王明前

(廈門大學 馬克思主義學院,福建 廈門 361005)

史學界對陜甘寧抗日根據地(以下簡稱陜甘寧邊區(qū))政權建設的研究已經取得顯著的成績，在三三制民主政權建設、參議會、民主選舉諸研究領域取得了豐碩的成果。(1)相關研究參見李建國：《陜甘寧革命根據地史》，甘肅人民出版社2009年版；王晉林、秦生《新民主主義模型：陜甘寧革命根據地史》，中共黨史出版社2007年版；中共陜西省委黨史研究室：《陜甘寧邊區(qū)史綱》，陜西人民出版社2012年版；黃正林《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問題研究——以抗日民主政權和三三制為中心》，《中共黨史研究》2017年第9期；韓偉《再論三三制的民主實踐——以陜甘寧邊區(qū)為中心》，《安徽史學》2017年第3期；楊東《陜甘寧邊區(qū)基層參議會的制度建構與設計理念》，《中國延安干部學院學報》2012年第3期；賀永泰《民主政治并非選舉第一——基于陜甘寧邊區(qū)1941年選舉的分析》，《延安大學學報》2017年第6期；劉馳、馬成《陜甘寧邊區(qū)民主選舉互動研究——以立法設計和新聞宣傳為切入點》，《四川大學學報》2016年第5期，等等。但是，略感遺憾的是，首先，現有研究尚未把邊區(qū)正式建政前從蘇維埃制度向抗日民主制過渡期間的政權建設納入研究范圍，從而在一定程度上使邊區(qū)政權建設的研究缺乏一定的歷史延續(xù)性和縱深感。其次，現有研究缺乏把諸政權建設實踐領域加以綜合考察的意識，從而缺乏歷史整體感。最后，現有研究對政權建設中一些原則性問題，如黨的領導、軍政關系、政權與群眾團體的關系，也缺乏必要的關注?？傊?，現有研究現狀表明，對陜甘寧邊區(qū)政權建設仍然有深入而綜合研究的必要性。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，全面考察陜甘寧邊區(qū)的政權建設，以期增加學術界對抗日根據地政治史的學術認知。

一 從倡導國防政府到建設三三制民主政權

(一)從倡導建立國防政府到向抗日民主政權過渡

倡議建立國防政府，是中國共產黨長征到達陜北后，隨著抗日民族統一戰(zhàn)線政策的確定，相應提出的政權組織新形式。

這一倡議在1935年12月25日的瓦窯堡中央政治局會議上首先提出。會議決議指出：“反日反賣國賊的民族統一戰(zhàn)線之最廣泛的與最高的形式，就是國防政府與抗日聯軍的組織?！边@一政權組織形式之所以可能與必要，是因為“不同意蘇維埃制度與土地革命而同意于反日反賣國賊的分子的存在，由于中國政治經濟不平衡而產生的地方割據狀態(tài)，由于中國蘇維埃政權現在還只在中國一部分領土上勝利”，以及“漢奸賣國賊等民族反革命為日本帝國主義幫兇的嚴重性”。決議呼吁：“一切反日反賣國賊的分子，不論他們代表那一階級，那一政治派別，那一社會團體，那一武裝隊伍，都可以加入國防政府?！币虼?，“國防政府與抗日聯軍是全中國一切反日反賣國賊力量的聯合戰(zhàn)線的政權組織，也是反日反賣國賊的民族革命戰(zhàn)爭的統一領導機關”。為迅速組織國防政府與抗日聯軍，共產黨應“指導自己的黨員在各方面努力去推動一切愛國的分子團體、階層、階級、黨派，生產的與商業(yè)的，文化的與教育的，學生的與教員的，工農的與小資產階級民族資產階級的，城市與鄉(xiāng)村的，新式的與舊式的，社會的與政治的武裝的等等力量，發(fā)起各種各樣反日反漢奸賣國賊的團體，組織各種各樣反日反賣國賊的軍隊、政權，把這些團體、軍隊、政權，集合起來，加上蘇維埃與紅軍的力量，這就是國防政府與抗日聯軍的組織”。[1]為使統一戰(zhàn)線具有更廣大而強有力的社會基礎，“蘇維埃工農共和國及其中央政府宣告：把自己改變?yōu)樘K維埃人民共和國，把自己的政策，即蘇維埃人民共和國的政策的許多部分，改變到更加適合反對日本帝國主義變中國為殖民地的情況”。這一改變充分表明：“蘇維埃自己不但是代表工人農民的，而且是代表中華民族的?！盵2]

西安事變和平解決后，隨著國內政治局勢日益向有利于建立抗日民族統一戰(zhàn)線的新形勢發(fā)展，中國共產黨加強了對這一政權形式的宣傳。

1937年2月10日，中共中央致電國民黨三中全會，保證：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導”；“在特區(qū)政府區(qū)域內實施普選的徹底的民主制度”。[3]對這一讓步，中共中央于1937年2月15日解釋指出：首先，“我們對國民黨一個大的原則上的讓步，其目的在于取消國內兩個政權的對立，便利于組成抗日民族統一戰(zhàn)線，一致的反對日本的侵略。這個讓步是必須的，因為沒有這個讓步就不便于組織抗日民族統一戰(zhàn)線，就不便于迅速實現對日抗戰(zhàn)。”其次，“蘇區(qū)中蘇維埃制度取消，施行普選的民主制度，并不能放棄工人農民已經獲得的政治權利，而要繼續(xù)保障之?！盵4]1937年8月15日，中國共產黨發(fā)表抗日救國十大綱領，宣布：“召集真正人民代表的國民大會，通過真正的民主憲法，決定抗日救國方針，選舉國防政府”；“國防政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的”；“國防政府執(zhí)行抗日救國的革命政策”；“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”。[5]

1937年9月，陜甘寧邊區(qū)正式建政，蘇維埃制度也正式結束其歷史使命，向新的抗日民主政權過渡。相關政策法令相繼頒布，為邊區(qū)民主政權建設提供法制保障。1941年頒布的邊區(qū)組織條例規(guī)定：“陜甘寧邊區(qū)政府受國民政府之管轄及邊區(qū)參議會之監(jiān)督，綜理邊區(qū)政務”；“邊區(qū)政府設委員十八人。組織邊區(qū)政府委員會，各委員由陜甘寧邊區(qū)參議會選舉，呈請國民政府任命”；“邊區(qū)政府設主席一人，副主席一人，由陜甘寧邊區(qū)參議會就政府委員中選舉之，呈請國民政府任命”；“邊區(qū)政府對于邊區(qū)行政的辦法命令，制定單行法規(guī)”。[6]

(二)建設三三制民主政權

1941年開始，中共中央和陜甘寧邊區(qū)各級黨和政府開始把三三制原則作為政權建設的主要行政方向。三三制原則，一方面體現為共產黨虛心吸收各階層特別是中間社會階層參與各級政權建設，擴大和深入各抗日階級的政治參與度；另一方面表現為對基層政權舊形式的改造，使之更加適合廣大群眾的參政要求。

1941年11月，林伯渠在邊區(qū)政府對邊區(qū)第二屆參議會一次大會的工作報告中指出：邊區(qū)民主政治初步建立，首先，“從政權組織機構來看：在邊區(qū)和縣級我們都建立了中國的參議會，行政工作集中于政府，創(chuàng)制復決之權及對于政府行政人員選舉罷免之權，則屬于各該級參議會。至于鄉(xiāng)、市則采取議行合一制度?！逼浯危耙哉嗟慕M織成分來說，已大體實現了三三制，各黨派、各階級、各民族共同建立了統一戰(zhàn)線的政權?！盵7]1942年3月6日，邊區(qū)政府指示各縣：首先，“各縣按照實際情況，決定開會日期，三月兩月內，一定要開完，縣政府和常駐會，合組籌備委員會?！逼浯?，“縣長要把政府半年工作，事先作好報告，抄寫幾份，送交議員傳閱，并且在會議上坦白的口頭報告”；“常駐會、縣政府、縣黨委、群眾團體、各議員，根據需要，提出議案，送交議會討論，提出的議案，要有實際內容，更要中心扼要，同時還需顧到政府實際力量”；“議會應該重視這些議案，可以合并，詳細討論，根據地方需要，參照政府力量，然后分別輕重、需要的緩急交政府執(zhí)行”；“各縣政府必須忠實這些議案，大力推行”。最后，為充實三三制，“各縣參議會共產黨員超過三分之一時，應該自動提出辭職，由無黨派候補議員補充，各縣政府還可選有能力有名望的人士，酌量聘請?！盵8]

邊區(qū)黨和政府還對民族區(qū)域自治做了可貴嘗試。1936年5月24日，紅軍總政治部在指示回民工作時指出：回族區(qū)域的政權組織形式可采取兩種方式：在回漢雜居的鄉(xiāng)或區(qū)，“在回民自己管理自己的事情的原則之下，組織回漢兩民族的鄉(xiāng)或區(qū)的混合政府，其正副主席代表及政府的委員人數，以該鄉(xiāng)或區(qū)的回人與漢人數量多少為比例決定”；“在完全回人聚居的鄉(xiāng)或村，則組織回人單獨的回民政府；凡是愿謀回族解放的貴族、阿訇及一切回民都可參加，并可與附近的第一種政府或完全漢人的人民政府建立聯盟的形式，以取得工作上、行動上的聯系與配合”。[9]1942年4月10日，邊區(qū)政府委員會第二次會議決議案提議：“劃定回民自治區(qū)，由回民選舉區(qū)長，自行處理回民之事。”[10]1942年8月29日，邊區(qū)政府批復民政廳：“在隴東專署及靖邊、新正兩縣增設民族事務科，并在鎮(zhèn)原、曲子、環(huán)縣三縣府第一科內增設民族事務科員一人，以便專管各該縣回民事務一案。”[11]

以三三制原則為標志的邊區(qū)政權民主化建設取得顯著成績。1944年3月25日，林伯渠在邊區(qū)高干會上指出：從1941、1942年的鄉(xiāng)選經驗中可以獲得鄉(xiāng)政權人員分配規(guī)律是，“鄉(xiāng)、市參議會和鄉(xiāng)、市政府委員會中，共產黨員和進步分子占三分之二以上，中間階層的開明分子占一部分；鄉(xiāng)長中共產黨員占大多數，其次為非黨進步分子，中間分子中真正公開并愿意接受黨領導的人，也可以充任鄉(xiāng)長”。這一分布規(guī)律雖與三三制仍略有出入，但“基本精神則是三三制的。它是大多數人民的創(chuàng)造，又適當地反映了邊區(qū)內部階級關系”。三三制形式，“主要在縣級以上政權表現出來，中間分子在縣級政府機關中占取三分之一乃至更多一點的位置，對于爭取邊區(qū)和全國的中間勢力有重大作用”。[12]

二、對代議制民主政體的探索

對代議制民主政體的探索，是邊區(qū)政權民主化建設的重要內容。建立在普遍民主選舉基礎上的代議制民主政體，體現著邊區(qū)政權主權在民的施政宗旨。

1937年5月12日頒布的陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要，為陜甘寧邊區(qū)代議制民主政體規(guī)劃出初步藍圖。首先，綱要規(guī)定：“各級議會議員，由選民直接選舉。各級行政長官，鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉；邊區(qū)法院院長，由邊區(qū)議會選舉；邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會的同意?！逼浯?，各級議會閉會時，由常駐議員代行職權，如“縣議會閉會時，設縣常駐議員代行職權，邊區(qū)議會閉會時，設邊區(qū)常駐議員代行職權。常駐議員由各該議會選舉”。各級議會職權，包括：“選舉行政長官”；“批準預算”；“議決邊區(qū)的單行法律”，等等。各級政府直接對各級議會負責。再次，“邊區(qū)政府與縣之間，設行政專員為傳達并督察的機關”；“鄉(xiāng)政府為吸收廣大群眾參加工作，應按工作組織各種委員會。較大的村設代表主任”。最后，“少數民族(蒙、回)有自由組織自治政府及自由加入或退出邊區(qū)政府之權。邊區(qū)議會內設少數民族委員會，保護少數民族的特殊利益”。[13]

邊區(qū)黨和政府積極落實這一新型代議制政體。1938年11月25日，邊區(qū)政府訓令：“改陜甘寧邊區(qū)議會為陜甘寧邊區(qū)參議會，明年一月十五日召集之第一屆議會，即定名為參議會，所有原選之邊區(qū)議員，均為參議員。”[14]邊區(qū)代議制政體正式建立。

邊區(qū)各級黨和政府在實踐中不斷總結經驗，加深對代議制民主政體重要意義的理解，提高實際運作參議會的施政水平。

1941年11月8日，林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上作政府工作報告指出：邊區(qū)成立三年來，“在邊區(qū)和縣級我們都建立了正規(guī)的參議會，行政工作集中于政府，創(chuàng)制復決之權及對于政府行政人員選舉罷免之權，則屬于各該級參議會。至于鄉(xiāng)市則采取議行合一制度”；“民主集中制則是各級民意與行政機關的最高組織原則”。[15]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)參議會不同于蘇維埃工農民主制，也不同于一般資產階級民主制，它是由“選民直接選出鄉(xiāng)市參議員，鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)市最高政權機關，兼議與行的職能。鄉(xiāng)市參議會閉幕時，由鄉(xiāng)市參議會選出的鄉(xiāng)市政府為鄉(xiāng)市唯一政權機關”。同理，縣、邊區(qū)兩級的參議員也由選民直接選出，“縣與邊區(qū)兩級議會與政府并列”；“區(qū)政府則由縣政府委任，為縣與鄉(xiāng)之間承上啟下機關”；“在某些偏遠縣份設立分區(qū)行政督察專員公署，代表邊區(qū)政府督察各該縣行政”。與蘇維埃工農民主制不同，邊區(qū)現行民主制除漢奸外都是邊區(qū)公民。與蘇維埃選舉是有限的、間接的形式不同，邊區(qū)現行民主制選舉是普遍的、直接的。和資產階級議會民主制不同，首先，邊區(qū)現行民主制“不完全采用三權分立制”，如“邊區(qū)高等法院宣判重要案件(如死刑)，邊區(qū)政府委員會有權審查并變更其判決書”，從而“能使司法為目前政治的需要服務”。其次，現行民主制“越下層越要民主”，如“鄉(xiāng)市參議會一面是議會主義，一面是直接民權”?，F行民主制“除以區(qū)域為單位的民主外，還有以職業(yè)為單位的民主”。[16]此外，邊區(qū)民主制還表現在新恢復區(qū)的臨時參議會制度上。臨時參議員的一部分議員是由各民眾團體選出的議員，“是人民中先進與有組織的部分，能夠代表全民眾的要求”。另一部分由政府聘請，是因為“開明的、在社會上有聲望的紳士、地主、資本家沒加入各種組織，不易為各組織所選出”。[17]

相關政策法令相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的建設提供法律支持。1942年4月頒布的邊區(qū)各級參議會組織條例規(guī)定：“邊區(qū)各級參議會，為邊區(qū)各級之人民代表機關”；“各級參議會之議員，由人民直接選舉，但同級政府認為必要時，得聘請勤國事及在社會、經濟、文化各方面有名望者為議員，其名額不得超過議員總數十分之一”?！斑厖^(qū)設邊區(qū)參議會，縣(或等于縣的市)參議會，及鄉(xiāng)市(或等于區(qū)的市)參議會”；“邊區(qū)及縣參議會，由議員中選出議長一人，副議長一人，主持全會工作；但開大會時，得選舉若干人組織主席團，幫助正副議長進行會務”；“邊區(qū)及縣參議會，由議員中選出常駐議員”；“鄉(xiāng)市參議會采用立法行政合一制，不設議長副議長，開會時推舉主席團三人，主持會務，鄉(xiāng)市長為當然主席團之一，休會期間不設常駐委員”；[18]“邊區(qū)縣參議會開會時，非兼參議員之同級行政及司法長官，均得列席，有發(fā)言權無表決權”；“邊區(qū)縣參議會之決議案，皆送同級政府執(zhí)行，如政府委員會任務不當時，應即詳具理由送回原參議會復議，鄉(xiāng)市政府無此權限”；“下級參議會無否決或停止執(zhí)行上級參議會或上級政府決議與命令之權，但得陳述意見請其變更，在未變更前仍須照原案執(zhí)行”；“下級參議會決定之案件，有不當時，同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執(zhí)行”。[19]1943年4月25日頒布的邊區(qū)政紀總則草案規(guī)定：“各級參議會為各級政權的最高權力機關，各級政府服從各該級參議會之決議”；“下級參議會無權改變否決或停止上級參議會或上級政府之決議法令與命令，上級政府對下級參議會之決議，認為不適當時，有權停止其執(zhí)行或糾正之”；“在邊區(qū)參議會閉幕期間，邊區(qū)政府為邊區(qū)最高權力機關，對邊區(qū)參議會負責領導指揮全邊區(qū)政務”；“各級政府委員會為各級政府決定政務的最高機關，對各同級參議會負責，各下級政府委員會同時并對各上級政府負責”；“各下級政府主管長官對上級政府及各級參議會政府委員會負責，統一領導各該級政府的政務”。[20]

三、民主選舉運動

邊區(qū)黨和政府把普遍的民主選舉作為抗日民主政權區(qū)別于其他政權形式的主要特征，因此在邊區(qū)建政時期，就把民主選舉作為政權工作的重點。

1937年11月22日，陜甘寧邊區(qū)黨委指示特區(qū)政府民主選舉工作，首先指出：這次選舉運動“總的方針是要使特區(qū)成為抗戰(zhàn)與民主的模范區(qū)域”。這既需要明確“為了建立抗日民族統一戰(zhàn)線，把蘇維埃民主制改為普選的民主制是一種必要的讓步，而且是正確的。但是在統一戰(zhàn)線中仍應保持我們的獨立自主精神，保持共產黨對特區(qū)政權的領導，保持特區(qū)工農既得的權利，保持蘇維埃民主制度的長處”，而且還“必須把這次選舉運動看成是一個極大的抗戰(zhàn)動員工作”。因此，這次選舉運動應完成以下任務：“保證百分之百的選民，不論男女都要自動的踴躍參加選民大會。同時對于漢奸親日分子，及民眾所敵視的人應剝奪其參加選舉的權利”；“發(fā)動群眾熱烈討論和檢查特區(qū)黨委提出的施政綱領及特區(qū)政府的工作報告大綱，并充分的聯系到群眾的生活問題及切身要求”；“發(fā)動群眾熱烈討論我們提出的候選名單”，最終“保證共產黨提出的候選人，及工農分子能夠當選，打擊豪紳地主及一切反動分子使他們不能當選”；“特別注意吸引廣大婦女群眾參加選舉，并保證她們能多當選，以提高特區(qū)的女權”；“利用這次選舉，在大會上檢查各級政府的工作情形，如果在鄉(xiāng)、區(qū)、縣工作人員及代表中有消極怠工及壞分子混入的話，即須利用這次選民大會實行改選，并將以前的缺額補選完全。以加強和健全各級政府”。為完成以上任務，應“反對黨包辦提案的現象，必須盡量鼓勵群眾自動提出意見”；“選民大會的開會，須普遍的采取以村為單位來進行選舉，好吸收多的群眾參加選舉”；“被選代表應盡量吸收和采納選舉人的意見，與群眾取得經常的密切的聯系”；“利用黨及一切社會團體的關系，采用寫信或其他辦法，吸收統戰(zhàn)區(qū)及友軍友區(qū)的各種團體代表或群眾參加我們的選舉大會以擴大影響”。[21]1939年4月4日頒布的邊區(qū)施政綱領宣布：“發(fā)揚民主政治，健全民主集中制的政治機構，增加人民之自治能力。”[22]

邊區(qū)黨和政府及時指導各地組織民主選舉，作為邊區(qū)實現三三制的有效途徑。

1941年5月1日，中共中央政治局批準的邊區(qū)施政綱領宣布：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區(qū)民意機關之活動與邊區(qū)行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員，有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。”[23]1942年4月10日，邊區(qū)政府委員會第二次會議決議案提議：縣鄉(xiāng)市改選，“以居民小組為單位選舉鄉(xiāng)市議員，縣議員以鄉(xiāng)為單位選舉”。選舉準備期間，應“加強選舉會的領導，并保證其‘三三制’的成分，使其真能代表各階層的意見”；“組織縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級政府干部研究選舉工作”；“各縣舉辦三十人至四十人的選舉訓練班”；“發(fā)動各黨派各階層提出自己的提案與候選人，舉行競選，務必造成熱烈的競選活動，必須保證這次選舉真正選出各黨派各階層‘三三制’的議會與政府來”。[24]

1942年5月頒布的邊區(qū)各級參議會選舉條例，總結了1941年的選舉經驗，認為：“背箱子”“投豆子”“乍胳膊”三種投票方法，“都要得，應按各地不同情況采用”?！氨诚渥印钡暮锰幨恰澳苁苟鄶颠x民投到票”；“票先發(fā)，使選民有考慮余地”；“選舉單位大更方便”?！巴抖棺印边m合文化落后地區(qū)，“計票明白不復雜，選民也容易解得開”；“在鄉(xiāng)市選舉很適合”?！罢Ц觳病眲t“最不好，很容易使選民馬馬虎虎敷衍了事。但不得已時也可采用”。[25]條例還規(guī)定：選舉委員會是辦理選舉的專門機關。邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)市均設一個，但是鄉(xiāng)、縣的不常設，邊區(qū)政府則須常設。邊區(qū)、縣的選舉委員會，“多屬于指揮與解釋事項”，縣市選舉委員會，“則是直接實行選舉的”。選舉委員會成立后，首先要劃定居民小組，其次去宣傳選舉的意義，再后是登記選民與居民。[26]

邊區(qū)民主選舉運動取得豐碩成果。1941年11月8日，林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上作政府工作報告指出：1941年進行了自下而上的改選，選出鄉(xiāng)市參議員4萬余人，選民參選率平均80%，綏德、清澗、延川達到95%左右。選舉結果，“各抗日階層、黨派、各民族人士都參加了政權”。下層行政工作得以改善，延安縣鄉(xiāng)政府委員僅有3人連任，185人為新當選者。61位鄉(xiāng)長中有41人為新當選者。安定縣70%鄉(xiāng)市政府人員為新任。綏德舊鄉(xiāng)政府人員落選者為1001人。[27]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)普選制下，“不僅地主富農資本家有的當選為議員，有的當選為鄉(xiāng)長，而且各個抗日黨派還有競選與公開活動的自由”。[28]

四、黨對政權的正確領導方式與協調政權與軍隊、群眾團體的關系

邊區(qū)黨對政權工作的正確領導，體現在黨通過政權中的黨團來實現政治領導，而非對日常行政事務的干涉。

1942年12月4日頒布的中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則規(guī)定：政府和民意機關黨團規(guī)則的中心，“應當放在對政府工作的統一領導與掌握政策上，黨團書記應當經常照顧全局，主動地去抓住重大問題，提出討論”。首先，邊區(qū)政府黨團應絕對服從西北局的領導，“對西北局對政府工作的各種決議、決定或指示，必須在黨團會上作出具體實施辦法，堅決貫徹執(zhí)行”；“政府一切設施，凡有關于原則的、政策的、大政方針的問題，黨團必須事先提出辦法交西北局討論通過后，方能在政府委員會或議會去提出”；“西北局對黨團的指導，是著重在原則方針上，不干涉其細微，給黨團在具體執(zhí)行時，有靈活運用之余地”。其次，黨團對政府正確的領導方式是：“黨團沒有超越政權組織直接下命令下指示解決問題，強制黨外人士服從的權利，他們一切決議，只有經過自己黨員的努力在政府會議或參議會中，說服非黨人士得到通過，才能發(fā)生效力”；“黨團意見未被參議會及政府通過時，必須少數服從多數，不得違反民主集中制的原則。但仍須繼續(xù)向非黨人士進行說服工作，爭取最后仍能通過”；“政權機關中黨員，必須與黨外人士實行民主合作，傾聽黨外人士的意見，和他們一起共同商量問題與解決問題，共同遵守少數服從多數、局部服從全體、下級服從上級的民主集中制。并須使黨外人士有職有權，敢于說話，敢于負責”。[29]

邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府，政府支持軍隊的軍政關系。1943年1月15日公布的邊區(qū)調整軍政民關系維護革命秩序辦法規(guī)定：“地方黨政人民應尊重抗日軍人權利，軍隊個別違反紀律的軍隊人員，得由地方治安扭送軍事機關處理，其他地方黨政人民不得逮捕，或輕侮打罵，只能問清其本人所屬番號，報告其上級處理之”；“軍隊應尊重地方黨政人員，除現行犯外，如發(fā)生地方黨政人員有違反法令行為時，軍隊不得直接逮捕，或輕侮打罵，只能問清其所屬機關及職責，報告上級處理之”。[30]1943年1月15日，邊區(qū)政府決定指出：“八路軍是值得政府和人民擁護的軍隊，擁護軍隊，是各級政府與全體人民應有的責任與義務”；“各級政府和人民，必須把愛護與幫助軍隊，當作自己應盡的責任，經常注意盡到自己的責任”；“軍政、軍民關系上發(fā)生糾紛時，政府負責人應以‘厚責于己而薄責于人’的態(tài)度，協同軍隊負責人就地解決，解決不了的呈報上級解決之”。[31]

邊區(qū)黨和政府要求政府尊重群眾團體的獨立性，同時也要求群眾團體遵守政府法令，支持政府政策的推行。1942年4月3日，邊區(qū)政府干部民眾團體組織綱要，規(guī)定：“民眾團體得協助政府進行各種公益事宜，并受當地政府之指導?！盵32]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)各種群眾團體，不僅由政府給以充分的物質幫助，而且各群眾團體的領導者直接參加各級政府委員會，把他們的意見隨時反映到實際政治中來。

綜上所述，倡議建立國防政府，是中國共產黨長征到達陜北后，隨著抗日民族統一戰(zhàn)線政策的確定，相應提出的政權組織新形式。1937年9月，陜甘寧邊區(qū)正式建政，蘇維埃制度也結束其歷史使命，向新的抗日民主政權過渡。1941年開始，中共中央和陜甘寧邊區(qū)各級黨和政府把三三制原則作為政權建設的主要行政方向。三三制原則，一方面體現為共產黨虛心吸收各階層特別是中間社會階層參與各級政權建設，擴大和深入各抗日階級的政治參與度；另一方面表現為對基層政權舊形式的改造，使之更加適合廣大群眾的參政要求。邊區(qū)黨和政府還對民族區(qū)域自治做了可貴嘗試。對代議制民主政體的探索，是邊區(qū)政權民主化建設的重要內容。建立在普遍民主選舉基礎上的代議制民主政體，體現著邊區(qū)政權主權在民的施政宗旨。邊區(qū)黨和政府把普遍的民主選舉作為抗日民主政權區(qū)別于其他政權形式的主要特征，因此在邊區(qū)建政時期，就把民主選舉作為政權工作的重點。邊區(qū)黨和政府及時指導各地組織民主選舉，作為邊區(qū)實現三三制的有效途徑。邊區(qū)黨對政權工作的正確領導，體現在黨通過政權中的黨團來實現政治領導，而非對日常行政事務的干涉。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府，政府支持軍隊的軍政關系。邊區(qū)黨和政府要求政府尊重群眾團體的獨立性，同時也要求群眾團體遵守政府法令，支持政府政策的推行。