楊久棟 郭蕓蕓

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院， 北京 100872； 2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 廣東 廣州 510642)

一、引言

中國共產(chǎn)黨第十九屆五中全會提出完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理，要求搞好跨周期政策設(shè)計，提高逆周期調(diào)節(jié)能力。這是未來一段時間我國宏觀調(diào)控政策的主基調(diào)，也是宏觀調(diào)控理論的重大突破和創(chuàng)新。長期以來，我國主要采用逆周期調(diào)節(jié)，通過“短平快”的政策熨平短期波動，雖然能解決眼前的問題，卻容易積累長期的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)是穩(wěn)民心、安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略基石。搞好農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)，加快推進(jìn)調(diào)控理念、方式、手段創(chuàng)新，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

宏觀調(diào)控是熨平周期波動的重要手段。宏觀調(diào)控必須區(qū)別對待結(jié)構(gòu)性矛盾，避免“一刀切”，否則就會影響宏觀調(diào)控的效果(1)參見紀(jì)顯舉：《宏觀調(diào)控：理論應(yīng)與實踐共進(jìn)》，《云南社會科學(xué)》2005年第6期。。近期我國明確提出跨周期調(diào)節(jié)是宏觀調(diào)控實踐的總結(jié)和理論創(chuàng)新(2)參見朱微亮、周瓊：《跨周期調(diào)節(jié)的意義與實踐》，《中國金融》2021年第5期。。當(dāng)前對跨周期調(diào)節(jié)的研究主要集中在金融領(lǐng)域。研究認(rèn)為宏觀杠桿率與跨周期調(diào)節(jié)，保持宏觀杠桿率的基本穩(wěn)定，是實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風(fēng)險動態(tài)平衡的根本要求，也是實施跨周期調(diào)節(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(3)參見張曉晶：《宏觀杠桿率與跨周期調(diào)節(jié)》，《中國金融》2021年第5期。；需要我國財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，可依次從緊密聯(lián)系、聯(lián)動領(lǐng)域、不同調(diào)節(jié)范圍及側(cè)重點(diǎn)四個維度來觀察(4)參見賈康、蘇京春：《論中國財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合》，《地方財政研究》2021年第2期。。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域主要的周期是“蛛網(wǎng)周期”，跨周期調(diào)節(jié)重點(diǎn)是關(guān)注主要農(nóng)產(chǎn)品周期性波動問題，比如豬周期(5)參見王宏梅、趙瑞瑩：《生豬生產(chǎn)決策行為研究——以山東省為例》，《東岳論叢》2019年第5期。的研究，聚焦抑制“豬周期”，解決生豬市場的健康平穩(wěn)發(fā)展問題，研究打破主產(chǎn)區(qū)“豬周期”波動怪圈，穩(wěn)定主產(chǎn)區(qū)生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展(6)參見王軍、曹建民：《主產(chǎn)區(qū)豬肉價格波動與調(diào)控策略研究》，《價格理論與實踐》2016年第3期。等問題。相關(guān)文獻(xiàn)對農(nóng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了較為深入的研究和分析，研究方法和視角值得借鑒。但是目前文獻(xiàn)主要局限于農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的跨周期調(diào)節(jié)，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)研究文獻(xiàn)較為有限。本研究聚焦農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并將農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)分為三部分，聚焦其基本要義、重點(diǎn)任務(wù)與優(yōu)化路徑進(jìn)行分析闡述。

二、農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的基本內(nèi)涵與時代特征

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的周期性特點(diǎn)，始終面臨短期波動與長期穩(wěn)健運(yùn)行目標(biāo)的矛盾。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，需要跳出應(yīng)對短期波動為主的思維定式，以中長期均衡發(fā)展的視角進(jìn)行調(diào)節(jié)制度設(shè)計，用超越周期的“錨”來指引調(diào)節(jié)的方式、力度與節(jié)奏，有效熨平經(jīng)濟(jì)異常波動。綜合宏觀調(diào)控理論與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理實踐，本研究將農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的概念界定為：國家從農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展的宏觀視角，審慎評估農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)周期間波動合理性與異常性，以克服農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身周期性波動、避免其誘發(fā)國民經(jīng)濟(jì)“超常規(guī)”連鎖反應(yīng)和系統(tǒng)性風(fēng)險為調(diào)控目標(biāo)，通過使用財政、貨幣、匯率等多元互補(bǔ)政策工具，綜合運(yùn)用行政、法律、市場等手段，構(gòu)建涵蓋預(yù)測、預(yù)警、評價、監(jiān)督、責(zé)任在內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)和工作運(yùn)行體系，對具有全局性、公共性、長期性的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行穩(wěn)健、科學(xué)和適度干預(yù)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)與逆周期調(diào)節(jié)一樣，本質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的制度范疇，均是為了保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展設(shè)立的支持保護(hù)政策體系。但與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)及逆周期調(diào)節(jié)有別，農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)有其顯著特征。一是政策目標(biāo)的長遠(yuǎn)性、一致性。農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)更加關(guān)注中長期目標(biāo)，追求的是農(nóng)業(yè)在一個超長周期或多個周期內(nèi)的長期穩(wěn)定均衡增長，對短期波動給予審慎評價與適度容忍，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)產(chǎn)保供、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提質(zhì)增效、就業(yè)增收、生態(tài)環(huán)保、風(fēng)險防范等多元目標(biāo)和綜合效益相得益彰，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險的動態(tài)平衡。二是政策工具的多元性、互補(bǔ)性。與逆周期調(diào)節(jié)針對主要解決單一、臨時、局部問題的相機(jī)抉擇不同，農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)采取的調(diào)控措施更加豐富多元，甚至是多種工具的集成組合。在跨周期調(diào)節(jié)的政策框架內(nèi)，可能綜合運(yùn)用財政、貨幣、匯率、價格、產(chǎn)業(yè)、投資、土地、就業(yè)、消費(fèi)、環(huán)保等多種類型政策工具，并且更加注重各種政策的協(xié)同互補(bǔ)，防止個別政策為了短期目標(biāo)“打架”。三是調(diào)控效果的傳導(dǎo)性、聯(lián)動性。逆周期調(diào)節(jié)往往針對解決短期具體問題，采取“一事一議”的調(diào)控策略，追求標(biāo)的精準(zhǔn)、及時見效。農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)著眼中長期和全局發(fā)展，由于影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制約因素可能并非問題本身，需要抽絲剝繭找到問題源頭，選擇科學(xué)合理的調(diào)節(jié)對策，調(diào)節(jié)技術(shù)含量更高，甚至可能通過多重傳導(dǎo)來穩(wěn)定市場預(yù)期，降低發(fā)展的不確定性。四是調(diào)控規(guī)則的制度性、系統(tǒng)性。農(nóng)業(yè)具有全局性、基礎(chǔ)性和公共性的典型特征，往往牽一發(fā)而動全身，這就決定了農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)時空范圍更廣、傳導(dǎo)性更強(qiáng)、持續(xù)波及影響更大。為了保證農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)宏觀性、穩(wěn)健性，甚至保持著眼長遠(yuǎn)的“忍耐”性，避免“臨時性”和“運(yùn)動式”的短期行為造成休克或政策共振，當(dāng)前越來越傾向通過先行制度化設(shè)計，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用制度化，運(yùn)用普遍、嚴(yán)謹(jǐn)制度化調(diào)節(jié)手段，或者綜合行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段系統(tǒng)調(diào)節(jié)。

宏觀調(diào)控是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國以逆周期調(diào)節(jié)為主的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控體系不斷完善，在關(guān)鍵時點(diǎn)實行的逆周期調(diào)節(jié)，對及時紓解壓力、分散風(fēng)險、恢復(fù)市場穩(wěn)定等發(fā)揮了重要作用。但逆周期調(diào)節(jié)在熨平短期波動和應(yīng)對危機(jī)的同時，也難免產(chǎn)生一些副作用，我們始終未能擺脫周期性大起大落的困擾，每隔一段時間就會出現(xiàn)一次波動。在這種情形下，農(nóng)業(yè)要邁向高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，迫切需要建立一種著眼全局和長遠(yuǎn)的跨周期調(diào)節(jié)機(jī)制。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季自然屬性和自然環(huán)境壓力需要跨周期調(diào)節(jié)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對象主要是有生命的動植物，并且多是生鮮時令農(nóng)產(chǎn)品。與工業(yè)與服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性、周期性特征，大量鮮活農(nóng)產(chǎn)品短期內(nèi)集中上市，難免造成市場瞬間“擁堵”。如果將視野局限于農(nóng)業(yè)的一個生產(chǎn)周期內(nèi)，采取短平快的調(diào)節(jié)方式熨平經(jīng)濟(jì)波動，那么我們永遠(yuǎn)跳不出周期性大起大落的“窠臼”。要跳出周期看周期，正確區(qū)分和適度容忍合理的周期性波動。其次，農(nóng)業(yè)消費(fèi)、投資、進(jìn)出口三者間新的動態(tài)平衡需要跨周期調(diào)節(jié)。目前，我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境硬約束日益趨緊，增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)訴求難以兼容，庫存高企與銷售不暢的矛盾十分突出；農(nóng)業(yè)投資長期欠賬，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化投資明顯滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，政府、金融、社會資本、農(nóng)戶自投比例不合理，事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)投資尤為薄弱；農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口特別是高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品大幅增長，存在國內(nèi)外價格倒掛和貿(mào)易逆差持續(xù)拉大等突出問題。農(nóng)業(yè)消費(fèi)、投資、進(jìn)出口三者之間正在進(jìn)入一個新的動態(tài)平衡，需要以全局觀和中長期視角合理運(yùn)用跨周期調(diào)節(jié)，保持農(nóng)業(yè)消費(fèi)、投資、進(jìn)出口的動態(tài)平衡，拉動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。再次，農(nóng)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高度關(guān)聯(lián)及其對國民經(jīng)濟(jì)的深刻影響需要跨周期調(diào)節(jié)。隨著農(nóng)業(yè)市場化程度加深，農(nóng)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性及其對國民經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)性愈發(fā)明顯。農(nóng)產(chǎn)品價格波動不再是源于供求關(guān)系的唯一變量，而與大宗商品價格波動呈現(xiàn)共同趨勢和波動形態(tài)，其背后交織著貨幣、匯率、金融、能源和全球經(jīng)濟(jì)波動等多種因素。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)問題的出現(xiàn)，其根源并非在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，一些外生因素已經(jīng)可以通過市場機(jī)制打通的渠道對農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生顯著影響。因此，解決農(nóng)業(yè)問題不完全在農(nóng)業(yè)本身，應(yīng)溯及源頭和因果來找到解決問題的根本之策。最后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要跨周期調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)周期是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，是市場調(diào)節(jié)規(guī)律發(fā)揮作用的結(jié)果。準(zhǔn)確把握和認(rèn)識經(jīng)濟(jì)周期，平抑周期內(nèi)經(jīng)濟(jì)大起大落和防范其傳導(dǎo)誘發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險，是經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)問題不僅是解決農(nóng)產(chǎn)品供給、價格平穩(wěn)、質(zhì)量安全等技術(shù)性問題，更是牽涉資源與環(huán)境、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)、供給與需求等多重利益糾葛的復(fù)雜現(xiàn)實問題。解決這些深層次問題，要構(gòu)建與發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場需求相匹配的治理體系和能力。

三、我國農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的重點(diǎn)領(lǐng)域與主要任務(wù)

“十四五”時期是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵階段。各種歷史性目標(biāo)交織、歷史性機(jī)遇交匯，我國農(nóng)業(yè)面臨著前所未有的市場化、全球化發(fā)展機(jī)遇，也面臨著內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境與條件變化的挑戰(zhàn)(7)參見尹成杰：《后疫情時代糧食發(fā)展與安全》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期。。應(yīng)從我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局任務(wù)出發(fā)，按照“保供固安全，振興暢循環(huán)”思路定位，充分考量形勢變化與技術(shù)變革，既立足當(dāng)前穩(wěn)產(chǎn)保供，又著眼長遠(yuǎn)培育持續(xù)增長動能，明確農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的主要任務(wù)與重點(diǎn)領(lǐng)域。

(一)確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給

1.總量平衡。雖然我國糧食產(chǎn)量持續(xù)高位，但產(chǎn)銷總量平衡壓力較大。2020年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到66949萬噸，創(chuàng)造了歷史新高，但是包括大豆在內(nèi)的糧食進(jìn)口量同步創(chuàng)新高，糧食凈進(jìn)口13906萬噸，廣義糧食自給率為82.8%。一方面，糧食產(chǎn)量增長的勢頭明顯減弱。2004—2015年間糧食產(chǎn)量年均增速3.2%，2015—2020年間增速降至0.19%。糧食連年持續(xù)增產(chǎn)的難度愈發(fā)加大，糧食產(chǎn)量階段性峰值隱現(xiàn)。另一方面，糧食消費(fèi)增長率明顯高于糧食產(chǎn)量增長率。2011—2020年間我國糧食消費(fèi)年均增長率2.8%，糧食產(chǎn)量年均增長率1.8%，相當(dāng)于每年高1個百分點(diǎn)。常年的糧食消費(fèi)增量高于產(chǎn)量增量，標(biāo)志著我國糧食總體供求是偏緊的。因此，應(yīng)綜合考慮人口增長、消費(fèi)升級、用途拓展等客觀因素，科學(xué)測算“十四五”和更長時期我國糧食產(chǎn)需形勢，未雨綢繆強(qiáng)化糧食生產(chǎn)，守住糧食供求總量平衡的底線。

2.結(jié)構(gòu)優(yōu)化。當(dāng)前我國口糧安全絕對有保障，小麥、稻谷自給率穩(wěn)定在95%以上，中長期糧食安全的短板主要是食用油和飼料用糧短缺。人多地少水缺的基本國情與農(nóng)情，決定了我國不可能僅僅依靠國內(nèi)有限的農(nóng)業(yè)資源實現(xiàn)完全自給，在品種結(jié)構(gòu)選擇上要有優(yōu)先序，不能“全面開花”。另外，我國農(nóng)業(yè)資源豐富，食物品種多樣，既要穩(wěn)糧食、保大宗產(chǎn)品，也要因地制宜地發(fā)展“小品種、大產(chǎn)業(yè)”。農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)重點(diǎn)應(yīng)放在保口糧安全、食物安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，聚焦主要品種、優(yōu)勢品種和高效品種予以重點(diǎn)支持。

3.區(qū)域協(xié)同。2011年后，我國糧食產(chǎn)量增長逐漸趨緩，部分省份糧食生產(chǎn)出現(xiàn)明顯下滑跡象。以連續(xù)三年間的糧食產(chǎn)量平均數(shù)來估算各省糧食生產(chǎn)能力，2018—2020年與2011—2013年相比，北京、上海、浙江、湖南、福建、廣東、廣西、海南、新疆等9個省市自治區(qū)糧食產(chǎn)量不同程度地減少；陜西、江西、貴州、重慶、寧夏、青海、西藏等7個省市自治區(qū)糧食產(chǎn)量基本持平；天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、四川、云南等14個省市自治區(qū)產(chǎn)量有所增長，其中只有黑龍江、河南、內(nèi)蒙古、山東、吉林、江蘇、四川等7個產(chǎn)糧大省明顯增長。部分省份糧食出現(xiàn)明顯減少或持平，部分糧食主產(chǎn)區(qū)滑向產(chǎn)銷平衡區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)，主銷區(qū)普遍出現(xiàn)自給率下降的現(xiàn)象，保障國家糧食安全的重任越來越依靠北方糧食主產(chǎn)區(qū)。保障國家糧食安全，必須搞好區(qū)域間糧食供給跨周期調(diào)節(jié)，要根據(jù)耕地、淡水等資源分布和區(qū)劃，壓實糧食安全黨政同責(zé)，穩(wěn)住糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)能，強(qiáng)化對平衡區(qū)、主銷區(qū)自給率提升的責(zé)任考核。

(二)穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格與市場秩序

農(nóng)產(chǎn)品價格及市場運(yùn)行是宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)產(chǎn)品價格波動是市場調(diào)節(jié)指引供求關(guān)系改善和市場自我發(fā)育的客觀結(jié)果。但是農(nóng)產(chǎn)品價格大起大落，階段性劇烈波動或長期處于震蕩狀態(tài)，一定程度造成市場秩序失調(diào)和市場信號失靈，既挫傷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，又損害消費(fèi)者利益，甚至容易誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。搞好農(nóng)產(chǎn)品市場跨周期調(diào)節(jié)，要合理區(qū)分“合理”波動與“異常”震蕩，準(zhǔn)確評判其中的因果關(guān)系及傳導(dǎo)影響。

1.重點(diǎn)關(guān)注國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品市場運(yùn)行。經(jīng)過幾十年的探索和發(fā)展，我國基本建立了覆蓋糧、棉、油、糖、肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)價保供調(diào)節(jié)機(jī)制，形成了包括最低收購價、臨時收儲、目標(biāo)價格、用途管制等調(diào)控政策體系。要堅持完善糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價保供的調(diào)節(jié)目標(biāo)，將跨周期調(diào)節(jié)的重點(diǎn)放在事關(guān)國計民生的大宗產(chǎn)品和關(guān)鍵品種上，對區(qū)域性的小品種市場短期波動保持理性克制。要做大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)、庫存、價格和貿(mào)易等信息的動態(tài)監(jiān)測和信息發(fā)布，加強(qiáng)市場預(yù)期管理和輿論引導(dǎo)，嚴(yán)厲打擊惡意謠傳、市場壟斷、投機(jī)炒作等行為。同時，要健全農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格、生產(chǎn)成本變化聯(lián)動的調(diào)控機(jī)制。

2.高度重視玉米市場供給與價格波動。玉米是我國三大主糧作物之一，在糧食總產(chǎn)版圖中比重及其對產(chǎn)業(yè)鏈縱深影響不斷提升。近十年間，玉米成為我國產(chǎn)銷增幅最大的糧食作物，呈現(xiàn)產(chǎn)量、銷量、進(jìn)口量“三量齊增”態(tài)勢，產(chǎn)量從2011年的4226億斤增長到2020年的5296億斤，年均增長1.1%；消費(fèi)量從4258億斤增長到5861億斤，年均增長3.3%，從產(chǎn)需基本平衡到產(chǎn)需缺口拉大到665億斤，自給率下降到90%左右。特別是隨著玉米用途深化拓展、市場化程度逐步加深及其與國際大宗商品關(guān)聯(lián)度提高，玉米工業(yè)化、能源化、金融化屬性凸顯，對農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈甚至國民經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)影響明顯加大，應(yīng)將玉米作為農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

3.厘清多元因素影響對沖解決“豬周期”。生豬是我國城鄉(xiāng)居民肉類消費(fèi)的絕對主力，也是最易波動和社會關(guān)注度最高的產(chǎn)業(yè)之一。近年來我國生豬市場大起大落、周期性波動的現(xiàn)象沒有根本性改變，受非洲豬瘟、進(jìn)口沖擊、環(huán)保政策以及養(yǎng)殖模式變革和輸入性通脹等多重因素疊加影響，新一輪“豬周期”波動更為劇烈。生豬臨時收儲規(guī)模較小，對調(diào)劑余缺、平抑價格劇烈波動的作用極為有限。要著眼于熨平周期，充分考慮“豬周期”形成的深層次原因，找準(zhǔn)供需不平衡的主要矛盾，合理區(qū)分短期隨機(jī)波動與長期異常波動，改變單一供給調(diào)節(jié)為“供給—需求”雙向調(diào)節(jié)。

4.構(gòu)建統(tǒng)一高效的大宗農(nóng)產(chǎn)品儲備體系。大宗農(nóng)產(chǎn)品儲備體系是國家安全體系的重要內(nèi)容，也是維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場健康運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。目前，我國基本建立了涵蓋糧、棉、油、糖、肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品的物資儲備網(wǎng)，但在儲備總量與結(jié)構(gòu)、運(yùn)行效率、資金保障、管理機(jī)制等方面仍有較大不足。比如，大中城市重要農(nóng)產(chǎn)品自給能力與儲備保障能力明顯下降，農(nóng)產(chǎn)品供給過度依賴主產(chǎn)區(qū)，特別是鮮活農(nóng)產(chǎn)品大范圍、長距離運(yùn)輸不僅造成損耗和成本上升，還對應(yīng)對自然災(zāi)害等緊急情況缺少“后手”。因此，應(yīng)將大宗農(nóng)產(chǎn)品儲備作為跨周期調(diào)節(jié)的重要環(huán)節(jié)，寧可“十儲九空”，也要“積谷防饑”。要優(yōu)化糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的儲備機(jī)制，明確各級政府特別是主銷區(qū)的儲備責(zé)任，理順高效統(tǒng)一的部門協(xié)作機(jī)制，確保財政資金保障，利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)提高儲備動態(tài)管理、科學(xué)決策能力，充分發(fā)揮儲備對市場運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用。

(三)大力發(fā)掘農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)潛力

合理引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品供給與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性平衡，是農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的核心問題。經(jīng)過四十多年的改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和有效供給不足，農(nóng)產(chǎn)品供給約束轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蠹s束成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長機(jī)理發(fā)生的一個最大變化。部分農(nóng)產(chǎn)品階段性“多了多了、少了少了”，固然是供給結(jié)構(gòu)出了問題，同時也與需求不足密切相關(guān)。

過去一個時期，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革在轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大投資和進(jìn)出口管理方面形成了一套行之有效的調(diào)控體系，但在引導(dǎo)和擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求方面的調(diào)控手段較為有限。從宏觀看，我國經(jīng)濟(jì)增長動力發(fā)生重大變化，消費(fèi)對增長貢獻(xiàn)率不斷提高。2011—2019年我國消費(fèi)率平均為53.4%，2020年達(dá)到54.3%，高于資本形成總額11.2個百分點(diǎn)，消費(fèi)已成為經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動力，特別是與發(fā)達(dá)國家70%—80%的最終消費(fèi)貢獻(xiàn)率相比，我國消費(fèi)增長的空間依然巨大。從供給側(cè)看，近年來我國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品連年豐收增產(chǎn)，供給數(shù)量有保障，但是高端、特色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給明顯不足，一頭是大路貨農(nóng)產(chǎn)品銷不出、價格低，一頭是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口。從需求側(cè)看，我國口糧、肉類等產(chǎn)品消費(fèi)基本維持在一個均衡水平，食用油、奶類、水產(chǎn)品、高端水果等農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)快速增長。從經(jīng)濟(jì)增長與消費(fèi)變化規(guī)律看，世界各國在人均GDP超過1萬美元這個檔次之后，都會發(fā)生明顯的消費(fèi)變革。2019年我國人均GDP超過1萬美元，居民恩格爾系數(shù)下降到28.2%，人們已由“吃得飽、吃得好”向“吃得安全、吃得健康”轉(zhuǎn)變，更多地考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與品質(zhì)。另一方面，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)也要認(rèn)識到農(nóng)產(chǎn)品既要進(jìn)城也要下鄉(xiāng)，豐富農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)品類，調(diào)整農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)，將完善農(nóng)村零售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)納入城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級規(guī)劃之中。

搞好農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)，既要從供給端著手，堅持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方向，提升農(nóng)產(chǎn)品供給與需求的適配性，使供給結(jié)構(gòu)更好適應(yīng)需求特別是消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化和品質(zhì)升級的要求，又要從需求端發(fā)力，堅持?jǐn)U大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，打通供需堵點(diǎn)，補(bǔ)齊需求短板，提升供給質(zhì)量，貫通生產(chǎn)、加工、流通、倉儲、消費(fèi)全環(huán)節(jié)，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的高水平動態(tài)平衡。

(四)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投融資穩(wěn)定發(fā)展

近年來，我國經(jīng)濟(jì)增長動力明顯發(fā)生轉(zhuǎn)換，消費(fèi)拉動成為新動力，但投資對經(jīng)濟(jì)增長的作用依然巨大。與工業(yè)化城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資長期處于疲軟狀態(tài)，投資規(guī)模體量小，資金來源渠道受限，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資明顯滯后。宜將補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村投融資這個最大的短板弱項，作為農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

1.加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是降成本、防風(fēng)險、提效率、穩(wěn)產(chǎn)能的基礎(chǔ)物質(zhì)支撐，具有顯著的公共品屬性和正外部性，應(yīng)發(fā)揮財政投資的主渠道作用。要穩(wěn)步擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資總量，綜合考慮物價和勞動力成本逐年上漲的實際情況，及時提高畝均預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，既要保數(shù)量，也要保質(zhì)量。另考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)資金配套壓力較大、財力與事權(quán)不匹配，宜逐步降低甚至取消主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田配套要求。在農(nóng)林水事務(wù)支出中，水利建設(shè)特別是大江大河治理支出占比較大，而在農(nóng)田水利建設(shè)一端，干渠老化、支渠損毀、斗渠淤塞，有水進(jìn)不了渠、有水進(jìn)不了田的現(xiàn)象尤為突出，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成極大影響。要把干支斗農(nóng)毛渠作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和水利建設(shè)的重點(diǎn)，集中精力、整合財力打通“最后一公里”。

2.鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。近年來，社會資本支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域不斷拓展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，特別是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用愈發(fā)明顯。據(jù)農(nóng)民日報社“第五屆中國農(nóng)業(yè)企業(yè)500強(qiáng)排行榜”統(tǒng)計監(jiān)測，2020年全國500強(qiáng)企業(yè)營收起點(diǎn)接近14億元，其中超千億元的有7家，超百億元的有128家。廣大農(nóng)企和非農(nóng)企業(yè)紛紛投身鄉(xiāng)村振興，帶來資金、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)、管理、人才、品牌等先進(jìn)要素資源，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的堅定力量。很多社會資本通過“企業(yè)+村集體/合作社/中介組織+農(nóng)戶”等多種形式的復(fù)合經(jīng)營模式，形成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民、村集體等多元主體參與、個體與社會雙贏多贏的格局，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源要素實現(xiàn)了更大的價值。雖然社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)可能誘發(fā)“非糧化”“非農(nóng)化”問題以及農(nóng)民利益受損風(fēng)險，但要認(rèn)識到社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)帶來的正效益遠(yuǎn)大于負(fù)影響，其帶來的潛在風(fēng)險是可以規(guī)避的。建議及早設(shè)立社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的“負(fù)面清單”，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻和過程監(jiān)管，同時要著重改善地方農(nóng)業(yè)投資與營商環(huán)境，鼓勵和引導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與技術(shù)、資本、要素市場對接，培養(yǎng)專注長期行為的實體產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)住新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基本盤，讓社會資本擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的主力軍。

3.提升農(nóng)村金融供給與服務(wù)能力。我國農(nóng)村金融改革發(fā)展取得了長足進(jìn)步，涉農(nóng)貸款余額、農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入持續(xù)增長，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。但從需求側(cè)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來的產(chǎn)業(yè)資金需求、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模性資金需求、鄉(xiāng)村建設(shè)和公共服務(wù)投資需求以及農(nóng)民消費(fèi)升級對農(nóng)村金融供給總量、結(jié)構(gòu)、模式提出了更高要求。要按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期及“投資—回報”周期，增加農(nóng)業(yè)中長期貸款總量。做大政策性金融總盤子，探索綜合性開發(fā)金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全領(lǐng)域的新模式。鼓勵地方和企業(yè)設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，充分發(fā)揮財政資金主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金乘數(shù)放大效應(yīng)。

(五)保持農(nóng)民就業(yè)與收入持續(xù)增長

市場經(jīng)濟(jì)核心要義包括主體平等、競爭中性、充滿活力。經(jīng)過幾十年改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化程度不斷提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐明顯加快。但是，由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性及其留下的巨大鴻溝，農(nóng)業(yè)比較效益偏低，農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)機(jī)會成本高，各項公共服務(wù)性支出大，城鄉(xiāng)居民就業(yè)和收入不均衡不平等以及由此帶來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資和消費(fèi)不足，已經(jīng)成為長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的堵點(diǎn)。因此，以穩(wěn)就業(yè)、促增收來擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需空間、釋放農(nóng)村發(fā)展活力，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的重點(diǎn)任務(wù)之一。

1.以農(nóng)產(chǎn)品價格理性調(diào)節(jié)穩(wěn)住農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧收益。務(wù)農(nóng)種糧收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中仍占相當(dāng)比重，是糧食和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入的絕對大頭。保障務(wù)農(nóng)種糧收入穩(wěn)定在合理水平，既穩(wěn)住農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的源頭，又為暢通國內(nèi)大循環(huán)釋放農(nóng)村消費(fèi)潛力。近期全球大宗產(chǎn)品價格持續(xù)上漲，推動化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資價格高位運(yùn)行，直接推高我國種糧物化成本畝均上漲100元以上，大宗產(chǎn)品漲價已經(jīng)開始向糧食和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈下游傳導(dǎo)。對于近期較為明顯的輸入性通脹預(yù)期，要對農(nóng)產(chǎn)品價格理性上漲保持一定的克制，在著眼長期穩(wěn)定的同時，允許農(nóng)產(chǎn)品價格短期適度波動。

2.以發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)夯實農(nóng)民就業(yè)增收基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)比較效益低，一個重要原因是產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)價值鏈發(fā)育不足。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)僅為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比的2.4倍左右，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率67.5%，與發(fā)達(dá)國家4倍以上的產(chǎn)值比和80%—90%的加工轉(zhuǎn)化率差距較大。農(nóng)業(yè)利潤實現(xiàn)主要靠初級農(nóng)產(chǎn)品“以量取勝”，加工轉(zhuǎn)化薄弱，產(chǎn)業(yè)增值率低。應(yīng)發(fā)揮縣域土地、勞動力富集的比較優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民就近就地就業(yè)，把產(chǎn)業(yè)主要留在縣域，把產(chǎn)業(yè)增值收益更多地留給農(nóng)民。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，既要發(fā)揮其穩(wěn)產(chǎn)保供的經(jīng)濟(jì)功能，又要發(fā)揮吸納就業(yè)和促進(jìn)增收的社會功能，還要發(fā)揮區(qū)域繁榮和鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展功能。

3.以保障農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤。農(nóng)民工就業(yè)是民生之本，一頭連著宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一頭連著億萬農(nóng)戶家庭。就當(dāng)前而言，保就業(yè)能對沖疫情對經(jīng)濟(jì)的影響，加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和回歸正常軌道。支持吸納農(nóng)民工為主體的勞動密集型行業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)村勞動力資源的競爭力和優(yōu)勢。加大新型專業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力和質(zhì)量。結(jié)合農(nóng)民工新群體和就業(yè)新形態(tài)變化，及時調(diào)整和引導(dǎo)農(nóng)民工充分、靈活、有效的就業(yè)渠道和就業(yè)模式，健全保障農(nóng)民工合法權(quán)益的制度體系。

4.以促進(jìn)公共服務(wù)均等化釋放鄉(xiāng)村投資消費(fèi)潛力。近年來，我國基尼系數(shù)在0.45—0.48之間，明顯高于0.4的國際公認(rèn)警戒線，低收入群體主要在農(nóng)村。一方面是農(nóng)民收入低，購買力不足；另一方面是農(nóng)村公共服務(wù)供給薄弱，農(nóng)民生產(chǎn)生活各類支出高，不敢消費(fèi)。在采取超常規(guī)舉措拉動農(nóng)民收入快速增長的同時，要注意到城鄉(xiāng)公共服務(wù)不平等對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資和農(nóng)民生活消費(fèi)的抑制性影響。由于低收入群體在公共服務(wù)供給中受益更大，建議通過增加包容性的政府支出，降低農(nóng)民醫(yī)療、教育、低保等公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)，以均等化公共服務(wù)解除農(nóng)民投資消費(fèi)后顧之憂，激活鄉(xiāng)村內(nèi)需潛力，暢通城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場。

(六)處理好穩(wěn)增長與防風(fēng)險的動態(tài)平衡

保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)增長與防風(fēng)險的動態(tài)均衡，始終是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問題。我國農(nóng)業(yè)受世界百年變局、地緣政治、貿(mào)易摩擦、氣候變化、突發(fā)疫情等多種因素疊加的潛在風(fēng)險影響，國內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加。應(yīng)堅持底線思維，充分認(rèn)識和估量農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各種風(fēng)險挑戰(zhàn)及其影響，將農(nóng)業(yè)發(fā)展與安全統(tǒng)籌起來，實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風(fēng)險的長期平衡。

1.高度重視防范農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險。我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)，特別是隨著全球氣候變暖，極端氣象災(zāi)害頻發(fā)，各類災(zāi)害的破壞性、不可預(yù)見性增大。據(jù)統(tǒng)計，近十年我國農(nóng)作物年均受災(zāi)面積達(dá)3.8億畝，其中成災(zāi)1.9億畝、絕收4220多萬畝，因災(zāi)損失糧食600多億斤。從自然災(zāi)害類型看，因干旱、洪澇、臺風(fēng)、風(fēng)雹、低溫凍害等五大災(zāi)害導(dǎo)致的農(nóng)作物產(chǎn)量損失分別占42.7%、33.7%、6%、9%、8.6%。有效防范農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險，要從改善基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化技術(shù)支撐、提升賑災(zāi)保障能力多方面入手。改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)一批旱能澆、澇能排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以先進(jìn)物質(zhì)裝備夯實防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)支撐；強(qiáng)化災(zāi)害監(jiān)測與應(yīng)對的技術(shù)支撐，利用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)信息技術(shù)實現(xiàn)災(zāi)害精準(zhǔn)預(yù)測和主動避災(zāi)，運(yùn)用先進(jìn)設(shè)施裝備和技術(shù)手段有效防災(zāi)；做好種子、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料儲備，建立區(qū)域性救災(zāi)物資儲備中心，及時恢復(fù)災(zāi)后生產(chǎn)。

2.扎實做好植物病蟲害和動物疫病防控。近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)加快向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和規(guī)模經(jīng)營主體集中，以及農(nóng)產(chǎn)品長距離、大范圍運(yùn)輸，導(dǎo)致植物病蟲害和動物疫病風(fēng)險擴(kuò)散蔓延加速，其復(fù)雜性、不確定性、突發(fā)性明顯增強(qiáng)，防控難度越來越大。目前，我國常年發(fā)生農(nóng)作物病蟲害種類超過1400余種，其中一類病蟲害17種；對畜牧業(yè)生產(chǎn)和公共衛(wèi)生安全較大威脅的動物疫病有260多種，每年報告發(fā)生的疫病數(shù)量超過90種。此外，據(jù)《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，我國已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的外來入侵物種達(dá)到660 多種。應(yīng)高度重視動植物疫病防控的重要性，將其提高到維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和國家公共安全的戰(zhàn)略高度，加快補(bǔ)齊短板、補(bǔ)住漏洞。加快建立中央到地方的動植物疫病統(tǒng)一管理體系，加強(qiáng)疫情監(jiān)測、預(yù)警、報告與處置，全面強(qiáng)化基層植保、獸醫(yī)隊伍力量。

3.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。保險是最為成功的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理工具之一。2020年我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)規(guī)模達(dá)到814.9億元，超過美國成為世界最大的農(nóng)險市場。但總體上，我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋廣度、保障程度、服務(wù)精度仍然不夠，要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，提高大宗農(nóng)產(chǎn)品保險標(biāo)準(zhǔn)，支持地方開展特色優(yōu)勢產(chǎn)品保險，理順扶持機(jī)制和管理體制，探索“中央保大宗、地方保特色”的發(fā)展格局。將農(nóng)業(yè)保險作為未來政策支農(nóng)的主攻方向，在大宗產(chǎn)品應(yīng)保盡?；A(chǔ)上，加快發(fā)展產(chǎn)量險、價格險、收入險等高層次政策性農(nóng)業(yè)保險，以需求為導(dǎo)向積極開發(fā)符合產(chǎn)業(yè)升級和農(nóng)民消費(fèi)升級的涉農(nóng)商業(yè)保險。創(chuàng)新產(chǎn)量險、價格險、收入險等高階農(nóng)險產(chǎn)品，以及保險與擔(dān)保、期貨等多種金融工具組合，構(gòu)建成本保險?；尽⒏唠A保險保收入、巨保險保大災(zāi)的多層保險保障體系。

4.高度關(guān)注全球政策與貿(mào)易不確定性風(fēng)險。近年來全球化進(jìn)入新階段，世界進(jìn)入變革期，經(jīng)濟(jì)低迷，市場萎縮，保護(hù)主義、單邊主義、霸權(quán)主義有所抬頭。特別是后疫情時代，世界大國紛紛調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保護(hù)和供應(yīng)鏈保障策略。我國農(nóng)業(yè)作為開放程度最高的產(chǎn)業(yè)之一，深受全球經(jīng)濟(jì)波動和主要農(nóng)業(yè)國家政策調(diào)整的傳導(dǎo)影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易不穩(wěn)定的風(fēng)險明顯加大。在不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)的國際背景下，應(yīng)從戰(zhàn)略縱深統(tǒng)籌考慮我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局，既要未雨綢繆地做好多元化貿(mào)易布局，也要積極參與和推動全球農(nóng)業(yè)發(fā)展新規(guī)則的制定。

四、農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的路徑優(yōu)化與策略選擇

科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求(8)參見《習(xí)近平談治國理政》(第一卷)，北京：外文出版社，2014年，第117-118頁。。由于不同宏觀調(diào)控政策在目標(biāo)選擇、內(nèi)容、形式與手段上既存在著顯著的差異性，又有著廣泛而深刻的聯(lián)系，成功的農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)機(jī)制必須在路徑和策略上實現(xiàn)均衡和協(xié)調(diào)。

(一)堅持頂層設(shè)計與因地制宜的靈活結(jié)合

制定和執(zhí)行高水平農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于從戰(zhàn)略層面厘清農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的總體方向、目標(biāo)任務(wù)和行動抓手，正確引導(dǎo)社會認(rèn)知和市場預(yù)期。要遵循規(guī)劃作為頂層制度設(shè)計的權(quán)威性，立足農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)，更多從區(qū)域間、結(jié)構(gòu)間的整體平衡以及從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、流通鏈、價值鏈的全環(huán)節(jié)，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的主基調(diào)主方向不偏離。同時，密切關(guān)注規(guī)劃執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中的新情況新變化，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性傾向性的問題，靈活運(yùn)用市場調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)長短期、多目標(biāo)的有機(jī)協(xié)調(diào)。

(二)堅持有效市場和有為政府的有機(jī)統(tǒng)一

市場是配置資源最有效率的形式，但市場并不是起全部作用。在糧食、生豬、土地等重大問題上，不能完全按照比較優(yōu)勢和效益優(yōu)先的原則來考慮，不能只算短期經(jīng)濟(jì)賬，不算長遠(yuǎn)安全賬，一定要保持戰(zhàn)略定力，確保在關(guān)鍵時候依靠國內(nèi)資源能夠基本滿足需求。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，必須發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性、發(fā)揮黨和政府的積極作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動超預(yù)期進(jìn)入異常范圍，或者可能引起區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，政府要從長時間軸看經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行，適度運(yùn)用財政、貨幣、價格、稅收、收儲、技術(shù)、市場管制等政策工具實施強(qiáng)有力的調(diào)節(jié)，推動有效市場與有為政府的有機(jī)結(jié)合，贏得經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的主動權(quán)。

(三)堅持法治思維和法治方式的規(guī)范指引

要堅持法治思維和法治方式搞好農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)。國家政府的全部行為都要有法律依據(jù)和法律授權(quán)(9)參見謝暉：《權(quán)力缺席與權(quán)力失約——當(dāng)代中國的公法漏洞及其救濟(jì)》，《求是學(xué)刊》2001年第1期。，防止出現(xiàn)“權(quán)力失約”現(xiàn)象。依法確立農(nóng)業(yè)跨周期調(diào)節(jié)的適格主體，明確政府與市場、中央與地方以及部門之間調(diào)控職權(quán)職責(zé)，明確對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行跨周期調(diào)節(jié)的監(jiān)測機(jī)制、決策程序和行動規(guī)則，將相關(guān)重大決策納入規(guī)范化、法治化軌道，確保調(diào)節(jié)活動規(guī)范有序、合理適度。盡快啟動相關(guān)領(lǐng)域立法工作，推動與跨周期調(diào)節(jié)有關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)設(shè)計、經(jīng)營管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易配額、支持保護(hù)、管制措施、救濟(jì)手段、反壟斷與不正當(dāng)競爭等調(diào)節(jié)規(guī)則的法制化。

(四)堅持國內(nèi)大循環(huán)和高水平對外開放的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要推動高水平對外開放，用好國內(nèi)國外“兩個資源，兩個市場”，著眼全球農(nóng)產(chǎn)品供給大市場，保障我國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈安全。鼓勵我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，加大國際農(nóng)業(yè)技術(shù)援助和貿(mào)易合作，提高我國農(nóng)業(yè)海外形象和“話語權(quán)”。研究WTO主導(dǎo)的多邊體系減弱背景下國際農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，關(guān)注新跨太平洋協(xié)定(CPTPP)、跨大西洋協(xié)議(TIPP)、美洲自貿(mào)區(qū)(FTAA)等雙多邊關(guān)系發(fā)展動向，積極參與新一輪國際農(nóng)業(yè)投資與貿(mào)易規(guī)則制定，在進(jìn)一步開放中為我國農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展?fàn)I造新環(huán)境、開拓新空間。