王宏哲

（中國(guó)政法大學(xué) 北京 100088）

根據(jù)《中華全國(guó)供銷合作總社章程》第五條規(guī)定，供銷合作總社有“對(duì)成員社指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)、教育培訓(xùn)的職責(zé)”。各省級(jí)供銷聯(lián)合社的章程都根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于供銷社改革發(fā)展的文件精神和《中華全國(guó)供銷合作總社章程》，對(duì)各省級(jí)供銷聯(lián)合社職責(zé)做了同樣的規(guī)定。在供銷合作總社和各級(jí)聯(lián)合社（以下合稱“供銷聯(lián)合社”）的這五種職責(zé)中，無(wú)論從職責(zé)所涉工作的廣度，還是深度來(lái)說(shuō)，合作指導(dǎo)權(quán)是供銷聯(lián)合社的第一職責(zé)，也因此體現(xiàn)出“聯(lián)合社”作為“管理社”的價(jià)值和必要性。合作指導(dǎo)既是一種責(zé)任，也是一種職權(quán)，這種職權(quán)的效力因?yàn)楣╀N社系統(tǒng)的特殊定位及獨(dú)特的管理體制呈現(xiàn)出既不同于行政管理，也不同行業(yè)協(xié)會(huì)管理，更不同一般自治組織自我管理的效力特點(diǎn)。本文是從規(guī)范性文件效力的視角，通過(guò)語(yǔ)義分析、比較等方法，以全國(guó)供銷總社關(guān)于社有資產(chǎn)監(jiān)管的三個(gè)規(guī)范性文件（1996年的《供銷合作社社有資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》，簡(jiǎn)稱“1996年《管理暫行規(guī)定》”；2004年的《供銷合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，簡(jiǎn)稱“2004年《監(jiān)管暫行辦法》”； 2021年的《供銷合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，簡(jiǎn)稱“2021年《監(jiān)督管理辦法》”。）為例，探究供銷聯(lián)合社這個(gè)“聯(lián)合組織”的合作指導(dǎo)權(quán)及其效力來(lái)源

一、契約性指導(dǎo)

依我國(guó)立法體制，作為正式法律淵源的規(guī)范性法律文件根據(jù)其效力等級(jí)可以分為：憲法、法律（全國(guó)人大及常委會(huì)制定）、行政法規(guī)（國(guó)務(wù)院制定）、地方性法規(guī)（地方人大及常委會(huì)制定）和規(guī)章（國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章和各省自治區(qū)人民政府制定的地方規(guī)章）。該等規(guī)范性文件因其制定主體和權(quán)力來(lái)源的國(guó)家性而獲得了法定效力。相比較于道德、宗教、社團(tuán)紀(jì)律等社會(huì)規(guī)范的規(guī)范性，因其可以對(duì)規(guī)范對(duì)象施加國(guó)家制裁，而擁有最強(qiáng)的規(guī)范拘束力。盡管供銷社在與原商業(yè)部之間“三分三合”的歷史過(guò)程中，也曾扮演過(guò)“官”的角色，但由于供銷社系統(tǒng)在定位上的 “四不像”與“三不承認(rèn)”等原因，尤其是1996年以來(lái)的中共中央和國(guó)務(wù)院的四個(gè)關(guān)鍵文件，均將供銷社定位為“為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織”，強(qiáng)調(diào)了其經(jīng)濟(jì)合作屬性。改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置主導(dǎo)地位的確立，使得供銷社喪失了原有的農(nóng)村生活和生產(chǎn)資料供應(yīng)的專屬權(quán)利，供銷社系統(tǒng)也就再不可能成為擁有行政立法權(quán)的行政管理者，這實(shí)際上否定了供銷社行政管理者的角色，也就否定了全國(guó)供銷總社享有行政立法權(quán)的可能。行政管理者角色的喪失，使得供銷總社和各級(jí)聯(lián)合社不再分享國(guó)家的行政管理權(quán)力，其制定的規(guī)范性文件也就不具有行政的強(qiáng)制拘束力。

《全國(guó)供銷合作社系統(tǒng)2018年基本情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，供銷社系統(tǒng)是一個(gè)有著超過(guò)5萬(wàn)億年銷售額、3萬(wàn)多家基層供銷社、19萬(wàn)多家農(nóng)民專業(yè)合作社、200多萬(wàn)實(shí)際從業(yè)人員（含5萬(wàn)多機(jī)關(guān)工作人員）的超大型經(jīng)濟(jì)合作組織。如此龐大的社會(huì)組織的運(yùn)行和管理必定不能是任意的，需要“有法可依”的，依據(jù)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范治理。根據(jù)《中央編辦關(guān)于中華全國(guó)供銷合作總社主要職責(zé)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2017〕101號(hào)）規(guī)定，全國(guó)供銷總社的職責(zé)就是“指導(dǎo)”全國(guó)各地各級(jí)供銷社的業(yè)務(wù)，具體包括：“指導(dǎo)全國(guó)供銷合作事業(yè)發(fā)展”（第一條）、“指導(dǎo)服務(wù)全系統(tǒng)改革發(fā)展”（第二條）、“指導(dǎo)各級(jí)供銷合作社承擔(dān)政府委托的公益性服務(wù)和其他任務(wù)”（第三條）、“指導(dǎo)全國(guó)供銷合作社業(yè)務(wù)活動(dòng)”（第五條）、“指導(dǎo)社有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”（第六條）。全國(guó)供銷總社的這些“指導(dǎo)”責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不可能是具體的，只能是通過(guò)抽象行為（規(guī)范行為）來(lái)完成，即通過(guò)制定的各種規(guī)范達(dá)成“指導(dǎo)”目的。同時(shí)，全國(guó)供銷總社有責(zé)任“推進(jìn)供銷合作社法治建設(shè)，研究提出促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)建議”。在沒(méi)有國(guó)家權(quán)力立法和行政立法的支持下，全國(guó)供銷總社和各省級(jí)供銷聯(lián)合社制定的各種規(guī)范性文件成為其具體指導(dǎo)工作的規(guī)范基礎(chǔ)。以社有資產(chǎn)監(jiān)管為例，在確認(rèn)規(guī)范性指導(dǎo)是全國(guó)供銷總社和各省級(jí)供銷聯(lián)合社工作的基本方式后，一個(gè)接踵而來(lái)的現(xiàn)實(shí)疑問(wèn)是：作為 “全國(guó)供銷合作社的聯(lián)合組織”，全國(guó)供銷總社制定的三個(gè)規(guī)范性文件對(duì)各地各級(jí)供銷社有拘束力嗎？各地各級(jí)供銷社有義務(wù)必須遵守全國(guó)供銷總社制定的上述三個(gè)規(guī)范性文件嗎？如果沒(méi)有遵守，有什么不利后果？ 如果沒(méi)有不利后果，那這三個(gè)文件的規(guī)范性效力是什么？

“指導(dǎo)”一詞給了我們探究全國(guó)供銷總社制定的規(guī)范性文件效力的入口。按《新華詞典》解釋，“指導(dǎo)”有兩種含義，一是“指示引導(dǎo)”/“指示教導(dǎo)”，另一含義是“教導(dǎo)員”?？梢姟爸笇?dǎo)”一詞是指基于某種權(quán)威對(duì)其他人的一種特定指示或教導(dǎo)。該詞重心在權(quán)威（者）的正確性，而非命令性，其以指導(dǎo)的正確性為規(guī)范效力的基礎(chǔ)，而非以否定性后果之懲罰為條件。在這個(gè)意義上，可以把“指導(dǎo)”視為一種“強(qiáng)建議”，而非“弱命令”。法律是典型的國(guó)家規(guī)范，表達(dá)的是一種國(guó)家立場(chǎng)的“命令”，而不是基于正確內(nèi)容的“指導(dǎo)”。履行社會(huì)管理責(zé)任的公法，更具有“強(qiáng)命令”特性，是權(quán)威者（主權(quán)者）對(duì)規(guī)范對(duì)象（主要是官員）的一種命令，伴隨這種命令的是制裁，即法律或行政命令等“強(qiáng)命令”規(guī)范的實(shí)施不依靠規(guī)范對(duì)象的“認(rèn)可”或“承認(rèn)”，而是依賴于國(guó)家暴力。很顯然，通過(guò)比較違反“指導(dǎo)”與違反“命令”的后果，會(huì)發(fā)現(xiàn)“指導(dǎo)性”規(guī)范的效力命題是一個(gè)尷尬的話題，無(wú)法通過(guò)“權(quán)威者”與“服從者”的“命令關(guān)系”來(lái)獲得其效力的正當(dāng)性解釋，因?yàn)檫`反“指導(dǎo)”并不必然會(huì)帶來(lái)懲罰后果。如果把社會(huì)規(guī)范看作社會(huì)意志凝結(jié)而成的社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)的話，那么法律所代表的“命令性規(guī)范”中體現(xiàn)的意志關(guān)系是“單向投射的”，即是權(quán)威者（立法者）對(duì)服從者（守法者）的單方面的要求，權(quán)威者和服從者是不平等的，是上下級(jí)關(guān)系；而“指導(dǎo)性規(guī)范”體現(xiàn)的意志關(guān)系是“雙向的”且是“互動(dòng)的”，是互相命令或互相要求的，意志關(guān)系的主體間平等的，相互分享“主體間性”。

從財(cái)產(chǎn)視角，全國(guó)供銷總社與地方供銷社之間、省級(jí)供銷社、地市級(jí)供銷社與縣級(jí)供銷社之間，以及供銷合作聯(lián)合社與基層社之間的都不是上下級(jí)關(guān)系，財(cái)產(chǎn)上是獨(dú)立的，相互在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的鏈接只能通過(guò)股權(quán)、債權(quán)等市場(chǎng)化方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”層面的獨(dú)立性，深刻地刻畫了各級(jí)供銷社之間（包括聯(lián)合社之間、聯(lián)合社與成員社之間）獨(dú)立自主、相互尊重的基本關(guān)系。

除了從上述的《中央編辦關(guān)于中華全國(guó)供銷合作總社主要職責(zé)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2017〕101號(hào)）確定的法定職責(zé)視角，可以獲知全國(guó)供銷總社的“指導(dǎo)”是對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院賦予的責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式外，還可以從《中華全國(guó)供銷合作總社章程》（以下簡(jiǎn)稱“總社章程”）約定的成員社的權(quán)利義務(wù)中，體會(huì)到這種“指導(dǎo)”不僅不是因契約而來(lái)的集體權(quán)力（公意），更不是因法定而來(lái)的公共權(quán)力，而是對(duì)契約另一方（成員社）的責(zé)任和義務(wù)。如：成員社有權(quán)“請(qǐng)求總社幫助協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題”（第十條第（三）款）、“享受總社提供的服務(wù)”（第十條第（四）款）、“申請(qǐng)使用和監(jiān)督總社合作發(fā)展基金”（第十條第（七）款）、“對(duì)總社的工作提出意見和建議”（第十條第（八）款）。在全國(guó)供銷總社與成員社的這種義務(wù)關(guān)系中，“請(qǐng)求”“要求”和“監(jiān)督”成為成員社對(duì)全國(guó)供銷總社的意志表達(dá)方式，在這種關(guān)系中，全國(guó)供銷總社制定的如社有資產(chǎn)監(jiān)管類的規(guī)范性文件的拘束力只能來(lái)自成員社的自愿，而不是全國(guó)供銷總社的強(qiáng)制與懲罰。盡管總社章程也規(guī)定了成員社有義務(wù)“遵守總社章程”（第十一條第（一）款）、“執(zhí)行總社決議”（第十一條第（二）款）、“接受總社的指導(dǎo)和監(jiān)督”等，而附加給成員社的這些抽象義務(wù)更多的“紙上的法”（law on book），這些義務(wù)要變成成員社的具體義務(wù)，需要一個(gè)重要環(huán)節(jié)：就是在供銷總社制定的每一個(gè)規(guī)范性文件中都會(huì)設(shè)定明確的、具體的、可執(zhí)行的否定性后果。

二、行政性服從

在分析法學(xué)看來(lái)，一個(gè)有效的規(guī)范必須以明示或默示方式表達(dá)出“假定”“行為模式”和“規(guī)范后果”等規(guī)范要素，其中對(duì)規(guī)范效果最有影響的是“規(guī)范后果”。這一點(diǎn)在立法理念上的體現(xiàn)，就是一個(gè)規(guī)范性文件要么有專門的章節(jié)規(guī)定“責(zé)任”，要么將具體責(zé)任與具體行為緊密相連。這一觀念也體現(xiàn)在了全國(guó)供銷總社制定的社有資產(chǎn)監(jiān)管的三個(gè)文件中。每個(gè)文件中都單列出“責(zé)任”一章。比較三個(gè)文件會(huì)發(fā)現(xiàn)：除“對(duì)造成社有資產(chǎn)重大損失受到免職處分的社有企業(yè)管理者，5年內(nèi)不得擔(dān)任社有企業(yè)管理者；造成社有資產(chǎn)特別重大損失或者依法追究刑事責(zé)任的，終身不得擔(dān)任社有企業(yè)管理者。”（2004年《監(jiān)管暫行辦法》第四十條）這一條是既有假定（“受到免職處分的社有企業(yè)管理者”和“重大損失或者依法追究刑事責(zé)任”），又有具體后果（“5年內(nèi)不得擔(dān)任社有企業(yè)管理者”和“終身不得擔(dān)任社有企業(yè)管理者”）的具體規(guī)則外，其他都是原則性規(guī)范，其規(guī)范特點(diǎn)是對(duì)假定和后果的規(guī)定用詞比較模糊，如，“供銷合作社的工作人員必須按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，以及本辦法的規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，維護(hù)社有資產(chǎn)安全完整。對(duì)因工作失職、失誤造成社有資產(chǎn)損失的，由理事會(huì)責(zé)令改正，并對(duì)有關(guān)人員追究責(zé)任?！保?004年《監(jiān)管暫行辦法》第三十七條）、“供銷合作社理事會(huì)選派到所出資企業(yè)的出資人代表、聘任的經(jīng)理有下列行為的，供銷合作社理事會(huì)或企業(yè)董事會(huì)有權(quán)責(zé)令其改正，并依法追究有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任?！保?999年《管理暫行規(guī)定》第二十一條、2004年《監(jiān)管暫行辦法》第三十八條）。三個(gè)文件對(duì)社有資產(chǎn)監(jiān)管的行為規(guī)定的條款數(shù)目較多，而且依時(shí)間前后順序呈現(xiàn)出越來(lái)越具體和細(xì)致的特點(diǎn)，但對(duì)行為后果的規(guī)定不僅在條款數(shù)量上都沒(méi)有明顯變化，而且，在懲罰的具體性描述上高度概括，都重在描述違反監(jiān)管的行為，而輕視或忽略了對(duì)這些行為懲罰的具體措施的規(guī)定。這種缺少實(shí)在的、可執(zhí)行的懲罰與制裁的規(guī)范性文本現(xiàn)象，盡管有“理”的知識(shí)力量，但卻缺乏真正的“牙齒”，其規(guī)范的有效性是脆弱的，因?yàn)閷?duì)一個(gè)“壞人”來(lái)說(shuō)，促使其行為的實(shí)踐理由是制裁及其威脅，而不是“說(shuō)理”?；诖耍覀兛梢钥吹?，當(dāng)制裁及其威脅并不真實(shí)存在的時(shí)候，全國(guó)供銷總社制定的規(guī)范性文件，無(wú)論是因?yàn)樽灾谓M織特性的原因，還是作為“聯(lián)合組織”的主體原因，決定了其與各地各級(jí)供銷社之間的關(guān)系只能是“指導(dǎo)性”的而不是“命令性”的，這使得該三個(gè)文件只能是“示范文本”，充其量是個(gè)有“強(qiáng)效果”的“示范文本”。

在沒(méi)有足夠強(qiáng)制力作為后盾的條件下，為什么省、市、縣供銷聯(lián)合社以及基層社能遵守上級(jí)聯(lián)合社發(fā)布的規(guī)范性文件呢？在《供銷合作條例》等行政法規(guī)沒(méi)有制定而導(dǎo)致供銷社系統(tǒng)處于“無(wú)法”狀態(tài)時(shí)，供銷總社的指導(dǎo)權(quán)為什么是有效的、有拘束力的呢？在供銷總社的規(guī)范性文件僅具有契約性，而不具有“命令性”特征的情形下，下級(jí)供銷聯(lián)合社和基層社遵守該等規(guī)范的理由顯然不是因?yàn)椤翱謶帧被颉氨粦土P”，因?yàn)樯霞?jí)聯(lián)合社沒(méi)有懲罰不遵守者的合法的暴力手段 ，作為“上級(jí)”的聯(lián)合社的指導(dǎo)并不是基于命令（行政指導(dǎo)），那下級(jí)供銷聯(lián)合社與基層社為什么要接受供銷總社和上級(jí)供銷聯(lián)合社的指導(dǎo)呢？答案在供銷社系統(tǒng)中的獨(dú)特的“上官下民”的管理體制中。供銷社系統(tǒng)的定位一直以來(lái)是不清晰的，以至于出現(xiàn)所謂“四不像”現(xiàn)象，即“官不官、民不民、社不社、企不企”。供銷社在中央文件中被定義為“供銷合作社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織”，擁有組織內(nèi)的自治權(quán)利。盡管供銷社作為一個(gè)自治系統(tǒng)不具有行政管理權(quán)，但黨和政府在對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)人管理上，基于“黨管干部”的政治原則，作為管理社的各級(jí)供銷社聯(lián)合社（含供銷總社）的領(lǐng)導(dǎo)均由各級(jí)黨委和政府按照干部管理的一般原則進(jìn)行考察確定，然后再按照如《中華全國(guó)供銷合作總社章程》規(guī)定的由全國(guó)供銷合作社代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，其結(jié)果是：盡管供銷社作為集體不是行政機(jī)關(guān)，但作為供銷社領(lǐng)導(dǎo)者（如黨委書記、理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、主任等）卻擁有了“官”的身份。作為內(nèi)部自治的供銷社領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機(jī)制與行政管理系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機(jī)制完全同一，這導(dǎo)致作為管理社的供銷總社與各級(jí)供銷聯(lián)合社的領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生了必然服從上級(jí)（供銷社系統(tǒng)的上級(jí)社和地方政府）的內(nèi)心認(rèn)同。服從上級(jí)頒布的規(guī)范性文件，接受上級(jí)的指導(dǎo)就成為了領(lǐng)導(dǎo)者行為的積極理由。除了領(lǐng)導(dǎo)者的“官”屬性以外，供銷總社和各級(jí)聯(lián)合社的機(jī)關(guān)工作人員也具有“官”身份。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)[2009]40號(hào)）規(guī)定：“縣及縣以上聯(lián)合社在嚴(yán)格核定人員的情況下，所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。對(duì)未參照公務(wù)員法管理的聯(lián)合社機(jī)關(guān)，由地方政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際制定管理辦法?！苯^大部分的省級(jí)及其以下的供銷合作聯(lián)合社（除北京、上海等城市合作社外）的機(jī)關(guān)工作人員都參照公務(wù)員管理。作為“官”的領(lǐng)導(dǎo)者和作為公務(wù)員的執(zhí)行者形成的供銷總社和聯(lián)合社的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制實(shí)質(zhì)上是行政化的管理機(jī)制，在這種管理機(jī)制之下，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者還是執(zhí)行者的思維就是服從上級(jí)。

供銷總社和各級(jí)聯(lián)合社對(duì)成員社的指導(dǎo)既是職責(zé)（義務(wù)），也是權(quán)利，這體現(xiàn)了指導(dǎo)權(quán)的兩面性，一方面它是由于承載政府管理和供銷社系統(tǒng)建設(shè)的公共利益需求而產(chǎn)生的職責(zé)，自這個(gè)面向看，指導(dǎo)權(quán)是需要對(duì)政府、對(duì)社會(huì)和成員社承擔(dān)責(zé)任的，另一方面，指導(dǎo)權(quán)又是一種權(quán)利（甚至是類似于公共權(quán)力的“強(qiáng)權(quán)利”或管理性權(quán)利），它來(lái)自于自下而上的成員社的契約讓渡，以委托方式賦予供銷總社和聯(lián)合社制定規(guī)范性指導(dǎo)文件、監(jiān)督文件及采取管理措施的權(quán)利。契約意義上的指導(dǎo)權(quán)作為權(quán)利其實(shí)質(zhì)是消極的，而由于管理者身份的行政化導(dǎo)致的指導(dǎo)權(quán)則是積極的。由于歷史的原因和系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力運(yùn)作的慣性，更多的供銷社內(nèi)部人員看到的指導(dǎo)權(quán)是積極的指導(dǎo)權(quán)，而不是消極的指導(dǎo)權(quán)，原因在于“官在上”，而“民在下”，這也反映了供銷社的內(nèi)部自治性是政策依賴性的自治，而不是依賴法律的自治。契約性指導(dǎo)權(quán)是規(guī)范指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而來(lái)自于行政性服從的指導(dǎo)是非規(guī)范指導(dǎo)、非業(yè)務(wù)指導(dǎo)，是基于歷史和人事制度的慣性而形成的事實(shí)指導(dǎo)。