生兆欣

政府、市場與社會是國家治理的三大主體，也是分析學前教育發(fā)展的重要理論框架。在不同的時代和社會發(fā)展狀況下，人們對學前教育性質的認識不同，政府、市場和社會所扮演的角色也不同。分析政府、市場和社會在學前教育治理中的角色變遷，并針對當下學前教育發(fā)展的主要問題調整三者的角色，有助于我們認識并把握學前教育發(fā)展的主要推動力，促進學前教育的健康發(fā)展。

一、 社會福利：全能型政府時期的學前教育

新中國成立后，社會主義建設呼吁女性勞動力的加入，這成為學前教育發(fā)展的重要契機。自20世紀50年代至90年代初，政府在學前教育發(fā)展中扮演的是全能型角色，學前教育被界定為社會福利事業(yè)，主要由政府及其延伸的集體組織提供。

(一) 學前教育興起于社會主義建設對解放女性勞動力的需求

新中國的學前教育幾乎是在一窮二白的狀態(tài)下起步的。據國民黨官方統(tǒng)計，1946年全國獨立設置的幼稚園僅有533所。(1)中國教育年鑒編輯部：《中國教育年鑒(1949—1981)》，北京：中國大百科全書出版社，1984年，第115頁。到了新中國成立前夕，幼兒園已所剩無幾。1950年12月，政務院通過《關于處理接受美國津貼的文化教育救濟機關及宗教團體的方針的決定》，各地開始接收以美國投資為主的外國在我國興辦的幼稚園、孤兒院、育嬰堂等機構200余所，收回了兒童教育、社會福利事業(yè)的主權。從1952年到1954年，教育部又陸續(xù)接辦了多所私立幼兒園，改造成公辦園。

初步的社會主義改造之后，全國掀起的社會主義建設熱潮呼吁廣大女性的參與，舉辦托幼機構成為解放女性勞動力的重要途徑。全國婦聯(lián)在20世紀50年代以發(fā)動婦女參加國家建設為核心任務，把幫助婦女解決撫育子女的負擔作為家庭工作的重點，在全國積極推動托幼服務。為了更好地解放女性勞動力，全國婦聯(lián)積極推動街道托兒所和農忙互助托兒組織的興辦，地市婦聯(lián)也成立托兒所事業(yè)聯(lián)合會，廣泛聯(lián)系托幼工作者，推動各類托幼組織的發(fā)展。(2)倪婷、姜秀花：《70年婦聯(lián)組織家庭工作歷史考察》，《中國婦運》2019年第5期。1953年，全國婦女第二次全代會回顧了建國四年來兒童保育事業(yè)的發(fā)展，“一九五二年工礦企業(yè)機關學校中的托兒所已達二千七百三十八所，比一九四九年增加了二十二倍之多。在大中城市還建立了街道托兒站四千三百四十六處，收容勞動婦女的子女。在農村中，農忙托兒組織也正在發(fā)展，一九五二年全國已有農忙托兒互助組織和農忙托兒所十四萬八千二百余處，收兒童八十五萬余人，比一九五一年增加了十倍之多。此外并撫育了朝鮮受難兒童二萬余人?！?3)中國婦運：《四年來中國婦女運動的基本總結和今后任務報告——在中國婦女第二次全國代表大會上的工作報告》。到了1957年第三次全代會時，托幼事業(yè)的發(fā)展更進一步?！?956年底全國城市各種托兒機構約有26,700多處，收托兒童125萬余名，比1947年增加260倍。1956年，農忙托兒組織有了迅速的發(fā)展，收托兒童600余萬人。這對于發(fā)揮母親們的社會主義積極性，增進兒童身心健康，都起了重大的作用?！?4)中國婦運：《勤儉建國 勤儉持家 為建設社會主義而奮斗──在中國婦女第三次全國代表大會上的工作報告》。

20世紀50年代頒布的學前教育政策也特別凸顯了解放女性勞動力的功能。1952年頒布的《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》規(guī)定了幼兒園的兩個任務，其中之一就是減輕母親撫育幼兒的負擔，“以便母親有時間參加政治生活、生產勞動、文化教育活動等”?！稌盒幸?guī)程》第六條規(guī)定“辦理寄宿制幼兒園……以便利幼兒的父母工作。辦理季節(jié)性幼兒園(班)，以便利農業(yè)、游牧、漁業(yè)和蠶業(yè)等地區(qū)勞動婦女進行生產。”“幼兒園的始業(yè)、假期比照小學學歷，但為便利婦女工作，以不放寒暑假為原則?！?956年的《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》指出：“隨著國家經濟建設和文化建設的日益發(fā)展，今后將有更多的婦女參加生產勞動和社會工作。為了幫助母親們解決照顧和教育自己的孩子的問題，托兒所和幼兒園必須有相應的增加。”(5)中國教育年鑒編輯部：《中國教育年鑒(1949—1981)》，第115頁。從1958年到1960年，幼兒園數量及在園幼兒數比1957年增長了幾十倍甚至上百倍。據當時的《光明日報》報道，學前兒童入園率高達93.9%。(6)中國教育年鑒編輯部：《中國教育年鑒(1949—1981)》，第92頁。盡管不顧實情的突飛猛進之后必然是質量的下滑，但政策在當時對解放女性勞動力起到了較大的促進作用。

在改革開放后，除繼續(xù)滿足家庭托管的需求之外，幼兒園的教育功能、兒童自身發(fā)展的教育需求受到更多的關注。1979年召開的全國首屆托幼工作會議高度評價了建國以來托幼事業(yè)的發(fā)展，認為“我國托幼事業(yè)的發(fā)展對培育祖國的新一代，解放婦女勞動力，促進工農業(yè)生產等方面，都發(fā)揮了重大作用”(7)中國教育年鑒編輯部：《中國教育年鑒(1949—1981)》，第743頁。。同年10月，中共中央、國務院轉發(fā)托幼工作會議紀要的《通知》，提出“加強對嬰幼兒的保健和教育工作，培養(yǎng)體魄健壯、品德良好和智力發(fā)達的后一代，是關系到國家和民族前途的根本大計”。同年的《城市幼兒園工作條例》也規(guī)定“幼兒園的工作任務是對幼兒進行初步的全面發(fā)展的教育，使幼兒健康活潑地成長，為入小學打好基礎，同時也減輕家長在教育孩子方面的負擔，使他們能夠安心生產、工作和學習?！?/p>

全國婦聯(lián)在改革開放后學前教育的恢復發(fā)展中仍然承擔了重要角色，但總的來說，工作重點已經從發(fā)展家庭福利轉移到家庭教育上來。1979年7月，教育部、衛(wèi)生部、勞動總局、全國總工會和全國婦聯(lián)等聯(lián)合召開了全國首屆托幼工作會議，成立了全國托幼工作領導小組，全國婦聯(lián)成為國務院托幼工作領導小組的成員之一，“負責發(fā)動群眾和組織社會力量，推動托幼事業(yè)的發(fā)展”(8)中國教育年鑒編輯部：《中國教育年鑒(1949—1981)》，第744頁。。1982年國務院托幼工作領導小組撤銷后，其托幼辦公室并入全國婦聯(lián)兒童部，各省區(qū)市婦聯(lián)也積極協(xié)助政府成立托幼工作領導小組和辦事處。(9)倪婷、姜秀花：《70年婦聯(lián)組織家庭工作歷史考察》。1983年，全國婦聯(lián)的第五次全代會明確了全面開創(chuàng)社會主義現代化建設時期婦女工作的方針，“堅決維護婦女兒童的合法權益，撫育、培養(yǎng)、教育少年兒童健康成長，充分發(fā)揮婦女在建設社會主義物質文明和精神文明建設中的重大作用”。

1987年的全國幼兒教育工作會議是國家教委獨家發(fā)起召開的，這從側面說明了幼兒園工作重點從托管到教育的轉移。此次會議就學前教育的領導管理工作做了協(xié)商和規(guī)劃，明確了“幼兒教育事業(yè)是地方管理的事業(yè)”，“必須實行地方負責，分級管理和各有關部門分工負責的原則”。各省、市、縣、鄉(xiāng)建立起相應的管理機構，配備了相應管理人員共同推進幼兒教育的健康發(fā)展。

(二) 學前教育服務主要由政府及其延伸組織提供

從20世紀50年代到90年代初，學前教育主要由政府和集體組織提供。在城市主要由廠礦企業(yè)、行政部門和事業(yè)單位提供，在農村是生產合作社。不論是城市的“單位”，還是農村的“生產合作社”，它們都是政治、經濟、社會三者合一的組織，兼顧行政管理、經濟生產、社會福利等多重功能，(10)康宗基：《中國政府與社會組織關系研究——基于“國家與社會關系”的視角》，北京：人民出版社，2017年，第93-95頁。是全能型政府機能在基本組織單位的延伸。

《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》(1952)、《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》(1956)等多項政策提出，鑒于中國人口眾多、經濟落后，只能采取公辦和民辦并舉的“兩條腿走路”的方針。1982年農業(yè)合作社解體之后，學前教育的性質并沒有太大變化，仍然是由政府和集體組織舉辦。1987年的全國幼兒教育工作會議、1989年的《幼兒園管理條例》以及1992年的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》都提出，要動員社會力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育。這一系列政策都提出，在國家力量有限的情況下鼓勵社會力量參與舉辦學前教育，但這一時期的“社會力量”是單位和集體，而不是私人。

這一點可以在《中國教育年鑒》的統(tǒng)計數據分類中得到驗證?！吨袊逃觇b》1949—1987年把幼兒園分成“教育部門辦”“其他部門辦”“民辦”三類，1988—1993年改成“教育部門辦”“其他部門辦”“集體辦”這三類。參考《中國教育年鑒》的其他表格和文字表述后可知，1950—1987年統(tǒng)計數據中的“民辦”實際就是1988—1993年的“集體辦”，二者是相同的統(tǒng)計口徑。(11)比如，《中國教育年鑒(1949—1981)》第1031頁的表格列出的是教育部門辦、其他部門辦、民辦這三類，但同樣的數據在該書第115頁幼兒教育專題下的表格和文字表述都是用的“集體辦”。“民辦”和“集體辦”在這一時期指代相同。自1950年到1993年，《中國教育年鑒》中的幼兒園只有“教育部門辦”“其他部門辦”和“集體辦”三類，這三類都屬于政府或集體單位辦的公辦園(詳見圖1)。從1994年開始，“民辦園”才有了當今的意義，變成與“教育部門辦”“其他部門辦”“集體辦”并列的第四類幼兒園。

回顧20世紀50年代到90年代初，新中國學前教育始于對舊社會幼兒園的公有化改造，興起于社會主義建設解放女性勞動力的需求，復興于改革開放后對民族國家下一代進行智力投資和培養(yǎng)的需要，學前教育主要由政府及其延伸機構提供。這一時期，政府在學前教育發(fā)展中扮演著全能型角色，廠礦企業(yè)、農業(yè)合作社、全國婦聯(lián)等機構組織在學前教育發(fā)展中發(fā)揮的重要作用都是政府全能型角色在各基層單位的延伸。在全能型治理體系中，政府直接對所有社會資源進行分配，不存在獨立的市場交易行為，也不存在體制外的民間組織，社會成員全部歸屬于行政化的組織體系。(13)何顯明：《政府轉型與現代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會科學》2013年第6期。這一時期的政府是全能型政府，經濟是計劃型經濟，社會是總體性社會。這一時期的學前教育發(fā)展，在全能型政府的領導之下，是與當時的計劃經濟和總體性社會體制相符合的。

二、 社會化：市場主導下的學前教育

社會主義市場經濟體制改革是我國幼兒園辦園體制發(fā)生巨大變化的分水嶺。由于國有企業(yè)的改制、政府福利責任的收縮以及市場力量的崛起，在1979年《城市幼兒園工作條例》中被稱為“事業(yè)機構”的幼兒園開始被推向市場，托幼服務從“社會福利”逐漸變成“私人消費品”。

(一) 學前教育辦園體制的變革發(fā)端于社會主義市場經濟改革

20世紀90年代是我國經濟體制轉型、社會主義市場經濟體制確立的時代。1990年12月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》提出，建立計劃經濟與市場調節(jié)相結合的經濟運行機制是深化經濟體制改革的基本方向。1993年11月，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，建立社會主義市場經濟體制，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，要轉變政府職能，不直接干預企業(yè)生產，而是加強宏觀調控和社會管理。

伴隨經濟體制的轉型，學前教育開始從企事業(yè)單位剝離，進入“社會化”階段。所謂“社會化”，是把學前教育服務交給剛剛起步、發(fā)育并不成熟的市場。盡管政府在學前教育領域仍然扮演著領導角色，但辦園責任開始隱退，市場開始出現并在學前教育發(fā)展中的角色越來越凸顯。1995年，國家教委、計委、全國婦聯(lián)等聯(lián)合出臺的《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》提出，改革現行幼兒園收費制度，鼓勵企業(yè)幼兒園向社會開放，逐步改變幼兒園經費由企業(yè)全部包攬的做法，提高企業(yè)辦園的效益；深化改革，積極穩(wěn)妥地推進學前教育逐步走向社會化，具備分離條件的企業(yè)辦幼兒園可以交由地方政府統(tǒng)籌計劃，或由具有條件的社區(qū)、團體或個人來承辦。1997年發(fā)布的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》指出，隨著經濟體制改革的深化，“積極穩(wěn)妥地進行幼兒園辦園體制改革，進一步明確各級政府的責任，探索適應社會主義市場經濟的辦園模式和內部管理機制，逐步推進幼兒教育社會化”。

盡管政策明確指出“實現幼兒教育社會化還需要一個長期的過程”，要“積極穩(wěn)妥”地進行辦園體制改革，但在實際操作中，幼兒園的“社會化”進程非常迅速。1995年，全國幼兒園數量是180438所，到了2002年已跌至111752所，共減少68686所幼兒園，下跌幅度為38%。尤其是在2000—2001年，一年內減少了64130所。在園幼兒數也迅速下降。1995年，全國在園幼兒共2722.2萬人，到了2002年僅有2036萬名在園幼兒，總數減少25%。園所數量和在園幼兒數的跌幅遠遠超出政策的預期，導致學前教育“九五”目標沒有實現。

幼兒園之所以如此快速地被“社會化”，有多方面原因。首先，獨立盈利的壓力使企業(yè)急于精簡業(yè)務。在計劃經濟體制下，企業(yè)在上繳國庫利潤的同時，可以“合理留利”為員工提供托幼服務等福利；但市場經濟改革迫使原國有企業(yè)作為獨立的盈利實體，按市場原則來爭奪客戶和資源，于是國有企業(yè)剝離托幼服務等福利功能成為他們專注于生產功能的當務之急。(14)曾曉東：《我國幼兒教育由單位福利到多元化供給的變遷》，《北京師范大學學報》(社會科學版)2006年第2期；曾曉東、劉莉：《從單位福利到多元供給——改革開放四十年學前教育事業(yè)的發(fā)展與改革》，《教育經濟評論》2018年第6期。其次，勞動力的流動性影響了企業(yè)提供福利的積極性。作為生產要素的勞動者，在計劃經濟時代幾乎是不流動的，勞動者被固定在“集體”“單位”里?！皢挝弧碧峁┩杏追湛梢员Ｕ蟿趧诱叩纳a效率，從而提高單位的生產效益。但在市場經濟時代，勞動者的流動性增強，企業(yè)為具有潛在流動風險的員工提供托幼服務的意愿也大大降低。再次，在幼兒園轉制過程中，作為接收方的“下家”也有利可圖，原有的集體園在“社會化”過程中不可避免地會發(fā)生廉價“私有化”的現象。多種因素碰到一起，幼兒園的“社會化”進程大大加速，導致全國幼兒園數量和在園幼兒數量出現斷崖式下跌，“入園難”“入園貴”的問題開始出現。

政策執(zhí)行過程中的急躁冒進帶來了諸多問題，引起了政府、學者和社會各界的廣泛關注。2003年，教育部等九部門及全國婦聯(lián)共同制定的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》指出了過去一些年學前教育事業(yè)存在公共投入不足，一些地方政府對學前教育的重要性認識不到位，簡單套用企業(yè)改制的做法把幼兒園推向市場，減少或停止投入甚至出售等問題。針對這些問題，《指導意見》要求“地方各級人民政府要加強公辦幼兒園建設，保證幼兒教育經費投入，全面提高保育、教育質量；不得借轉制之名停止或減少對公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園，已出售的要限期收回；公辦幼兒園轉制必須經省級教育部門審核批準?！蓖瑫r，與當時基礎教育經費重心下移相一致，《指導意見》也明確了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算也要安排發(fā)展學前教育經費”，把學前教育發(fā)展的責任和管理權進一步下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

2003年的《指導意見》指出了學前教育公共投入低、市場化嚴重、公共資產流失等問題，提出了禁止公轉私，也提出今后要進一步提高入園率，但路徑是依賴社會力量辦園。政策除了保證現有的公辦園經費之外，并沒能增加公共投入來滿足社會需求，而是提出“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體”。因此，政策的出臺雖然及時遏制了學前教育發(fā)展急速下滑的曲線，但政府責任的收縮和公共資金的集中化分配帶來了很大的問題。對學前教育的整體公共投入低，導致學前教育普及率較低；主要靠地方辦園，造成地域差異越來越大；公共資金投給少數“骨干和示范”園，導致有限的公共資源集中投放到優(yōu)勢公辦園，擴大了學前教育的階層和家庭差異。

(二) 學前教育服務逐漸從社會福利變成私人消費品

社會主義市場經濟體制改革引發(fā)了我國對幼兒園辦園性質認識的轉變。在市場經濟體制改革前，“民辦”是與“官辦”(即行政機關辦，包括“教育部門辦”和“其他部門辦”)相對應的，“民辦”就是“集體辦”；在市場經濟體制改革后，“民辦”(15)2001—2004年，《中國教育年鑒》曾把“民辦”改稱為“社會力量辦”，2005年后又改回為“民辦”。與“公辦”相對應，公辦包括“官辦”(“教育部門辦”和“其他部門辦”)與“集體辦”。因而，市場經濟改革后的“民辦”與市場經濟改革前的“民辦”意義完全不同，市場經濟改革后的“民辦”是適應市場改革而增加的一個全新類型。

市場化改革使公辦園數量迅速減少，民辦園力量迅速崛起。1994年，全國民辦園數量是18284所，占幼兒園總數的10.5%；到了2010年，全國民辦園數量是102289所，占幼兒園總數的68.0%(詳見圖2)。伴隨公辦園數量的下降，公辦園在園幼兒數量也從1995年開始一路下跌，到2004年跌至谷底，跌幅超過40%。而民辦園則一路高歌，在園幼兒比例迅速上升。1994年，民辦園在園幼兒在全國僅占3.9%，到了2010年，已經升至47%。

作為專業(yè)協(xié)會組織的中國學前教育研究會，其六十位專家曾聯(lián)名給總理寫信反映“入園貴”“入園難”的問題。2004年，在學者、兩會委員的呼吁下，全國人大、教育部在多個省市就明確政府責任、規(guī)范學前教育發(fā)展秩序進行調研，為學前教育立法做準備。2008年，教育部啟動學前教育立法準備工作，但因多項條件不成熟而未能進一步推進。

回顧從20世紀90年代到2010年，我國學前教育發(fā)展出現重大轉折，政府角色開始隱退，市場出現并發(fā)揮主導作用，學前教育服務逐漸從“社會福利”轉變成私人消費品。福利是一種重要的社會再分配機制，它通過提供最基本的社會公共資助來抵制社會剝奪的影響，為無力自助者的潛能發(fā)展提供條件，從而促進社會的平等、穩(wěn)定和持續(xù)繁榮。然而，福利的弱點是不受利潤的驅使而產生低效。因而在20世紀八九十年代日益激烈的經濟全球化壓力下，世界各國政府都出現了“福利大撤退”，社會主義國家也不例外。(17)[英]安德魯·海伍德：《政治學核心概念》，吳勇譯，北京：中國人民大學出版社，2014年，第99頁。盡管此前在我國被稱為“社會福利”的學前教育并非是普遍福利，而是集中在城市地區(qū)，但即便如此，在市場經濟體制改革以后，學前教育被推向市場，城市的學前教育福利開始大幅收縮。“市場”出現并繼而成為帶動整個中國社會變革的重要力量。但市場也有嚴重的缺陷，它的利益至上會擴大社會的物質不平等、加深貧困，導致在貧困地區(qū)及人口中產生“市場失靈”?？焖俚摹笆袌龌边M程除了帶來“入園貴”“入園難”問題外，在缺乏規(guī)則和有效監(jiān)管的情況下，部分私立幼兒園質量低下并造成幼兒傷害的事件也層出不窮。在市場失靈、公共資金投入不足和政府監(jiān)管缺位的情況下，學前教育發(fā)展遇到了很大危機。盡管一些社會組織覺察到這一點并積極發(fā)聲，但其發(fā)揮的作用極其微弱，無力扭轉發(fā)展的方向。

三、 幼有所育：服務型政府理念下的學前教育

2010年以來，伴隨政府職能向公共服務轉型，政府在學前教育領域承擔起更多的責任，突出表現在確立學前教育發(fā)展的宏觀目標、大幅提高學前教育財政支出、重點向貧困地區(qū)和人口傾斜等方面。同時，政府通過加大財政投入、購買學前教育服務、要求新型社區(qū)建設配套公辦園等措施，積極調整政府、市場和社會的三方關系。

(一) 學前教育的新機遇源自于政府角色的轉型

“服務型政府”的概念首先出現在2004年的溫家寶講話中，其基本內涵在2006年中國共產黨十六屆六中全會中得到了系統(tǒng)闡述：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，“以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系?！?18)中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(下卷)，北京：中央文獻出版社，2008年，第663頁。

“幼有所育”是重要的民生工程，是服務型政府的重要職能之一。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》把學前教育未來發(fā)展的任務確定為“基本普及學前教育、明確政府職責、重點發(fā)展農村學前教育”?！蛾P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(2010)進一步強調了學前教育的公益性、普惠性和政府責任；要求各級政府將學前教育經費列入財政預算，新增經費向學前教育傾斜；以縣為單位編制實施學前教育三年行動計劃，擴大普惠性學前教育資源。隨后一系列的部門政策確保了學前教育發(fā)展目標的實現。

在服務型政府的理念下，學前教育領域的政府與市場的關系發(fā)生了轉變。普及學前教育的目標在短期內無法完全依靠公辦園來實現，政府通過公共資金購買市場服務、支持普惠園建設成為發(fā)展思路之一。為鼓勵和引導民間資金發(fā)展學前教育，2011年出臺的《中央財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》規(guī)定，中央財政設立獎補資金，對扶持普惠型民辦幼兒園工作較好的省份給予獎勵性補助，激勵民辦園提供普惠性服務和提高辦園質量。在公共資金的支持下，民辦園數量快速提升，接納的幼兒數也在不斷提高。從2010年到2018年，全國民辦園總數增加了6.4萬所，民辦園在園幼兒增加了1240.3萬人，全國在園幼兒增量的70%以上都在民辦園。(19)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014頁，第92頁。

2017年黨的十九大報告強調，“要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。鑒于公辦園幼兒比例仍未達到半數，2018年的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》重申了學前教育的公益性和政府責任，提出“堅持政府主導，加大公共財政投入，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅決扭轉高收費民辦園占比偏高的局面”?！度舾梢庖姟愤€提出，要規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設使用；鼓勵引導規(guī)范社會力量辦園，通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師等方式支持普惠性民辦園發(fā)展；健全幼兒資助制度，重點向中西部農村地區(qū)、貧困地區(qū)、家庭貧困和特殊需要的兒童傾斜；健全治理體系，完善學前教育法律法規(guī)。2019年《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》要求各省市在2019年內完成城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理工作，小區(qū)配套幼兒園應由當地教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。

社會組織在學前教育領域也發(fā)揮著越來越重要的作用?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出，要“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育供給治理中的作用”。學前教育研究會自創(chuàng)立以來一直積極為國家學前教育決策建言獻策，近十幾年來更是參與了國家各項重大的學前教育決策，在《規(guī)劃綱要》《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》的研制以及近期《學前教育法》起草過程中發(fā)揮了重要作用。研究會從專業(yè)研究者的視角，基于對世界各國學前教育的研究及對學前教育活動本質的認識，為全國層面的學前教育決策提供專業(yè)咨詢和建議，為決策的科學性做出了重要貢獻。近十余年，許多基金會也積極參與學前教育的發(fā)展，在對公共服務尚未觸及、同時又被市場所不屑的貧困地區(qū)和家庭提供學前教育服務方面，發(fā)揮了一定的補充作用。中華少年兒童慈善救助基金會實施的、關注農村地區(qū)0-6歲學前教育的項目“起點計劃”，自2015年到2018年共募集資金2642萬元，直接受益幼兒17萬余人。(20)中華少年兒童慈善救助基金會：《中華兒慈會起點工程項目 2015年工作總結》(2016年10月13日)、《中華兒慈會起點工程項目 2016年工作總結》(2017年1月17日)、《中華兒慈會起點工程項目 2017年工作總結》(2018年3月12日)、《中華兒慈會起點工程項目 2018年工作總結》(2019年3月14日)、《中華兒慈會起點工程項目 2019年工作總結》(2020年3月9日)、《中華兒慈會起點工程項目 2020年工作總結》(2021年1月18日)，http://www.ccafc.org.cn/templates/T_Common/index.aspx?nodeid=608，2021年5月1日。該基金會近兩年還新增了其他項目，如聚焦于貧困農村及城市邊緣家庭的低齡兒童早教養(yǎng)育的“0-3歲起跑線公益項目”，為城鄉(xiāng)捐建幼兒園及其教育設施的“愛未來項目”等。中國發(fā)展研究基金會的“一村一園”計劃、西部陽光基金會的“陽光童趣園”項目、北京樂平公益基金會的千千樹“農村學前教育質量提升項目”、互滿愛人與人“未來希望幼兒班項目”(POF)等(21)盧邁、方晉、杜智鑫等：《中國西部學前教育發(fā)展情況報告》，《華東師范大學學報》(教育科學版)，2020年第1期。諸多民間項目豐富和補充了貧困地區(qū)和部分人群的早教服務。

(二) 普及與普惠成為新時期學前教育的主要特征

自《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(2010)頒布實施以來，各地加大了促進學前教育發(fā)展的工作力度，學前教育規(guī)模得到了極大的擴充。從2010年到2020年，全國幼兒園數量從15.04萬所增加到29.17萬所，增加幅度為93.95%；在園幼兒規(guī)模從2976.7萬人增加到4818.26萬人，增加幅度61.53%；全國學前三年毛入園率從56.6%提高到85.2%，增幅達28.6%。(22)趙婀娜：《“十三五”期間學前教育跨越式發(fā)展，普惠性幼兒園覆蓋率超八成 幼兒園多了 收費少了》，《人民日報》2021年3月2日，第11版?！叭雸@難”“入園貴”問題得到有效緩解。

學前教育的結構也有了較大程度的改善。首先，政府加大公共資金投入，支持公辦園和民辦普惠園建設。國家財政性學前教育投入占財政性教育投入的比重從2010年的1.7%提高到2017年的4.6%；2018年《若干意見》印發(fā)后，中央財政進一步加大投入，學前教育專項資金三年跳，從2018年的150億元，增長到2019年168.5億元，再到2020年的188.4億元。(23)紀秀君、趙彩俠：《普及普惠奮力攻堅新跨越 學前教育十年發(fā)展收好官》，2020年12月27日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202012/t20201228_507793.html，2021年5月1日。2019年，全國共有公辦園10.8萬所，占38.4%；公辦園在園幼兒2064.44萬人，占43.79%；全國普惠性幼兒園覆蓋率為84.74%；(24)教育部：《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年5月20日，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html，2021年5月1日。在民辦園總量中，普惠型民辦園占54.8%。(25)教育部：《關于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第0990號(教育類058號)提案答復的函》，2020年11月2日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/202012/t20201207_503838.html，2021年5月1日。同期，民辦園比例逐步下降，從2011年的69.2%下降到2019年的61.6%(詳見圖3)；民辦園在園幼兒數占全國在園幼兒總數的比例也在2018年達到峰值后開始下降，2019年的比例是56.2%。其次，公共財政投資向中西部和農村地區(qū)傾斜，縮小了地域差異和城鄉(xiāng)差異，促進了社會公平。從2010年到2018年，西部地區(qū)學前教育發(fā)展最快，幼兒園總數增加了127.5%，在園人數增加了76.3%；中部地區(qū)幼兒園總數增加了100.6%，在園幼兒數提高了65.1%；東部地區(qū)幼兒園總數增加27.6%，在園幼兒數增加了35.7%。從2010年到2018年，學前三年毛入園率增長幅度最大的15個省份都集中在中西部。東、中、西部的學前教育發(fā)展差距得到明顯縮小。另外，“重點發(fā)展農村”的策略縮小了城鄉(xiāng)差異。從2010年到2018年，農村幼兒園總數增加了61.6%，在園規(guī)模增加了26.6%；城市幼兒園數量增加了56.4%，在園幼兒數增加了54.6%。在新增資源總量中，農村幼兒園占69.8%、在園幼兒占49.2%，農村學前教育資源得到較快增長。(26)陳寶生：《國務院關于學前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報告——2019年8月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上的講話》，2019年8月22日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/1c9ebb56d55e43cab6e5ba08d0c3b28c.shtml，2020年2月5日。

回顧2010年以來，我國學前教育發(fā)展進入新階段。在這一時期，政府責任大幅回歸，在發(fā)展方向引領、公共資金投入、服務數量增長、質量結構調整等方面都取得了重大推進。同期，市場的角色有所弱化，但在輔助政府提供服務、滿足更多社會需求方面仍然發(fā)揮了相當大的作用。專業(yè)協(xié)會、基金會等各類社會組織，基于各自的專業(yè)特色和組織優(yōu)勢，對學前教育發(fā)展的參與力度也有較大程度地提升。

四、 政府、市場、社會：開放動態(tài)平衡的學前教育治理體系

在學前教育70多年的發(fā)展中，政府、市場和社會這三大治理主體的角色不斷調整。分析治理主體的角色變遷，針對當前發(fā)展中的突出問題進行調整，有助于更好地促進學前教育的發(fā)展。

(一) 學前教育治理主體的角色變遷

學前教育是國家民生事業(yè)的一部分，學前教育領域的治理曲線與整個國家的治理曲線相契合。有學者對新中國成立以來的國家治理模式演變進行了深入分析，認為政府、市場、社會關系的動態(tài)平衡、政府間職責權限的合理分工，是考察現代國家治理體系成長的兩個重要維度；從全能主義國家向法治政府、市場經濟、公民社會三元鼎力、中央高度集權向中央集權與地方分權相統(tǒng)一轉變，是新中國成立以來國家治理模式演變的基本趨勢，而政府角色的轉型則構成這一變遷的中軸邏輯。(28)何顯明：《政府轉型與現代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》。學前教育治理的發(fā)展曲線也反映了上述國家總體治理的曲線。

政府始終是影響學前教育發(fā)展的最根本力量。20世紀50年代的社會主義建設、90年代的市場經濟體制改革以及近十年來服務型政府的轉型是影響學前教育發(fā)展的三個最重要事件，是學前教育發(fā)展軌跡的三個轉折點。但這三個標志性事件只是“表”，政府自身的變化才是“里”。三個關鍵事件都是由政府主動發(fā)起的。透過這三個事件，我們可以看到政府自身的角色經歷了從“全能型政府”到“經濟建設型政府”再到“服務型政府”的巨大轉變。政府是學前教育發(fā)展的主導力量，政府自身的定位決定了市場和社會在學前教育發(fā)展中扮演的角色以及實際所能發(fā)揮的作用。

市場在學前教育發(fā)展中經歷了從計劃經濟時代的無市場，到社會主義市場經濟時代的市場主導，再到近年來政府購買市場供給的轉換。從20世紀50年代到90年代初，學前教育主要由行政部門、單位和生產合作社供給。盡管20世紀80年代中后期的政策文件中頻繁提出學前教育“不可能也不應該由國家包起來”，但在計劃經濟體制尚未改變之前，學前教育一直延續(xù)著此前的狀態(tài)。市場經濟體制改革之后，大量國有企業(yè)開始轉型并自負盈虧，原有的“單位”幼兒園大幅減少，市場在學前教育領域開始發(fā)揮主導作用。近年來隨著服務型政府的轉型，政府在公共服務領域的責任開始回歸，市場在學前教育領域的作用有所弱化。越來越多普惠型幼兒園的出現彰顯著新型的政府與市場關系。

與政府和市場相比，社會所扮演的角色一直是最微弱的。社會的角色也從計劃經濟時代的“無社會”，到改革開放后逐步出現，并在近年來的學前教育決策咨詢、資金募集等方面發(fā)揮了一定的作用。在計劃經濟時代，全國婦聯(lián)在學前教育的發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用，但在全能型政府的狀態(tài)下，很難說它是社會組織。改革開放后，學前教育領域涌現了一些社會組織，其中，作為專業(yè)學術組織的學前教育研究會對國家的學前教育科學決策發(fā)揮了重要作用。近十余年，基金會、非企業(yè)組織在學前教育的普及過程中，尤其是針對貧困地區(qū)和家庭的學前教育慈善服務方面，發(fā)揮了一定的補充作用。但總體來說，社會組織在學前教育領域發(fā)揮的作用仍有待提升。

(二) 構建開放、動態(tài)、平衡的學前教育治理體系

近年來我國學前教育事業(yè)突飛猛進，學前教育的公共投入水平、普及率、質量、地域發(fā)展平衡等方面都得到了很大程度地提升，但當前仍有一些問題較為突出。比如，學前教育的發(fā)展主要集中在學前三年階段，而0-3歲的托幼服務存在較大的缺口，這一缺口在我國普遍的雙職工家庭、流動人口增加以及全面二孩政策實施以后愈發(fā)突出；幼兒園數量和在園幼兒數迅速增加，但幼兒園教師編制、待遇等問題造成了幼兒園教師和保育員數量不足；一些營利性幼兒園過度逐利、壓低成本、對教師質量把關不嚴，導致質量低下和管理事故頻出，給幼兒及其家庭造成無法彌補的傷害等。針對當前學前教育領域的新問題，調整政府、市場、社會三方治理主體的角色，構建開放、動態(tài)、平衡的治理體系，有益于未來我國學前教育的進一步健康發(fā)展。

學前教育的準公共產品特性要求政府承擔更加積極的角色。一、提供托底服務。長期以來，我國公共資金的投入重點一直在城市，“集中力量在經濟富裕的地區(qū)把教育先搞上去，適當考慮普及的問題”曾是幾十年教育發(fā)展的主要方針。(29)何東昌：《中華人民共和國重要教育文獻(1949—1997)》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，1998年，第1812-1813頁。盡管近十年政府已經著重發(fā)展西部和農村地區(qū)的學前教育，但得到較大重視的是縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，自然行政村的幼兒園以及城市邊緣群體的學前教育服務仍有待托底。同時，為保障地域之間的公平，學前教育這類溢出性較強的領域需要中央政府通過更多地轉移支付為落后地區(qū)提供補償性服務，針對貧困家庭提供精準資助，促進社會公平。二、加強市場監(jiān)管。對于民辦學前教育領域，近些年顯露出較多市場監(jiān)管的缺位。我國市場經濟發(fā)展時間尚短，市場秩序不規(guī)范，許多幼兒園主辦方追求利潤最大化，而缺乏底線意識、安全意識甚至對兒童的道德意識。政府需要加大對學前教育市場的監(jiān)管，規(guī)范市場秩序。三、保障師資供給。長期以來，我國公辦幼兒園教師的待遇一直是教師隊伍里最低的，民辦幼兒園的師資因為“無編制”再加上幼兒園經費的限制，工作累、工資低。這使學前教育師資的培養(yǎng)和隊伍的穩(wěn)定受到較大影響。針對學前師資不足的問題，一方面需要加強師范院校的學前教育師資培養(yǎng)以增加供給，同時需要適當增加學前教育教師的編制、提高薪酬待遇以保障隊伍的穩(wěn)定。四、重視0-3歲保教服務。與社會其他群體(比如老年人、大學生)相比，政府對低齡兒童早期發(fā)展的支持十分欠缺，代際間的福利差異較大。(30)中國發(fā)展研究基金會：《中國兒童發(fā)展報告(2017)：反貧困與兒童早期發(fā)展》，北京：中國發(fā)展出版社，2017年，第79頁。一直以來，學前教育政策目標主要針對3-6歲兒童，忽視了或者說無力顧及0-3歲年齡段。接下來，在0-3歲年齡段的保育問題上需要有更加明確的政策、具有主體責任的管理機構以及健全的市場服務規(guī)范。五、以“家庭”為目標的政策調節(jié)。恩格斯在一百多年前卓有遠見地指出，婦女解放的第一個先決條件就是讓一切女性重新回到公共的事業(yè)中去。(31)中共中央編譯局：《馬克思恩格斯選集》(第四卷)，北京：人民出版社，1995年，第54-55頁。新中國成立以來，女性通過回歸公共事業(yè)和從事社會性勞動，自身的權利和潛力都得到了極大的解放，政治、社會和經濟地位得到了極大的提升。然而，當家庭面臨兒童養(yǎng)育與成人職業(yè)發(fā)展的兩難選擇時，犧牲事業(yè)、退出公共領域的往往是女性。近十年來，國家有多項政策提出“尊重婦女的主體地位和自身發(fā)展權”，同時又強調“兒童優(yōu)先的原則”，然而這兩個原則在實際的家庭運作中常常表現為一對矛盾。在我國新生人口不斷下降的狀態(tài)下，未來政策可能需要考慮以“家庭”作為學前教育調節(jié)的目標。

市場在滿足多元化的學前教育需求方面仍應發(fā)揮重要作用。在過去公共財政不足的情況下，市場發(fā)揮了較大的彌補作用，接下來，在政府責任逐步回歸、公辦園和普惠園比例日益提高的狀況下，市場供給將會在滿足3-6歲年齡段多元化的學前教育需求方面發(fā)揮較大作用；同時，0-3歲年齡段的保教服務市場有一定的潛力，在公共資金暫時無力顧及這一社會需求的情況下，規(guī)范的市場服務應能發(fā)揮較大的彌補作用。當然，此前學前教育社會化發(fā)展留下的教訓仍然需要警醒，政府和專業(yè)組織需要制定最低限度的質量標準，以加強對市場行為的監(jiān)督管理和質量控制。

社會組織具有公益性和非強制性的特點，能夠在“市場失靈”之處、在社會系統(tǒng)的“毛細血管”末端發(fā)揮不可替代的作用。過去十幾年里，許多基金會已經開展了不少針對學前教育服務的項目，但總的來說，基金會籌集到的資金總額尚不算多；像中國教育發(fā)展基金會、中華慈善總會這樣的5A級基金會籌款總額較高，但鮮有針對學前教育的項目(32)中國教育發(fā)展基金會：歷年《基金會項目目錄》，https://www.cedf.org.cn/cedf/gywm/，2020年5月1日；中華慈善總會：《慈善項目》，http://www.chinacharityfederation.org/p.html，2020年5月1日。。顯然，社會組織的力量還沒有充分發(fā)揮出來，在學前教育發(fā)展的新時代，包括專業(yè)協(xié)會、基金會、非企業(yè)組織等在內的各類社會組織，還有很大的發(fā)展空間。專業(yè)協(xié)會在學前教育發(fā)展的理念引領、專業(yè)規(guī)范的制定、學前教育的決策咨詢方面，基金會等在社會資金和人力資源的調動、學前教育的平衡發(fā)展和促進社會公平方面，應能發(fā)揮更大的作用，為更多的兒童和家庭提供更好的服務。