姜 濤

科研強國的實現(xiàn)需要科研人員積極投身科研活動，產生高質量的科研成果，這與國家課題經費治理現(xiàn)代化有關。課題經費治理現(xiàn)代化意味著以更為合理的經費支持、使用制度，提升科研人員從事科學研究的積極性，促進我國整體科技實力的提升。采取管制模式抑或自治模式，是課題經費治理的核心議題，課題經費是國家以財政撥款方式支持科研人員從事科學研究的物質基礎，國家給科研人員經費支持并不意味著科研人員不再具有科研自由，反而，課題經費依附于科研自由，當科研自由與課題經費的保障之間出現(xiàn)沖突時，科研自由的保障具有優(yōu)先性。如此認識，才能使課題經費治理由管制模式向自治模式轉變。但是，這一認識不易達成共識，需要法學家通過建構學說并承擔說理義務，在這一過程中，從法理上明確憲法上的科研自由與課題經費治理現(xiàn)代化的憲法法理之間的關系至關重要。法理是法治中國的精神內涵，(1)張文顯：《法理：法理學的中心主題和法學的共同關注》，《清華法學》2017年第4期。對科研自由所蘊含法理的深挖掘，有助于厘清課題經費治理現(xiàn)代化的價值選擇，有助于厘清課題經費治理現(xiàn)代化的憲法根據(jù)，也有助于避免法律制度設計上的諸多偏誤。

一、 科研自由的憲法演變及其基本屬性

科研自由是一個憲法概念，是課題經費治理現(xiàn)代化的根基。在我國憲法與其他法律體系上，科研自由是一項很大程度上沒有得到充分探討的權利。因此，比較有意義的研究是梳理憲法文本上科研自由的演變，并明確其基本權利屬性。

(一) 科研自由的憲法演變

從國內看，科研自由是近代憲法所不具有而為現(xiàn)代憲法所規(guī)定的公民的基本權利，也是一個不斷發(fā)展中的權利類型。1954年《憲法》第95條規(guī)定：“中華人民共和國保障公民進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事科學、教育、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助?！卑芽蒲凶杂勺鳛閲冶Ｕ系墓竦幕緳嗬?。1975年憲法取消了這一規(guī)定，對公民的基本權利方面的規(guī)定也比較簡單。1978年憲法恢復對科研自由的肯定，只是規(guī)定不同。(2)1978年憲法第52條規(guī)定：“公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事科學、教育、文化、藝術、新聞、出版、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。”此外，1978年《憲法》第12條規(guī)定：“國家大力發(fā)展科學事業(yè)，加強科學研究，開展技術革新和技術革命，在國民經濟一切部門中盡量采用先進技術?？茖W技術工作必須實行專業(yè)隊伍和廣大群眾相結合、學習和獨創(chuàng)相結合?！边@是建國以后憲法對發(fā)展科學事業(yè)與加強科學研究的明確規(guī)定，體現(xiàn)了憲法對科研活動的高度重視。1982年憲法有關科研自由的規(guī)定與前述憲法規(guī)定不同，把科研自由規(guī)定為公民的基本權利，但是取消了1954年憲法有關“保障”的內容，并廢除了1978年憲法第12條的規(guī)定。不難看出，1954年憲法第95條的規(guī)定更加清晰地呈現(xiàn)出了科研自由的本質，即科研自由是一種“經由國家的自由”，離不開國家提供的課題經費等保障。

從國外看，科研自由是各國憲法普遍規(guī)定的公民的基本權利。德國《基本法》第5條規(guī)定：“藝術與科學、研究與講學均屬自由，講學自由不得免除對憲法之忠誠?！比毡尽稇椃ā返?3條規(guī)定：“保障學術自由。”同時，第12條規(guī)定：“受本憲法保障的國民的自由與權利，國民必須以不斷的努力保持之?！表n國《憲法》第22條規(guī)定：“所有國民享有學問和藝術自由?！北M管美國憲法沒有明確規(guī)定科研自由，但是憲法第九修正案規(guī)定，憲法未列明的權利同樣受保護，而科研自由就位列其中。

與公民的人身自由權、財產權、言論自由等相比，科研自由并不是憲法上的典型權利，具有非典型權利的特點。甚至可以說，科研自由是法學研究中的冷問題，研究成果極為有限，(3)在中國知網以科研自由為主題檢索，可檢索到代表性論文兩篇：羅玉中：《科研自由和“三尊重”原則——紀念科技進步法頒布兩周年》，《中外法學》1995年第3期；蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。且都不是對科研自由的專門討論，而是把科研自由作為一種分析論證視角，因此并沒有真正明晰科研自由與課題經費治理現(xiàn)代化之間的關聯(lián)。這種關聯(lián)缺失又與法學理論對“科研自由是什么類型權利”缺乏清晰界定有關，若法學理論都不清楚科研自由的權利屬性，科研自由則難以真正進入法律實踐。

(二) 科研自由之權利屬性定位

科研自由屬于什么性質的權利？理論上有不同觀點，其中以單一權利屬性說與雙重權利屬性說最為典型。一是單一權利屬性說。該觀點認為，科研自由的第一要義要求國家不對任何科學問題設置禁區(qū)，(4)盧建平：《科學研究自由的法律評價──兼議“法律應否對科學研究設置禁區(qū)?”》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2000年第3期?？蒲凶杂墒侵缚蒲腥藛T在其研究中追求真理的自由，因為只有在學術自由的氛圍中才能充分享有受教育、教學和研究的權利，科研自由意味著在沒有外在約束的情況下進行自由研究的狀態(tài)。這一觀點仍是把科研自由解釋為思想自由，只要國家不干預，這一權利就能得以實現(xiàn)。二是雙重權利屬性說。該觀點認為，“科學研究自由具有雙重性：作為思想自由，它是一項消極的權利；作為行為自由與社會文化權利，它是一項積極權利。作為積極的權利，它需要物質與制度條件的保障，由此決定了科技法律制度的基本價值取向應是保障科學研究自由”。(5)薛現(xiàn)林：《科學研究自由權利研究》，《河北法學》2004年第9期。

早期學者把科研自由解釋為：科研人員從事科研活動中的思想自由、科研人員從事科研活動的相對獨立性、允許科研人員持有、表達不同的學術觀點和使用不同的科研方法。(6)羅玉中：《科研自由和“三尊重”原則——紀念科技進步法頒布兩周年》，《中外法學》1995年第3期。筆者認為，這種意義上的科研自由是針對建國初期對科研自由的壓制而形成的觀點，如此認定并不符合“實現(xiàn)從科技大國到科技強國轉變”的時代發(fā)展需要，在當今時代存在解釋力不足問題，應當予以更新。雙重權利屬性說是對科研自由的合理定義，具體理由如下：

第一，符合國家科技戰(zhàn)略。國務院2006年制定的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，明確提出到2020年我國研發(fā)經費投入強度達到2.5%以上的目標。中共中央、國務院2016年5月印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》制定了創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略目標，即到2050年建成世界科技創(chuàng)新強國，并提出“切實加大對基礎性、戰(zhàn)略性和公益性研究穩(wěn)定支持力度，完善穩(wěn)定支持和競爭性支持相協(xié)調的機制。改革中央財政科技計劃和資金管理，提高資金使用效益”?？茖W研究、科技創(chuàng)新為一個國家的社會、政治和經濟創(chuàng)新提供了重要支撐，但是科技創(chuàng)新本身依賴科研自由，需要國家穩(wěn)定的、持續(xù)的課題經費投入。換言之，研究自由是一項有效的權利，科研人員實際上享有這一權利，或者說使科研自由從抽象權利轉變?yōu)榫唧w權利，國家必須提供一個組織框架，使科學研究可以不受阻礙地蓬勃發(fā)展，這至少包括一筆最低限度的資金的投入，研究人員可以利用該筆資金自主地、有針對性地進行研究。

第二，符合科研自由的權利屬性。科研自由屬于社會權的種屬，它不是“法不禁止皆自由”，而是一種“經由國家的自由”。科研自由的核心不僅是科研人員按照自己的意愿進行研究的自由，而且強調國家給予相應的課題經費保障，沒有課題經費支持的科研自由大都是不可能實現(xiàn)的，因此與科研自由對應的是國家提供課題研究經費的積極義務。就言論自由來說，國家只要不干預，民眾的言論自由自然得到充分保障，但是就科研自由而言，僅宣告科研人員按照自己的意愿進行科學研究還不夠，還需要國家采取積極的措施激勵與保障科研人員按照自己的意愿進行科學研究。單一權利屬性說混淆了自由權與社會權的差異，并不可取。對此，本文將在第二部分進行詳細討論。

第三，具有國際間的一致性。作為老牌工業(yè)國家，德國歷來重視科研自由對科研創(chuàng)新的意義。2013年1月1日生效的《科學自由法》(即“關于非大學研究機構財政預算框架靈活性的法律”)的通過，開啟了非大學科研機構(指政府設立或政府資助的研究機構)對經費自治的先河，科研機構可以更加靈活地使用課題經費，該法案的推出是德國科學研究獲得更大自治權的一個里程碑，將使德國的科學研究在國際競爭中獲得更大的自由發(fā)展空間。有學者將其內容進行了歸納，包括德國非大學的科研機構可以更加靈活地使用自己的資金；研究機構獲準使用非公共資源的第三方私立資金來吸引或留住高素質的研究人員等。(7)芮雯奕：《德國〈科學自由法〉對我國新型科研院所建設的啟示》，《科技管理研究》2015年第19期。

從科研自由的憲法發(fā)展史視角考察，科研自由的價值、屬性一直存在爭議，國家科研發(fā)展體制、課題經費管理制度等并沒有真正納入科研自由的權利保障軌道。(8)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”，Victoria University of Wellington Law Review,Vol.44,No.3/4,2013,pp.487-519.造成這一問題的深層原因是，法學理論長期以來對科研自由與國家對課題經費的支持義務之間的關系缺乏研究，難以指導法律實踐。

二、 科研自由與國家對課題經費的支持義務

作為一種社會文化權利，科研自由的核心是如何判斷課題經費的屬性，即課題經費是國家對科研自由保障的義務履行，抑或國家為完成某種科研攻關任務而提供的物質基礎，這一問題的定位，涉及國家對課題經費是采取管制抑或自治的治理策略，對課題經費治理現(xiàn)代化至關重要。

(一) 科研自由的社會權屬性

就憲法規(guī)定的公民的基本權利而言，以是否需要國家提供積極的物質保障為標準，可以區(qū)分為自由權與社會權，自由權是一種國家不干預即能充分實現(xiàn)的權利，屬于人之為人的自然權利，如生命權、人身自由權等；社會權是一種需要國家提供物質保障才能得以實現(xiàn)的權利，國家不干預并不能充分實現(xiàn)這一權利，因為社會權依賴于國家福利(主要是物質)保障，如果缺乏這種物質保障，社會權是不完整的。因此社會權是國家要求積極行為的權利，國家的義務是積極的。(9)長期以來，學術界把“自由權”定位一種消極的權利。實際上，所有的權利既有積極的相關義務，也有消極的相關義務。[美]杰克·唐納利(Jack Donnelly)：《普遍人權的理論與實踐》，王浦劬譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第113頁。

社會權與自由權具有不同的法理根據(jù)。自由權的法理根據(jù)是“法不禁止皆自由”，這一法理的建構立足于社會契約論、天賦人權論、法治國原則等，它強調權利是公民與生俱來的天然權利，國家的權力來自于人民的授予，生命權、人身自由權等自由權并沒有因成立國家的需要而被讓與，國家自然不能任意干涉自由權。社會權的法理根據(jù)是“經由國家的自由”，與自由權的國家消極義務不同，國家必須承擔積極作為的義務才能使社會權得以實現(xiàn)，包括受教育權、勞動權等。如受教育權作為一種基本權利，國家僅以憲法方式宣告公民享有受教育權是不夠的，而是要積極培養(yǎng)教師、建造各類各級學校并提供相對充裕的物質基礎，民眾的受教育權才能得以真正地實現(xiàn)?！敖浻蓢业淖杂伞狈ɡ砹⒆阌谏鐣以瓌t等所建構，是社會國家理念與制度發(fā)展的結果。在福利國家之下，作為個人，要求國家必須建立起某種社會保護制度，提供各種重要的服務，使人民具有符合人性尊嚴的起碼生活條件，這就要求國家在行政或立法上積極作為。

社會權是一種什么性質的權利，中國學界著墨不多，日本學者對此進行了上百年的研究，主要有“綱領性權利論”“抽象權利論”和“具體權利論”。其中，綱領性權利論認為社會權并非法律所規(guī)定的具體性權利，而只是宣言了國家的政治性與道德性義務，即需要國家以立法或行政活動保護國民最低限度的社會保障，個別國民不得主張自己的社會權。這種觀點以我妻榮和伊藤正己等為代表。(10)[日]伊藤正己：《憲法入門》(新版)，東京：有斐閣，1979年，第128-129頁。抽象性權利論認為，在關于社會權的憲法規(guī)定中，確實賦予了國家給予國民以社會保護的義務，國民對于國家享有要求其以某種立法或其他國家措施，以維持健康且文化性的最低限度生活的權利。只是這種權利是一種抽象性的權利，需要立法將其具體化。唯有如此，國民才能真正享有這項權利。(11)[日]橋本公亙：《現(xiàn)代法律學全集·憲法》，東京：青林書院新社，1970年，第347頁。而具體權利論者則把社會權視為是公民的具體權利，具有明顯的審判性效果，國家對這種權利的實現(xiàn)負有某種義務，國民對此權利享有某種具體的請求權。(12)[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，北京：法律出版社，2001年，第290-291頁。筆者贊同具體權利說，盡管我們從觀念上隱憂社會權與傳統(tǒng)的自由權、自由的市場經濟體制以及民主法治國理念之間有著內在的沖突，(13)陳新民：《憲法基本權利之基本理論》(上)，臺北：元照出版有限公司，1999年，第124-127頁。但從各國民生保護或社會保護政策的內容來看，都是基于對抽象性權利在實踐中遭遇不對等之實現(xiàn)的深刻反思，轉而以具體人為理論假設。

科研自由與勞動權、受教育權等均屬于社會權。憲法明確規(guī)定勞動、受教育既屬于公民的權利，又屬于公民的義務?？蒲凶杂刹]有為憲法明確為義務，那么科研自由是否包括義務維度呢？筆者認為，這需要立足于體系解釋來進行正確解答。社會權的特點是國家要為特定的公民提供某些物質等幫助，公民在獲得這些幫助的同時，也需要立足于國家?guī)椭诖男Чグl(fā)展，而不是相反。以勞動權為例，國家需要積極為勞動者提供勞動就業(yè)的崗位、機會和日漸提高的勞動報酬等，但是勞動者也需要積極參加勞動，這是勞動者的基本義務，只有權利與義務很好地結合起來，勞動者的幸福生活、國家發(fā)展中的安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定等目標才能實現(xiàn)。如果國家提供勞動機會，但勞動者拒絕參加勞動，那么憲法規(guī)定公民的勞動權是沒有意義的。同理，科研自由作為社會權，它既是公民的權利，也是公民的義務，屬于一種未列舉的義務。具體而言，這種義務體現(xiàn)為科研人員在從事科研活動中當從事具有積極的社會價值的科研活動，而不得從事具有消極的社會價值的科研活動。

(二) 科研自由的社會權屬性賦予國家的課題經費保障義務

課題經費使用制度一直是課題管理的核心，國家以有限的資金支持研究人員，目標是通過公正和非武斷的方式使有限的課題經費得到最佳利用，(14)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”.因此，資助模式及其后期管理非常重要，一方面，國家以公平競爭的方式發(fā)布課題、立項課題；另一方面，通過強化對課題經費的嚴格管理，以免課題經費被挪作他用或不當侵占。反過來，正是課題經費有限、課題立項存在競爭，國家對課題經費使用存在諸多不當限制，如科研人員本身不能從課題經費中領取任何回報，司法機關亦通過違紀、追究刑事責任等方式對不當套取或侵占課題經費行為進行處罰。這是一種典型的物化邏輯，即通過對課題經費的嚴格管理來實現(xiàn)對課題研究的嚴格管理，科研人員成為了課題研究、課題經費支配的客體。

筆者認為，學術自由是一個科研人員可以自由地追求自我支配的理想研究的概念，而不受經濟、社會或制度的壓力，或者附加任何不當管控，這就是國家為科學研究提供資金而不附加任何外部條件的原因?？蒲腥藛T在法律框架下的行為并沒有脫離他們在社會環(huán)境中的行為，如果法律本身對經費使用設置不合理限制，這種不合理限制已經侵犯科研自由，那么科研人員突破這一法律框架的情況就在所難免。此時，如果再以法律制裁這種越軌行為，則是對科研自由的進一步傷害，對國家的科技發(fā)展、科技創(chuàng)新并無多大助益。就此而言，盡管政府有權限制研究資金的數(shù)額，并對其實行定向配給制度，但卻不應該限制課題立項后經費的使用，否則即屬于對科研自由的不當限制。

首先，從國際公約來看，社會經濟文化權利是一種“經由國家的自由”，需要國家通過發(fā)展來履行積極保障民生、支持民眾從事科學研究等義務。眾所周知，聯(lián)合國在制定《公民權利和政治權利國際公約》外，還專門制定了《經濟、社會及文化權利國際公約》(以下簡稱《公約》)，該公約第15條規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權：(甲)參加文化生活；(乙)享受科學進步及其應用所產生的利益；(丙)對其本人的任何科學、文學或藝術作品所產生的精神上和物質上的利益，享受被保護之利。”從公約規(guī)定來看，科研自由包括精神上的思想自由與物質上的物質幫助或科研回報，《公約》把科研自由規(guī)定為社會經濟文化權利，是對科研自由的合理定位。學術自由不僅包括研究者對國家的主觀權利不受任何國家干涉，而且也規(guī)定了客觀的價值體系，這個客觀價值制度迫使國家培養(yǎng)、保障科學研究，也就是說，國家必須提供必要經費支持，使科學研究能夠不受阻礙地蓬勃發(fā)展。(15)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”.這堪比法官的獨立性，國家要給其高額薪酬并確保給予其獨立授權，因為司法獨立性具有安全閥功能。

其次，不能基于課題立項、管理的理由否定科研自由。如前所述，科研自由屬于社會文化權利，國家對這種權利具有積極的保障義務，即以持續(xù)的經費投入支持民眾從事課題研究。盡管這種支持不是全民性、普遍性支持，國家會根據(jù)國民經濟、社會、政治等發(fā)展的需要設立若干課題，課題立項、課題經費也會基于資源最佳配置原則而提供給最具有競爭能力的課題組或科研人員，這大致被稱之為課題資助的“靶向效應”。但是，并不能反過來說，因為國家給科研人員提供了課題經費，科研人員就不再享有科研自由，尤其不能以課題經費的管理來干預科研人員的科研自由，否則科研自由就變成了基于科研管理所形成的科研義務。

再次，課題經費資助具有科研能力的科研人員，而不是全體公民，這并不能成為否定國家對科研人員進行課題資助義務的理由。社會權不同于自由權的特點就在于，盡管它在規(guī)范層面屬于全體公民的基本權利，但是在現(xiàn)實層面卻屬于特殊人群的現(xiàn)實權利。如憲法規(guī)定的“物質幫助權”是所有公民所享有的條件，能夠實際享有這一權利的主體只能是“年老、疾病或者喪失勞動能力”的公民。國家對符合條件的公民(需要調查認證)給予物質幫助是國家應當履行的義務，并不需要被幫助的公民付出對價的義務。同理，科研自由的實際享有主體也是具有科研能力的公民，并不是所有公民，國家只不過是把具有承擔相關科研任務的公民通過一定的評審程序遴選出來，并給予相關課題經費支持以資助其從事科研活動，這是一種國家資助義務而不是一種行政管理權力。

最后，課題研究不能強化經費支配科研人員的物化邏輯?？蒲凶杂刹皇钦n題管理無關的范疇，從國家的角度來說，課題研究是課題發(fā)布者設定研究主題，給予課題經費支持并對相關課題研究成果進行鑒定驗收的活動，國家發(fā)布課題指南并組織課題立項、管理與驗收并非行政權力，從實質上看仍是保障民眾之科研自由義務的履行。從公民的角度看，科研人員并不因為其承擔某項課題而成為被管理或被治理的對象，課題經費不過是保障科研人員從事科學研究的物質基礎，或者說課題經費只是手段，科研自由主要是科研人員的學術自由，學術自由才是目的。就此而言，科研活動盡管是以課題研究方式進行，需要國家給予相關的課題經費支持，但并不意味著科學研究是一種定向的加工承攬活動，更不意味著科研人員承擔了課題研究任務就沒有了科研自由。我們以往正是把科研自由與課題管理割裂開來進行思考，才導致把課題研究理解為一種加工承攬活動，把國家解釋為課題發(fā)包方，把科研人員解釋為課題承包方，科研人員成為了國家的“打工人”，而不是具有科研自由的群體，自然會成為課題經費管理或支配的對象，而不是經費治理的主體。如此理解是一種簡單的物化邏輯，而不是人性邏輯，因為它完全忽視了科研人員的科研自由，科研人員變成了完成科研任務的“機器”，而不是具有自主性的真理追求者。其實，這一定位對提升國家的科技實力并無多大助益，更多是供給粗糙的、不具有影響力的科研成果，反而造成課題經費的巨大浪費。

以此檢視我國現(xiàn)有經費管理制度，仍能發(fā)現(xiàn)不少值得改進的地方。僵死的課題經費管理制度備受爭議，也是懸在科研人員頭上的一把利劍。從近來課題經費管理制度改革來看，由于課題經費管制制度以往欠缺對科研人員從事科研活動的獎勵，科研人員僅僅是國家需要完成科研任務的執(zhí)行人，并無權從科研活動中獲取對價的報酬。新頒布的《國家社會科學基金項目經費管理辦法》《國家自然科學基金項目資助經費管理辦法》明確了間接費用的提取比例及發(fā)放標準，這是一種進步。但是，上述管理辦法仍是把課題經費管理視為一種行政權力，科研人員是行政管理的對象，而不是行政服務的對象，這與科研自由賦予國家的課題經費資助義務不符。

為何會出現(xiàn)管制型經費管理模式，這與國家的規(guī)劃科研體制有關。規(guī)劃科研是指國家發(fā)布課題項目、組織項目評審，并給予課題經費支持以提升國家整體的科技實力。對此，有學者指出，“以科研資源分配和管理為中心的科研體制造就了一條交匯著學術權力與利益的鏈條，其頂端是掌握資源分配和管理權的行政權力部門，底端是仰仗資源而從事學術研究的高校和科研院所”。(16)朱劍：《科研體制與學術評價之關系——從“學術亂象”根源問題說起》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)2015年第1期。其實，科研人員才是這一權力與利益鏈條的最低端，科研人員不僅是科研活動的承擔者，而且也是國家科研活動的被管理者，這種被管理是多層次的，包括課題發(fā)布機構與所在單位的科研管理機構等，難以真正享有憲法所規(guī)定的科研自由，而是名副其實的科研機器。規(guī)劃科研給科研自由、科研創(chuàng)新、課題經費管理帶來的是危機而不是新生。高校等科研人員最大的煩心事往往是爭取項目、報銷課題經費，因為與規(guī)劃科研體制匹配的是國家對課題經費使用的嚴格管制，這些旨在支持科研活動的經費管理制度，已經成為科研自主創(chuàng)新的束縛，成為科技創(chuàng)新發(fā)展的嚴重障礙，使得憲法所規(guī)定的科研自由正在逐漸消失。還如，從調研情況看，課題經費使用困局也會導致科研人員降低課題成果的鑒定標準，一方面，從事課題研究的科研人員會把大量心思放在如何使用課題經費上，甚至違規(guī)使用課題經費，潛心研究或科研攻關就成為了神話，與此相關的還包括科研“大躍進”“浮夸風”等；另一方面，課題管理者并非專業(yè)人員，課題結項需要同行專家評審鑒定，當科研人員為課題所累、為課題經費所困之時，同行專家會產生對科研人員的憐憫之心，降低科研成果的鑒定標準在所難免。如此一來，規(guī)劃科研體制所期待的科技創(chuàng)新就會落空。

三、 基于科研自由分析范式的經費自治治理模式選擇

盡管課題經費管理制度都是不完美的，但由于科研自由的重要性，任何經費治理體系必須盡可能少地限制科研自由，畢竟課題經費治理的目標是促進科學技術進步，而不是限制科學技術進步。與之對應，課題經費治理現(xiàn)代化應尋找一種確?？蒲凶杂伞⒋龠M科學技術進步的方案。

(一) 管制模式與研究人員經費使用中的越軌行為

課題經費管制模式是國家強加給研究者的一種間接影響，僵死的課題經費管理制度損害科學研究的品格與科技創(chuàng)新，并產生一個研究跑步機，使靈魂死亡，而不是啟發(fā)思想。就我國目前課題經費治理而言，尚有不少問題需要重視。第一，如果課題負責人不當侵占或挪用課題經費，司法機關會以貪污罪等進行處理，至于是否完成課題研究任務并不是犯罪評判考慮的問題，這類情況在司法實踐中較為常見，如李寧案、陳英旭案等。第二，對不能完成課題研究任務者，只是做撤項處理并追回課題剩余經費，并不是追回全部課題經費，造成課題經費大量浪費。這些問題的存在就意味著課題經費管理制度把自己拖入了“制度牢籠”。

為何會出現(xiàn)上述問題？這與課題管理制度不完善有關。定向擇優(yōu)資助制度與專家通訊鑒定制度是我國當前課題立項的基本制度，定向擇優(yōu)資助制度是課題立項的制度形式，即通過專家評審確立中標課題，給予課題經費支持。專家通訊鑒定制度是課題結項的制度形式，如果某個課題的最終成果經過專家鑒定符合結項條件，則予以結項。而在課題立項與結項之間的過程中，則穿插著課題經費管理制度。課題經費管理制度與定向擇優(yōu)資助制度、專家通訊鑒定制度是平行制度，一方面，在于確保課題負責人具有課題研究必要的物質基礎，提升科研人員從事科研的積極性；另一方面，課題經費的使用有嚴格限制，課題組只有在嚴格合規(guī)的前提下才能順利結項，若把課題經費挪作他用或據(jù)為己有，則可能涉嫌挪用公款罪或貪污罪。課題管理制度的背后則是行政權力主導，這背離了國家保障義務的本質。眾所周知，國家財政經費支持課題的發(fā)布、立項、結項的權力均由課題管理機構來行使，而且由于科研立項、課題經費支持屬于競爭性資源，需要在諸多課題競標者當中挑選最佳承擔者，才會更加有利于科技創(chuàng)新或實現(xiàn)課題研究任務，課題的發(fā)布與立項就因此成為了行政權力。同時，課題立項后如何進展，有沒有偏離課題設立的預期目標，課題結項需要對其是否達到預期目標進行專家通訊評審，這仍然涉及行政權力?？梢姡灰茖W研究以課題方式存在，就離不開行政權力，而課題經費管制模式就是這一行政管理權力的集中體現(xiàn)，并帶來諸多問題。

第一，課題經費管制模式嚴重抵牾科研自由?；诳冃У恼n題經費資助與管理體系對科學研究的影響可能很微妙，往往是一種低質量的、粗糙的科研創(chuàng)新機制?？茖W進步的真正源泉是社會尊重科研自由，保障科研自由才能提高科技競爭力，而保障科研自由不只是為科研人員提供課題經費支持，加大國家的科技創(chuàng)新投入，也包括取消對課題經費使用的不當限制，以免出現(xiàn)課題經費“捆綁”科研自由的亂象。就科研自由的實現(xiàn)來說，既要強調科研人員的學術自由，因為科學研究的客觀性、真理性需要如同刑事訴訟一樣去證明，嚴厲的批評是健康的科學，而分歧不一定意味著證據(jù)不可靠，也要強調科研人員因科研活動獲得國家提供課題經費支持的權利，這一權利對國家而言則是一種義務，權利的行使應當進行最低限度的限制，而不是任意的限制，管制模式與此背道而馳，并不可取。

第二，課題經費管制模式降低科研人員的積極性?？蒲腥藛T從事科研活動的積極性，與科研治理體系的激勵機制有關?？蒲腥藛T從事科研活動是否應當獲取報酬，是一個很好的觀察窗口。如何看待這一問題，則需要立足于國家科技發(fā)展、科研自由角度予以回答，而不是從對科研人員管理的角度去回答。大學教師等科研人員從事科研活動并不是本職工作，教書育人才是大學教師的本職工作，科研活動是大學教師額外承擔的任務。固然，不少高校對科研人員從事科研活動并發(fā)表科研論文、科研獲獎等有一定的物質獎勵，但是這并不意味著國家不再對科研人員的科研活動進行物質幫助，也不意味著在提供這種物質幫助時對課題經費進行諸多不當?shù)南拗啤０凑漳壳罢n題經費資助管理辦法的規(guī)定，科研人員從事科研活動必須按照項目預算進行支出，在課題研究中可以適當調整項目預算，但是不少項目(如勞務費、調研費等)有固定的限制，科研人員被困死在課題經費上，甚至就課題經費如何使用念了歪經，科研人員也會把承擔課題任務作為一種“發(fā)財致富”的方式，這正是實踐中不當侵占或挪用課題經費發(fā)生的根本原因，而不是基于科研自由而追求真理的立場，所謂大學精神、科技創(chuàng)新也將付諸東流。

第三，課題經費管制模式制造諸多不合理的風險。從司法實踐來看，當科研人員不當侵占或挪用課題經費發(fā)生后，司法機關多以貪污罪等追究科研人員的刑事責任，如李寧院士貪污課題經費案被判處十二年有期徒刑；(17)吉林省松原市中級人民法院(2015)松刑初字第15號刑事判決書。陳英旭教授貪污課題經費案被判處十年有期徒刑；(18)浙江省杭州市中級人民法院(2013)浙杭刑初字第36號刑事判決書。等等。在這些案件的背后渲染的仍是一般民眾對貪污課題經費的憎惡以及通過這種處罰實現(xiàn)經費使用規(guī)范化的一般預防期待。筆者認為，這正是我國課題經費管理制度所帶來的負面影響，即本是期待科研人員積極參與科研活動，結果反而給科研人員帶來牢獄之災，會嚴重挫傷科研人員從事科研的積極性，進而嚴重傷害國家的科技創(chuàng)新體制。這些案件往往被媒體或網民批評為科研人員的貪婪所致，唯有治罪而“殺雞儆猴”。課題經費治理的任務在于預防課題經費亂象、改變對課題經費屬性的認識，而不在于治人。課題經費不是國家支配活管理科研人員的“緊箍咒”，而是國家對保障科研人員之科研自由的物質幫助義務，通過對課題經費的嚴格管制來管理科研活動，犧牲的是科研人員從事科研的積極性，也與科研活動的規(guī)律性相悖，因為在這種情況下科研人員從事課題研究的主要任務是想盡一切辦法去使用課題經費，而不能全身心地投入課題研究活動。

就原因而論，管理機構對課題經費的不當限制會導致常態(tài)化的越軌行為，作為課題經費管理之重要內容的經費預算、預算執(zhí)行、違規(guī)使用經費的處罰等以與科研自由逐步分離為代價，給科研人員從事科研活動帶來巨大的風險,一旦被認定為違規(guī)使用課題經費，輕則導致紀律處分，重則被追究刑事責任。本屬于國家承擔的課題經費保障義務與科研自由的同一性被完全忽視,而且相關管理部門憑借對課題經費的管理活動，成為凌駕于科研自由之上的行政權力，成為科研活動的管理者，也是科研評價和利益鏈上的最高權力，所謂同行專家鑒定不過是管理者之權力的延伸，科研人員則成為被評價的對象，而促成科研管理蛻變的正是國家課題經費管理制度。正因為身在規(guī)劃科研體制的牢籠，以課題經費規(guī)范使用、不得侵占或挪用課題經費的課題經費管理辦法雖不斷修正，(19)由于違規(guī)使用課題經費行為頻繁發(fā)生，科學技術部2005年發(fā)布了《關于嚴肅財經紀律規(guī)范國家科技計劃課題經費使用和加強監(jiān)管的通知》，明確了8種違規(guī)違紀行為；教育部、財政部2005年發(fā)布了《關于進一步加強高?？蒲薪涃M管理的若干意見》(教財〔2005〕11號)，明確規(guī)定“對弄虛作假、截留、挪用、擠占項目經費等違反財經紀律的行為，應按照有關規(guī)定對相關人員給予處罰”。但并沒有徹底改變其屬于行政權力的本質，違規(guī)使用課題經費，課題負責人被定貪污罪等亂象遂接踵而至，課題立項、評審與結項等充斥著各種不當?shù)年P系網絡，如為社會詬病的科學家們“跑部錢進”現(xiàn)象等。就此而言，與其說是科研人員極其貪婪，不如說是不當?shù)恼n題經費管理制度導致了科研腐敗。將科研人員貪婪視為科研腐敗的根源，實際上遮蔽了違規(guī)使用課題經費亂象產生的根本原因——不當?shù)恼n題經費管理制度。規(guī)劃科研體制和不當?shù)恼n題經費管理制度，其實是同源的。而重視經費自治的課題經費治理現(xiàn)代化，也為認真對待科研自由提供了制度空間。

(二) 自治模式與松綁對課題經費適用的不當限制

自治模式是指基于科研自由的保障要求，國家必須通過對科研人員予以課題經費支持，并松綁對課題經費使用的不當限制，如不必按照項目預算使用課題經費等，賦予科研人員最大限度的課題經費使用自主權，以保障科研自由成為一種真正的權利。

如前所述，科研自由是指科研人員從事科研活動不受外界干擾的自由，其不受任何外部強加條件的約束。科研自由有兩個邏輯相關的組成部分:一是科研自由與科研人員的學術自由是不可分割的，學術自由是指個體研究者在沒有經濟、社會或制度限制的情況下追求真理，包括不受課題經費提供者的無理約束?？蒲凶杂蓮膩矶疾皇峭庠谟趯W術自由的，缺失了學術自由的科研自由是不完整的。二是科研自由與國家的課題經費資助義務是同一的而不是分裂的，科研自由不是空洞的自由，它需要課題經費的支持，而國家對科研自由具有保障義務的體現(xiàn)是為科研人員從事科研活動提供經費支持，經費支持是國家的義務，而不是權力。就此而言，課題經費的使用取決于從事研究的自由，具有絕對的獨立性，而不必滿足外部“支持者”(包括國家)的要求。當然，基于自治模式的課題經費治理現(xiàn)代化必定面臨制度依賴，它的實現(xiàn)不可能一蹴而就，必將有一個逐步推進的過程，這涉及長遠方案與近期方案的雙重規(guī)劃。

從長遠方案來看，國家在課題立項后當放松對課題經費使用的管制，賦予科研人員更大的經費使用自主權，而不是用課題經費束縛科研人員的手腳，使科研人員成為科研活動與利益的最高層，而不是最底層，使科研人員成為科研活動的主體，而不是客體。在調研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究人員認為，智力付出是科研項目的必要與重要成本，應當給研究人員一定比例的薪酬回報，以體現(xiàn)對科研人員的激勵。結合前述分析，課題經費支持是國家保障科研自由過程中需要承擔的積極履行義務，而不是國家對科研項目進行行政管理的權力手段，國家對于特定義務的履行，并不能附加限制條件。現(xiàn)有國家課題經費管理制度與此背道而馳，當予以改變，而改變的方向是認真對待科研自由，把課題經費理解為科學研究的物質基礎，屬于科研自由的重要組成部分，徹底放松對課題經費的管制。國家在課題立項后，管理的重心是課題的高質量驗收，而不是對經費使用的控制。對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確提出：“進一步簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，擴大高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境?！边@為課題經費治理現(xiàn)代化開了個好頭，但是上述管理文件均無提到科研自由，距離自治模式的課題經費治理現(xiàn)代化仍有不少差距。由此可能帶來的質疑是，既然屬于科研自由范疇，那么國家為什么還具有對科研成果進行嚴格的、高質量驗收的權力。從表面上看，這一質疑是成立的，因為科研自由意味著國家對科學研究不進行干預。但是，從實質上看，這一質疑并不成立，科研自由并不是抄襲剽竊、低質量重復的科研活動，國家發(fā)布課題指南并予以課題經費支持是國家義務的積極履行，但是如同受教育權、勞動權一樣，科研自由既是權利也是義務，國家提供課題經費以支持科研活動，對科研人員而言是一種權利，追求科技創(chuàng)新、促進科技發(fā)展則是科研人員從事科研活動必須要履行的義務，對于科研人員某種義務的履行，國家自然可以進行積極的管理，包括對課題成果進行驗收或追回相關課題經費等。

從近期方案來看，司法實踐如何看待課題經費使用中的“手段違法、目的合理”現(xiàn)象，是課題經費治理現(xiàn)代化的關鍵突破口。以潘綏明教授的課題經費違規(guī)行為為例，按照目前課題經費管理辦法，其以弄虛作假方式套取課題經費當然屬于違法違規(guī)行為，但是正如媒體走訪所指出，“勞務費是研究中最重要的支出之一，對個人受訪者，一般要給誤工報酬，請對方簽勞務單，填上姓名、身份證號碼及聯(lián)系方式等個人資料，但是潘教授團隊所研究的‘性工作者’對個人信息高度敏感，因此從倫理的角度看，尊重受訪者的選擇，保護其個人隱私更是應有之義，讓她們出發(fā)票或者填勞務單是一道不可能完成的程序”。(20)《因“科研資金使用不明”遭行政降級處分并提前退休——“中國性學第一人”潘綏銘到底冤不冤》，《錢江晚報》2014年11月7日，第A15版。潘綏明教授課題經費使用違紀案背后涉及的法律問題是，課題經費使用手段違法，但使用目的合理，即為了更好地完成課題研究任務進行調研，由于不能給被調研者發(fā)放勞務費而采取變通手段套取課題經費，以便給被訪談者或調研者發(fā)放小禮品或適當?shù)膭趧昭a助，這其實就是一種違法阻卻事由，當不屬于違紀或犯罪。科研自由具有積極的社會價值，如激勵科研人員從事科研的積極性、促進科技創(chuàng)新以造福人類、增加國家的科技實力等，當科研自由與財產權等存在沖突而需要法益衡量時，司法當優(yōu)先保障科研自由。上述認定并不排除的情況是，偽造、操縱、剽竊和其他形式的不正當科學研究實踐超出了憲法保護的范圍，不符合科研追求真理的基本要求，對此類研究使用的課題經費當予以追繳，或者要求科研人員退回。

自治模式可能遭遇的質疑是，科研自由并不是絕對自由，造假等不當行為并不符合科研自由的要求，并不受憲法保護。循此邏輯，科研人員從事課題研究也不能違規(guī)使用課題經費，科研人員侵占或不當套取課題經費行為是對科研管理制度的極大破壞，也被視為是對科研自由的合理限制。殊不知，對科研自由的限制與課題經費管理是兩個不同性質的法律問題，前者涉及科研自由的限制，后者是科研自由的必要且充分條件，沒有課題經費支持，科研自由就是“水中月、鏡中花”，因此，并不能把對科研自由的限制硬套在對課題經費管理上，否則就是對科研自由的不當限制。同時，國家支持課題研究的最終目的不是規(guī)范化使用課題經費，而是促進科研自由、科技創(chuàng)新。就這一目標的實現(xiàn)而言，第一，自治模式未必不如管制模式的效果好，這需要進行先試先行的調研分析，不能想當然地進行假設，正像我們對待鄉(xiāng)村法治建設一樣，自治、鄉(xiāng)賢在基層秩序建構中的作用最為重要。第二，經費管制模式會浪費大量的行政資源，國家為管理課題經費需要再次投入相關財政、人力等成本，但收效甚微。第三，管制模式帶來的問題很多，包括違規(guī)使用課題經費、為應付課題調研而調研、科研活動重心偏移、胡亂編造科研成果等，尤其是在面對科研違規(guī)行為之時，如果司法機關又大規(guī)模地把科研人員不當?shù)亟忉尀閲夜ぷ魅藛T，以貪污罪追究科研人員侵占課題經費的刑事責任，(21)姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，《中國法學》2017年第1期。那么科研人員的理性選擇自然是放棄科學研究。

課題經費治理現(xiàn)代化納入憲法法理才有更為合理的改革選項?？茖W研究的功能是尋求真理，從方法論上分析自然和社會的不同因素及其成因和規(guī)律。這個過程既需要思想自由，人類對新知識、新科技的追求當以思想自由為前提，也需要課題經費等物質保障，一方面，從研究領域來說，科研活動要有積極的社會價值，從公共政策的角度來看，科學自由可以被視為一種特殊形式的自由，只有在有助于獲益的情況下，以及在沒有對不良后果之擔憂的情況下，才具有價值。科研人員不能從事存在消極的社會價值的科研活動。另一方面，科研自由的真正實現(xiàn)，需要國家積極地提供課題經費支持，課題經費是一種依附于科研自由的國家義務，國家對課題經費的管理必須立足于科研自由的視角，去除不當?shù)南拗?，以免科研自由最終演變成為科研義務。