趙娜

(首都師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100089)

黨內(nèi)法規(guī)制度是一個系統(tǒng)，而不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。從制度哲學(xué)角度來看，黨內(nèi)法規(guī)制度作為一個系統(tǒng)，是由理念、規(guī)則、對象、載體四大結(jié)構(gòu)要素組成的，它包含著“制”(限制)與“度”(標(biāo)準(zhǔn))兩重內(nèi)涵，同時又以組織色彩與系統(tǒng)輪廓為保障。黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷，是黨內(nèi)法規(guī)的理念、規(guī)則、對象、載體等結(jié)構(gòu)要素發(fā)展、豐富并趨向體系化的歷程，同時也是中國共產(chǎn)黨不斷規(guī)范自我管理、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的歷程，更是黨內(nèi)法規(guī)制度通過適應(yīng)性改造，不斷融入中國特色社會主義法治體系的歷程。梳理并研究黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷，尤其是明確黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)要素的體系化變遷歷程及其邏輯特征與基本經(jīng)驗，對于新時代不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高管黨治黨水平、實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國統(tǒng)籌推進(jìn)具有重要意義。

一、理念：法治理念的不斷內(nèi)化

法治理念作為黨內(nèi)法規(guī)制度的價值判斷與目標(biāo)定位，間接地體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的一切規(guī)則和環(huán)節(jié)之中。在黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷中，法治這一價值理念以不同程度的實體化和具體化形式貫穿于黨的革命、建設(shè)和改革的各個階段，體現(xiàn)著不同的時代精神。法治理念的不斷內(nèi)化，是黨根據(jù)自身面臨的任務(wù)與目標(biāo)而判斷、選擇、調(diào)整的結(jié)果，也是黨對自身發(fā)展認(rèn)識不斷深化的體現(xiàn)。

(一)以紀(jì)律約束為核心的“法”特征

作為具有黨章性質(zhì)的文件，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》標(biāo)志著黨的誕生，同時也開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)歷程。在以革命方式奪取政權(quán)的階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值判斷和目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞著“無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的新民主主義”[1](P533)革命展開。在新民主主義革命中，黨的團(tuán)結(jié)問題逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。圍繞著加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)而制定的一系列黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)出此階段黨內(nèi)法規(guī)制度較為明顯的建設(shè)趨勢——具備“法”特征。

“黨內(nèi)法規(guī)”的提出，即“當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分”[2](P646)，在一定程度上代表著黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)建之初的理性判斷和選擇。1938年，毛澤東在強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律時首次使用“黨規(guī)”一詞，提出黨規(guī)“一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實行起來，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動，并使之成為全黨的模范”[2](P646)。此后，劉少奇多次闡釋“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等內(nèi)容及其執(zhí)行問題，進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)在“條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”[2](P750)。以“紀(jì)”為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度理念，伴隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐的發(fā)展而不斷調(diào)整和豐富。用“黨規(guī)”“法紀(jì)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等措辭來進(jìn)行觀點表達(dá)和價值輸出，加強(qiáng)和深化了黨的紀(jì)律在黨內(nèi)的普遍性和強(qiáng)制性，為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)、黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了重要作用。

雖然此時的黨內(nèi)法規(guī)核心理念是“紀(jì)”，但在其建設(shè)過程中已經(jīng)開始含有“法”特征并體現(xiàn)出一定的“法”理念。其一，強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律在黨內(nèi)的普遍遵循及其約束性與強(qiáng)制性問題，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度濃厚的“法”特征；其二，黨內(nèi)法規(guī)逐漸發(fā)展出的顯性的區(qū)別于黨的政治上、思想上的“法”建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，是黨內(nèi)法規(guī)制度“法”理念表達(dá)的一種方式，當(dāng)然，此時的“法”建設(shè)與“黨規(guī)”初現(xiàn)時所表達(dá)的紀(jì)律約束的理論內(nèi)核是一致的。無論是使用“法”這一用語，還是賦予黨內(nèi)法規(guī)普遍性、約束性和強(qiáng)制性特征，此時的黨內(nèi)法規(guī)制度以文字上顯性表達(dá)、特征上隱性傳輸?shù)姆绞綄ⅰ胺ā边@一理念注入到黨的建設(shè)中來。

(二)以制度治黨為核心的“法”規(guī)范

以紀(jì)律約束為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為推動新民主主義革命的勝利發(fā)揮了重要作用，在實踐中積累的寶貴經(jīng)驗為新中國成立后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在社會主義革命和建設(shè)時期，黨在全國執(zhí)政條件下對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)尤其是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等多方面進(jìn)行了探索。然而，此時的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍是“運動式”的，還未走上“法治”的建設(shè)道路。改革開放后，黨提出加強(qiáng)黨的建設(shè)尤其是重視黨的制度建設(shè)問題，由制度治黨開啟的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了新階段，其核心由紀(jì)律約束逐漸發(fā)展為內(nèi)涵更為豐富的依規(guī)治黨。

在制度治黨的價值選擇下，黨內(nèi)法規(guī)制度不僅明確了黨的建設(shè)發(fā)展方向，還逐漸明確了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，尤其是黨規(guī)保障國法的重要作用。一方面，明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)定位與發(fā)展方向，即“制度建設(shè)的新路子”，“在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[3](P54)。這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)區(qū)別于以往建設(shè)理念發(fā)生根本性變化的分水嶺。另一方面，闡釋黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，尤其是闡述黨規(guī)保障國法的重要性以明確黨內(nèi)法規(guī)的價值指向，即“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[4](P147)。明確“法”價值指向為黨內(nèi)法規(guī)制度由紀(jì)律約束轉(zhuǎn)向制度治黨提供了重要依據(jù)。

隨著“黨要管黨”“從嚴(yán)治黨”向“依法治國”基本方略和“建設(shè)社會主義法治國家”等國家制度理念的融入，黨內(nèi)法規(guī)制度作為制度治黨價值理念的實體化和具體化，開啟了“法治”理念內(nèi)化的新進(jìn)程。在“制度治黨”與“依法治國”雙重理念交織下，黨內(nèi)法規(guī)制度開啟了以“法”規(guī)范為核心的從理念到文本的內(nèi)部建設(shè)，同時更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的外部建設(shè)。正是源于內(nèi)部“法”建設(shè)與外部“法”協(xié)調(diào)的內(nèi)外需求，法治理念不斷內(nèi)化，成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值與目標(biāo)所在，由此亦明確了黨內(nèi)法規(guī)制度以法治為核心價值的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)方向。

(三)以法治建設(shè)為目標(biāo)的“法”定位

2014年，黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入建設(shè)中國特色社會主義法治體系之中。2021年，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》進(jìn)一步提出“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”，“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”[5]。這明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的“法”定位，尤其是在新時代背景下，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨維度下的建設(shè)方向，即以法治為價值導(dǎo)向和目標(biāo)追求，為提高管黨治黨水平、增強(qiáng)黨的依法執(zhí)政本領(lǐng)、推進(jìn)法治中國的全面建成而不斷建設(shè)“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。

“法”定位背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度法治理念的實體化和具體化，已經(jīng)開始以顯性的規(guī)范方式呈現(xiàn)出來，表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的體系構(gòu)建和外部協(xié)調(diào)兩重維度上。在黨內(nèi)法規(guī)制度的自身體系構(gòu)建上，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的價值定位，不僅要實現(xiàn)形態(tài)上“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”的法規(guī)范，更要實現(xiàn)內(nèi)在的以“更加完善”的“黨內(nèi)法規(guī)體系”推進(jìn)“黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國體制機(jī)制更加健全”[5]的法理念。在黨內(nèi)法規(guī)制度與外部系統(tǒng)的協(xié)調(diào)上，通過協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，甚至在一定條件下實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與外部法治系統(tǒng)的相互聯(lián)系與相互塑造，進(jìn)而達(dá)到法治理念所要求的復(fù)雜的動態(tài)平衡——依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

外在“法”規(guī)范與內(nèi)在“法”定位的結(jié)合，表明了黨內(nèi)法規(guī)制度由外而內(nèi)的法治化目標(biāo)的確立及其發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，這是黨內(nèi)法規(guī)制度法治理念內(nèi)化的實質(zhì)性發(fā)展。依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)統(tǒng)一和統(tǒng)籌推進(jìn)，是黨內(nèi)法規(guī)制度經(jīng)過適應(yīng)性調(diào)整，通過加強(qiáng)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，進(jìn)而融入中國特色社會主義法治體系的重要方式。法治理念在國家政權(quán)建設(shè)層面和執(zhí)政黨自我規(guī)范層面的深入，實現(xiàn)了在不同規(guī)范系統(tǒng)中法治理念的聯(lián)通。正是這種共通的“法”理念，為黨內(nèi)法規(guī)提供了與國家法律銜接的可能，這為全面建成法治中國提供了保障。

二、規(guī)則：形式與邏輯的逐漸統(tǒng)一

作為黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容，規(guī)則通過規(guī)定黨內(nèi)相關(guān)主體的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，明確黨內(nèi)各主體行為的規(guī)范，使其行為合理化和有序化。從注重規(guī)則內(nèi)容的效用發(fā)揮，到提升規(guī)則的有序性，再到規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)合理，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在百年變遷中逐漸實現(xiàn)了形式與邏輯，即外部與內(nèi)部的統(tǒng)一。這使黨內(nèi)法規(guī)制度具有了實質(zhì)性的內(nèi)容和規(guī)范化的意義，從而為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(一)以效用發(fā)揮為核心的規(guī)則內(nèi)容

黨內(nèi)法規(guī)制度通過規(guī)則對黨內(nèi)相關(guān)主體的行為與活動劃定了界限，即黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則明確了義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任等。這既包括對黨員、黨組織義務(wù)和權(quán)利的規(guī)定，也包括他們活動空間和活動范圍的確定。從規(guī)則賦予的權(quán)利來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定了黨內(nèi)相關(guān)主體的行為規(guī)則和活動空間；而義務(wù)則是對黨員、黨組織等行使權(quán)利的約束和責(zé)任的規(guī)定。根據(jù)黨所面臨的具體任務(wù)和目標(biāo)的不同，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過允許、禁止主體行為的方式將特定對象的義務(wù)和權(quán)利明確下來，并以此為依據(jù)在實踐中發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的效用。

從規(guī)則的具體內(nèi)容來看，黨內(nèi)法規(guī)制度從《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》起，便開始進(jìn)行相應(yīng)的約束與規(guī)定。無論是革命時期圍繞著黨章的制定修改、確立黨的民主集中制、建立黨的組織制度、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度及工作制度、黨的紀(jì)律等內(nèi)容規(guī)范，還是建設(shè)時期根據(jù)黨的全國執(zhí)政的客觀需要，豐富并發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等方面的內(nèi)容規(guī)范，亦或是改革開放之后根據(jù)制度治黨的要求，更加注重實體性法規(guī)與程序性法規(guī)協(xié)調(diào)建設(shè)問題，尤其是新時代圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)問題，開啟的各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的內(nèi)容規(guī)范建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則根據(jù)黨的建設(shè)的發(fā)展和要求，規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，重視黨內(nèi)法規(guī)制度效用的發(fā)揮，保障了黨在不同階段任務(wù)的完成和目標(biāo)的實現(xiàn)。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在黨的建設(shè)的不同階段有著各自的內(nèi)部邏輯與效用要求，但它們在確定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范界限、形成從嚴(yán)治黨秩序上發(fā)揮著一致的功能與效用。其一，在規(guī)范層面上發(fā)揮了重要作用。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過明確其內(nèi)容，規(guī)范并協(xié)調(diào)了相應(yīng)主體在黨內(nèi)的活動與行為，將黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為各主體遵循的行為規(guī)范并產(chǎn)生規(guī)范意義。其二，明確了黨內(nèi)行為的基本框架并形成了規(guī)范意義。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則內(nèi)容的發(fā)展與豐富，使黨內(nèi)各主體之間相互作用、相互制約，逐漸形成了一個穩(wěn)定的、連續(xù)的、有序的統(tǒng)一狀態(tài)，使規(guī)范主體之間相互關(guān)聯(lián)并將其穩(wěn)定在從嚴(yán)治黨秩序之中。

(二)以有序性為核心的規(guī)則形式

在很長一段時期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則大多關(guān)注在對黨內(nèi)各行為主體進(jìn)行普遍性約束并賦予其合理性的內(nèi)容上。然而，隨著黨面臨環(huán)境的不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展，程序問題越來越成為制約黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的重要因素。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在明確規(guī)定相應(yīng)主體的義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任之外，逐漸關(guān)注并規(guī)定了黨內(nèi)行為有序化等相關(guān)內(nèi)容，即實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的操作可行。

黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則實現(xiàn)有序性的首要步驟，是通過黨內(nèi)法規(guī)“立法法”對程序的一致性進(jìn)行了規(guī)定。從“制定黨內(nèi)法規(guī)的工作在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有計劃有組織地進(jìn)行”，并通過“規(guī)劃—起草—審定—發(fā)布”等程序有序進(jìn)行[6](P723-724)，再到明確黨內(nèi)法規(guī)的不同層級創(chuàng)制主體及其相應(yīng)權(quán)限，尤其是明確“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”，“對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不做重復(fù)性規(guī)定”[7]，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過明確操作程序并強(qiáng)化其在全黨范圍內(nèi)的執(zhí)行，使黨內(nèi)法規(guī)制度完成了有序性的第一步。

黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的有序性還體現(xiàn)在規(guī)則內(nèi)容之間的不矛盾性、協(xié)調(diào)性、和諧性上。除明確制定程序與制定主體及其權(quán)限外，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過內(nèi)容的定期清理與修正，實現(xiàn)了規(guī)則的一致性。從2012年開始的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，通過廢止、宣布失效、進(jìn)行修改等多種方式，“一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行”[8]。這解決了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則之間相沖突的問題，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則的一致性，為黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部協(xié)調(diào)與邏輯完整提供了程序保障。

(三)以結(jié)構(gòu)合理為核心的規(guī)則體系

在百年發(fā)展歷程中，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則呈現(xiàn)出數(shù)量上不斷增加、內(nèi)容上覆蓋范圍更廣的發(fā)展趨勢，這從客觀上對精準(zhǔn)劃分黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則提出了要求。新時代，隨著一大批黨內(nèi)法規(guī)的出臺和施行，明確黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則結(jié)構(gòu)成為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論和實踐發(fā)展的重要內(nèi)容。科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則結(jié)構(gòu)，不僅要求不同層次的規(guī)則應(yīng)層次分明、邏輯合理，更要求不同規(guī)范領(lǐng)域的規(guī)則應(yīng)前后照應(yīng)、嚴(yán)謹(jǐn)一致。不同層次和不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則應(yīng)以有機(jī)組合的結(jié)構(gòu)形式，將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則呈現(xiàn)出來，進(jìn)而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的有序和高效。

從不同層次規(guī)則結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則逐漸構(gòu)建起層次分明且上下配套的層次結(jié)構(gòu)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，這既是馬克思主義政黨的根本遵循，也是黨成立以來制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。在明確黨章為根本規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制主體的層級性、調(diào)整事項的包容性和規(guī)范內(nèi)容的抽象性等標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)制度逐漸明確了基本規(guī)定、全面規(guī)定和具體規(guī)定。以黨章為核心，以黨內(nèi)法規(guī)效力位階為標(biāo)準(zhǔn)，以四級層次(黨章為根本規(guī)定，準(zhǔn)則為基本規(guī)定，條例為全面規(guī)定，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則為具體規(guī)定)為區(qū)別的縱向劃分，構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的層次結(jié)構(gòu)。

從不同領(lǐng)域規(guī)則結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則從最初以黨的建設(shè)劃分為基本類別逐漸發(fā)展到當(dāng)前按照黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展規(guī)律進(jìn)行專門規(guī)章制度領(lǐng)域劃分的“1+4”基本框架。以黨章為根本，以黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)為基本劃分的領(lǐng)域結(jié)構(gòu)，在很大程度上解決了長期以來黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則橫向劃分中存在的內(nèi)容交叉、劃分牽強(qiáng)、難以全覆蓋、變動性大等問題。這也表明了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在內(nèi)容不斷豐富、效能不斷發(fā)揮的基礎(chǔ)上，開始從自身發(fā)展規(guī)律和特征的角度來構(gòu)建類歸分明、邏輯合理、嚴(yán)謹(jǐn)一致的領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。

三、對象：微觀到宏觀的轉(zhuǎn)化升級

黨內(nèi)法規(guī)制度對象是黨內(nèi)法規(guī)制度的指向與范圍，它隨著黨面臨的實際形勢與目標(biāo)任務(wù)的變化而不斷調(diào)整與發(fā)展。從明確黨內(nèi)事務(wù)相關(guān)對象逐漸發(fā)展為涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)等各方面的對象，黨內(nèi)法規(guī)制度對象經(jīng)歷了從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)化升級。由此呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度指向與范圍的多樣化發(fā)展趨勢，亦體現(xiàn)了制度對象從簡單有形向復(fù)雜抽象的轉(zhuǎn)化。

(一)以“黨組織的工作、活動和黨員行為”為對象

中國共產(chǎn)黨自成立起便將黨員和黨組織明確為黨進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)管理的重要對象。在黨的第一個綱領(lǐng)中，對黨員的條件及紀(jì)律要求、黨組織的成立及工作進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。黨的二大通過的黨章更是直接以章節(jié)劃分形式明確了“黨員”“組織”“會議”“紀(jì)律”“經(jīng)費”等具體對象。隨著黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度對象開始逐漸細(xì)化、聚焦，如在黨員中進(jìn)一步規(guī)定黨的干部這一對象，在黨組織中進(jìn)一步明確黨的組織制度、各級組織等多個對象。在黨內(nèi)法規(guī)制度的長期建設(shè)中，即使黨并未明確界定黨內(nèi)法規(guī)的對象，但“黨組織的工作、活動和黨員行為”卻是實際建設(shè)中的規(guī)范對象。

改革開放后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由自發(fā)走向自覺，其對象也在界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念的過程中逐漸明確下來。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”[6](P723)。由此，“黨組織的工作、活動和黨員的行為”也相應(yīng)地被明確為黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范對象，并在很長一段時期內(nèi)指引著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向。黨內(nèi)法規(guī)制度通過概念界定的方式，明確了對象的范圍，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實際指向和規(guī)范意義的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。

圍繞著“黨組織的工作、活動和黨員行為”這一對象，黨內(nèi)法規(guī)制度通過進(jìn)一步具像化的方式，細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)制度對象的指向和范圍。關(guān)于“黨組織的工作、活動”，一方面，明確了黨的各級組織(如黨的中央組織、地方組織、基層組織等)的產(chǎn)生、職責(zé)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的規(guī)范問題；另一方面，明確了黨的上下級組織關(guān)系(如下級組織服從上級組織等)的規(guī)范問題。關(guān)于“黨員行為”，一方面，明確了黨員條件、黨員發(fā)展、義務(wù)權(quán)利和紀(jì)律約束等問題；另一方面，聚焦黨的干部這一特定對象，明確了黨的干部的定位、選拔、建設(shè)等一系列問題。黨內(nèi)法規(guī)制度對象的明確及其具像化，使黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)具有了具體指向，并能夠使其具體規(guī)范更加聚焦和精準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)制度通過義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定將黨所秉持的理念“制度化”于黨組織及黨員的一切工作、活動和行為之中，使黨內(nèi)法規(guī)制度對象逐漸呈現(xiàn)出“制度性”的特點。

(二)以“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”為對象

“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，是黨內(nèi)法規(guī)制度對象從“黨組織的工作、活動和黨員行為”逐漸發(fā)展、升級而來的。“黨的建設(shè)活動”是黨內(nèi)法規(guī)制度自開始建設(shè)以來就不斷被明確和逐漸發(fā)展起來的對象，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要內(nèi)容。隨著黨成為全國執(zhí)政黨，尤其是在黨制定的政策與國家政權(quán)建設(shè)發(fā)生密切聯(lián)系的時候，“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”開始逐漸發(fā)展為實際建設(shè)的對象，但這一對象未在黨內(nèi)法規(guī)制度中明確。由此產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)制度的一系列矛盾和問題，如在黨內(nèi)法規(guī)的分類上，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，或是單獨列出，或是簡單地劃歸在“其他”一類當(dāng)中，經(jīng)常處于“尷尬”境地?！包h的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”等劃分方式的出現(xiàn)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”在黨內(nèi)法規(guī)制度的實際建設(shè)與理論認(rèn)識上實現(xiàn)了統(tǒng)一。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以“立法法”方式明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的對象及其范圍。在重新界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念時，明確了“黨內(nèi)法規(guī)”是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”的專門規(guī)章制度。將“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”界定為黨內(nèi)法規(guī)制度的對象，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐對象與理論對象難以相對應(yīng)的問題，同時還明確了不同層級制定主體的相應(yīng)權(quán)限。凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項，由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，如黨的中央組織增加了根據(jù)“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度”制定法規(guī)的權(quán)限；省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，如根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”制定法規(guī)的權(quán)限[7]?！包h的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”作為規(guī)范對象，既表明了黨內(nèi)法規(guī)制度對象在范圍上的擴(kuò)大，又明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動在不同層級黨組織中的具體體現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度對象從“黨組織的工作、活動和黨員行為”發(fā)展出“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，是黨根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實際發(fā)展情況與自身發(fā)展需要，對客體對象進(jìn)行調(diào)整和升級的結(jié)果。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度完成了黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動在黨內(nèi)法規(guī)制度層面的形式化與對象化。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)制度對象的調(diào)整、發(fā)展與升級是一個不斷發(fā)展的過程，是黨內(nèi)法規(guī)制度理念及其規(guī)則與客觀實踐之間始終保持動態(tài)平衡的過程。這種對象發(fā)展的動態(tài)平衡，使黨內(nèi)法規(guī)制度有了明確的運行場所和作用范圍，保證了黨內(nèi)法規(guī)制度有效性的發(fā)揮和治理效能的提升。

四、載體：法規(guī)文本體系的規(guī)范化表達(dá)

黨內(nèi)法規(guī)制度載體是制度存在和表現(xiàn)的樣式，賦予黨內(nèi)法規(guī)制度以形式的意義。載體將黨內(nèi)法規(guī)制度的理念、規(guī)則、對象等要素統(tǒng)一起來，并使之以條文的方式表現(xiàn)出來，為黨內(nèi)法規(guī)制度的呈現(xiàn)提供了重要依托。黨內(nèi)法規(guī)制度載體，從最初較為簡單的文本形式，逐漸發(fā)展為有明確文本名稱、規(guī)范表述方式、體系化文本的復(fù)合樣式，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度從語言到文本的規(guī)范化和體系化發(fā)展趨勢。

(一)規(guī)定七類法規(guī)名稱

黨內(nèi)法規(guī)的名稱是伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐的發(fā)展而逐漸豐富起來的。在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命的階段，黨內(nèi)法規(guī)，一方面以“綱領(lǐng)”“決議案”“組織法”“章程”等具有長期指導(dǎo)性的名稱形式出現(xiàn)，為黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展奠定了文本基礎(chǔ)；另一方面，一些以“中央通告”“令”甚至是“信”等為名稱的文件，在革命形勢不斷變化的特定情況下，發(fā)揮著與黨內(nèi)法規(guī)相同的功能。在黨成為全國執(zhí)政黨并領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義建設(shè)的過程中，黨內(nèi)法規(guī)開始逐漸使用更具有“法”意味的名稱，大量增加了“條例”“規(guī)定”“細(xì)則”等名稱的使用。

改革開放后，黨以“立法法”的形式明確界定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱，即“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”[6](P723)，之后又將其順序調(diào)整為“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”[7]。由于“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”的制定主體位于同一層級，使用不同名稱的很大一部分原因在于長期以來各制定主體的制定習(xí)慣不同，因此可以實現(xiàn)這四類名稱內(nèi)部順序的調(diào)換。目前，以“規(guī)則”為名稱的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量稀少，其功能和作用的發(fā)揮力度與范圍也較小，因此名稱順序的調(diào)整有利于“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”這一層級黨內(nèi)法規(guī)功能的整合。

黨內(nèi)法規(guī)名稱的確立，為黨內(nèi)法規(guī)制度載體建設(shè)尤其是文本名稱規(guī)范建設(shè)明確了方向。其一，明確了在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷史中具有重要意義的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，即“黨內(nèi)規(guī)范性文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)”，為黨內(nèi)法規(guī)明確了名稱界限。其二，體現(xiàn)著黨內(nèi)法規(guī)名稱與黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的關(guān)系，其更深層次的意義在于明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力位階。黨的中央組織制定黨章、準(zhǔn)則、條例，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)可使用“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”四類名稱。黨內(nèi)法規(guī)名稱使用權(quán)限的規(guī)定，使黨內(nèi)法規(guī)具有了可依照的效力位階劃分標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。

(二)明確條款表述方式

由于黨面臨的革命、建設(shè)和改革環(huán)境的不同，黨內(nèi)法規(guī)在不同階段有著不同的表述方式，其規(guī)范性參差不齊。在很長一段時期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)存在著以習(xí)慣、潛規(guī)則等為載體的多種表述形式，它們或以明文規(guī)定的方式規(guī)范著黨的建設(shè)，或以心理認(rèn)同的方式發(fā)揮著各自的作用。由于這些非正式制度的規(guī)范方式容易受到主觀因素的影響，導(dǎo)致制度固有的規(guī)范性遭到破壞，因此具有具體性、可感知性等特點的條文表述，便逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)表述的主要形式。隨著制度治黨建設(shè)實踐的發(fā)展和依規(guī)治黨理念的提出，黨內(nèi)法規(guī)制度的載體已經(jīng)逐漸從多種表述形態(tài)發(fā)展為以明確的規(guī)章條文為主的形式。

在長期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，條款形式是主要的也是普遍使用的黨內(nèi)法規(guī)制度的表述方式。在明確“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條文表述。條文可由若干款組成，款下可分項、目。內(nèi)容較復(fù)雜的可分章、節(jié)”[6](P725)之后，黨對其進(jìn)行了補充，尤其是對條款表述方式進(jìn)行了區(qū)分，明確了其與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別，即“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”[9]。另外，最新修訂版制定條例在明確條款形式表述的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了條款的層級編排問題，“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項、目”[7]。

條文記錄和表達(dá)了黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，并且將黨內(nèi)法規(guī)制度的特征以規(guī)范化的、可了解的方式表述出來。其一，以條款為表述方式，使黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容排列有序、簡潔明了，既區(qū)分了與以段落等為表述方式的黨內(nèi)規(guī)范性文件的不同，又從條款的層級編排中明確了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的結(jié)構(gòu)。其二，以條款形式作為黨內(nèi)法規(guī)的一般表述方式，表明了黨內(nèi)法規(guī)制度在載體上的規(guī)范化。以規(guī)范化載體形式將黨內(nèi)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容表現(xiàn)出來，使黨內(nèi)法規(guī)制度在具有形式意義的基礎(chǔ)上發(fā)展出相應(yīng)的價值意義。

(三)形成文本規(guī)范體系

黨自成立起，便通過制定、執(zhí)行、學(xué)習(xí)和遵守一個個黨內(nèi)法規(guī)文本來規(guī)范黨的活動和調(diào)整黨務(wù)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容決定著載體的形式，“專門規(guī)章制度”的定位決定了它的承載形式必須是具有規(guī)范性的文本形式。在黨內(nèi)法規(guī)制度的百年發(fā)展中，黨內(nèi)法規(guī)制度逐漸發(fā)展為集文本語言規(guī)范、文本結(jié)構(gòu)規(guī)范、文本集合規(guī)范的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)是在全黨范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)章文本，同時由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)的約束力在全社會范圍也產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”，因此，無論是在黨的內(nèi)部還是在全社會的范圍，黨內(nèi)法規(guī)必須是肯定的、明確的、普遍的體系性規(guī)范。

第一，黨內(nèi)法規(guī)語言的首要要求，是明確易懂、簡明扼要、嚴(yán)謹(jǐn)一致且避免有歧義。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)用語的“法規(guī)體”，包含有社會通用語言、法律專業(yè)術(shù)語、黨內(nèi)專業(yè)術(shù)語，并以明確、簡明、平實、程式化為基本要求和特征。第二，黨內(nèi)法規(guī)文本的三項內(nèi)容應(yīng)明確、齊全，即黨內(nèi)法規(guī)的標(biāo)題明確發(fā)文機(jī)關(guān)、事由與法規(guī)種類，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容通過明確總則、分則、罰則、附則構(gòu)成文本框架，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同規(guī)范形式進(jìn)行文本的發(fā)布。第三，文本形態(tài)由當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)選編匯編、黨內(nèi)法規(guī)單行本、黨的建設(shè)專題選編、黨的文件和文獻(xiàn)中的部分黨內(nèi)法規(guī)等較為復(fù)雜的形態(tài)，逐漸發(fā)展為具有體系性的以選編匯編和單行本為核心的形態(tài)。

黨內(nèi)法規(guī)文本規(guī)范體系的不斷發(fā)展，代表著黨內(nèi)法規(guī)制度載體的規(guī)范意義的成熟。黨內(nèi)法規(guī)制度的要素統(tǒng)一于文本之中，明確的“法規(guī)體”用語、“三要素”內(nèi)容、多樣書籍形態(tài)為黨內(nèi)法規(guī)制度提供了規(guī)范化的載體體系，將黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則所蘊含的內(nèi)容和理念以文本語言、文本結(jié)構(gòu)、文本形態(tài)的形式呈現(xiàn)出來。作為黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容得以體現(xiàn)的形式，載體的規(guī)范化推動了黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容規(guī)范化的進(jìn)程，文本規(guī)范的體系化也在一定程度上推動著黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化。

結(jié)語

在長期的對黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識中，常常將制度理解為一系列見之于文字的規(guī)則，因此，黨內(nèi)法規(guī)制度的變遷便被簡單地理解為規(guī)則的內(nèi)容發(fā)展及其分類排列的變化歷程。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度作為一個系統(tǒng)，是由制度的四大要素——理念、規(guī)則、對象、載體所構(gòu)成的，缺少其中任何一個要素，黨內(nèi)法規(guī)制度都是不完整的，或者說是無法形成系統(tǒng)的。黨內(nèi)法規(guī)之所以在百年變遷中逐漸成為制度而非規(guī)則集合，源于其法治理念的不斷內(nèi)化、規(guī)則從形式到邏輯的合一、對象從微觀到宏觀的升級以及文本表達(dá)的不斷規(guī)范化和體系化。這四大要素之間相互聯(lián)系、相互依存、相互作用，使黨內(nèi)法規(guī)制度這一系統(tǒng)能夠根據(jù)黨所面臨的環(huán)境與任務(wù)的變化而適應(yīng)性改造，與環(huán)境互塑共生，實現(xiàn)與外部系統(tǒng)的動態(tài)平衡。正是這種動態(tài)平衡，使黨內(nèi)法規(guī)制度可以通過自身建設(shè)與調(diào)整，促進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一與統(tǒng)籌推進(jìn)，在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局中推進(jìn)法治中國的全面建成。