陳鏡如，高 強(qiáng)，2

(1.南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037；2.南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心，南京 210037)

1 引言及文獻(xiàn)回顧

在中國共產(chǎn)黨成立一百周年之際，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，小康社會全面建成。然而，隨著絕對貧困問題基本消除，相對貧困治理成為新發(fā)展階段減貧工作的重要內(nèi)容。中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》指出，要“盡快制定2020年后的減貧計劃”。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。

目前，國際上針對相對貧困問題的研究已形成較為完善的理論體系，但在我國無論是理論界還是實踐界，都對于相對貧困的界定方式、核查辦法、認(rèn)定程序及退出機(jī)制等方面存在諸多分歧，未來相對貧困治理仍面臨著諸多新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。其中，2020年后相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界與實踐界探究的焦點(diǎn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中使用的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置方式與國際做法類似，主要為人均收入的一定比例(40%～60%)。張琦(2016)指出，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合各地實際情況進(jìn)行確定，可以合理借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)[1]。程蹊等(2019)認(rèn)為，可按照人均可支配收入中位數(shù)的40%～50%進(jìn)行確定[2]。此外，也有很多學(xué)者認(rèn)為可以從多維貧困視角進(jìn)行確定，例如，張弘(2017)認(rèn)為應(yīng)積極建立以人均消費(fèi)為基礎(chǔ)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)并輔助別的貧困標(biāo)準(zhǔn)[3]，陳宗勝等(2018)認(rèn)為，在沒有制定出新的收入貧困標(biāo)準(zhǔn)之前，可以采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建出一個綜合貧困指數(shù)[4]，而王小林等(2020)則指出可以從經(jīng)濟(jì)、健康、教育以及社會保障等角度制定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)[5]。

構(gòu)建緩解相對貧困的長效機(jī)制也是現(xiàn)有文獻(xiàn)的關(guān)注重點(diǎn)。李小云(2020)認(rèn)為，在2020年后，貧困治理方式需要由“扶貧”慢慢轉(zhuǎn)變成“防貧”，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化[6]；呂方(2020)認(rèn)為應(yīng)該積極構(gòu)建國家統(tǒng)籌的相對貧困治理機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長的包容性以及社會力量的參與度[7]；高強(qiáng)(2020)指出，現(xiàn)階段國內(nèi)相對貧困群體規(guī)模較大，返貧風(fēng)險較高，所以應(yīng)該積極開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其和脫貧攻堅緊密銜接在一起[8]。

綜上所述，既有研究給出了不同的相對貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對于緩解相對貧困長效機(jī)制的構(gòu)建也大多局限于某單一影響因素，不夠全面，也未形成體系。據(jù)此，本文以各省市政府頒布的文件為依據(jù)，詳細(xì)比較各地出臺的相對貧困戶界定方式、核查辦法、認(rèn)定程序及退出機(jī)制等，分析當(dāng)前相對貧困治理存在的問題，并提出完善相對貧困戶認(rèn)定及治理的思考建議。

2 相對貧困戶界定的地方實踐

2.1 關(guān)于名稱的界定

目前國內(nèi)各省份對相對貧困的定義比較模糊。首先，大多數(shù)省份發(fā)布的相關(guān)政府文件中提到“貧困”二字。例如，廣東省在2016年提出“相對貧困戶”的概念；山東省平度市2020年發(fā)布了“農(nóng)村相對貧困戶”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次，出現(xiàn)頻次較多的提法是“低收入”。例如，2015年率先實現(xiàn)消除絕對貧困的浙江省于2017年提出“低收入農(nóng)戶”。同年，江蘇省南京市提出“城市低收入住房家庭困難”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，2020年江蘇從省級層面上提出了“低收入家庭”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。廣西省欽州市也提出了“城鄉(xiāng)低收入家庭”等類似概念，并進(jìn)一步細(xì)分為“城市低收入家庭”和“農(nóng)村低收入家庭”。此外，2020年福建省莆田市荔城區(qū)在扶貧政策中提到了扶持“農(nóng)村貧困邊緣戶”。

2.2 關(guān)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的界定

一方面，各地認(rèn)定相對貧困戶的參考指標(biāo)有所區(qū)別。廣東省、浙江省、山東省平度市均以農(nóng)村居民年人均可支配收入為主要指標(biāo)。江蘇省南京市、廣西省欽州市則以月人均可支配收入為主要指標(biāo)。安徽省宣城市、福建省莆田市荔城區(qū)則以純收入來劃分，江蘇省的低收入家庭以家庭人均收入來認(rèn)定。

另一方面，相對貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。廣東省的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)為4 000元，還綜合考慮“三保障”以及家庭支出等實際情況。浙江省規(guī)定年人均收入低于4 600元的農(nóng)戶為相對貧困戶，同時綜合考慮人均月收入低于最低生活保障的部分家庭。山東省平度市采用“相對貧困線+致貧原因”的認(rèn)定模式，綜合考慮家庭實際生活狀況、子女贍養(yǎng)能力等多維因素。平度市沒有規(guī)定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的具體金額，而是將其與農(nóng)村低保線進(jìn)行比較，如農(nóng)戶人均可支配收入低于低保線的1.28倍，則納入農(nóng)村相對貧困戶。廣西省欽州市認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)按市區(qū)上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的50%確定，城市為月均1 500元，農(nóng)村為年均7 300元。安徽省宣城市除認(rèn)定人均純收入低于5 000元且有返貧風(fēng)險的家庭之外，還重點(diǎn)排查非建檔立卡農(nóng)戶，福建省莆田市荔城區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與其類似。

2.3 小結(jié)

黨的十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。2020年以后，相對貧困的討論也不能脫離城鄉(xiāng)融合的視野。在城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制下，應(yīng)該舍棄“農(nóng)村相對貧困戶”與“城市相對貧困戶”的區(qū)分界定，統(tǒng)一界定為“相對貧困戶”。與“低收入家庭”相比，“相對貧困戶”更能夠體現(xiàn)我國2020年后以收入為主，兼顧教育、健康、權(quán)利等其他維度的多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

表1 不同地區(qū)對相對貧困戶的界定標(biāo)準(zhǔn)比較

3 相對貧困戶的核查和認(rèn)定

3.1 核查與認(rèn)定步驟的比較

各地核查和認(rèn)定步驟大多包括家庭自主申請、上門入戶收集材料、評議、公示、審核等步驟。如廣東省2016年的相對貧困戶確定程序嚴(yán)格按照村民申請、村民小組和村民代表評議、村委會公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核等流程執(zhí)行。江蘇省2020年規(guī)定應(yīng)通過書面審查、入戶調(diào)查、信息查證、鄰里訪問、信函索證等方式核查申請家庭的實際情況。2020年山東省平度市的相對貧困戶核查和認(rèn)定程序員中除了家庭自主申請外，還增加了村級組織主動識別等方式。

3.2 審核與牽頭組織單位的比較

各地對于相對貧困戶的最終審核或牽頭組織單位有所差別。2016年廣東省認(rèn)定的相對貧困戶由縣級人民政府最終確認(rèn)名單。2017浙江省最低生活保障對象和最低生活保障邊緣對象的認(rèn)定由民政部門牽頭負(fù)責(zé)，對極易滑入 4 600 元以下的非低保農(nóng)戶由扶貧辦牽頭負(fù)責(zé)，并且明確指出每年認(rèn)定一次，每季動態(tài)管理，同時提出了認(rèn)定后的監(jiān)督及舉報機(jī)制。2020年江蘇省城市低收入家庭認(rèn)定由縣級人民政府民政部門以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織。2020年山東省平度市農(nóng)村相對貧困戶由村級單位負(fù)責(zé)。2020年福建省莆田市荔城區(qū)頒布文件表明正式確認(rèn)由區(qū)扶貧辦負(fù)責(zé)牽頭組織。

3.3 認(rèn)定程序的比較

不同地區(qū)的認(rèn)定程序差別較大，有的認(rèn)定程序十分詳盡。如2020年江蘇省頒布的《江蘇省城市低收入家庭認(rèn)定辦法》中第13條至第18條均是關(guān)于城市低收入家庭的認(rèn)定程序及具體做法。這些條款清晰指出了縣級人民政府民政部門以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對認(rèn)定的家庭消費(fèi)中支出與其提供的家庭可支配收入、財產(chǎn)狀況明顯不符的相應(yīng)支出進(jìn)行調(diào)查核實。經(jīng)申請低收入認(rèn)定的家庭授權(quán)，縣級人民政府民政部門以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對家庭成員的可支配收入和財產(chǎn)狀況進(jìn)行查詢；縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)為符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)的城市居民家庭出具家庭收入認(rèn)定證明。這使得相對貧困戶的認(rèn)定過程更加嚴(yán)密。2020年山東省平度市頒布的文件中提出了組織培訓(xùn)、政策宣傳、農(nóng)戶申請、入戶調(diào)查、系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對、民主評議、村級公示、鎮(zhèn)級審核、鎮(zhèn)級公告、市級備案十條具體做法，相比其他地區(qū)籠統(tǒng)的概述更有可操作性。2020年福建省莆田市荔城區(qū)將認(rèn)定程序歸納為四步驟，即村摸排、鎮(zhèn)審核、區(qū)審批、建檔案，確保邊緣戶得到及時幫扶救助。

3.4 小結(jié)

當(dāng)前部分地區(qū)的認(rèn)定程序有較為詳細(xì)步驟、組織單位與認(rèn)定細(xì)節(jié)，從申請到審核也有比較規(guī)范的程序。在這些地區(qū)中，只有廣東省提出了認(rèn)定之前的全面核查，通過上門入戶，向農(nóng)戶詳細(xì)了解家庭收入支出的情況，進(jìn)行比對核查、篩選過濾、去虛存實、去偽存真、確保數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確。其他省市應(yīng)該進(jìn)一步明確核查程序。建議由各地民政部門或者扶貧辦牽頭，對認(rèn)定的準(zhǔn)確性承擔(dān)責(zé)任，同時也應(yīng)積極組織財政、住建、交管、市場監(jiān)管、銀行、公積金管理中心等部門進(jìn)行財產(chǎn)收入情況比對，比對無誤后予以正式確認(rèn)并進(jìn)行公告。對于具體認(rèn)定程序，在審核之前，除了大多數(shù)省份采取的貧困戶自主申請，山東省組織主動識別是很有效的補(bǔ)充。同時，政府組織關(guān)于相對貧困戶政策的培訓(xùn)與宣傳也很有必要。此外，浙江省每年認(rèn)定一次的動態(tài)管理以及認(rèn)定后的監(jiān)督及舉報機(jī)制是值得借鑒與推廣的。

表2 不同地區(qū)對相對貧困戶核查認(rèn)定的比較

4 相對貧困戶的退出程序和管理機(jī)制

4.1 相對貧困戶的退出程序

前述省份中只有廣東省在2019年頒布文件詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于相對貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)和退出程序。廣東省頒布文件退出以戶為單位，衡量標(biāo)準(zhǔn)是穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁三保障”，針對具有勞動力的相對貧困戶，每年的人均可支配收入均值不低于全省農(nóng)民人均可收入均值的45%；針對喪失勞動能力的貧困戶，將全部歸入到政策保障性的范疇內(nèi)。在實際核查期間，將采用“八有”指標(biāo)。退出程序則采取“三步走”。第一，村級評議公示；第二，鎮(zhèn)級復(fù)核；第三，縣級抽查審定。在文件末尾，還詳細(xì)制定了相對貧困戶退出核查表。

4.2 相對貧困戶的動態(tài)管理

前述省市頒布的政府文件中，僅有浙江省在制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)后說明了低收入農(nóng)戶規(guī)范管理標(biāo)準(zhǔn)。比如，浙江要求完善農(nóng)村最低生活保障、最低生活保障邊緣家庭及“4 600”低收入農(nóng)戶鞏固扶持對象的貧困狀況評估指標(biāo)體系。參考調(diào)查家庭的生活情況，對其貧困度進(jìn)行識別。開展家境調(diào)查試點(diǎn)，規(guī)范入戶家境調(diào)查工作，逐步在全省進(jìn)行推廣，提高社會救助對象和低收入農(nóng)戶扶貧對象識別的精準(zhǔn)度。對低收入農(nóng)戶實行動態(tài)管理。各地方民政部與扶貧部門要積極配合，針對轄區(qū)內(nèi)的低收入群體要做到每年進(jìn)行核對。農(nóng)辦(扶貧辦)要切實加強(qiáng)幫扶，加大產(chǎn)業(yè)幫扶、金融服務(wù)、技能培訓(xùn)等工作力度，加快促進(jìn)“造血”增收。同時還強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)信息互通，各地民政部門與農(nóng)辦(扶貧辦)對于低收入農(nóng)戶享受的政策要及時交換信息，并反饋至省社會救助管理信息系統(tǒng)和省扶貧信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確反映幫扶成果。

4.3 小結(jié)

我國目前針對相對貧困戶的退出及管理并沒有出臺完善的政策文件，各地都處于探索初期。僅有廣東省頒布的退出標(biāo)準(zhǔn)及程序以及浙江省頒布的動態(tài)管理政策文件作為制定標(biāo)準(zhǔn)的參考。各省市需要加強(qiáng)對于相對貧困戶退出及管理的重視，進(jìn)一步出臺政策，規(guī)范程序。在退出環(huán)節(jié)中，首先，目前各省市大多僅有2020年前制定的絕對貧困戶退出機(jī)制，對于相對貧困戶的退出沒有政策出臺；其次，由于已脫貧人口可能再次返貧，在相對貧困退出機(jī)制中應(yīng)該完善致貧返貧風(fēng)險評估，有效防范返貧發(fā)生。在管理環(huán)節(jié)，各省市應(yīng)針對相對貧困戶盡快出臺具體扶持措施，可借鑒浙江省動態(tài)管理的做法，落實幫扶政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理，鞏固脫貧攻堅成果。

5 思考建議

5.1 制定科學(xué)的相對貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

目前國內(nèi)學(xué)者對相對貧困概念內(nèi)涵的理解大同小異，主要包含以下幾個方面：其一是收入處在社會均值以下，其二生活條件不好，其三是資源缺乏等。目前理論界與實際實踐采用的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均收入的40%～60%，這一標(biāo)準(zhǔn)和國際上通用的標(biāo)準(zhǔn)比較契合。結(jié)合理論研究與政策實踐，考慮中國的實際發(fā)展?fàn)顩r，2020年后相對貧困的界定可采用以收入標(biāo)準(zhǔn)為主、其他標(biāo)準(zhǔn)為輔的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。對于這一標(biāo)準(zhǔn)而言，分為收入貧困線、非收入貧困標(biāo)準(zhǔn)。考慮到當(dāng)前城鄉(xiāng)融合的政策背景，建議2020年以后相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一制定的方案。同時，對國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)管理，根據(jù)物價指數(shù)逐年進(jìn)行調(diào)整，或每5年作出一次調(diào)整。此外，還要根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，對地方相對貧困標(biāo)準(zhǔn)作出一定的調(diào)整。

5.2 健全相對貧困戶監(jiān)測機(jī)制

受疫情等突發(fā)事件的影響，我國當(dāng)前有些已經(jīng)的脫貧群體仍存在較大的返貧風(fēng)險。針對此種情況，有關(guān)部門需要積極構(gòu)建一套健全的避免返貧的監(jiān)控制度，以防止這部分人群再次陷入貧困處境。首先，要堅定不移做好相對貧困戶的識別監(jiān)測工作，為防控風(fēng)險、采取措施提供“預(yù)警”[9]。積極構(gòu)建一套健全的動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警以及干預(yù)制度，及時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行走訪排查，利用前沿的信息技術(shù)構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，并展開動態(tài)的監(jiān)測與分析，進(jìn)而確保每個貧困群體都能夠脫貧。其次，還應(yīng)該把事后救援政策與新農(nóng)合、醫(yī)保等諸多保障措施結(jié)合在一起，積極構(gòu)建一套完善的應(yīng)急干預(yù)制度，借助多種方式來提升在風(fēng)險方面的抵抗能力。再者，在對貧困群體進(jìn)行排查走訪過程中，要做到全面，確保沒有一戶一人遺漏，同時還要與其進(jìn)行溝通交流，全方位了解他們內(nèi)心的真實想法，并構(gòu)建對應(yīng)的反饋機(jī)制。最后，針對處在致貧風(fēng)險困境的群體，如果達(dá)到相關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)積極進(jìn)行幫扶，并保障相關(guān)扶貧政策的落實。

5.3 落實相對貧困戶幫扶政策

對于相對貧困戶幫扶，僅有浙江省出臺了動態(tài)管理的政策文件，要求各級民政部門和農(nóng)辦(扶貧辦)要加強(qiáng)最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，其他各省市并沒有出臺相關(guān)規(guī)定。2020年后的相對貧困戶幫扶，既要區(qū)別于建檔立卡的貧困戶，也要區(qū)別于普通農(nóng)民。繼續(xù)完善脫貧攻堅時期形成的多元社會力量參與大扶貧格局。積極健全農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)保等制度，確保貧困群體的基本生活不受影響，此外，還要對現(xiàn)有的救助方式進(jìn)行創(chuàng)新，不能僅局限在物質(zhì)、資金等方面的救助，還需要進(jìn)一步向精神、能力等方面拓展[10]。針對具有勞動能力但收入相對較低的人，組織進(jìn)行培訓(xùn)、教育，以增強(qiáng)其綜合能力，進(jìn)而提升其經(jīng)濟(jì)收入。積極健全網(wǎng)絡(luò)扶貧長效機(jī)制，促進(jìn)貧困區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品朝著規(guī)?；⑵放苹姆较蜻M(jìn)行發(fā)展。解決相對貧困問題，必須嚴(yán)格遵循“扶貧先扶智”的理念，充分發(fā)揮人民的積極性、創(chuàng)造性。

5.4 完善相對貧困戶退出程序

參照廣東制定的相對貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，在2020年之后，相對貧困人口可以實現(xiàn)以戶為單位進(jìn)行退出，衡量指標(biāo)是“兩不愁三保障”，針對具有勞動力的相對貧困戶，每年的人均可支配收入均值不低于全省農(nóng)民人均可收入均值的45%；針對喪失勞動能力的貧困戶，將全部歸入到政策保障性的范疇內(nèi)。在退出過程中，先通過民主評議確定對應(yīng)的退出戶家庭，然后再由村鎮(zhèn)等干部進(jìn)行核查，通過后將名單上報給上級部門，經(jīng)縣黨委復(fù)核同意后，再上報給市有關(guān)部門進(jìn)行備案，并進(jìn)行公示。與此同時，村鎮(zhèn)扶貧人員還需要將退出戶的資料進(jìn)行存檔保存，縣級扶貧辦也要在扶貧管理系統(tǒng)中對退出戶的信息進(jìn)行確認(rèn)。