吳太行 汲立立

（中共四川省委黨校 四川成都 610071）

傳染性疾病的爆發(fā)和擴散構(gòu)成影響全人類健康的重大公共衛(wèi)生事件，成為霸權(quán)國家破壞國際關(guān)系民主化的借口，美國對抗疫充滿政治私利的應(yīng)對措施加速全球公共衛(wèi)生治理機制的失序和失范。全球公共衛(wèi)生治理是全球治理的重要組成部分，因此，國際公共衛(wèi)生合作政策如何繞開全球治理的“安全困境”，如何避免走入零和博弈的現(xiàn)實主義政治陷阱，是當(dāng)下國際社會亟待解決的難題。要推動全球公共衛(wèi)生治理重回正?；壍?，解決非傳統(tǒng)安全赤字，離不開“中國之治”。

一、全球公共衛(wèi)生治理面臨新冠疫情的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在全球化背景下，以新冠肺炎為代表的重大傳染性疾病的蔓延，不僅造成直接的人員傷亡和經(jīng)濟損失，更造成疫情重災(zāi)區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生體系滿負(fù)荷運行，瀕臨崩潰邊緣。從疾病控制管理角度看，傳染病不同于普通疾病，具有明顯的“外部性”特征。落實在防控措施上，控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群的三原則，已是當(dāng)今各國醫(yī)療科學(xué)界的共識。由于霸權(quán)大國出于政治私利，片面強調(diào)各國政府對傳染病防控措施存在認(rèn)知差異。最終，以美國為首的霸權(quán)國和以非洲、東南亞、拉美地區(qū)為代表的部分欠發(fā)達國家，各自采取本土化的疫情防控政策和措施，缺乏統(tǒng)一行動?？陀^上導(dǎo)致各國防控政策協(xié)調(diào)面臨現(xiàn)實困境，不利于形成整體化的聯(lián)防聯(lián)控措施，難以控制疫情。

（一）各國國內(nèi)政治經(jīng)濟發(fā)展水平未能直接反映疫情防控成效

從以美國為代表的發(fā)達國家的防疫政策來看，特朗普政府在國內(nèi)片面強調(diào)自下而上的“弱政府”防疫模式，在國際上力促疫情政治化，造成美國國內(nèi)公共衛(wèi)生危機至今未能得到有效控制，國內(nèi)疫情進程顯著影響了美國對外政策。

第一，特朗普執(zhí)政時期，美國抗疫政策具有明顯的消極特征。2021年1月拜登就任美國總統(tǒng)后，美國防疫政策逐步轉(zhuǎn)向積極，作出重返世衛(wèi)組織的決定[1]，但短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)疫情嚴(yán)峻態(tài)勢，美國國內(nèi)的嚴(yán)重人道主義危機更難以化解。由于美國防疫政策缺乏科學(xué)性與連續(xù)性，一方面，聯(lián)邦政府直接干擾了美國各地方政府的防疫措施，讓美國淪為全球疫情中人口感染率和傷亡最嚴(yán)重的國家，成為全球防疫鏈條上的短板和反面教材。另一方面，疫情久拖不決也在客觀上為新冠病毒變異提供了人為條件，加劇了全球疫情的嚴(yán)重化和復(fù)雜化。

第二，作為世界霸權(quán)大國，美國一度宣布中止與世衛(wèi)組織的合作，間接上架空了現(xiàn)有的公共衛(wèi)生國際合作框架。美國公開拒絕世衛(wèi)組織專家入境開展新冠病毒溯源科研調(diào)查、凍結(jié)向世衛(wèi)組織繳納會費等行為，限制了世衛(wèi)組織發(fā)揮技術(shù)指導(dǎo)作用，導(dǎo)致公共衛(wèi)生治理合作機制的空洞化和碎片化。在非傳統(tǒng)安全上，美國不負(fù)責(zé)任的“退群”舉動，對各國的國家安全和國際安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

（二）區(qū)域政治經(jīng)濟發(fā)展水平直接制約疫情防控成效

從亞非拉欠發(fā)達國家的防疫政策來看，由于難以平衡防疫和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，落實切實有效的防控措施仍缺乏經(jīng)濟動機。以非洲地區(qū)為例，截至2021年5月14日，非洲新冠確診病例已達到466萬，非洲醫(yī)療資源先天稟賦不足疊加疫情影響，已出現(xiàn)較大的醫(yī)療援助缺口。聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會（ECA）數(shù)據(jù)顯示，因新冠疫情影響，非洲大陸結(jié)束了25年的經(jīng)濟增長，自2020年開始整體陷入經(jīng)濟衰退；東非共同體是唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的區(qū)域經(jīng)濟體，但增長率也低于1%[2]。

因此，新冠疫情不僅是一個公共衛(wèi)生事件，亦是當(dāng)今國際關(guān)系中的合作機制問題。一年多來，全球感染新冠人口數(shù)量的遞增趨勢和疫情擴大化的整體態(tài)勢并未得到有效遏制，以世界衛(wèi)生組織（WHO）為代表的公共衛(wèi)生合作機制難以發(fā)揮政策協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)的功能，全球公共衛(wèi)生治理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、中國參與全球公共衛(wèi)生治理的理論內(nèi)涵

在自由主義國際關(guān)系理論的范式下，相互依賴的國際關(guān)系行為體通過國際合作解決國際公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)實困境，國際機制的存在促進霸權(quán)與合作形成共生關(guān)系，而不能互相取代。成功的大國必須支持和維持某種非對稱合作。在新冠疫情這一非傳統(tǒng)安全問題上，同樣需要開展國際間的合作。由于每個國家都受惠于傳染病的成功控制，反之每個國家也會面臨傳染病失控的威脅。公共衛(wèi)生危機在任何一個國家的“外溢”，都會直接影響合作機制的有效性，因此，全球公共衛(wèi)生治理離不開中國的有效參與。中國也在理論和實踐上，為解決疫情提供了成功案例，形成示范效應(yīng)。

（一）加強疫情防控國際合作是構(gòu)建人類命運共同體的重要內(nèi)涵

在理論內(nèi)涵上，人類命運共同體強調(diào)疫情防控國際合作的普遍聯(lián)系特征。自2017年10月18日習(xí)近平總書記在中共十九大上提出推動構(gòu)建人類命運共同體這一概念以來，中國在對外關(guān)系上以致力中外合作，彰顯中國擔(dān)當(dāng)，引領(lǐng)世界進步為己任。十九大報告進一步明確指出，中國始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者。其中，安全上不僅應(yīng)對傳統(tǒng)安全威脅，更要統(tǒng)籌應(yīng)對以傳染病跨境傳播為代表的非傳統(tǒng)安全威脅。致力建設(shè)普遍安全的世界，是人類命運共同體的重要內(nèi)容之一。這在理論層面上，闡釋了中國必須參與疫情防控國際合作、推動健全全球公共衛(wèi)生治理機制的內(nèi)在邏輯。

（二）加強疫情防控國際合作是構(gòu)建人類命運共同體的重要形式

在政策實踐上，人類命運共同體強調(diào)疫情防控國際合作的特殊規(guī)律特征。轉(zhuǎn)化在行動層面上，習(xí)近平總書記在二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會上強調(diào)：“當(dāng)前，疫情正在全球蔓延，國際社會最需要的是堅定信心、齊心協(xié)力、團結(jié)應(yīng)對，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭。中方秉持人類命運共同體理念，愿向其他國家提供力所能及的援助，為世界經(jīng)濟穩(wěn)定作出貢獻?！盵3]由此看出，構(gòu)建人類命運共同體這一中國理念、中國方案既是對單邊主義、冷戰(zhàn)思維、強權(quán)政治的回應(yīng)，也契合了國際社會求和平、謀發(fā)展、促合作、要進步的迫切愿望和不懈追求。以“中國之治”破解當(dāng)下新冠疫情肆虐這一非傳統(tǒng)安全問題、恢復(fù)世衛(wèi)組織在公共衛(wèi)生治理政策協(xié)調(diào)上的重要作用，推動國際關(guān)系健康發(fā)展，提出了不同于霸權(quán)國家參與全球公共衛(wèi)生治理的新理念、新思路、新模式。

三、中國參與全球公共衛(wèi)生治理的政策實踐

在持續(xù)至今的全球公共衛(wèi)生危機中，中國是世界上最早實現(xiàn)國內(nèi)疫情控制，唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體。分析中國參與全球公共衛(wèi)生治理的政策實踐，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

（一）大國關(guān)系重構(gòu)是實現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理成效的重要推動因素

在此次公共衛(wèi)生事件中，中美日等大國對于合作的態(tài)度較為微妙，大國關(guān)系出現(xiàn)進一步調(diào)整重構(gòu)的趨勢。

第一，“以鄰為壑”的現(xiàn)實主義政策取向，勢必不利于疫情的防控，全球公共衛(wèi)生治理期待穩(wěn)定的大國關(guān)系。以中美關(guān)系為例，美國特朗普政府采取將公共衛(wèi)生問題政治化的手段，不斷破壞中美關(guān)系。當(dāng)下繼任的拜登政府面臨如何修復(fù)中美關(guān)系，攜手開展大國防疫合作的現(xiàn)實問題。早在2020年在1月30日，時任美國總統(tǒng)特朗普在新版美墨加自貿(mào)協(xié)定簽約儀式上透露稱，美國正與中國密切合作對抗新冠疫情。不過，在2月3日外交部例行記者會上，中方表示美國迄今未向中方提供任何實質(zhì)性幫助，卻采取撤離使館領(lǐng)館人員、切斷商業(yè)航班、限制中國人入境等超出衛(wèi)生防疫范疇的措施。直到2月7日，中美兩國高層通話后，美國才表態(tài)將撥款1億美元支持中國防疫，并協(xié)助向中國捐贈物資[4]。美國參與防疫援助及合作，更多是從自身相對收益的角度考慮。2020年1月至7月，美國單方面宣布關(guān)閉部分領(lǐng)事機構(gòu)的行徑，也客觀上說明美方企圖在經(jīng)貿(mào)合作和人員交流上推動與中國“脫鉤”，在全球產(chǎn)業(yè)鏈中減少對中國市場的依賴。實際上，特朗普執(zhí)政時期，中美雙方未像此前攜手反恐般開展積極、真誠的公共衛(wèi)生合作。隨著全球疫情的常態(tài)化和嚴(yán)峻化，拜登政府下中美推動大國間合作是實現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理的重要一環(huán)，中國一貫以開放包容的心態(tài)，反對將疫情防控這一科學(xué)問題政治化。因此，在中美關(guān)系“辭舊迎新”之后，中美兩個大國有必要進一步開展政策協(xié)調(diào)，創(chuàng)新合作機制，這完全取決于拜登政府對合作的認(rèn)知。2021年5月20日，瑞士《蘇黎世報》采訪美國外交家基辛格，他認(rèn)為（美方）和中國對抗沒有贏家，拜登將打一場永遠(yuǎn)不會獲勝的仗。正如基辛格所言，美方固守冷戰(zhàn)思維搞政治對抗不符合美國、中國乃至世界的利益。作為世界排名前兩位的經(jīng)濟體，大國合作的缺位使公共衛(wèi)生事件政治化，導(dǎo)致全球公共衛(wèi)生治理機制的碎片化。中國在不斷釋放友好合作信號的同時，也力促美方的合作態(tài)度認(rèn)知轉(zhuǎn)向，以盡早實現(xiàn)抗疫上的大國合作，推動全球公共衛(wèi)生危機的解決。

第二，“山川異域，風(fēng)月同天”，周邊關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有利于區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生危機的解決。公共衛(wèi)生危機爆發(fā)至今一年多來，與中美關(guān)系的舉步維艱相比，中日作為亞太區(qū)域大國，同時也是全球第二和第三大經(jīng)濟體，兩國不僅在防疫互助上亮點頻現(xiàn)，更在官方外交和民間外交層面上實現(xiàn)了全面轉(zhuǎn)圜，攜手推動多邊合作機制建設(shè)。從防疫合作到經(jīng)濟合作，中日兩國在區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等高水平經(jīng)濟機制建設(shè)上，開展了富有成效的合作，為亞太區(qū)域經(jīng)濟走出疫情陰影，發(fā)揮了大國主導(dǎo)作用。

面對共同的疫情威脅，國際社會有必要攜手合作共同應(yīng)對。從公共衛(wèi)生角度看，人類歷史上與病毒的共存是常態(tài)，人類不可能消滅所有病毒，延伸到社會科學(xué)領(lǐng)域，跨境傳染病防控像木桶一樣，防控效果取決于短板。而隨著全球化的日益深入，人口、商品跨境流動不可避免，傳統(tǒng)防控模式愈發(fā)低效，各國不僅在國內(nèi)層面需要聯(lián)防聯(lián)控機制，在國際層面也需要建立健全聯(lián)防聯(lián)控機制。要推動全球公共衛(wèi)生治理，大國首先責(zé)無旁貸。只有秉承人類命運共同體理念，拋棄零和思維，避免讓公共衛(wèi)生問題成為政治博弈的工具；只有在疫情下持續(xù)保持大國關(guān)系的穩(wěn)定健康發(fā)展，開展切實有效的合作，才能保證全球公共衛(wèi)生治理成效。

（二）公共衛(wèi)生治理機制是疫情防控政策協(xié)調(diào)的重要平臺

新冠疫情爆發(fā)以來，雖然各國政府對疫情的反應(yīng)能力存在社會動員效率的差異，但經(jīng)過一年多的艱難探索和反復(fù)試錯，各國逐漸摸索出適合本國國情的公共衛(wèi)生治理模式，主要表現(xiàn)為自上而下的“強政府”的剛性治理模式和自下而上的“弱政府”的柔性治理模式。在疫情的常態(tài)化趨勢下，各國必須平衡防疫和經(jīng)濟發(fā)展的長期關(guān)系，離開經(jīng)濟發(fā)展的防疫措施難以持久。因此，在疫情風(fēng)險具有“時空流動性”的困境下，長期開展公共衛(wèi)生高水平合作、恢復(fù)國際貿(mào)易和人員交流的正常化是實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇的前提條件和重要保障。各國不同防疫模式面臨著政策協(xié)調(diào)的現(xiàn)實困難，需要由協(xié)調(diào)主權(quán)國家公共衛(wèi)生政策的多邊合作機制來破解，實現(xiàn)疫情風(fēng)險的可控性。

第一，發(fā)揮好世衛(wèi)組織（WHO）的政策協(xié)調(diào)作用，避免霸權(quán)國家干擾防疫合作。面對美國的霸權(quán)政治挑釁，世界衛(wèi)生組織作為成員國最多的公共衛(wèi)生治理機制，仍然是開展新冠疫情科研技術(shù)攻關(guān)和國際公共衛(wèi)生政策協(xié)調(diào)的重要平臺。例如，在新冠爆發(fā)之初，中國立刻向世衛(wèi)組織提供病例信息、病毒基因序列等醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)，為疫苗、藥品等國際公共產(chǎn)品的研發(fā)和供給，提供全力支持，始終配合世衛(wèi)組織的衛(wèi)生專家團隊入境開展病毒溯源等科研工作，彰顯了大國責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。與此相左，美國卻拒絕世衛(wèi)專家入境開展溯源等工作，目前已有多國學(xué)者發(fā)現(xiàn)在2019年年中甚至更早，美日歐等多地的生活廢水、醫(yī)院病例生物樣本中就有新冠病毒存在的證據(jù)，疫情最早出現(xiàn)時間迄今未能明確，防疫問題的本質(zhì)是科學(xué)問題；同時，美國出于對本國疫苗、藥品等防疫公共產(chǎn)品獲取商業(yè)利益的考量，客觀上反對共享公共衛(wèi)生產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)，無助于疫情的整體防控。自由主義國際關(guān)系理論認(rèn)為，國家之間首先基于共同利益，不斷進行政策調(diào)整，適應(yīng)對方偏好才能實現(xiàn)國際合作。在公共衛(wèi)生危機中，盡早防控疫情、避免疫情次生危害是各國超越意識形態(tài)的共同利益，只有利用好世衛(wèi)組織這一有效合作平臺，推動疫情信息的共享，明確新冠疫苗、藥品、防疫物資等國際公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，糾正霸權(quán)大國利用公共衛(wèi)生危機獲取經(jīng)濟政治收益的政策取向，才能通過公共衛(wèi)生治理機制實現(xiàn)全球疫情的有效控制。

第二，發(fā)揮好世衛(wèi)組織（WHO）的政策協(xié)調(diào)作用，避免出現(xiàn)公共衛(wèi)生安全困境。全球化進程帶來的不僅是生產(chǎn)、資本、人口在全球的流通，也包括醫(yī)療衛(wèi)生問題的全球化。以往某一個體存在的問題，在全球化的影響下都有可能演變成全球社會的整體問題。八十年代后廣泛擴散的艾滋病疫情、埃博拉疫情等“老問題”和當(dāng)下新冠疫情的“新問題”都顯現(xiàn)出，傳染病的“時空流動性”需要國際社會的共同協(xié)作。在疫情面前，沒有一個國家能獨善其身，每一個國家基于相對收益的政治考量而忽視別國的衛(wèi)生安全，都會導(dǎo)致安全困境的出現(xiàn)，并隨著疫情的惡化而不斷升級，最終波及自身國家衛(wèi)生安全的實現(xiàn)。因此，就防控傳染病而言，國際合作機制不可或缺，需要在政策層面入手，建立包括公共衛(wèi)生和防止傳染病傳播的協(xié)商協(xié)調(diào)制度，加強不同國家之間疾控部門、衛(wèi)生管理部門的官方交流、加強醫(yī)療科研人員之間的學(xué)術(shù)交流，推動建立疫苗、藥品和醫(yī)療器械等防疫公共產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)共享機制等具體的合作政策。通過世衛(wèi)組織現(xiàn)有的公共衛(wèi)生合作框架，能夠充分調(diào)動各國的衛(wèi)生要素稟賦，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，將對全人類構(gòu)成威脅的傳染病危害降到最低。

此外，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，非洲、拉美、南亞等欠發(fā)達地區(qū)一直面臨醫(yī)療資源短缺的問題，傳統(tǒng)傳染病尚未得到有效解決的同時，新冠疫情的疊加效應(yīng)讓其成為全球防疫的薄弱環(huán)節(jié)。有必要在世界衛(wèi)生組織的政策協(xié)調(diào)下，繼續(xù)開展專項醫(yī)療對外援助，形成長效援助機制。例如，自2020年年初以來，中國多次向埃塞俄比亞、伊朗等國派遣醫(yī)療專家團隊，進行人道主義救助。2020年年中，中國自主研發(fā)的新冠疫苗實現(xiàn)量產(chǎn)后，對塞爾維亞、巴西等國家提供疫苗援助，并通過世衛(wèi)組織“藥品專利池”等共享機制，直接進行知識產(chǎn)權(quán)的共享和轉(zhuǎn)讓，開放相關(guān)科研成果[5]。截至2021年5月，中國累計出口30億劑次新冠疫苗，對150多個國家和13個國際組織提供抗疫援助，向24個有緊急需求的國家派出26個醫(yī)療專家組；中非建立41個對口醫(yī)院合作機制，援建非洲疾控中心總部大樓項目；中國全面落實二十國集團“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”，總額超過13億美元，是落實緩債金額最大的國家；在對外直接經(jīng)濟援助上，中國已向疫情嚴(yán)重的發(fā)展中國家援助20億美元，更承諾在未來三年繼續(xù)提供30億美元的援助來支持抗疫和恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展[6]。以上這些舉措都有助于避免因疫情引發(fā)人道主義災(zāi)難，基于擴大公共產(chǎn)品供給角度幫助欠發(fā)達國家和地區(qū)避開歐美的知識產(chǎn)權(quán)壁壘，實現(xiàn)疫苗、藥品等防疫物資的可及性和可負(fù)擔(dān)性，推動公共衛(wèi)生危機的盡早解決，并開創(chuàng)性提出對疫情嚴(yán)重的發(fā)展中國家提供長效援助機制，攜手推進后疫情時代的區(qū)域經(jīng)濟復(fù)蘇。因此，“為國家擔(dān)當(dāng)、對世界盡責(zé)”[7]是處于百年變局與世紀(jì)疫情下，中國外交的新貢獻和新詮釋。

四、結(jié)語

疫情常態(tài)化在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，或?qū)⒊掷m(xù)影響國際秩序的演進。在冷戰(zhàn)思維和強權(quán)政治帶來的“逆全球化”趨勢影響大國關(guān)系健康發(fā)展，增大傳統(tǒng)安全風(fēng)險的國際局勢下，是借疫情政治走向?qū)梗€是團結(jié)抗疫重啟合作，實踐路徑的不確定性考驗中國推動全球公共衛(wèi)生治理的政治智慧。只有秉承人類命運共同體理念，充分發(fā)揮現(xiàn)有國際合作機制、主導(dǎo)政策創(chuàng)新，才能推動全球公共衛(wèi)生治理的有效實現(xiàn)。