胡建華 唐繼晨

摘要：當(dāng)前，我國進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，政府應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)更趨向于采用多元主體的協(xié)同治理方式，政府治理模式的轉(zhuǎn)變也促進(jìn)我國府際關(guān)系的發(fā)展。文章在綜合國內(nèi)學(xué)者對危機(jī)治理過程中府際關(guān)系研究的基礎(chǔ)上，對我國公共危機(jī)協(xié)同治理過程中的府際關(guān)系從縱向、橫向和斜向三個維度進(jìn)行了分析，指出當(dāng)前我國府際關(guān)系由于行政區(qū)域的條塊分割、過度競爭協(xié)作不足、模式僵化協(xié)調(diào)不暢和究責(zé)困難補(bǔ)償欠缺等原因?qū)е掳l(fā)展陷入困境，進(jìn)而提出了我國府際關(guān)系發(fā)展的新常態(tài)，即打破縱橫定向關(guān)系、構(gòu)建府際協(xié)作關(guān)系、發(fā)展跨域借調(diào)關(guān)系和推進(jìn)協(xié)同法治關(guān)系，為研究我國政府行為和政府關(guān)系提供借鑒。

關(guān)鍵詞：常態(tài)化疫情防控；公共危機(jī)；協(xié)同治理；府際關(guān)系；府際責(zé)任

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0005-08

基金項(xiàng)目：江西省高校人文社科課題“跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的驅(qū)動因素、實(shí)踐特征與升級路徑研究”（GL19126）。

一、問題的提出

新冠肺炎疫情是一次重大的突發(fā)性公共危機(jī)，除了具有傳統(tǒng)的破壞性、延時性、突發(fā)性、流動性等特征外，跨地域性、跨政治性等特征也較為凸顯。從我國應(yīng)對本次公共危機(jī)的實(shí)踐來看，協(xié)同治理是我國政府的主要選擇。危機(jī)治理的第一責(zé)任主體依然是政府，中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的府際合作和多元主體的協(xié)同參與，是此次疫情在短時間內(nèi)得到有效控制的關(guān)鍵助力[1]?？梢?，政府在公共危機(jī)協(xié)同治理過程中所起的作用極為關(guān)鍵。疫情防控過程中的府際關(guān)系主要涉及中央與地方之間的關(guān)系和地方政府間的關(guān)系，表現(xiàn)為中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的配合的縱向府際關(guān)系，以及地方政府間相互協(xié)同合作的橫向府際關(guān)系。當(dāng)前，我國已進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各類公共危機(jī)的防治仍然是政府工作的重點(diǎn)，而公共危機(jī)協(xié)同治理中的中央政府領(lǐng)導(dǎo)與府際合作依舊是帶領(lǐng)我們戰(zhàn)勝公共危機(jī)的制勝法寶，厘清公共危機(jī)協(xié)同治理中的府際關(guān)系顯得尤其重要。

“府際關(guān)系”（Intergovernmental Relations）又被稱為“政府間關(guān)系”，其概念的提出始于20世紀(jì)30年代，源于美國政府間頻繁的互動過程，一直以來作為政治學(xué)的主要研究對象，帶有合作性、挑戰(zhàn)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。公共危機(jī)協(xié)同治理中的府際關(guān)系（政府間關(guān)系）是指在公共危機(jī)協(xié)同治理過程中，中央、各級地方政府和政府內(nèi)各部門之間的雙方或多方的權(quán)責(zé)劃分、合作競爭、交流互動等行為持續(xù)的狀態(tài)關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是政府間以契約或援助的方式形成的一種互惠互助的協(xié)同合作關(guān)系及權(quán)責(zé)關(guān)系。

府際關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏取決于各個行政主體對彼此資源的需求程度和行政目標(biāo)是否一致[2]。陳淑偉提出了府際關(guān)系在應(yīng)急行動中的重要性，即在多元參與的應(yīng)急響應(yīng)行動中，行動者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)程度在很大程度上決定了該行動的效率和效果[3]。而當(dāng)前，政府間跨區(qū)域、跨層級、跨部門的合作與協(xié)調(diào)，越來越成為突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的基本需求。崔松虎等從環(huán)境治理的角度出發(fā)，提出區(qū)域性公共危機(jī)的協(xié)同治理應(yīng)形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并且著重于發(fā)展毗鄰城市間同級政府的橫向關(guān)系[4]。韓兆柱等在對跨界河流污染治理中的府際關(guān)系研究中提出，由于行政體制的條塊分割，各地政府出于維護(hù)自身利益最大化的考量，府際間合作意愿低，碎片化治理問題較為嚴(yán)重[5]。席卷全球的新冠肺炎疫情中各國政府的應(yīng)對情況也表明，處理好危機(jī)應(yīng)對時的府際關(guān)系是一件非常重要的事情，對公共危機(jī)協(xié)同治理的府際關(guān)系進(jìn)行充分研究也是必要的。

二、危機(jī)協(xié)同治理中府際關(guān)系的表現(xiàn)類型

中央集權(quán)制是古代中國政治制度的一大特色，對中國歷史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，如行政區(qū)域條塊分割明顯、府際關(guān)系縱橫交錯等。近年來，隨著公共危機(jī)頻發(fā)及其跨地域性的明顯特征，政府對公共危機(jī)的治理不再是中央包攬，而是傾向于政府與政府之間、政府與部門之間的協(xié)同合作。因此，府際關(guān)系演變成多種走向，從“一字型”到“十字型”再到“網(wǎng)狀型”，更具多樣性和靈活性。在公共危機(jī)協(xié)同治理背景下，我國府際關(guān)系可以從三個維度來進(jìn)行分析：縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系和斜向府際關(guān)系。

（一）縱向府際關(guān)系

縱向府際關(guān)系一直被認(rèn)定為中央與地方的垂直互動關(guān)系，這是我國地方政府長期依賴中央的緣故。但是近年來，中央在應(yīng)對公共危機(jī)的處理上不斷放權(quán)，地方政府的治理更具有靈活性和自主性；縱向府際關(guān)系也不斷延伸，不再特指中央與地方的垂直關(guān)系，而是從空間尺度上來定義，指存在于不同政府體系之間的上下級隸屬關(guān)系[6]。從我國行政體制來看，縱向的府際關(guān)系有兩條線：一條是由中央至省級政府再到市級政府最后到縣級政府的長線；另一條是由地方政府至其下級政府部門的短線。

1.中央與地方政府之間的關(guān)系

中央與地方政府之間的關(guān)系是普遍認(rèn)為的主要縱向府際關(guān)系，在傳統(tǒng)的府際關(guān)系中占主導(dǎo)地位。兩者之間是命令與服從的存在模式，在應(yīng)對公共危機(jī)的處理上，中央發(fā)出統(tǒng)一指令，地方政府按照中央的指揮進(jìn)行地方治理。中央與地方政府之間政策的落實(shí)需要層層遞進(jìn)，一般是先由省級政府接到中央指令，再由省級政府向下級政府進(jìn)行直接傳達(dá)，或者在中央給出指令的基礎(chǔ)上再根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)的政策進(jìn)行頒布，下級政府再執(zhí)行。由于長期的層級限制，省級以下政府想要越級溝通在程序上相對復(fù)雜。近年來，我國的公共危機(jī)治理不再是高度集權(quán)的模式，更趨向于協(xié)同治理和合作治理的模式?？紤]到公共危機(jī)的地域性和特殊性，中央賦予地方政府和下級政府更多的自主權(quán)，地方政府在不違反中央政策規(guī)定的情況下，對資源配置、權(quán)責(zé)劃分、治理方式和治理過程等問題都可自行決斷。在順應(yīng)治理多元化主體的潮流下，地方政府更加主動、有效地參與公共危機(jī)的治理?？v向府際關(guān)系也不再是傳統(tǒng)意義上掌控與服從關(guān)系，而是以更加柔和的方式不斷放權(quán)，向靈活自主的新型縱向府際關(guān)系發(fā)展。

2.層級政府間的關(guān)系

公共危機(jī)治理中較為復(fù)雜的縱向府際關(guān)系當(dāng)屬不同層級地方政府間的關(guān)系，既包含省、市、縣等各級政府之間的關(guān)系，又包含地方政府與其所屬政府部門之間的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。這種不同層級政府間呈現(xiàn)出的緊密有序、環(huán)環(huán)相扣的狀態(tài)，是公共危機(jī)協(xié)同治理過程中是最常見的一種府際關(guān)系表現(xiàn)。

地方政府與其下級部門從狹義上來講也屬于層級政府間關(guān)系的縱向發(fā)展，可以視為“中央-地方”關(guān)系的延伸，體現(xiàn)的是上傳下達(dá)的關(guān)系。在公共危機(jī)治理過程中，公共危機(jī)發(fā)生區(qū)域的地區(qū)政府主導(dǎo)制定應(yīng)急方案和政策安排，下級部門則按照地方政府的指示參與公共危機(jī)治理，其在治理過程中的實(shí)施進(jìn)展和存在的問題則向地方政府匯報并申請調(diào)度，再由地方政府作出執(zhí)行決定。從我國府際關(guān)系來看，地方政府與政府部門這條縱向關(guān)系線并不突出，但是在區(qū)域危機(jī)處理中卻作為主要的府際關(guān)系展開。地方政府作為治理的主體，其部門作為協(xié)助治理的輔助角色存在，一切行動的開展都需要地方政府與政府部門之間的配合。這種固定的縱向府際關(guān)系是長期地方政府治理實(shí)踐中與下級部門存在的默契關(guān)系，在情況緊急的突發(fā)性公共危機(jī)中尤為重要，有利于治理主體搶奪黃金時間、制定應(yīng)急方案，提高辦事效率。

（二）橫向府際關(guān)系

我國府際關(guān)系在中央逐步放權(quán)和權(quán)力調(diào)整下也發(fā)生了變化，橫向政府間的交流合作增多，橫向府際關(guān)系成為我國新的主要政府間關(guān)系。橫向府際關(guān)系指的是相同行政級別不同空間地域的地方政府之間的關(guān)系以及同一地方政府不同部門之間的關(guān)系，其發(fā)展把我國府際關(guān)系切割成塊狀，形成了“十字”型的網(wǎng)格府際關(guān)系，使得我國府際關(guān)系從單一走向復(fù)雜、多樣。橫向府際關(guān)系之所以逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，與地方自主性的提高分不開。更重要的是橫向關(guān)系的主體之間并非上下隸屬關(guān)系，而是平等的競爭關(guān)系，這無疑為主體間的合作增加了機(jī)會，也促進(jìn)了橫向府際關(guān)系的發(fā)展。

1.地方政府間的關(guān)系

地方政府間的關(guān)系又稱為區(qū)域間政府關(guān)系，指的是不存在上下級隸屬的地方政府之間協(xié)調(diào)、競爭、合作等水平互動關(guān)系。在公共危機(jī)協(xié)同治理過程中，地方政府在獲得一定的自主權(quán)之后，為了最大效度增加公共利益、防止公共危機(jī)的擴(kuò)散，地方政府大都選擇與周邊區(qū)域的政府進(jìn)行協(xié)同治理，充分調(diào)動物資和技術(shù)設(shè)備，共享各類信息資源。地方政府間除了合作協(xié)同的關(guān)系，還存在競爭關(guān)系，合作時也帶有物資競爭、經(jīng)濟(jì)競爭、人才競爭等。當(dāng)跨地域性的公共危機(jī)無法在短時間內(nèi)得到有效控制時，公共危機(jī)涉及的地方政府一般為了避免問責(zé)，會搶奪公共資源來獲得優(yōu)先治理和恢復(fù)的機(jī)會。除了采用向中央申請救助的方式外，其他不受公共危機(jī)影響的同級地方政府也成為合作的搶奪對象。

2.政府部門間的關(guān)系

政府部門間關(guān)系指的是同一地方政府部門之間或不同地方政府部門之間的水平互動關(guān)系，包括部門間的協(xié)調(diào)、合作、管理等活動。各地區(qū)政府部門設(shè)置繁多、調(diào)動頻繁，因此政府部門間關(guān)系在橫向府際關(guān)系中研究甚少，也較容易被忽視。根據(jù)職能劃分的政府部門擁有同等的行政級別并同屬地方政府，在政府組織內(nèi)部常以協(xié)作的關(guān)系存在。在過去重視行政等級的時期，為避免平行部門間發(fā)生過多的交流，各平行部門的互動也僅限于文件傳達(dá)，協(xié)同合作的機(jī)會較少。在協(xié)同治理理念不斷發(fā)展、中央政府以及地方政府不斷向下放權(quán)并逐漸向服務(wù)型政府發(fā)展的大背景下，政府部門一改以往因防止權(quán)責(zé)混亂而嚴(yán)格按照職能分工、平行部門間交流較少的情形，通過加強(qiáng)協(xié)作來處理公共事務(wù)。尤其是在應(yīng)對公共危機(jī)的問題上，政府在維護(hù)最大的公共利益的治理理念下，在尋求政府間合作的基礎(chǔ)上，要鼓勵部門間通過協(xié)作來應(yīng)對公共危機(jī)。例如，2019年12月，江蘇省氣象局與省應(yīng)急管理廳共同簽署了《應(yīng)急管理和氣象防災(zāi)減災(zāi)合作框架協(xié)議》，通過自主協(xié)商，共同建立應(yīng)急管理體制機(jī)制，共同應(yīng)對公共危機(jī)。因此，在區(qū)域性公共危機(jī)中，政府部門間的信息交流與協(xié)調(diào)合作日益頻繁，各地政府部門試圖通過簽訂部門間的管理合作協(xié)議，用契約的方式進(jìn)行資源協(xié)調(diào)。

（三）斜向府際關(guān)系

斜向府際關(guān)系是指不同行政級別、無直接隸屬關(guān)系的、不同地域統(tǒng)轄的地方政府與政府部門之間的關(guān)系。斜向府際關(guān)系從政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上來看，既跨越了橫向又跨越了縱向，但這種關(guān)系作用于不同行政級別的主體之間，成為縱向、橫向府際關(guān)系之后的第三種劃分方式。斜向府際關(guān)系主要涉及政府部門與政府兩大主體，可以從兩條線來理解：一是上級政府部門與跨地域下級政府之間的關(guān)系；二是下級政府部門與跨地域上級政府之間的關(guān)系。其實(shí)這兩條關(guān)系線從實(shí)質(zhì)上來說是一致的，但是從個體意義上來說卻有很大不同，從公共危機(jī)協(xié)同治理的角度，無論是哪一種斜向府際關(guān)系都是為了促進(jìn)府際交流與府際合作，作為激發(fā)主體自主性和協(xié)同治理公共危機(jī)的存在。

斜向府際關(guān)系中對于跨域主體的選擇，寧愿舍近求遠(yuǎn)更多是基于當(dāng)?shù)貙参C(jī)的治理經(jīng)驗(yàn)和所掌握的治理技術(shù)等資源。雙方在協(xié)同合作的過程中，上級政府部門根據(jù)該地的公共危機(jī)情況并結(jié)合過去的經(jīng)驗(yàn)，制定新的治理方案并跨地域協(xié)助指揮下級政府，在需要時提供資源、技術(shù)和人才的幫助；下級地方政府在此過程中協(xié)調(diào)本地的各項(xiàng)資源來適應(yīng)上級政府部門的調(diào)度方法，雙方協(xié)同合作，共同治理發(fā)生在跨地域下級政府所在地的公共危機(jī)。對于下級政府部門與跨地域上級政府之間的關(guān)系，兩者則是一種由上級政府主導(dǎo)的自下而上的合作。在處理跨地域上級政府所在地發(fā)生的公共危機(jī)時，下級政府部門雖有治理經(jīng)驗(yàn)，但依然作為輔助配合上級政府，積極提供自身在應(yīng)對同類型公共危機(jī)時的措施，并派出經(jīng)驗(yàn)人員和技術(shù)人員，協(xié)助跨地域上級政府治理公共危機(jī)。

三、危機(jī)協(xié)同治理中府際關(guān)系的掣肘因素

協(xié)同治理過程中涉及的相關(guān)關(guān)系主體應(yīng)該包括中央、上下級政府、同級政府、不相隸屬的跨區(qū)域政府以及相關(guān)職能部門。由于公共危機(jī)的延展性和公共事務(wù)的外溢性，某件公共危機(jī)事件的發(fā)生將會把所有受影響的地域政府主體、責(zé)任主體、合作主體聯(lián)系起來，府際關(guān)系更趨于復(fù)雜。保守的層級限制、根深蒂固的地方保護(hù)主義、責(zé)任與利益的交錯讓政府主體之間的互動開展面臨重重困境。

（一）條塊分割，層級邊界明顯

我國行政區(qū)域和層級的劃分形成了條塊分割、邊界明顯的區(qū)域治理，各行政區(qū)之間不存在隸屬關(guān)系，而各行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、資源、政策上的差異，形成了在公共危機(jī)協(xié)同治理過程中的塊狀分割、治理權(quán)力中心混亂的局面，層級權(quán)力的重疊交叉，造成了多主體協(xié)同治理的困難[7]。因此，單一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式，成為制約府際關(guān)系發(fā)展的一種重要體制性障礙。在協(xié)同治理過程中，區(qū)域間和層級間存在明顯的行政邊界，如何讓各級政府突破中心本位意識、促進(jìn)府際協(xié)同合作，是推動府際關(guān)系發(fā)展、有效解決突發(fā)性公共危機(jī)的一大難題。隨著協(xié)同治理理念的發(fā)展和運(yùn)用，原有的行政壁壘在逐漸坍塌，但是根深蒂固的邊界意識并沒有那么容易被淡化。在進(jìn)行公共危機(jī)協(xié)同治理的過程中，如果地方政府對于邊界領(lǐng)域的各類資源調(diào)動進(jìn)行干預(yù)和限制，不僅會阻礙主要危機(jī)區(qū)域的治理進(jìn)程，還會使其他參與協(xié)同治理的政府主體陷入資源困境，反而擴(kuò)大了公共危機(jī)的惡劣影響使得相關(guān)區(qū)域發(fā)展停滯，為日后的府際關(guān)系發(fā)展埋下禍根。對于政府內(nèi)部的部門層級結(jié)構(gòu)來說，政府機(jī)構(gòu)和職能部門如果沒有進(jìn)行及時整合，可能就抽不出合適人選來協(xié)助應(yīng)對公共危機(jī)，也阻礙了層級關(guān)系的融合，形成作壁上觀的不良風(fēng)氣。

（二）區(qū)域競爭有余，協(xié)同發(fā)展不足

區(qū)域政府之間雖然有著長期的合作基礎(chǔ)，但在整體發(fā)展上仍然以顯性競爭關(guān)系為主。各區(qū)域在面對公共危機(jī)時，并沒有完全轉(zhuǎn)變競爭思想，在協(xié)同治理過程中對資源的管控依然有所保留，這就造成各地方政府既期望通過協(xié)同治理遏制公共危機(jī)的擴(kuò)延，保證自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受危機(jī)的影響，又止步于預(yù)防集結(jié)眾多力量領(lǐng)先發(fā)展的趨勢，形成了過度競爭、協(xié)作不足的局面。目前，在公共危機(jī)協(xié)同治理的背景下，這種趨勢也未得到有效緩解，特別是地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭越來越體現(xiàn)為資源的競爭。地方政府對資源的管控更為謹(jǐn)慎，在協(xié)同治理上傾向于輸出物資和借調(diào)人員等方面，而對于科學(xué)技術(shù)、治理裝備等具有競爭力的資源則持保留態(tài)度，即在確保自身發(fā)展不滯后的前提下實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。這種保守式的協(xié)同治理雖不至于阻礙府際關(guān)系的發(fā)展，卻導(dǎo)致政府間建立起來的合作關(guān)系止于表層，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理理念所推崇的深度融合的協(xié)作關(guān)系。從政府內(nèi)部的層級關(guān)系來看，同級部門間的協(xié)作關(guān)系一般較為融洽，因其整體性建設(shè)都是為服務(wù)一個政府而存在；但各部門在需要獨(dú)當(dāng)一面的情況下競爭關(guān)系則會凸顯出來，不同部門需要在上級領(lǐng)導(dǎo)前展現(xiàn)較強(qiáng)的應(yīng)對能力來博得重用和晉升的機(jī)會。競爭有余、協(xié)作不足的局面只會導(dǎo)致地方政府之間、部門層級之間的關(guān)系越來越形式化，協(xié)同治理應(yīng)對公共危機(jī)也只能心有余而力不足。

（三）合作模式守舊，合作關(guān)系協(xié)調(diào)不暢

我國地域遼闊、面臨的公共危機(jī)種類多樣等特點(diǎn)決定了公共危機(jī)的治理需要多方主體協(xié)同，各地政府間已形成較為固定的區(qū)域合作模式，這種合作模式直接影響公共危機(jī)的應(yīng)對策略和治理成效。從以往公共危機(jī)的協(xié)同治理實(shí)踐來看，地區(qū)政府間的互動模式分為兩種：一種是由主要危機(jī)區(qū)域的政府主導(dǎo)，相鄰區(qū)域給予物資和裝備的資助；另一種互動模式則是由簽訂應(yīng)急合作協(xié)議的多方政府主體參與公共危機(jī)治理，按照協(xié)議內(nèi)容中的分工各司其職。從治理實(shí)踐結(jié)果來看，第二種模式應(yīng)對公共危機(jī)更有成效，但也存在弊端。在長時間的固定合作模式下，多個政府主體的權(quán)責(zé)分工逐漸明晰，這固然有助于穩(wěn)固府際關(guān)系，但其協(xié)作治理的應(yīng)對能力和風(fēng)險規(guī)避能力可能較難適應(yīng)諸如突發(fā)性的自然災(zāi)害類公共危機(jī)的要求。一旦出現(xiàn)突發(fā)情況，這種缺乏靈活性和協(xié)調(diào)性的府際關(guān)系容易導(dǎo)致地方政府協(xié)同治理功能失效。

（四）究責(zé)困難，事后補(bǔ)償欠缺

在公共危機(jī)協(xié)同治理過程中，各政府主體會涉及單位財產(chǎn)、私人財產(chǎn)、公共資源等不小的支出，而地方政府對這一筆支出由誰來承擔(dān)、怎么補(bǔ)償借調(diào)主體的損失等問題的回答也較為模糊?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)；財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。但是，對于如何補(bǔ)償、由誰來補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題，國家層面一直沒有建立相應(yīng)的制度，各地方政府的相關(guān)政策也不一。比如近年來，在一些突發(fā)事件搶險救援過程中，各方力量在參與協(xié)同治理的過程中造成的私人財產(chǎn)和公共財產(chǎn)的損耗責(zé)任難以追究責(zé)任主體，究竟由受災(zāi)地方政府承擔(dān)還是由支援單位承擔(dān)抑或共同承擔(dān)，是具有爭議的難題。在跨區(qū)域的協(xié)同治理中，公共財產(chǎn)損耗補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制的缺失也導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)作的主體漸漸失去參與性和積極性。區(qū)域合作內(nèi)的聯(lián)動支援同樣也存在這一問題，即使各方已經(jīng)簽訂了聯(lián)動救援合作協(xié)議，但在利益分配的整合上面臨一定的窘境，加大了交易成本空間擴(kuò)大的可能性，增加了合作的不確定性[8]。因此，如果后續(xù)的治理和補(bǔ)償沒有合理的制度安排，即使協(xié)同治理已經(jīng)展開，各治理主體也會出于自身利益的考慮，在高支出與低補(bǔ)償?shù)妮^量中退縮，影響合作主體的積極性，阻礙府際關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。

四、危機(jī)協(xié)同治理府際關(guān)系的優(yōu)化路徑

從過去固態(tài)的府際合作到新型府際互動關(guān)系的發(fā)展證明，保守的府際關(guān)系已不再適用于當(dāng)前的危機(jī)治理實(shí)踐和府際競合發(fā)展態(tài)勢。在公共危機(jī)的協(xié)同治理過程中，府際關(guān)系的發(fā)展決定了府際合作的深度，在一定程度上也決定了公共危機(jī)的治理效能。因此，新形勢下的協(xié)同治理需要更靈活多變的府際關(guān)系引導(dǎo)，發(fā)展新型府際關(guān)系勢在必行。

（一）打破定向縱橫，走出行政邊界限制

我國諸多公共危機(jī)治理實(shí)踐表明，在縱向府際關(guān)系中，中央接收各地政府緊急情況的上報和制定應(yīng)急預(yù)案都需要一系列的程序和時間，大多數(shù)地方政府在處理突發(fā)性公共危機(jī)時，如果過度依賴中央政府的全面調(diào)度，局限于行政層級的限制，極有可能錯過黃金救援時間，無法最大限度保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。在橫向府際關(guān)系中，各地方政府的長期合作不失為一種可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，但從實(shí)際合作情況來看，公共危機(jī)協(xié)同治理過程中的橫向府際關(guān)系并不和諧，緊張沖突的情況并不少見。一些地方政府在長期相互合作的過程后期，由于公共危機(jī)治理時間長、見效慢、資源投入過多，出現(xiàn)了“本位主義”“搭便車”等行為，在支援救助的具體方略、人員配備、物資規(guī)模等方面搞靈活變通，巧妙規(guī)避自身風(fēng)險。這種追求己方利益最大化的橫向府際合作關(guān)系，已不能實(shí)現(xiàn)合作主體整體利益的最大化，也違背了協(xié)同治理理念。因此，各治理主體要打破縱橫定向關(guān)系，建立靈活有效的府際關(guān)系，營造以積極合作、協(xié)同發(fā)展、有效治理為目的的局面，適應(yīng)公共危機(jī)協(xié)同治理關(guān)系的新發(fā)展。

（二）多向互動，形成府際協(xié)作治理

突發(fā)性公共危機(jī)因其延展性，不僅會直接影響危機(jī)爆發(fā)的始發(fā)區(qū)域，也會波及周邊區(qū)域，甚至存在擴(kuò)散的風(fēng)險。因此，從公共危機(jī)協(xié)同治理的角度出發(fā)，政府間關(guān)系應(yīng)加強(qiáng)合作，以利益與信任為基礎(chǔ)，充分調(diào)動各方積極性，發(fā)揮區(qū)域特長和優(yōu)勢，重組應(yīng)急救援力量，最終遏制公共危機(jī)外延，形成協(xié)同發(fā)展的局面。各治理主體要打破地區(qū)保護(hù)主義、責(zé)任推諉等壁壘，調(diào)動自身區(qū)域的公共資源，參與政策實(shí)施、制定發(fā)展計(jì)劃、治理績效評估、承擔(dān)后續(xù)責(zé)任。府際關(guān)系應(yīng)朝著信息互通、資源共享、責(zé)任共擔(dān)的多向互動型協(xié)作方向發(fā)展，這種府際協(xié)作關(guān)系的建立，體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的以層級控制為特征的一元化治理模式向以協(xié)作共生的多元化治理模式的轉(zhuǎn)型[9]。

（三）正視治理需求，發(fā)展跨區(qū)域借調(diào)關(guān)系

我國近年來的重大公共危機(jī)治理實(shí)踐表明，面對同樣的突發(fā)性公共危機(jī)，各個層級的政府作出的反應(yīng)和決策有著明顯差異，表現(xiàn)在對公共危機(jī)嚴(yán)重性的認(rèn)識和重視程度以及治理能力和治理效果。在突發(fā)性公共危機(jī)協(xié)同治理視域下，各個地區(qū)受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人員分布不同的影響，展現(xiàn)出來的危及范圍、受災(zāi)規(guī)模和損失數(shù)量等方面也有所差異；另外，不同層級地方政府的行政權(quán)和自主權(quán)并非一致，公共危機(jī)的治理手段和治理力度也因地而異。在治理能力上，要考慮當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)知判斷和調(diào)配資源的能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、財政實(shí)力相對較強(qiáng)的地方政府對公共危機(jī)治理的支撐力作用更大?；诓煌胤秸闹卫硇枰?，有必要推動多個同級地方政府協(xié)同建設(shè)一個有助于突發(fā)性公共危機(jī)治理的政府體系。在面對突然爆發(fā)、傳播速度快、波及面廣泛、復(fù)雜棘手的公共危機(jī)，而地方政府治理能力有限或資源無法支撐的情況下，該地政府經(jīng)申請批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)允許向跨區(qū)域同級政府借調(diào)部門人力、物力和各類資源來協(xié)助推進(jìn)當(dāng)?shù)氐奈C(jī)治理進(jìn)程，促進(jìn)同級政府之間發(fā)展跨域借調(diào)關(guān)系。當(dāng)前，在我國公共危機(jī)頻發(fā)的勢態(tài)下，多個地方政府及其職能部門之間只有加大資源整合力度，形成區(qū)域利益共同體，發(fā)展高效合作的府際協(xié)同關(guān)系和靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的跨域借調(diào)關(guān)系，才能有效遏制公共危機(jī)的擴(kuò)散，解決更多跨區(qū)域公共危機(jī)。

（四）加強(qiáng)法制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同法治化

公共危機(jī)協(xié)同治理的最大目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，而善治的首要條件就是實(shí)現(xiàn)法治?？梢哉f，法治是地方政府間公共危機(jī)協(xié)同治理的本質(zhì)特征和根本保障。首先，各地方政府的權(quán)責(zé)必須依靠法律法規(guī)和規(guī)章制度的明確和保障。政府主體受其異質(zhì)性影響，難免存在因利益差異而出現(xiàn)的互相沖突和推諉行為，這就要求法律法規(guī)和相關(guān)制度對各方的地位和權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范和劃分，從而達(dá)致各方的良性協(xié)調(diào)與和諧。其次，協(xié)同法治能夠?yàn)閰f(xié)同機(jī)制的長效化運(yùn)轉(zhuǎn)提供規(guī)范化框架。法治具備相對穩(wěn)定性，機(jī)制則更加具有可操作性和靈活性，機(jī)制的良性運(yùn)作必須依賴法治的維護(hù)。因此，要加強(qiáng)配套制度的制定，推進(jìn)形成區(qū)域政府間協(xié)同法治格局。再次，協(xié)同法治能夠?yàn)楣参C(jī)協(xié)同治理提供糾紛解決和評價激勵標(biāo)準(zhǔn)。建立明確的糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)，能夠使各政府主體相互檢視各自行為，避免府際沖突的發(fā)生。同時，公平、公正、客觀的評價與激勵標(biāo)準(zhǔn)，能夠強(qiáng)化政府間的自我規(guī)范與約束意識，增強(qiáng)行為與結(jié)果的可預(yù)期性，推動生成科學(xué)有序的協(xié)同治理場景。最后，建立健全責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。跨區(qū)域公共危機(jī)的流動性和地域性決定了治理參與主體具有多元性和多層次性，不同地域、不同層級的政府主體在危機(jī)治理中承擔(dān)的責(zé)任、調(diào)配的資源以及事后重建所帶來的效益劃分等都不一致，理應(yīng)受到問責(zé)和監(jiān)督。

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責(zé)任編輯：鐘雪