賀雪喆，陳斌彬

（華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021）

一、引言

2020 年7 月17 日，證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)新時(shí)代證券、國盛證券以及華夏人壽、天安人壽等9 家金融機(jī)構(gòu)開啟為期一年的接管，充分暴露了當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)存在著大量的威脅金融消費(fèi)者合法權(quán)益、影響金融市場健康運(yùn)行的違法違規(guī)行為。2020 年8 月6 日，中國人民銀行宣布包商銀行將依法申請(qǐng)破產(chǎn)，這充分表明了我國對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)市場化、司法化的決心。隨著金融業(yè)的發(fā)展與準(zhǔn)入門檻的降低，我國存在著商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)以及違約債規(guī)模增長的隱患。為維護(hù)金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)，國家不再為其經(jīng)營失敗買單已成為社會(huì)共識(shí)（李曙光，2020）。

然而，目前我國并沒有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門立法。金融科技的快速發(fā)展引發(fā)了金融業(yè)商業(yè)模式和風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的創(chuàng)新和變化，金融業(yè)務(wù)與非金融業(yè)務(wù)之間、不同金融業(yè)務(wù)之間的邊界愈發(fā)模糊，混業(yè)經(jīng)營成為趨勢。我國存在大量的非銀行、類銀行、準(zhǔn)銀行以及其他類型的金融機(jī)構(gòu)，但是2007 年開始施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》存在缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)之特殊性的考量、與其他法律之間協(xié)調(diào)性不足、行政部門和司法部門的權(quán)力劃分不明晰等問題。從整體上看，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》已無法較好地指導(dǎo)實(shí)踐并滿足我國金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，我國有必要立足國情，對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)予以再回應(yīng)，以推動(dòng)我國金融業(yè)長期健康發(fā)展。

二、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法修訂的必要性

完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律是優(yōu)化我國金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制的重要一環(huán)，但是我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》制定較早，無法回應(yīng)當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)等概念的延伸與發(fā)展變化，也缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重大影響性及其破產(chǎn)程序特殊性的考量。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行修訂，否則將難以應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)為其帶來的各種挑戰(zhàn)。

（一）金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)概念的內(nèi)涵和范圍出現(xiàn)了新變化

首先，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與范圍已隨著我國金融市場與金融科技的發(fā)展而逐步擴(kuò)增。通常認(rèn)為，我國金融機(jī)構(gòu)包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)兩部分。其中：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)，以及政策性銀行等；非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)包括證券公司、保險(xiǎn)公司、信托投資公司、基金管理公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司，以及經(jīng)國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)。但由于市場需求的不斷變化，由民間資本自發(fā)形成和創(chuàng)建的融資擔(dān)保公司、P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸公司、民間合會(huì)等機(jī)構(gòu)都或多或少帶有金融機(jī)構(gòu)的屬性，抑或從事影子銀行業(yè)務(wù)。此外，混業(yè)經(jīng)營已成為當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的界限并不明確且存有交叉，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的類型劃分與范圍界定等提出了新的挑戰(zhàn)。

其次，金融消費(fèi)者這一概念也隨著我國金融市場的發(fā)展而進(jìn)入公眾視野。面對(duì)金融業(yè)務(wù)的多樣化，《企業(yè)破產(chǎn)法》不僅需要保護(hù)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)存款人的利益，還應(yīng)保護(hù)那些雖非存款人但屬于金融消費(fèi)者的群體的利益。當(dāng)前，我國并非只有商業(yè)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在從事吸收存款業(yè)務(wù)，一些影子銀行機(jī)構(gòu)也在經(jīng)營著類存款業(yè)務(wù)，而且商業(yè)銀行并不只是從事傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)，還同時(shí)與其他金融機(jī)構(gòu)合作開展多種金融業(yè)務(wù)。這種混業(yè)經(jīng)營的趨勢使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多樣化的局面。在此情況下，諸如《商業(yè)銀行法》中僅對(duì)存款人予以特別保護(hù)已稍顯局限，改為對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)更為合理。

此外，存款行為從廣義上看也可視為客戶接受金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)，因此金融消費(fèi)者可取代存款人的稱謂，將其納入金融消費(fèi)者的行列。但學(xué)界目前對(duì)于存款人與金融消費(fèi)者的概念是否屬于包含與被包含的關(guān)系仍有爭議。有的學(xué)者認(rèn)為，金融消費(fèi)者是指為了滿足一定的需求而購買金融服務(wù)的自然人，廣義上的存款人是指將余款存在金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行中的自然人或法人，存款相對(duì)于存款人而言并不是購買金融服務(wù)行為。

（二）金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有重大影響性

首先，從產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)群體來看，金融機(jī)構(gòu)區(qū)別于一般企業(yè)的特殊性之一便是其經(jīng)營的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性，尤其是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的重要作用（蒙瑞華，2014）。一方面，它和普通企業(yè)一樣以營利為目的，并追求營利的最大化；另一方面，它又是國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要途徑（楊雄壬，2017）。此外，金融破產(chǎn)債權(quán)涉及債權(quán)人人數(shù)眾多，破產(chǎn)結(jié)果直接影響金融消費(fèi)者群體的利益，進(jìn)而影響金融安全與社會(huì)穩(wěn)定。我國目前高度重視金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，而其主體具有廣泛性特征，涉及個(gè)體眾多，因此還有引發(fā)公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，從對(duì)內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的影響來看，金融機(jī)構(gòu)常常是一國經(jīng)濟(jì)的“中樞神經(jīng)”和宏觀政策的“傳輸帶”，同時(shí)也是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的傳染源（蒙瑞華，2014）。金融機(jī)構(gòu)的資本結(jié)構(gòu)較普通企業(yè)具有高杠桿、高負(fù)債的特點(diǎn)。金融機(jī)構(gòu)間往往存在大量的資金往來與拆借關(guān)系，一家金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)可能會(huì)同時(shí)影響幾家金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，其傳導(dǎo)性的破壞力所導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)是普通企業(yè)所不具有的。以銀行擠兌事件為例，一家銀行引起的擠兌很可能會(huì)牽連一個(gè)地區(qū)甚至全國銀行的資金鏈斷裂，進(jìn)而可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

最后，從對(duì)社會(huì)多方面的影響來看，金融產(chǎn)品與服務(wù)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)有著重大的影響力。金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行與健康發(fā)展具有為企業(yè)和個(gè)人提供資金融通、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步等正面作用，但與此同時(shí)也可能產(chǎn)生負(fù)面影響。除了上述對(duì)金融業(yè)內(nèi)部的負(fù)面影響外，金融機(jī)構(gòu)還可能因經(jīng)營不當(dāng)或失敗的市場退出機(jī)制對(duì)一國的政府財(cái)政、民眾信心以及國民經(jīng)濟(jì)生活等都產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部性影響。金融問題不僅關(guān)系一國公民的理財(cái)投資和日常生活，也關(guān)乎金融機(jī)構(gòu)的健康成長和穩(wěn)定運(yùn)行，更事關(guān)一國的國家營商環(huán)境建設(shè)、金融安全等根本問題。

（三）金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)具有一定的特殊性

首先，在破產(chǎn)宗旨上，一般破產(chǎn)程序追求的是企業(yè)總價(jià)值最大化和通過公平機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。但是，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倡導(dǎo)的是破產(chǎn)預(yù)防，不是促進(jìn)其破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的根本目標(biāo)是解決金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的負(fù)外部性問題（吳世庸，2015）。因此，金融機(jī)構(gòu)與一般企業(yè)的破產(chǎn)宗旨有著根本的區(qū)別，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)首先要考慮維護(hù)國家金融安全與社會(huì)穩(wěn)定。此外，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)亦需保護(hù)其金融消費(fèi)者的合法利益，避免因其破產(chǎn)導(dǎo)致的民眾經(jīng)濟(jì)信心下滑、銀行擠兌等事件發(fā)生。

其次，在破產(chǎn)權(quán)利上，世界大多國家均規(guī)定金融機(jī)構(gòu)無破產(chǎn)自主權(quán)，其破產(chǎn)申請(qǐng)多由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)代為行使。我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第二章第一節(jié)明確規(guī)定債務(wù)人、債權(quán)人都有權(quán)向人民法院提出企業(yè)重整或破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。但鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條規(guī)定，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)具體情況向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)，并未規(guī)定金融機(jī)構(gòu)自身及其債權(quán)人有破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)。

再次，在破產(chǎn)救助上，當(dāng)前我國國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在依法向人民法院提出金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)前，通常還會(huì)采取諸如停業(yè)整頓、接管、托管、重組等一系列措施來對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，以盡可能減少因其破產(chǎn)帶來的消極影響，而一般企業(yè)破產(chǎn)則無此破產(chǎn)救助環(huán)節(jié)。金融機(jī)構(gòu)的公共性、金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性與重大性等特征決定了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)具有與其他一般企業(yè)破產(chǎn)所不同的地位，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)不僅需要合法、有序，更需破產(chǎn)前的特殊關(guān)切與救助。

最后，在破產(chǎn)清償上，金融消費(fèi)者的存款根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于普通破產(chǎn)債權(quán)，居于清償順序的最末位。但是在現(xiàn)實(shí)中，以我國現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》為例，則突出了對(duì)存款人的保護(hù)，其第七十一條第二款規(guī)定：“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息?！?/p>

三、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》適用的挑戰(zhàn)

從1995 年海南發(fā)展銀行、中銀信托倒閉，1999 年廣東投資信托公司、2004 年南方證券、2006 年大鵬證券破產(chǎn)，到2020 年安邦保險(xiǎn)破產(chǎn)解散、包商銀行申請(qǐng)破產(chǎn)，我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的案例雖然不多，但接受金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)、健全金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制已是業(yè)內(nèi)共識(shí)。然而，我國當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所適用的《企業(yè)破產(chǎn)法》缺少對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)特殊性的考量，并暴露出諸多弊端，已無法滿足金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的實(shí)際需求。

（一）立法體系：缺乏協(xié)調(diào)性且統(tǒng)領(lǐng)性較弱

從立法體系來看，《企業(yè)破產(chǎn)法》是我國對(duì)于整體性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主要法律適用根據(jù)，除此以外，還有涉及不同類型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的針對(duì)性立法，如《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等。從法律效力層級(jí)來看，《企業(yè)破產(chǎn)法》與上述針對(duì)性法律為一般法與特殊法的關(guān)系，在適用上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特殊法。此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定只有寥寥數(shù)字，屬于原則性的規(guī)定，旨在將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)納入《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)制范圍，具體的適用性并不強(qiáng)。其他法律以特殊法的形式分別針對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體規(guī)定，但這些法律的規(guī)定各行其是，也并不全面。以《保險(xiǎn)法》為例，其第八十九條至九十三條對(duì)保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，除結(jié)合保險(xiǎn)業(yè)特性對(duì)其破產(chǎn)債權(quán)的清償順序等有特別規(guī)定外，其余的規(guī)定較為粗略?！蹲C券法》的相關(guān)規(guī)定則更加模糊。分散式立法模式難以體現(xiàn)金融領(lǐng)域制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，與防范和化解金融領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)這一要求不符，并且與強(qiáng)化金融系統(tǒng)性監(jiān)督的宏觀立法背景相背離，難以形成一套具體且相對(duì)完整的法律制度體系（李廣稷和黎榮舟，2020）。

雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定簡單，但補(bǔ)充性的法規(guī)如《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《外資銀行管理?xiàng)l例》等屬于下位法，其內(nèi)容不能與《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定相違背，在具體適用上，容易出現(xiàn)缺乏上位法依據(jù)的問題?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》與其他法律制定實(shí)施辦法，但是國務(wù)院制定的行政法規(guī)依然不能違背其上位法《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定。由此可見，目前我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》很難作為與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章的充分立法依據(jù)，這種上位法的缺失容易影響我國法律體系的完整性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

從實(shí)踐來看，以包商銀行破產(chǎn)案為例，在包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人民銀行與銀保監(jiān)會(huì)作為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)包商銀行進(jìn)行聯(lián)合接管，其主要依據(jù)是現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》第六十四條之規(guī)定。2020 年8 月6 日，人民銀行宣布包商銀行嚴(yán)重資不抵債，將被依法向人民法院提起破產(chǎn)申請(qǐng)，其主要依據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十一條以及《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條之規(guī)定。但是，《商業(yè)銀行法》第七十一條并未直接規(guī)定由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為破產(chǎn)申請(qǐng)主體，只規(guī)定需經(jīng)其同意，方可由人民法院宣告因不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行破產(chǎn)，法律并未明確排除商業(yè)銀行自身作為破產(chǎn)申請(qǐng)主體的權(quán)利。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條的規(guī)定，“國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)”，條文中的“可以”二字也并非對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身申請(qǐng)破產(chǎn)權(quán)利的絕對(duì)禁止。但《中國銀保監(jiān)會(huì)非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法（2018 年修正）》則要求金融資產(chǎn)管理公司應(yīng)當(dāng)向銀保監(jiān)會(huì)提交破產(chǎn)申請(qǐng)，其他非銀行金融機(jī)構(gòu)向所在地省級(jí)派出機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)。根據(jù)該規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)向國務(wù)院監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出破產(chǎn)申請(qǐng)是司法破產(chǎn)的前置程序，金融機(jī)構(gòu)自身并無直接向法院申請(qǐng)破產(chǎn)的權(quán)利。既然上位法《商業(yè)銀行法》以及《企業(yè)破產(chǎn)法》都未明確禁止金融機(jī)構(gòu)自身的破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)，則《中國銀保監(jiān)會(huì)非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法（2018 年修正）》就有違反了上位法規(guī)定的嫌疑。由此可見，《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”的現(xiàn)行規(guī)定在文字表述與具體規(guī)制上都有缺漏，缺乏對(duì)實(shí)踐的明確性指引。

綜上所述，《企業(yè)破產(chǎn)法》雖然目前在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法中居于最高的核心地位，但其法律條文的籠統(tǒng)性直接導(dǎo)致了我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的碎片化狀態(tài)與不同法律、法規(guī)、規(guī)章之間的交錯(cuò)縱橫，影響了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的整體協(xié)調(diào)性，缺乏與其他同級(jí)法律間的協(xié)調(diào)性，且對(duì)低階層法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)性較弱?！渡虡I(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律在《企業(yè)破產(chǎn)法》之外對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序進(jìn)行特別規(guī)定是基于我國長期以來的分業(yè)經(jīng)營模式，但是鑒于目前出現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢，不可能針對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)不同業(yè)務(wù)實(shí)行不同的破產(chǎn)程序。此外，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》也沒有為金融控股公司設(shè)立專門的破產(chǎn)規(guī)定，涉及跨行業(yè)的金融集團(tuán)的破產(chǎn)只能依據(jù)各自的破產(chǎn)規(guī)則。這種人為的分隔難以有效處置大型的金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司的破產(chǎn)問題（蘇潔澈，2017）。

（二）程序規(guī)制：不具有可操作性

從程序規(guī)制來看，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》僅用第一百三十四條149 字對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)進(jìn)行規(guī)定，其條文表述由于太過簡化，以致于實(shí)踐中諸多破產(chǎn)程序細(xì)節(jié)處理上存在爭議。以金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)主體、破產(chǎn)管理人的選擇、債權(quán)人會(huì)議的適用、破產(chǎn)清償順序四個(gè)問題為例：

第一，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的申請(qǐng)，上文已對(duì)其從上下層級(jí)立法間的協(xié)調(diào)性以及《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)低位階法律法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)性的角度展開分析。目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)主體通常應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任。但李曙光（2007）認(rèn)為，現(xiàn)行法律并未明確排除金融機(jī)構(gòu)自身在遵守國家有關(guān)法律法規(guī)的前提下自愿提出破產(chǎn)申請(qǐng)。此外，吳珊（2014）認(rèn)為債權(quán)人與債務(wù)人（金融機(jī)構(gòu)）存在極為密切的利益聯(lián)系，一味禁止金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)并不合理，應(yīng)該有條件地賦予其權(quán)利，使其能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，盡可能減少損失，這同時(shí)也是作為獨(dú)立的民事權(quán)利主體處分自己的權(quán)利的體現(xiàn)。

第二，在破產(chǎn)管理環(huán)節(jié)破產(chǎn)管理人的挑選上，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十二條、二十四條規(guī)定管理人由人民法院從有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)指定。但是，金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)都具有特殊性，其破產(chǎn)宗旨與破產(chǎn)程序都較普通企業(yè)更為專業(yè)、復(fù)雜。《2020 年第二季度中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》顯示，對(duì)于包商銀行風(fēng)險(xiǎn)的處置，2019 年6 月接管組以市場化方式聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)展開對(duì)包商銀行的摸底調(diào)查，全面掌握了包商銀行的資產(chǎn)狀況、財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營情況，為接管組后續(xù)推進(jìn)包商銀行改革重組工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。上述做法對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的選擇具有高度的借鑒意義。可參照我國《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》第四十條的規(guī)定①2008 年《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》第四章第四十條：“人民法院裁定受理證券公司重整或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院推薦管理人人選?！保删哂袑I(yè)性的國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來推薦管理人。

第三，債權(quán)人會(huì)議于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序而言基本不具有可適用性?，F(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第七章專章規(guī)定了債權(quán)人會(huì)議的參與者、表決權(quán)、人員設(shè)置、行使職權(quán)等內(nèi)容。按照法律規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)遵循該債權(quán)人會(huì)議程序。然而，金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人人數(shù)眾多，且遍布全國甚至全世界，在如此龐大的債權(quán)人基數(shù)下召開債權(quán)人會(huì)議是不現(xiàn)實(shí)的。根據(jù)《2020 年第二季度中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》，包商銀行在接管當(dāng)日客戶約為473.16 萬戶，其中個(gè)人客戶466.77 萬戶、企業(yè)及同業(yè)機(jī)構(gòu)客戶6.36 萬戶。若非存款保險(xiǎn)基金和人民銀行提供資金，先行對(duì)個(gè)人存款和絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)債權(quán)予以全額保障以及后續(xù)進(jìn)行改革重組工作，這些破產(chǎn)債權(quán)于司法破產(chǎn)程序是不容小覷的壓力?？梢妼?duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)以及行使方式應(yīng)有所調(diào)整。

第四，對(duì)于破產(chǎn)清償順序，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定是在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)償金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、稅款、普通破產(chǎn)債權(quán)的順序來進(jìn)行清償。雖然《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》等法律針對(duì)金融業(yè)務(wù)特性進(jìn)行了特別規(guī)定，但是實(shí)踐中有大量的非銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)也從事類似的吸收存款、發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)，對(duì)于這類金融機(jī)構(gòu)，其金融消費(fèi)者的債權(quán)則難以得到有效保護(hù)。因此，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清償順序立法應(yīng)當(dāng)吸收《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》中對(duì)存款人等金融消費(fèi)者優(yōu)先保護(hù)的理念，使其居于優(yōu)先受償?shù)匚弧?/p>

（三）主導(dǎo)機(jī)關(guān)：司法與行政權(quán)力沖突

從破產(chǎn)程序的主導(dǎo)機(jī)關(guān)來看，根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》，普通企業(yè)的破產(chǎn)程序，無論是其最初的破產(chǎn)申報(bào)還是破產(chǎn)管理人的指定，以及最后的破產(chǎn)宣告，法院都在其中居于主導(dǎo)地位。然而，以法院為中心的普通破產(chǎn)程序以實(shí)現(xiàn)公平為己任，安全與效率并非最主要目標(biāo)，其在實(shí)現(xiàn)維持公眾信心、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等政策目標(biāo)的途徑上存在天然缺陷（季立剛和解正山，2015）。金融機(jī)構(gòu)所提供之產(chǎn)品與服務(wù)具有公共性，且其破壞力更具傳導(dǎo)性，具有負(fù)外部性等特點(diǎn)，其破產(chǎn)宗旨更加關(guān)注國家的金融安全與社會(huì)穩(wěn)定等因素。因此，金融機(jī)構(gòu)自主申報(bào)破產(chǎn)的權(quán)利也受到了相應(yīng)的限制，還經(jīng)常伴隨停業(yè)整頓、接管、托管、重組等前置救助環(huán)節(jié)，具有濃厚的行政干預(yù)色彩，甚至可以說國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性地主導(dǎo)了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序，而法院只是進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。

《企業(yè)破產(chǎn)法》針對(duì)一般破產(chǎn)主體選用司法主導(dǎo)模式無可厚非，而金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)采用行政主導(dǎo)模式的破產(chǎn)程序也更合乎情理。其二者沖突與差異的根源在于，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具有維護(hù)國家金融安全、市場穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的行政職能，金融機(jī)構(gòu)的特殊性使其不可能放任金融機(jī)構(gòu)像普通企業(yè)一樣自主申報(bào)破產(chǎn)清算，由法院在追求公平正義的宗旨下主導(dǎo)破產(chǎn)程序。但與此矛盾的是，《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條的目的就在于讓金融機(jī)構(gòu)回歸市場機(jī)制，讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序破產(chǎn)成為可能，而不再由國家、政府買單。但由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)處于一種不能全然放手但又極度需要司法裁判來落實(shí)金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)的進(jìn)退維谷的狀態(tài)中。只有使金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)最終通過法院司法裁判的方式來完成其市場退出，才能使我國的金融業(yè)持續(xù)、健康地發(fā)展，同時(shí)營造法治化的金融市場環(huán)境。

但筆者認(rèn)為，《商業(yè)銀行法》對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)強(qiáng)化行政監(jiān)管是值得肯定的。以對(duì)包商銀行的接管與最終申請(qǐng)破產(chǎn)為例，行政干預(yù)及時(shí)有效且更為專業(yè)地防范和化解了重大金融風(fēng)險(xiǎn)，盡可能地減少了金融消費(fèi)者的損失。人民銀行與銀保監(jiān)會(huì)從接管到申請(qǐng)司法破產(chǎn)的整體過程充分地體現(xiàn)了我國行政機(jī)構(gòu)化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、保障人民利益的職責(zé)和能力。但與此同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注行政干預(yù)的強(qiáng)度和階段性，以及其與司法破產(chǎn)程序的銜接，否則將影響金融機(jī)構(gòu)的市場退出效率，也違背《企業(yè)破產(chǎn)法》將金融機(jī)構(gòu)納入破產(chǎn)規(guī)制的初衷。

四、完善《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)有關(guān)規(guī)定的政策建議

2018 年7 月，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于上海金融法院案件管轄的規(guī)定》第一條第三項(xiàng)規(guī)定，上海以金融機(jī)構(gòu)為債務(wù)人的破產(chǎn)糾紛由上海金融法院專屬管轄，其主要考慮便是，以金融機(jī)構(gòu)為債務(wù)人的破產(chǎn)糾紛與普通的商事主體在破產(chǎn)程序上有很大不同，且涉及的利益主體眾多，由金融法院進(jìn)行專屬管轄，可以更好地完成金融機(jī)構(gòu)的市場退出。上海金融法院對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)糾紛案件的專屬管轄更加凸顯實(shí)踐對(duì)于現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)完善的迫切期待。

（一）立法體例：設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章

鑒于金融機(jī)構(gòu)種類繁多，制定出一部統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法難度較大，針對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行特別的破產(chǎn)規(guī)則設(shè)計(jì)具有一定的合理性。當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的主要缺陷是《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定過于原則性，既不能與同位階的《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等法律相協(xié)調(diào)，在這些專門法無具體規(guī)則適用時(shí)進(jìn)行兜底，也無法為《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《外資銀行管理?xiàng)l例》等低位階法規(guī)、規(guī)章提供立法依據(jù)，同時(shí)也無法填補(bǔ)混業(yè)經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)和跨行業(yè)經(jīng)營的金融控股公司、金融集團(tuán)的破產(chǎn)法律適用空白。

鑒于金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)的特殊性，有必要在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章來進(jìn)行規(guī)定，主要原因有：第一，根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》與其他法律制定實(shí)施辦法。但是如果國務(wù)院制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施條例》，而《企業(yè)破產(chǎn)法》維持原樣，那么作為下位法的《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施條例》依舊將是無源之水，沒有依據(jù)。因此，《企業(yè)破產(chǎn)法》有必要對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。第二，鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)主體、破產(chǎn)管理人、債權(quán)人會(huì)議制度等與一般企業(yè)破產(chǎn)均有所區(qū)別。若采用單行法的模式，則之前將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)入《企業(yè)破產(chǎn)法》顯得多余，且結(jié)合我國立法對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)市場化的期待，將其置于《企業(yè)破產(chǎn)法》中更符合初衷。以專章的形式作為特別規(guī)定，一是可以有效地回應(yīng)金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)的特殊性，對(duì)具體的制度適用、程序問題進(jìn)行厘清，二是可避免在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與一般企業(yè)破產(chǎn)程序相同時(shí)進(jìn)行過多的贅述，直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的其他相關(guān)規(guī)定即可。

（二）規(guī)制設(shè)定：回應(yīng)金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)之特殊性

第一，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條規(guī)定國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“可以”向人民法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)，筆者認(rèn)為，“可以”一詞并非是對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)主體的確定性表述。對(duì)于全國性、影響大的金融機(jī)構(gòu)，其破產(chǎn)申報(bào)權(quán)利應(yīng)該受到限制；但是對(duì)于一些小型的、涉及債權(quán)人數(shù)較少的金融機(jī)構(gòu)，為及時(shí)保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，可以由金融機(jī)構(gòu)自身或其債權(quán)人提出申請(qǐng)。

第二，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)管理人，根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十二條，由法院來指定破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)是最為公正、合理的選擇，但是結(jié)合金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的復(fù)雜性和專業(yè)性，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)更能從追求金融安全與社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)來推薦合適的破產(chǎn)管理人人選。

第三，對(duì)于債權(quán)人會(huì)議制度，由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)涉及的債權(quán)人數(shù)通常較多且地域分布廣，落實(shí)債權(quán)人會(huì)議制度成本高且難度大，因此可適當(dāng)限縮債權(quán)人會(huì)議對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的職權(quán)，由破產(chǎn)管理人取代部分職能。

第四，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的清償順序，《企業(yè)破產(chǎn)法》“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章應(yīng)當(dāng)注重對(duì)存款人等金融消費(fèi)者的保護(hù)，對(duì)現(xiàn)行破產(chǎn)債權(quán)的清償順序進(jìn)行調(diào)整，將存款人等金融消費(fèi)者的債權(quán)置于優(yōu)先清償?shù)匚弧?/p>

（三）破產(chǎn)模式：完善行政與司法部門的權(quán)力劃分與銜接機(jī)制

在對(duì)破產(chǎn)模式的選擇上，選擇司法主導(dǎo)型破產(chǎn)模式還是行政主導(dǎo)型破產(chǎn)模式并不是一個(gè)二選一的問題。根據(jù)金融機(jī)構(gòu)類型的多樣性，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)完善行政與司法的權(quán)力劃分與銜接機(jī)制，使金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)模式更為清晰。

在行政主導(dǎo)型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)前履行審慎監(jiān)管的職能，預(yù)防并阻止破產(chǎn)的發(fā)生；當(dāng)破產(chǎn)發(fā)生時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過早期干預(yù)、接管、清算等程序處置金融機(jī)構(gòu)，也可根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)。在這種模式下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中扮演著發(fā)起人、接管人、清算人和程序監(jiān)督人等多種角色（蘇潔澈，2019）。監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖更具專業(yè)性，但不同身份間具有不同的利益關(guān)切，監(jiān)管機(jī)構(gòu)身兼多職既是行為者又是監(jiān)督者，這在制度設(shè)計(jì)上并不合理也缺乏對(duì)其必要的限制。因此，即便是行政破產(chǎn)程序，也需要司法破產(chǎn)程序的監(jiān)督與配合，對(duì)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，防止行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的過度擴(kuò)張。

但并不是所有的金融機(jī)構(gòu)都需要建立行政破產(chǎn)程序。為銀行業(yè)建立特殊的破產(chǎn)程序已經(jīng)成為世界主流，而保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)以及其他類型的金融機(jī)構(gòu)并不一定需要特殊的行政破產(chǎn)程序。對(duì)司法破產(chǎn)程序加以改善同樣可以有效處置保險(xiǎn)和證券公司的破產(chǎn)問題（蘇潔澈，2019）。在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中，行政機(jī)關(guān)較人民法院更加專業(yè)，其對(duì)破產(chǎn)結(jié)果、影響的考慮也更加周全，對(duì)于商業(yè)銀行等涉及群眾基數(shù)大、利益廣泛的金融機(jī)構(gòu)，其主要破產(chǎn)事項(xiàng)可由行政機(jī)關(guān)決定；對(duì)于一些規(guī)模小、影響弱的金融機(jī)構(gòu)直接走司法程序則更具效率性。無論是哪一種類型的破產(chǎn)程序，都應(yīng)確保法院對(duì)于破產(chǎn)程序的監(jiān)督，確保金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的司法權(quán)威。因此，應(yīng)當(dāng)尊重金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前的指導(dǎo)與干預(yù)，同時(shí)完善行政程序與司法程序的銜接機(jī)制，針對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的破產(chǎn)模式，充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門的專業(yè)性優(yōu)勢與司法對(duì)行政的監(jiān)督作用，提高金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法治化水平。

五、結(jié)語

將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)納入《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)制范圍是完善我國金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制的重要一步，也是維護(hù)我國金融市場健康、持續(xù)發(fā)展的重要舉措。但現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)程序特殊性的考量，且我國金融業(yè)發(fā)展早已隨著時(shí)代的腳步與科技浪潮的更新迭代呈現(xiàn)出新的面貌，“金融機(jī)構(gòu)”的概念也早已跳脫出傳統(tǒng)概念范疇，新型的金融機(jī)構(gòu)層出不窮，影子銀行大量涌現(xiàn)?，F(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》只用第一百三十四條對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)進(jìn)行規(guī)定，無法回應(yīng)其在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法體系中的重要地位，其簡單、原則性的規(guī)定也不足以支撐、指導(dǎo)整個(gè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的程序設(shè)計(jì)，同時(shí)在行政干預(yù)與司法裁量的銜接問題上也未做到有效的平衡。因此，我國應(yīng)在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)的特殊性，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，為金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制提供充分的法律依據(jù)，促進(jìn)我國金融業(yè)的健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。