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民國時期我國東沙、西沙群島開發(fā)規(guī)劃及其改進(jìn)

2021-12-29 04:34:00劉永連
南海學(xué)刊 2021年1期
關(guān)鍵詞:建設(shè)廳西沙群島商人

劉永連

(暨南大學(xué) 文學(xué)院,廣東 廣州 510632)

1909年清政府收復(fù)東沙島主權(quán)之際,候補廣州知府蔡康受兩廣總督張人駿委任,主持籌辦開發(fā)東沙群島事務(wù)。在開發(fā)模式問題上,他率先提出了商辦、官辦、官商合辦等三條思路,繼而以《八項條陳》規(guī)劃了有關(guān)東沙島開發(fā)的具體事宜。大致同時,“籌辦西沙島事務(wù)處”出臺《入手辦法大綱十條》,在西沙群島開發(fā)建設(shè)上也作了初步規(guī)劃(1)劉永連:《晚清兩廣總督府開發(fā)、建設(shè)東沙、西沙群島述要(上)》,《海南熱帶海洋學(xué)院學(xué)報》,2019年第8期;劉永連:《晚清兩廣總督府開發(fā)、建設(shè)東沙、西沙群島述要(下)》,《海南熱帶海洋學(xué)院學(xué)報》,2020年第1期。。這些是我國政府規(guī)劃南海諸島開發(fā)事業(yè)的較早舉措。然而世事變幻,不久張、蔡離任,清朝傾覆,開發(fā)中輟而舊案塵封,以至于民國初年在開發(fā)認(rèn)識和規(guī)劃上乏善可陳。至國民革命政府在廣州成立,廣東省實業(yè)廳(后改名建設(shè)廳)在日商再次侵入東沙盜采海人草的事件刺激下重新規(guī)劃南海資源開發(fā),并且整理舊檔出版圖書,注意吸取晚清開發(fā)經(jīng)驗,不斷改進(jìn)規(guī)劃思路,使我國海洋資源開發(fā)事業(yè)向前邁進(jìn)了重要一步。不過,針對民國時期我國南海開發(fā)規(guī)劃問題,至今尚無學(xué)人專門論述,筆者擇其重要之處加以闡述,希望能為當(dāng)今南海開發(fā)提供一些歷史借鑒。

其實,清末時期的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃值得提及。比如,蔡康關(guān)于東沙群島開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃,初步設(shè)想了商人承辦權(quán)益、開辦年限、不準(zhǔn)私自轉(zhuǎn)承、不準(zhǔn)摻雜外國股份等規(guī)定,這些都成為民國時期招商承辦章程的重要條文和實際要求;還設(shè)想了商人兼辦漁業(yè)、政府派船巡島、招募日本工頭和技術(shù)人員,以及重新勘測大陸到東沙海面的航道、在島上設(shè)立無線電臺等配套措施,這些議項也先后被考慮和采用(2)蔡康《條陳》《說貼》,載陳天錫編著:《西沙島、東沙島成案匯編》(東沙島部分),廣東省建設(shè)廳1928年編印,第78-83頁。。關(guān)于西沙群島的《復(fù)勘西沙島入手辦法大綱十條》及復(fù)勘詳報公文等文獻(xiàn)顯示,當(dāng)時除了籌劃實地勘測西沙15座島嶼的各項事宜外,還設(shè)想了兼辦曬鹽、種植等業(yè),更重要的是為了保障島上補給,還提出榆林港的開發(fā)利用,且從宏觀考量提出東沙、西沙及榆林港綜合治理,分別設(shè)置電臺以相呼應(yīng),合理配置人力、物力資源(3)《復(fù)勘西沙島入手辦法大綱十條》《附帶經(jīng)營榆林港之計劃》《籌辦處復(fù)勘西沙島詳報原文》,載陳天錫編著:《西沙島、東沙島成案匯編》(西沙島部分),第4-20頁。。這些在民國時期西沙群島乃至整個南海開發(fā)建設(shè)過程中頗有指導(dǎo)意義。但與此相比,民國時期更有進(jìn)步,主要體現(xiàn)在通過實踐落實完善商辦模式、策劃實施新的開發(fā)模式、建立并改進(jìn)開發(fā)監(jiān)管制度以及在海洋資源綜合開發(fā)利用上的設(shè)想等。

一、商辦模式的落實及完善

蔡康在提出三種開發(fā)模式之時,曾分析商辦開發(fā)的優(yōu)點,力主實施商辦模式,并著手招商工作。然而,由于廣大商人對海洋開發(fā)事業(yè)尚未了解,所招攬的12位商人在上島參觀東沙島鳥糞資源的過程中又被現(xiàn)場惡劣氣候環(huán)境所嚇倒,結(jié)果無人應(yīng)招承辦,招商開發(fā)胎死腹中,未能落地實踐。民國初期,廣東地方政府為增加利源,也曾招商承辦東沙海產(chǎn)事業(yè)。但由于沒有招商經(jīng)驗借鑒,對清末開發(fā)規(guī)劃也不甚了解,結(jié)果前后漏洞百出,多次招商亦無實效。民國元年廣東省實業(yè)部(后改為實業(yè)司)發(fā)布文告招商承辦東沙海產(chǎn)實業(yè),但由于對東沙海產(chǎn)情形和承辦商經(jīng)營需求皆不了解,規(guī)定承辦商只能捕魚,且須住島為政府兼做看守。東沙海面風(fēng)高浪急,出海捕魚時間有限;加上每年農(nóng)歷九月至次年二月海水較冷,圍網(wǎng)捕魚也無法實施,承辦商有一半時間在島上坐吃山空。民國元年香山縣民葉養(yǎng)珍申請兼辦鳥糞、鹽業(yè)開發(fā),遭管理部門駁回。有關(guān)管理部門忽視海洋開發(fā)成本和難度,存在與民爭利等錯誤思路,甚至為了獲利而任意增加承辦商負(fù)擔(dān)。南洋華僑陳烈武專門承辦開發(fā)鳥糞磷礦,政府要求其負(fù)責(zé)守島人員包括警長一名、警察十名、伙夫二名等在內(nèi)的所有費用,不久有警察病亡又向其追討撫恤金等。民國七年劉兆銘集資十萬元申辦硫酸石灰礦,實業(yè)司要其先繳納二萬元保證金??傊?,在商辦開發(fā)模式上,當(dāng)時政府缺乏對海產(chǎn)開發(fā)事項的整體規(guī)劃,也未關(guān)注對承辦商人開發(fā)活動的配套管理和扶持,結(jié)果導(dǎo)致開發(fā)事業(yè)困難和挫折重重,大多商人難以入手,個別人得以試辦后難以為繼。

20世紀(jì)20年代,東沙群島的管理近乎荒廢,日本商人趁機卷土重來,到此盜采海人草等海產(chǎn)。1925年北洋政府海軍部門宣布東沙、西沙群島為軍事管理區(qū),對其實施軍管,并在東沙島上建造氣象觀察和無線電臺。然而由于政府疏于管理,駐島軍官為謀私利暗許日人繼續(xù)盜采。不久,此事被廣東地方政府發(fā)現(xiàn)。在日人盜采事件刺激下,廣東地方政府一方面與駐島軍方交涉,至1928年國民革命軍北伐成功接管東沙之后爭回管轄權(quán),另一方面大力加強對海洋資源開發(fā)事業(yè)的行政管理,整理清末檔案以吸取管理經(jīng)驗,將招商開發(fā)模式付諸實踐。從20年代末先后批準(zhǔn)周駿烈、陳荷朝等商人的分項承辦,到30年代特許馮德安、利國公司等比較全面的開采,廣東地方政府做了較長時期的摸索,針對出現(xiàn)的許多問題始有一定的分析和認(rèn)識,由此在管理政策諸多層面和角度都有所改進(jìn)。

首先,政府對南??砷_發(fā)資源狀況更加清楚,在規(guī)劃開發(fā)和審批商人承辦事項上管理更加規(guī)范。這一時期,西沙群島開發(fā)尚以鳥糞磷礦為主要項目,而東沙群島轉(zhuǎn)向以海人草開發(fā)為主,同時東沙還有海螺、貝殼等資源的招商。由于資源性質(zhì)不同,政府針對兩處商人承辦開發(fā)的管理、經(jīng)辦部門和程序稍有不同。在西沙群島,早期以廣東省礦務(wù)處(廳)為主管部門,后來規(guī)定商人統(tǒng)一向建設(shè)廳呈請,經(jīng)省政府審核,國民政府政治會議廣東省分會討論決定,同時礦務(wù)處(廳)涉及部分指導(dǎo)和監(jiān)管。就東沙群島承辦開發(fā)而言,從審批周駿烈、陳荷朝承辦事項起,一律由廣東省建設(shè)廳及其下屬農(nóng)林局接辦商人申請,批準(zhǔn)和修改亦須經(jīng)過廣東省政府審核,由政治分會議決(4)例如,關(guān)于審核周駿烈承辦開采海人草計劃、預(yù)算書及批準(zhǔn)周氏開采東沙海產(chǎn)優(yōu)先權(quán)等問題,就經(jīng)過了廣東省政府第四屆委員會第一三一次會議議決,國民政府政治會議工作分會審核通過(參見民國十八年二月十九日廣東省政府指令建字二九八號決議,廣東省檔:6-2-514)。。關(guān)于商人擬定的計劃和預(yù)算書、開發(fā)章程等,建設(shè)廳也認(rèn)真審核,提出意見,督促其修改。

其次,在實踐招商承辦過程中,廣東地方政府在洞悉西沙群島資源狀況和開發(fā)條件的基礎(chǔ)上,對商人承辦開發(fā)事業(yè)的條件也愈加明確。民國十七年(1928)宋錫權(quán)申請承辦開發(fā)西沙群島礦產(chǎn)。相關(guān)部門在審核其承辦章程時,發(fā)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)非常宏大,其“西沙群島協(xié)濟公司”在上海、廣州兩地設(shè)處辦公,計劃每月開采磷礦三千至五千噸,然而生產(chǎn)條件等方面的準(zhǔn)備卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,規(guī)劃漏洞頗多,中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈鵬飛也認(rèn)為“僉以宋商具繳計劃過于簡單,所擬每年繳承辦費一萬元亦嫌過少,似難遽予核準(zhǔn)”(5)沈鵬飛:《調(diào)查西沙群島報告書》,暨南大學(xué)館藏本,第98頁。,因此,對宋氏之申請未予批準(zhǔn)。次年朱務(wù)和呈文請求承辦東沙群島和西沙群島兩大海域的漁業(yè)開發(fā),承諾在十年期限內(nèi)自第五年起就將年繳稅額加至四萬元。然而朱氏資本雖厚卻對開發(fā)計劃語焉不詳,缺乏切實辦法,最后議決:“東沙、西沙各島,距離極遠(yuǎn),現(xiàn)在分商承辦,尚無實力經(jīng)營,轉(zhuǎn)而與外人勾結(jié),矧合兩公司為一公司,其中事業(yè)規(guī)模甚大,雖有雄厚之資本,精密之計劃,尤恐不能兼顧,今該商僅擬集資二十萬元,而欲兼營東西沙各島事業(yè),企望太奢,能力不逮,其勢必再蹈前商勾結(jié)外人覆轍,此固可斷言之。”(6)《議決東沙島海產(chǎn)仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建廳擬具開采具體辦法案》,《廣東省政府公報》,1930年第60期,第19-21頁。民國二十一年(1932),中華國產(chǎn)公司參與西沙群島開發(fā)投標(biāo),以二十一萬余元的資本專門投資開發(fā)西沙群島鳥糞磷礦,并聘請化學(xué)化驗師等,終于獲得政府批準(zhǔn)。

再次,政府在經(jīng)歷招商活動諸多曲折之后,開始認(rèn)真考慮商人意見,體諒其艱難處境,并注意在一定程度上減輕其負(fù)擔(dān)。以特許費為例。民國十八年(1929)三月,承辦商人周駿烈就廣東地方政府開發(fā)章程所規(guī)定的特許費問題提出修改意見:

章程第六條所規(guī)定特許費至兩萬元之多,較日人納之海軍及陳荷朝納之實業(yè)廳者均超出倍。前此官商辦理該島海產(chǎn),失敗已非一次。此種冒險投資之實業(yè),征費似應(yīng)較輕,以示鼓勵。況鈞廳既已派員隨時監(jiān)察指導(dǎo),特許費一項無妨候試辦后視其成績再行酌定,此應(yīng)請察核準(zhǔn)予修正者二。(7)民國十八年三月二十二日周駿烈呈建設(shè)廳“呈為呈請發(fā)給試辦執(zhí)照俾便前往采辦事案”,廣東省檔:6-2-514。

可見,南京政府繼立后的廣東地方政府仍然沿襲了征繳高額特許費的規(guī)定。四月,建設(shè)廳批復(fù)周駿烈意見,表示“未便變更”。同時查當(dāng)年一月最初公布和六月稍做修正的兩份章程,均規(guī)定承辦期七年,每年繳納特許費兩萬元??梢娊ㄔO(shè)廳尚未當(dāng)即答應(yīng)削減要求(8)民國十八年四月二日建設(shè)廳長馬俊超批周駿烈函、建設(shè)廳長馬俊超呈省政府函,廣東省檔:6-2-514。。不過就現(xiàn)有檔案看,建設(shè)廳確實就此考慮了商人的切身利益,并做了一定改進(jìn)。民國二十五年(1936)所公布的《修正東沙島海產(chǎn)招商承采暫行章程》第五條規(guī)定,“承辦特許費規(guī)定第一年份法幣五千元,第二年份一萬元,第三年份一萬五千元”,年均一萬元,可見這時候?qū)⒚磕晏卦S費削減了一半。

再據(jù)農(nóng)林局上報建設(shè)廳文件稱,民國二十五年廣東地方政府還在保證金、專項資本、運載貨輪、避風(fēng)設(shè)備乃至監(jiān)察員監(jiān)督等層面作了明顯的改進(jìn)(9)民國二十五年三月十一日農(nóng)林局呈建設(shè)廳“為遵令修正東沙島海產(chǎn)招商承辦章程及監(jiān)察員辦事規(guī)則呈核由”,廣東省檔:6-2-524。。這些改進(jìn)減輕了承辦商人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),激發(fā)了民間商人踴躍承辦的熱情,有助于海洋資源開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

二、其他模式的實踐和考量

除了招商承辦之外,廣東地方政府還考慮并實踐了多種經(jīng)營模式。其中一種是交由國立中山大學(xué)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。這是由科研教育機構(gòu)主擔(dān)資源開發(fā)事務(wù)的新模式,盡管存在不少缺陷,但也有其優(yōu)點,不失為一條具有改進(jìn)空間和發(fā)展可能的開發(fā)新思路。

1928年,廣東省實業(yè)廳、民政廳、土地廳和財政廳等單位聯(lián)合實施西沙群島資源調(diào)查之后,中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系有教授指出,商人的開發(fā)一般是將島上磷礦資源開采后,直接將原料賣給外國公司,這些外國公司(尤其是日本公司)將這些磷礦原料提煉加工制成肥料,又以高價賣給我國農(nóng)民。在市場價格上,“又查從前承商將采得礦產(chǎn)原料售與日人,每擔(dān)不過一元左右,經(jīng)日人制造后,轉(zhuǎn)輪入我國銷售,則每擔(dān)值約八元之多”(10)《建設(shè)廳請示應(yīng)否將中大農(nóng)科所擬定各辦法列入前會訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內(nèi)案》,《廣東省政府周報》,1929年第87-88期。,這樣會失去不少經(jīng)濟利益。如果國內(nèi)也有機構(gòu)能夠?qū)u上的鳥糞加工成肥料,則可以裨益于我國農(nóng)業(yè)。中山大學(xué)恰恰有這種科研實力,其農(nóng)學(xué)系的前身是廣東公立農(nóng)業(yè)專門學(xué)校,學(xué)校的教授如鄧植儀、沈鵬飛、利寅、丁穎、鄺嵩齡等均有留學(xué)經(jīng)歷,均屬當(dāng)時國內(nèi)有數(shù)的農(nóng)林專家學(xué)者,極一時之盛。沈鵬飛擔(dān)任農(nóng)學(xué)系主任期間,“模仿美國辦農(nóng)科,設(shè)農(nóng)林試驗場、推廣部,通過教學(xué)出人才,通過農(nóng)林試驗場出科研成果,通過推廣部應(yīng)用到生產(chǎn)上去”(11)吳定宇:《中山大學(xué)校史(1924—2004)》,廣州:中山大學(xué)出版社,2006年,第69頁。,研發(fā)和推廣能力已然具備。于是由中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系發(fā)起倡議,校長戴季陶和副校長朱家驊呈文申請,經(jīng)廣東省政府提交政治會議廣東分會第116次會議議決,將西沙群島鳥糞磷礦批予中山大學(xué)農(nóng)林科規(guī)劃經(jīng)營(12)《政治分會函知議決照準(zhǔn)將西沙群島礦產(chǎn)撥歸中大管理案 》,《廣東省政府周報》,1928年第42期。。當(dāng)時還考慮到廣東省政府剛好決定從智利進(jìn)口硝石原料,交由中山大學(xué)配制生產(chǎn)硫酸,而鳥糞正需大量硫酸調(diào)制成肥料,將鳥糞開采交由其管理更便于統(tǒng)籌規(guī)劃。中山大學(xué)作為科研單位雖具研發(fā)能力,但缺少巡視海島、管理開采的人手,同時經(jīng)費也極其有限,故而諸多開發(fā)環(huán)節(jié)未能落實。次年,沈鵬飛向省政府呈具改進(jìn)辦法:“西沙島礦產(chǎn),時欲自行開采,常經(jīng)悉心規(guī)劃,訂定預(yù)算。旋因該項鳥糞須加硫酸等物,始克制成肥料,而外國硫酸成本較重,??钪ЫI,難以舉辦,遂暫置之。惟海島孤懸,地方較遠(yuǎn),政府保護(hù)之力或有未周,本校巡查亦鞭長莫及,且聞仍有外人時往偷采。與其無法杜其疏漏,不若由省政府暫行批商開采,以免外人覬覦。擬請政府將批商收入之款全數(shù)撥交本校,為設(shè)立制造廠之費,則與商人購收原料,由廠制為肥料,以供農(nóng)業(yè)需要?!?13)《本科條陳西沙群島辦法》,《農(nóng)聲》,1929年第120期。可惜政府未予同意,中大管理模式隨而中止。

另一種經(jīng)考模式是從官辦到官督商辦模式的改進(jìn)和創(chuàng)新。

1930年,首先由建設(shè)廳長鄧彥華提議,據(jù)稱,“惟商人能力薄弱,對于經(jīng)營該島,初無完善計劃,亦無真實資本,往往陽借承商之名,陰與外人勾結(jié),赴島采挖,源源輸運外洋,而內(nèi)地農(nóng)民所需肥料,工業(yè)所需磷質(zhì),則轉(zhuǎn)從外洋販入,利權(quán)外溢,言之痛心”(14)《核準(zhǔn)經(jīng)營西沙群島鳥糞計劃案》,《廣東省政府公報》,1930年第70期。。他認(rèn)為,商人資本薄弱,規(guī)劃不善,且往往勾結(jié)外人,造成開發(fā)失利和海權(quán)流失,交由政府自己開辦,則能宏觀統(tǒng)籌?!叭粲烧?jīng)營,于采集后運輸回省,設(shè)所推銷,盡量先行供應(yīng)內(nèi)地農(nóng)民購用,有余再行分銷外國,乃俟內(nèi)地將來銷路日廣,收入日增,即行一面停止外銷,一面實行設(shè)廠煉磷,兼惠工業(yè)”(15)《核準(zhǔn)經(jīng)營西沙群島鳥糞計劃案》,《廣東省政府公報》,1930年第70期。。根據(jù)其思路,第一步需宣傳推廣磷肥知識。島上的鳥糞屬于有機肥料,因政府不知提倡致使農(nóng)民不知利用,甚為可惜,因此政府經(jīng)營的時候,有必要“一方面并宜積極宣傳,實行試驗,以為進(jìn)步之階梯”(16)同①。。當(dāng)時建設(shè)廳下轄的農(nóng)業(yè)改良試驗區(qū)及蠶絲改良局是農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)機關(guān),所有的宣傳事宜可由其負(fù)責(zé)辦理,并“在省設(shè)立推銷處”(17)同①。,如此可以保證西沙島上的鳥糞名聲日益擴大,保障其銷路。第二步研發(fā)制造磷肥技術(shù),設(shè)廠制造磷肥。責(zé)成工業(yè)試驗所,“將制造方法研究清楚”“一俟農(nóng)業(yè)之推銷日廣,政府之收益日增,然后設(shè)廠煉磷,以惠工業(yè)”(18)同①。。工業(yè)試驗所領(lǐng)命開展工作,并向建設(shè)廳呈報其計劃,大致需要開辦費二萬元,然“預(yù)算開工制造后,每月可出肥田料三百噸(折合五千零四十擔(dān)),約可獲利七千余元。按據(jù)海關(guān)統(tǒng)計,舶來肥田料吾國每月約有十五六萬擔(dān),廣東銷量則占次數(shù)三分之一。此次舶來肥田料,普通每擔(dān)售價為十元到十五元不等,但我如能實行設(shè)廠自制后,則每擔(dān)售價只須五元余,準(zhǔn)次比較,可挽回利權(quán)不少”(19)《1932年廣東省建設(shè)廳工業(yè)試驗所規(guī)劃開采西沙群島鳥糞》,韓振華編:《我國南海諸島史料匯編》,北京:東方出版社,1988年,第224頁。。

到民國二十二年(1933),法越殖民政權(quán)企圖占領(lǐng)西沙群島,引起中國警覺。廣東地方政府認(rèn)為:“西沙島……經(jīng)清末及民十七年之調(diào)查,地理形勢,均已明了成案可考,無須再做大規(guī)模之勘測勘。目前最急切問題,則為如何將其管理建設(shè),以固國防而保領(lǐng)土,以杜外人之覬覦?!覈陙沓猩掏冻续B糞外,關(guān)于如何管理建設(shè),重領(lǐng)土保海權(quán)諸大計,均未嘗注及,誠恐一旦有事,將比措手不及,感補牢之太晚。”(20)《擬管理西沙島計劃書》,《廣東建設(shè)月刊》,1933年第34-35期。由于感覺到規(guī)劃建設(shè)之重要和迫切,廣東省政府于是加大力度,將東沙、西沙群島開發(fā)和建設(shè)列入三年施政規(guī)劃。這時候,廣東省建設(shè)廳根據(jù)東沙群島規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)驗,公布了《擬管理西沙群島計劃書》,宣布將在第一年度完成以下幾項建設(shè):(1)建造短波無線電臺一座,以保障海上與內(nèi)地傳遞消息;(2)設(shè)置燈塔兩座,以便引導(dǎo)從大陸到歐洲和南洋呂宋之間的航船;(3)建設(shè)氣象觀測臺一座,以觀測并通報南海洋面氣象變化;(4)修建職員住所數(shù)座,配備淡水池、蒸餾機等生活設(shè)備(21)同⑥。。

為了順利實施這一規(guī)劃,建設(shè)廳還籌劃了比較具體的方案和一系列細(xì)節(jié)措施。一是管理人員的配備,計劃在電臺、氣象臺和燈塔各設(shè)主任一名;技術(shù)力量方面氣象臺設(shè)觀測員二名,電臺設(shè)管理電報機人員二名,燈塔設(shè)管理照明設(shè)備者四名;后勤服務(wù)方面氣象臺和電臺各設(shè)雜役二人,燈塔設(shè)雜役四人。二是基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),籌劃建造駐島人員宿舍一棟、消費合作社(小賣部)一處、碼頭一座以及某些臨時建筑,置備淡水機一臺、大型電船一艘、小舢板二只及桌椅等必用家具。三是經(jīng)費預(yù)算,包括三大部分:氣象、電報、導(dǎo)航燈設(shè)備購置費用,建筑材料、建造施工等費用,在島人員工薪、維護(hù)機器設(shè)備等日常支出。預(yù)算具體到每項,總計費用第一年包括設(shè)備、施工等三十六萬九千四百元,第二、三年各支出六萬七千二百元(22)同⑥。。

再至民國二十三年(1934),農(nóng)林局呈具《管理東沙島計劃書》,幾經(jīng)建設(shè)廳和省府審核和修改,再次努力落實官辦開發(fā)方案:

(一)設(shè)立管理處?!安樵搷u系屬我國主權(quán),日人已每思攬奪,在主權(quán)問題應(yīng)有維護(hù)保管之必要,而為民生計亦有經(jīng)營之可能?,F(xiàn)為保持該島采草捕魚權(quán)利起見,擬成立東沙島管理處,專司經(jīng)營管理該島采草捕魚事業(yè),以專責(zé)成,由職局管轄之,俾收指臂之助?!?/p>

(二)調(diào)查海產(chǎn)資源狀況?!敖?jīng)營事業(yè)宜有精密調(diào)查,完善計劃,方可以告成功。顧調(diào)查工作,非一人一日可以告成,勢必假以人力,假以時日,乃克有濟。然此費用必繁,在試辦時期恐財力未易許可。茲擬由管理處派員調(diào)查,并擇易辦事業(yè)兼營之,所得利益撥充調(diào)查費用,以資彌補則調(diào)查費用,可以節(jié)減,而調(diào)查工作可以陸續(xù)進(jìn)行,實一舉兩得也?,F(xiàn)定第一年為試辦時期,先行采取海人草,同時調(diào)查漁業(yè)及貝類出產(chǎn)情形,至年終編選準(zhǔn)確報告,并擬定擴充計劃而圖發(fā)展?!?/p>

(三)籌措經(jīng)費。其中開辦經(jīng)費包括漁船修理費、運輸電船(一艘)購置費、大小艇(十五只)購置費、舊貨倉修理費、采草工具購置費、開發(fā)人員赴島路費等;日常支出費用包括管理處暨漁船職員薪俸、漁船米水雜役服務(wù)人員薪水、漁船電船水手薪水、公差雜役薪水、采草工人(約一百五十名)報酬、駐島衛(wèi)兵薪餉、租用商船船租、漁船商船及電船燃料費、其他消耗什支以及事務(wù)調(diào)查、文具印刷郵電辦公費用等。預(yù)算開辦費約需七千五百元,日常支出每年約需六萬元。在第一年試辦期內(nèi),強調(diào)以基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重,日常支出費用“務(wù)求撙節(jié),以所收入隨收隨支”。關(guān)于開辦費的籌措,“擬請準(zhǔn)由職局(指農(nóng)林局)節(jié)存項下?lián)苤ч_辦費五千元,其不敷支之?dāng)?shù)則向購草商人移用”。一年以后如能獲利,日常費用即從開發(fā)盈余中報解。

以上規(guī)劃尚局限于官辦思路。很快遭遇清末官辦在此事遇到過的問題,暴露出效率低下、難以落實諸多措施的弊端,結(jié)果試辦6個月后,耗費了數(shù)萬經(jīng)費而無絲毫實效。恰在此時,海上傳來大批日本漁民、商人潛至東沙島礁大肆盜采海人草的消息。為了應(yīng)對海疆主權(quán)危機,民國二十三年(1934)農(nóng)林局決定批準(zhǔn)曾與陳荷朝合股承辦開發(fā)事業(yè)的香港商人馮德安續(xù)辦開采海人草事項。這時候,農(nóng)林局總結(jié)出前面商人承辦失敗的六條原因,其中缺乏經(jīng)驗、資本枯竭尤其突出(23)民國二十四年一月十八日農(nóng)林局(局長馮銳)呈建廳:“為擬議設(shè)處管理東沙海島及撥款開辦各緣由當(dāng)否請示遵由”,廣東省檔:6-2-513。。顯然,管理部門認(rèn)識到商人缺乏足夠力量承擔(dān)海疆開發(fā)事業(yè)。同時還看到“我國商人,重在急利,短期內(nèi)無利可圖,則毅然放棄”“我國大資本家,又乏遠(yuǎn)大眼光,且不注重于孤島事業(yè),以致屢辦屢輟,及至停辦”(24)民國二十四年五月九日農(nóng)林局呈建廳“為呈繳東沙島開發(fā)計劃書請察核示由”,廣東省檔:6-2-513。。然而由于官辦也難實施,建設(shè)廳水產(chǎn)股股長也強調(diào)商人在海上與侵?jǐn)_勢力對抗的重要性,主張開發(fā)模式采取官督商辦為宜。

在此情況下,農(nóng)林局綜合商辦和官辦模式加以改良,主要是加強政府對承辦商人的扶持和監(jiān)管措施。最突出的一點就是派遣駐島管理員管理和協(xié)助承辦商開發(fā),加上為承辦商配備槍支組織自衛(wèi)武裝,偶爾派艦協(xié)助承辦商運輸和自衛(wèi)等,促使將海洋開發(fā)事業(yè)開展下去。盡管此時日本侵略勢力開始加大侵?jǐn)_力度,由“臺灣總督府”派遣其官員和軍艦數(shù)次強行登陸東沙,大肆殘害我方采草工人,脅迫承辦商東沙海產(chǎn)公司與其合作,最后甚至武裝占領(lǐng)了南海諸島,但是從馮英標(biāo)協(xié)同東沙海產(chǎn)公司守島和改善地方政府、承辦商人與海軍東沙臺人員之間的關(guān)系,抵制日本盜草團(tuán)伙(號稱“臺灣海人草采取組合”,最多時擁眾數(shù)百人、大船數(shù)十艘合伙盜采)登島,與日本駐“臺灣總督府”官員及其艦隊周旋,到云超懷嚴(yán)密監(jiān)視日方侵?jǐn)_勢力的動靜,與承辦商公司堅持到日寇武裝占領(lǐng)之際并及時上報海上消息,這些都在我國發(fā)展海洋開發(fā)事業(yè)和維護(hù)國家主權(quán)上起到相當(dāng)重要的作用(25)民國二十五年七月六日農(nóng)林局稱建設(shè)廳“為據(jù)東沙島馮管理員電報日本漁船到島采草情形轉(zhuǎn)呈察核施行由”,廣東省檔:6-2-515;民國二十六年九月十三日云超懷呈建廳“呈報東沙島之形勢及被占經(jīng)過實在情形由”,廣東省檔:6-2-525。。

可以說,馮德安承辦時期亦即自民國二十四年(1935)十二月任命馮英標(biāo)為東沙島管理員到日寇武裝侵占南海諸島前夕,我國政府對海疆開發(fā)事業(yè)的管理模式已改進(jìn)到官督商辦,算是另外一種新模式。

三、監(jiān)管層面的制度化建設(shè)

從20世紀(jì)20年代后期開始,廣東地方政府圍繞開發(fā)事業(yè)制定了一系列招商章程和管理規(guī)則,并根據(jù)開發(fā)實際需要進(jìn)行了諸多修正,使得開發(fā)管理逐步趨于穩(wěn)定而周密,做到了有法可依。

民國十八年(1929)初,廣東省建設(shè)廳制定了《東沙島海產(chǎn)招商承辦章程》。同年六月,又制定了《廣東省建設(shè)廳特派東沙島采取海產(chǎn)監(jiān)察員辦事規(guī)則》。其中,《承辦章程》第一條規(guī)定,“凡中華民國國籍人民,呈請廣東建設(shè)廳發(fā)給執(zhí)照,遵行本章程之規(guī)定者,得承采東沙島海產(chǎn)”;第二條規(guī)定,“承采東沙島海產(chǎn)之執(zhí)照,分為試辦期及承辦期兩種”;第四條、第五條規(guī)定,試辦期定為一年,承辦期為七年;第八條規(guī)定,不準(zhǔn)勾結(jié)外籍人員或引入外國股份;第十條規(guī)定,“采取海產(chǎn)受左列之限制:一采取貝類每年不得超過五萬斤,二漁撈不得擅用漁炮”(26)民國十八年二月二日建設(shè)廳致省府呈文附件,廣東省檔:6-2-514。。

民國二十四(1935)年,廣東省建設(shè)廳農(nóng)林局修訂《東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》。第二條規(guī)定,“承辦東沙群島海產(chǎn)以三年為期,每年餉額毫洋二萬五千元”;第六條規(guī)定:“承商采取海人草不得連根抽拔,捕取魚類不得用魚炮轟炸”;第十一條規(guī)定,“承辦東沙群島海產(chǎn)者有左列各事情之一者,經(jīng)查明屬實得隨時取銷其承辦權(quán)另行招商承辦:1.有外國籍人民股份者;2.有勾結(jié)外人之行為者;3.有反革命之行動者;4.有制造違禁品物者;5.曾受有期徒刑之宣告者;6.有不遵本章程第三條規(guī)定繳餉日期逾限仍未繳納者;7.有不遵本章程第四第五第六第七第八第九條之規(guī)定者;8.有犯第十條一二兩項情事者。凡有右列各項事情之一者,除取銷其承辦權(quán),及將島中物業(yè)全數(shù)沒收外,仍向擔(dān)保商店將所保期限內(nèi)之全數(shù)餉額追繳之”(27)民國二十四年《廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》,廣東省檔:6-2-513。。

民國二十五年(1936),修改條文涉及面更廣,包括繳納保證金、籌備專項資本、設(shè)置開采設(shè)備和避風(fēng)設(shè)備、購置運輸貨輪等許多方面,都根據(jù)實際情況做了適當(dāng)修正。通過這些修正,廣東地方政府在海疆事務(wù)管理制度化建設(shè)方面獲得很大改進(jìn)。這些規(guī)定在規(guī)范開發(fā)事項、促進(jìn)開發(fā)進(jìn)程、防止國家權(quán)益外溢和保護(hù)現(xiàn)有資源等方面起到了一定作用。

監(jiān)察員制度成為這一時期廣東地方政府加強對承辦商開發(fā)過程監(jiān)督和管理的一大創(chuàng)新?!稏|沙島海產(chǎn)招商承辦章程》第十二條規(guī)定,應(yīng)由建設(shè)廳委派監(jiān)察委員二人隨時檢查承辦商開采海產(chǎn)的情況。《廣東省建設(shè)廳特派東沙島采取海產(chǎn)監(jiān)察員辦事規(guī)則》進(jìn)一步明確細(xì)則,規(guī)定了監(jiān)察員的權(quán)責(zé)范圍(亦即監(jiān)督審查承辦商人的資本股份、機器設(shè)備、雇傭工人、開采生產(chǎn)、運輸銷售、賬目盈虧以及招商承辦章程中所規(guī)定的事項)、駐守辦公、按月匯報以及經(jīng)濟待遇等(28)民國十八年六月十七日建設(shè)廳長(代)委任(檢查)委員司徒武、黃楚平令,廣東省檔:6-2-518。。

20世紀(jì)20年代后半葉至30年代,廣東地方政府在開發(fā)規(guī)劃上盡管仍然存在著問題和漏洞,但從整體上看,其思路已經(jīng)趨于清晰。主要表現(xiàn)為以下兩點:

一是對開發(fā)范圍的規(guī)定。基于對整個開發(fā)事業(yè)的把握和對承辦商人能力局限的體察,廣東地方政府不再盲目批準(zhǔn)商人承辦,而區(qū)分資源種類交給不同行業(yè)商人承辦。在1926至1927年,廣東地方政府將有待開發(fā)的兩種主要水產(chǎn)資源分別交給周駿烈和陳荷朝等人承辦。其中,批準(zhǔn)廈門商人周駿烈承辦海人草開發(fā),批準(zhǔn)陳荷朝等承辦云母殼等水產(chǎn)開發(fā)。

二是從其他方面規(guī)范和細(xì)化開發(fā)管理。批準(zhǔn)和修改商人承辦開發(fā)事項都經(jīng)過廣東省政府審核,由省府委員會會議議決,國民政府政治會議工作分會審核通過(29)例如,關(guān)于審核周駿烈承辦開采海人草計劃、預(yù)算書及批準(zhǔn)周氏開采東沙海產(chǎn)優(yōu)先權(quán)等問題,就經(jīng)過了廣東省政府第四屆委員會第一三一次會議議決,國民政府政治會議工作分會審核通過(參見民國十八年二月十九日廣東省政府指令建字二九八號決議,廣東省檔:6-2-514)。。關(guān)于商人擬定的計劃和預(yù)算書、開發(fā)章程等,建設(shè)廳也認(rèn)真審核,提出意見,督促其修改。民國十八年(1929)年初制定的《東沙島海產(chǎn)招商承辦章程》明確了承辦商人必須具備的承辦條件,包括資本規(guī)模(最初規(guī)定專項資本不低于20萬元)、機器設(shè)備(一、裝運用電船兩艘,每艘至少五十匹馬力、每小時速率八海里;二、工作用電船兩艘,每艘至少二十匹馬力、每小時速率五海里;三、載貨船三艘;四、木艇十艘;五、倉庫一所,木建筑,鐵屋面;六、辦事處一所;七、住房二所;八、蒸餾機一架;九、蓄水池一口;十、浮碇所兩處;十一、避風(fēng)設(shè)備)等,并聲明承辦商人必須遵守禁招外股、禁用魚炮等規(guī)定,必須定期繳費,接受監(jiān)察員的管理和指導(dǎo)等(30)民國十八年六月十七日建設(shè)廳長(代)委任(檢查)委員司徒武、黃楚平令,廣東省檔:6-2-518,第56-60頁。。

四、綜合開發(fā)建設(shè)的整體設(shè)計

進(jìn)入20世紀(jì)30年代,廣東地方政府開始注意從海產(chǎn)加工等層面上尋找發(fā)展資源開發(fā)事業(yè)的路子,由此產(chǎn)生一些新的思路和設(shè)想。

民國十九年(1930)五月,廣東地方政府初步了解了海人草可以制藥的用途,于是建設(shè)廳與中山大學(xué)協(xié)商開展聯(lián)合調(diào)查(31)建設(shè)廳曾致函工業(yè)試驗所、中山大學(xué)農(nóng)林科:“查東沙島出產(chǎn)之海人草,前承商多系運銷日本,制煉西藥,聞該草含有碘質(zhì)及山杜年等,于醫(yī)藥界效用頗大。本廳為振興國產(chǎn)起見,現(xiàn)經(jīng)飭據(jù)承商陳荷朝呈繳該島海人草數(shù)十斤來廳,以備化驗研究,令函送化驗將其成分及效用等列表,以資參考?!?參見民國十九年五月十九日建廳(鄧)訓(xùn)令工業(yè)試驗所,箋函中大農(nóng)林科主任沈瑞麟,廣東省檔:6-2-519)。。為擴大影響,推動該項事業(yè),次年三月建設(shè)廳又分別致函廣東省政府秘書處和民政、教育、財務(wù)各廳以及各相關(guān)學(xué)校,邀請各單位派員參與實地調(diào)查。就廣東省檔所藏案卷看,民政廳、中山大學(xué)等重要單位也積極響應(yīng),陸續(xù)乘船到島,調(diào)查頗有收獲(32)參見民國二十年三月二十八日建設(shè)廳函件,以及同年四月份民政廳、中山大學(xué)等單位回函,廣東省檔:6-2-519。。

為此,農(nóng)林局曾以開采海人草作為主要開發(fā)項目。民國二十四年(1935)農(nóng)林局有開發(fā)計劃詳述:“至海人草一種,每年產(chǎn)量,約由四千擔(dān)至六千擔(dān)。外人采之制山杜蓮及去積散、除蟲藥等,常被日本漁人盜采,賤價爭售。(日人盜采破壞甚重)現(xiàn)每擔(dān)市價,約值毫洋二十四元。倘保護(hù)周到,采摘得宜,長短并取,不傷根苗,及資本充足,將草足貯,不輕賤賣,產(chǎn)量則與年俱增,市價亦隨之增高。聞該草最高價時,每擔(dān)曾售過港幣至七八十元。因世界產(chǎn)量極少,尤以東沙所產(chǎn)者為最佳。本處開采以海人草為主位,尤須特別注意也。查海人草每年分產(chǎn)兩造,頭造四月至五月,尾造八月至九月,頭造約三千余擔(dān),尾造約二千余擔(dān),過九月至翌年三月,為颶風(fēng)時期,不能工作,采草工人即須離島。茲將本年政府自行開采海人草計劃及收支預(yù)算略列為下:每年預(yù)算采草四千五百擔(dān),每擔(dān)毫洋二十四元,共得草價毫洋一十萬零八百元,暫取包工制,每擔(dān)擔(dān)草工銀一十一元,共支毫洋四萬九千五百元,實得溢利五萬二千元?!?33)民國二十四年五月九日農(nóng)林局呈建廳“為呈繳東沙島開發(fā)計劃書請察核示遵由”,廣東省檔:6-2-513。

這一項目頗有影響,民國二十五年(1936)國民政府實業(yè)部亦聞知海人草可制殺蟲劑等用途,專門通知廣東地方政府取樣海人草30斤郵寄中央工業(yè)試驗所,以備研發(fā)生產(chǎn)(34)民國二十五年九月二日廣東省政府訓(xùn)令建字第155號,廣東省檔:6-2-524。。

民國二十六年(1937),農(nóng)林局駐東沙群島辦事處特派員云懷超進(jìn)一步提出一種比較全面的設(shè)想。據(jù)其報告云:“夫以該島之物產(chǎn)量,計每年魚類產(chǎn)額約一萬二千擔(dān),海人草約二十萬五千斤,云母殼約五萬斤,磷礦則全島均是,其余復(fù)產(chǎn)物更難數(shù)。且島中草木繁殖甚易,復(fù)宜于類之種植,若能飼養(yǎng)雞、鴨、鵝、豬、羊、牛、兔等,固不虞飼料之缺失,而獲利頗豐。故非有巨大之資金就地取采,設(shè)廠以榨魚油,采海人草以制藥,采貝類以制造云母殼紐,置數(shù)艘具船為運輸之用,誠不易盡開是島寶藏也。茍只任商人自行承采,資本既少,徒啟外人投資之覬覦,而糾紛日增,足以促成喪權(quán)辱國之舉?!?35)民國二十六年九月一日云懷超呈建設(shè)廳東沙島調(diào)查報告,廣東省檔:6-2-514。

可見該方案是憑借政府之資本和力量,對東沙群島從飼養(yǎng)家禽牲畜、種植草木菜蔬,到開廠加工魚油、海人草制藥、以海貝制造云母紐扣等項目,進(jìn)行全面的、立體的、綜合式的開發(fā)。這一建議的創(chuàng)新價值不僅體現(xiàn)在開發(fā)范圍和項目上,而且涉及開發(fā)模式的改進(jìn)。云懷超看到了商人承辦開發(fā)的一些弱點,亦即資本弱小、力度有限、自性開采、缺乏組織和長遠(yuǎn)規(guī)劃,然并未簡單倡議收歸官辦,而是強調(diào)政府的財力支持和管理作用。其創(chuàng)新價值非同一般,即使對當(dāng)前我國海疆開發(fā)也頗具借鑒意義。

值得一提的還有治理海島規(guī)劃和防范日人盜采海草的建議與措施。如針對東沙島礁潟湖的治理。民國二十四年(1935)農(nóng)林局規(guī)劃書云:“該島為橢圓形,中有淺湖,約占全島面積六十分之一。潮長時,我國普通漁船可入內(nèi)避風(fēng);潮退時,西南方湖口僅水深四五尺,湖中最深處有十余尺。欲發(fā)展?jié)O業(yè),須將該湖口浚深,及在東北方開鑿新湖口一處,使遇東北風(fēng)時,船可入內(nèi)避風(fēng)。以湖中面積,能容漁船數(shù)十艘。該島現(xiàn)患無避風(fēng)地,若將淺湖加以人工施改,則此避風(fēng)問題,則可解決也。發(fā)展?jié)O業(yè),以此點為最重要,預(yù)算施改工程費,約毫洋五千元?!?36)同①。又如防范日人盜采海草的一些建議和措施。農(nóng)林局規(guī)劃書又云:“更有礁砂堤在島之東,長數(shù)十里,向島作半月形,潮長則隱水中,潮退則露出水面,是即東沙礁石島也。最遠(yuǎn)處距東沙島約十二海里,現(xiàn)有德日等國遇險輪船三艘擱在堤中,不能脫險,日本漁人盜采海草常借船面作曬草地。欲杜絕日人盜草,須將此擱淺之輪船炸毀,或用人工拆卸,并用武力拒絕登島,則盜草之風(fēng)不禁自絕。蓋海人草若無陸地鋪曬,四十八小時外則腐爛無用。”(37)同①。

設(shè)立無線電臺問題,從晚清時期兩廣總督府提出東沙建臺倡議之后,一直是我國政府籌劃南海諸島建設(shè)的重要事項。至民國十四年(1925)北洋政府海軍部全國海岸巡防處主持建造了東沙島無線電臺。民國十九年(1930),廣東省建設(shè)廳廳長鄧彥華又提出西沙群島建臺的建議。在該年五月份的倡議提案中,他說:“現(xiàn)讀四月十三日香港報載統(tǒng)一遠(yuǎn)東氣象會議情形,有議決承認(rèn)東沙島觀象臺在中國海實關(guān)重要,希再于中國海中之西沙島及覓高士菲濱島(西沙群島中之第一島,在北緯十六度,東經(jīng)一百一十四度至一百一十五度之間——原注)均應(yīng)建設(shè)氣象機關(guān)……似此情形,我政府為利便航行計,為采納該會議決案及完成建設(shè)計,似應(yīng)及早設(shè)置西沙及覓高士菲濱島之氣象臺暨無線電臺,以資測驗氣候,報告風(fēng)雨,傳達(dá)消息,在航業(yè)固可借以保護(hù)其資本會及生命之安全,即附近農(nóng)業(yè),亦可減免其損失?!?38)《建議國府籌設(shè)西沙島氣象臺及無線電臺案》,《廣東省政府公報》,1930年第94期。由于東沙群島氣象臺由海軍部籌劃建成,為與國際接軌氣象預(yù)報使用英語,并不向閩粵地方政府通報,故沿海廣大漁民和開發(fā)海島的商人無緣享此實惠(39)陳天錫:《西沙島、東沙島成案匯編》,北京:商務(wù)印書館,1928年,第284頁。,鄧彥華同時主張將東、西沙島氣象臺等劃歸廣東地方政府管理,“至東沙島之氣象臺及無線電臺,查系由前北京政府上海海岸巡防處管轄,茲為管理利便計,似應(yīng)連同將來擬設(shè)之西沙島及覓高士菲濱島之氣象臺及無線電臺,一并劃歸吾粵政府,就近管理指揮,較為便利”(40)《建議國府籌設(shè)西沙島氣象臺及無線電臺案》,《廣東省政府公報》,1930年第94期。。

接到呈文后,廣東省政府高度重視,認(rèn)為,“為便利航行計完成建設(shè)計,均屬刻不容緩之舉,自應(yīng)建議國府,速籌設(shè)西沙島氣象臺及無線電臺”“至東沙島系屬廣東之地,該島氣象臺與無線電臺,自應(yīng)常與廣東通報,以資利便”(41)同③。,于是將此提案提交到廣東省第五屆委員會第79次會議討論,獲得議決通過。不過海疆建設(shè)事關(guān)國家海防安全,須經(jīng)中央政府決策批準(zhǔn),于是廣東省政府向中央國民政府遞交申請報告,請求從速籌劃建設(shè)西沙群島氣象臺和無線電臺。再至1936年,經(jīng)歷了諸多曲折之后,國民政府終于下定決心,撥款二十萬元,在西沙群島設(shè)立了無線電臺、氣象觀測臺和燈塔等設(shè)施?!盁o線電臺合遠(yuǎn)及日本、新加坡、遼寧等地,皆可通報,并經(jīng)常與海防、呂宋、廈門等地電臺相聯(lián)絡(luò),經(jīng)常指示海上航行船舶。燈塔立于東南最高島上,燈光遠(yuǎn)及十二浬至十八浬,后因損壞失修,射程減至六七浬”(42)《1936年中國政府在西沙群島設(shè)置電臺燈塔》,韓振華編:《我國南海諸島史料匯編》,北京:東方出版社,1988年,第227頁。。

民國三十六年(1947),廣東地方政府曾經(jīng)籌劃將東沙、西沙、南沙三大群島及海南島放在一起,全面規(guī)劃開發(fā)和建設(shè)?!痘泝S導(dǎo)報》以《開發(fā)瓊崖及西南沙群島》為題報道,廣東地方政府發(fā)動廣大商人、漁民包括海外華僑投資民營工業(yè),不但有廣東省工商輔導(dǎo)處積極倡議,還有建設(shè)、交通、礦業(yè)等部門積極配合,甚至還通過國民政政府經(jīng)濟部求得中央銀行、中國銀行、交通銀行、中國發(fā)展銀行聯(lián)合辦事總署的貸款支持。此外,省政府還委派中大教授十幾人隨中基號軍艦到西、南沙群島實地考察,積極為開發(fā)建設(shè)這些海島提供智力支持。就在這一年,還有在南海諸島建設(shè)民用機場的設(shè)想。香港合眾社二月十四日電訊:“報載中國將在西沙群島西南之馬克股斯麥爾島上,建立民用飛機場、無線電及氣象站等。”(43)《開發(fā)瓊崖及西南沙群島》,《粵僑導(dǎo)報》,1947年第10-12期。此外,我國還有在南沙群島上設(shè)立無線電臺,以完善南海諸島通信系統(tǒng),加強南海地區(qū)整體聯(lián)動的計劃。可見當(dāng)時我國政府不僅熱心海疆建設(shè),而且考慮也已比較全面。

五、結(jié) 語

綜觀民國時期我國政府規(guī)劃南海資源開發(fā)工作的進(jìn)程,我們可以了解其較晚清時期大有長進(jìn)。首先,通過將晚清時期的設(shè)想付諸實踐,我國政府將商辦開發(fā)模式變?yōu)楝F(xiàn)實措施,并逐步剔除一些不利于開發(fā)事業(yè)的因素,將原來的規(guī)劃理念及措施變得更加明確與合理。其次,通過對不同開發(fā)模式的逐次實踐、考量,對商辦、官辦、官督商辦乃至科研教育機構(gòu)主辦等模式都有了切身體會和認(rèn)識,對其評價逐步客觀和全面,從而綜合改良形成更加切實有效的開發(fā)途徑。再次,在實踐基礎(chǔ)上,使得在晚清時期還只是設(shè)想的制度層面變得實在且逐漸系統(tǒng)和細(xì)化,特別是監(jiān)管制度開始有章可循且合理有效。最后,伴隨對南海資源開發(fā)事業(yè)認(rèn)識的進(jìn)步,規(guī)劃視野逐步放大,在管理空間上逐步將東沙、西沙、南沙乃至海南島聯(lián)系起來整體考慮,在開發(fā)建設(shè)內(nèi)容上不斷開拓新的資源項目,在開發(fā)層面上從海產(chǎn)開采延伸到產(chǎn)品加工,初步形成綜合開發(fā)的構(gòu)架。以上這些實踐活動盡管過去了近一個世紀(jì),但是其中某些歷史經(jīng)驗并未過時。1949年后我國政府不斷致力于海洋開發(fā)事業(yè),而當(dāng)前南海資源開發(fā)的層面和深度有待拓展,地方和民眾參與開發(fā)的規(guī)模和程度尚有欠缺,我國建設(shè)海洋強國的目標(biāo)亟須提速增效。以史為鑒,薪火相傳,借鑒民國時期的開發(fā)經(jīng)驗,有助于我們將海洋資源開發(fā)事業(yè)更快、更好地發(fā)展起來。

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