周瑩瑩，董加云，楊倫增

(1.福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟管理學院 福州 350002；2.南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院,南京 210037)

2003年，福建省作為我國率先開展新一輪集體林權制度改革的省份之一，并且取得巨大成就。隨著產(chǎn)權制度改革加快卻也涌現(xiàn)了大量的林權糾紛，這成為了深化集體林權制度改革的重要障礙、影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素[1]。因此有效調(diào)處林權糾紛成為地方政府關心的重要議題和施政的重要方向[2]，亟需創(chuàng)新糾紛化解機制，并對現(xiàn)有涉林糾紛調(diào)解機制加以關注。目前學術界對涉林糾紛案件及其調(diào)解的研究，主要聚焦于林權糾紛化解制度缺陷與完善[3-5]，其中一部分側重強調(diào)涉林糾紛的生發(fā)與政策多變、制度不規(guī)范有關，主張從頂層設計入手進行改變[6-7]，另一部分則側重強調(diào)非正式制度、民間規(guī)則在涉林糾紛調(diào)解中的作用[8-10]。已有的研究多立足于將涉林糾紛調(diào)解置于宏觀層面下對運行情況作出分析，關于多級調(diào)解與多元調(diào)解研究，尤其是微觀角度的糾紛調(diào)解則相對較少。本文基于前人研究的基礎上，選取福建省順昌縣作為研究對象，對縣域涉林糾紛情況進行走訪觀察，試圖探究涉林糾紛案件的背后治理機制與治理邏輯，以期獲得涉林糾紛未來的治理啟示。

1 涉林糾紛調(diào)處機制的縣域實踐：以順昌縣為例

1.1 研究對象概況

順昌縣林地面積16.87萬hm2，林木蓄積量1 209萬m3，森林覆蓋率76.3%，是福建的重點林區(qū)，擁有著“中國杉木之鄉(xiāng)”“中國竹子之鄉(xiāng)”的美譽。該縣從2002年開展新一輪集體林權制度改革，在眾多方面都做到先行先試為全國提供示范，因而其暴露出的涉林糾紛問題自然將成為其他地區(qū)需要關注的一項。該縣林權改革過程中農(nóng)戶作為山林主人翁的地位得到進一步提升，加上林木經(jīng)營稅費大規(guī)模的降低和林木市場的持續(xù)繁榮，山林價值大大提高，林農(nóng)從對林地分配的“漠不關心”到對林木價值的認識蘇醒，逐漸對林地林木表達自己強烈的利益訴求。在表達訴求的過程中，以往改革時由于技術性失誤、工作人員同林農(nóng)雙方的消極應付等問題的弊端開始顯現(xiàn)，形成了各種復雜的糾紛事件。為了提高涉林糾紛調(diào)處的效果，整合力量調(diào)處林權糾紛，順昌縣于2012年通過整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的資源優(yōu)勢成立了林業(yè)矛盾糾紛多元調(diào)處中心(以下稱調(diào)處中心)。順昌縣在化解林權糾紛過程中所創(chuàng)建的治理機制與治理流程存在一定的實踐特色與研究意義。

1.2 調(diào)解機制的治理流程

①多級調(diào)處：分級負責。針對林業(yè)矛盾糾紛的特點，順昌縣設立了縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級林業(yè)糾紛調(diào)解組織，建立了領導包案調(diào)處機制。對涉及重大糾紛實行縣掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包案調(diào)處；對涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的糾紛由掛點的縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導負責，林業(yè)部門協(xié)調(diào)配合；其他林業(yè)糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村領導負責，一級抓一級，層層抓落實。按照“屬地管理、分級負責”的原則，落實承辦單位，確立包案領導和承辦人員，加大調(diào)處力度，把矛盾化解在基層。

②多元調(diào)處：人民調(diào)解、行政調(diào)解及司法調(diào)解。順昌縣涉林糾紛調(diào)解機制的治理流程(如圖1所示)，整個訴調(diào)制度嵌入人民調(diào)解、行政調(diào)解及司法調(diào)解等多元調(diào)處方式。具體實踐過程為：在涉林糾紛產(chǎn)生后，由當事人向村組提請化解，村組將派出綜治協(xié)管員、護林員進行化解，這一階段所運用更多的方式屬于人民調(diào)解，其緣由在于居住鄉(xiāng)土的村民更為追求一種“無訟”的社會[11]，在禮俗社會的約束下，一些矛盾可以通過村組內(nèi)部的協(xié)商由小化了。如果無法化解可繼而選擇行政調(diào)解，即提請至鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治服務中心的涉林糾紛化解工作組調(diào)解。若是仍然得不到化解，可申請至縣涉林糾紛訴前調(diào)解辦公室調(diào)解。調(diào)解過程中可申請證據(jù)保全，相關調(diào)解人員會對現(xiàn)場進行勘驗、測量，最終調(diào)解成功將簽署確認和解協(xié)議。在以上兩種方式都沒有辦法達成一致，可到法院立案起訴，由法院林業(yè)庭審理，最終采取判決并執(zhí)行。司法調(diào)解是最后的方式，也是最費時費力的一種方式。

圖1 涉林糾紛調(diào)解流程圖

順昌縣在開展涉林矛盾糾紛案件調(diào)處過程中，采取的是聯(lián)動聯(lián)調(diào)化解方式，堅持“屬地管理、分級負責、依法依規(guī)、實事求是、尊重歷史、兼顧現(xiàn)實”的原則，強化上下聯(lián)動，部門互動，密切配合，以求發(fā)揮內(nèi)部人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解力量的聯(lián)動聯(lián)調(diào)作用，提高調(diào)處工作效率。同時，立足訴前調(diào)解，對未經(jīng)行政調(diào)解和人民調(diào)解組織調(diào)解的涉林矛盾糾紛，當事人直接向人民法院起訴時，采取的是由人民法院立案庭引導當事人先到林業(yè)矛盾糾紛多元調(diào)處中心先行調(diào)處的策略。

圖2 順昌縣2012—2019年各類涉林糾紛數(shù)量情況圖

1.3 調(diào)解治理現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2012年中心成立來，對全縣涉林糾紛進行排查摸底，迄今為止，共排查出涉林糾紛429起，面積 1 183.32 hm2，成功調(diào)處涉林糾紛177起，面積453.90 hm2。

值得一提的是，順昌縣涉林糾紛類型依據(jù)糾紛的性質(zhì)和起因來劃分，主要有三類：一是山林權屬爭議糾紛，即山林權屬存在歷史爭議糾紛；二是承包合同、經(jīng)營權糾紛，即林地承包、林權流轉過程中產(chǎn)生的糾紛；三是國有單位與集體、個人山林糾紛，主要表現(xiàn)為侵占國有經(jīng)營區(qū)和田邊地頭、村民開荒種植等。其中第三類的數(shù)量也是最為龐大和難以調(diào)處的?？梢?，該調(diào)解機制不僅使得涉林糾紛案件從數(shù)量上得到一定的緩解，也使涉林糾紛類型更加清晰化，通過不同類型的涉林糾紛發(fā)生數(shù)目的比較，有利于明確今后調(diào)解工作的重心。

2 涉林糾紛調(diào)解案例分析

自順昌縣成立林業(yè)矛盾糾紛調(diào)處中心以來，當?shù)氐纳媪旨m紛案件新增數(shù)量減少，部分陳年舊案得以化解。為深入了解福建省涉林糾紛調(diào)解機制的縣域實踐情況，選取微觀視角剖析順昌縣調(diào)解案件的具體運作過程，以求總結順昌縣的治理特色與治理邏輯，為今后善化調(diào)解機制提供支持。

2.1 案情概述：國有單位與集體、個人山林糾紛

該案件由甲頭村提請化解，報告中寫明：甲頭村1982年定權班號為10林班30(1)小班，面積 1.3 hm2，樹種為毛竹和闊葉樹天然混交林。在1987年前后被七臺山采育場(以下稱林場)砍伐，甲頭村未得到林木收益及山本費，采伐后又被七臺山采育場種植馬尾松。甲頭村于2005年間為籌集資金硬化公路，因村財不足將該1.3 hm2馬尾松公開招投標，中標方為本村村民鄭某?，F(xiàn)中標方提出辦理林權證要求。在核實林權的過程中，七臺山場提出異議，為場里造的林，故無法辦理林權證。另外，現(xiàn)該小班已劃入省級自然保護區(qū)，因此林木無法在市場上進行交易。

2.2 治理特色：多級調(diào)處與多元調(diào)處的結合

①逐級而上，多級調(diào)處。整個調(diào)解過程經(jīng)歷從村級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)級——縣級三個層級的調(diào)解過程，最終提請至縣涉林糾紛訴前調(diào)解辦公室進行調(diào)解?？h級調(diào)處中心，即林業(yè)矛盾糾紛多元調(diào)處中心，其作為化解、處置涉林糾紛案件的具體責任單位，處于主管性地位。在涉林糾紛調(diào)解工作中采取座談會的方式，通過將中標方、村兩委及國有林場場長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治服務的涉林糾紛化解工作組成員召集至一起，對事件原貌進行回溯，明確雙方的闡述事實，厘清事件來龍去脈，了解當事人雙方或多方的訴求，保障涉林糾紛調(diào)處過程符合法律規(guī)定，確保制定的調(diào)解方案在法律程序上切實可行，并及時收集民意以供決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級綜治服務中心(又稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解室)則居于涉林糾紛調(diào)解的中間層，對調(diào)解進度、糾紛狀況進行上傳下達，可視為中轉性機構。這一環(huán)節(jié)主要由林業(yè)工作站、法庭、司法所、綜治服務中心等人員組成，日常處理事務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。在本案件中，中標人、國有林場場長、村兩委三方協(xié)商具體調(diào)解方案更多選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級調(diào)解室，主要目的是為了方便農(nóng)戶，降低群眾維權成本，控制事件的發(fā)展態(tài)勢。最后，村級聯(lián)絡點作為涉林糾紛調(diào)解的一線機構，一般由村級能人擔任，方便事發(fā)前較早掌握發(fā)生苗頭。該起案件也是由村集體所提請化解，村級聯(lián)絡點的設置能夠及時、快速處置涉林糾紛，起到預防功能。逐級而上的科層治理機構設置，不僅分工明確，而且能夠防微杜漸，將多訴化少訴，平息糾紛。

②層層控制，多元調(diào)處。在調(diào)解過程中，人民調(diào)解方式上中標人受到村委會等村級能人的規(guī)勸，避免情緒的積累，緩解了糾紛調(diào)解的難度。行政調(diào)解方式中縣級調(diào)處中心在綜合國有林場、村集體和個人的意見之后，制定了多種調(diào)解方案，并對各個方案所需要的條件進行評估，最終促成和解，并簽訂了和解協(xié)議。這個過程中雖然沒有繼續(xù)涉及到訴訟，但是司法調(diào)解的相關人員(司法所、法庭工作人員)提供的法律指導使得最終方案更加可行，并且具有更強的說服力。人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解三種方式的互相融合，共同促進涉林糾紛走向化解。

最終，該案件的協(xié)商結果為“坐落甲頭村林業(yè)‘三定’10林班30(1)小班、面積1.3 hm2的現(xiàn)有林木，林權屬七臺山國有林場所有，經(jīng)營期限至2031年12月29日止，由林場一次性支付給甲頭村委會各項費用人民幣4萬元整，經(jīng)營期內(nèi)甲頭村不得再向林場收取該山場其他任何費用。甲頭村也不得再追訴林場前輪誤砍該山場林木的相關責任。由甲頭村委會負責解除與原中標人鄭某2006年簽訂的《青山拍賣合同》，解除合同相關費用由甲頭村委會負責”。如表1所示，這一協(xié)商結果是基于兩種方案權衡后擇定出的第三種方案，不僅能夠挽回中標人的損失，解決該林地已被劃入省級自然保護區(qū)難以變現(xiàn)的尷尬處境，而且能夠維護場村之間的關系，穩(wěn)定林地林木的權屬。

表1 當事人訴求內(nèi)容及協(xié)商方案過程

在此過程中，順昌縣采用多級調(diào)處與多元調(diào)處相結合的方式，將矛盾、沖突溯源厘清，通過訴前調(diào)解降低糾紛當事人的司法成本，引導糾紛當事人選擇協(xié)商化解而不是追求訴訟化解糾紛。并且，在多級部門參與調(diào)解以及多元調(diào)處的形式幫助下，能夠獲得一套切實可行的協(xié)商方案，便于糾紛當事人達成各自的訴求。調(diào)解協(xié)議的簽訂是多方努力的結果，獲得糾紛當事人的認可，符合法律的程序與規(guī)范，能夠防范矛盾持續(xù)積累疊加。涉林糾紛的調(diào)解途徑由單一走向多元避免了糾紛的反復、達到貼合當事人訴求的效果。

2.3 治理邏輯：維穩(wěn)邏輯、農(nóng)民邏輯與村落邏輯的耦合

從順昌縣的縣域實踐上來看，涉林糾紛的調(diào)解機制還存在維穩(wěn)邏輯、農(nóng)民邏輯與村落邏輯的耦合，三者互為補充，透露在多級調(diào)處和多元調(diào)處的各個環(huán)節(jié)之中。

①科層架構的維穩(wěn)邏輯。維穩(wěn)邏輯主要表現(xiàn)在調(diào)處過程中，福建省縣域實踐的科層組織架構上采取的是“屬地管理、分級負責”和“誰主管，誰負責”的原則，落實主體責任，強化責任意識。并且堅持兩點要求，一是堅持群訪優(yōu)先、矛盾尖銳優(yōu)先、反映強烈優(yōu)先。對可能引發(fā)群體上訪事件的急案和矛盾尖銳、反映強烈的老案、重案，優(yōu)先安排調(diào)處，按照“屬地管理、分級負責”的原則，落實承辦單位，確立包案領導和承辦人員，加大調(diào)處力度，把矛盾化解在基層；二是堅持按章辦事，及時啟動聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制。在糾紛調(diào)處過程中，及時啟動多方參與的聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制，即由縣林業(yè)矛盾糾紛多元調(diào)處中心牽頭組織、縣法院生態(tài)環(huán)境庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、司法所、林業(yè)站、村干部、雙方當事人等參與，對糾紛產(chǎn)生的原因、當事人主張的依據(jù)、現(xiàn)場調(diào)查核實的資料等逐一進行分析，對糾紛山場的基本事實進行認定，充分做好雙方當事人的思想工作，按照現(xiàn)行的林業(yè)法律法規(guī)政策依法依規(guī)調(diào)處。對糾紛已化解、雙方當事人達成一致意見的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或縣林業(yè)糾紛多元調(diào)處中心現(xiàn)場制作調(diào)解書，雙方當事人簽名(蓋章)認可、調(diào)處人員簽字、調(diào)處部門蓋章確認后生效。對矛盾尖銳、雙方意見分歧大、無法達成調(diào)解協(xié)議的，引導當事人通過法律途經(jīng)解決。從這些做法上無不透露出涉林糾紛化解的維穩(wěn)邏輯之明顯，甚至將后續(xù)糾紛矛盾反復產(chǎn)生的可能試圖通過一些舉措降至最低。

②農(nóng)民主體的利益保障。農(nóng)民邏輯是指在協(xié)商方案的選定過程中，涉林糾紛的調(diào)解實踐會將農(nóng)民主體的利益納入考量。因為每個林農(nóng)都是原子化的個體，當觸及自身利益且遭受損害的時候，糾紛、矛盾就會凸顯，如果最終的方案沒有對其損害或利益作出補償與保障，那么爭執(zhí)與糾紛就會繼續(xù)持續(xù)下去。涉林糾紛解決中還存在訴諸法律的成本以及非訴的成本。前者的成本是更多的，當林農(nóng)選擇以訴訟作為維護自身權利的武器，陷入長時間、高成本的斡旋之中，將會觸發(fā)其更多的消極情緒，加深涉林糾紛態(tài)勢。農(nóng)民的權利意識表達更加凸顯，也更難以調(diào)和，所以在調(diào)解機制中訴前化解成為關鍵的一環(huán)。訴前化解將案件引向“無訟”，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解的方式充分考量農(nóng)戶主體的利益。在這個過程中，雖然沒有直接進入司法調(diào)解，但法庭、司法所等相關人員的參與依然可以為農(nóng)民主體的利益提供保障，保證調(diào)解議定方案的合法性。

③村落秩序的維護考量。村落邏輯是為了說明在涉林糾紛中不僅存在科層組織、農(nóng)民主體，還有村落這個不容忽視的場域。村落之中存在著如費孝通所說的鄉(xiāng)土社會，那是一圈圈像石子落入水中蕩漾開去的波紋，存在著差序格局和禮俗秩序[12]。這里的社會更多主張的是“無訟”，據(jù)數(shù)據(jù)表明，沖突當事人雙方在糾紛發(fā)生后優(yōu)先意愿是選擇調(diào)解，而提請調(diào)解人也更多是村集體。這不僅是農(nóng)民主體的利益考量，更是村落對自身秩序的維護。這種邏輯在糾紛與村集體高度關聯(lián)的時候尤為明顯，在案例中村集體與林場前有糾紛，后又與中標人存在矛盾，為了解決這起爭議，林場最終選擇的一種更為妥協(xié)的策略，某種意義上為村出資化解村與中標人之間的糾紛。但其目的也是為了繼續(xù)維護與村的關系，保證林木林地的經(jīng)營和諧，為維護村落和諧穩(wěn)定提供幫助。而村級聯(lián)絡點作為涉林糾紛調(diào)解機制的前端，配備村級能人等鄉(xiāng)土社會認同的調(diào)解人，對案件原貌和事實更加熟知，能夠基于鄉(xiāng)土社會的禮俗秩序維護考量，積極地參與到糾紛案件的化解工作之中，為優(yōu)化調(diào)解方案提供見解。

3 涉林糾紛調(diào)解機制的治理啟示

3.1 完善組織架構，防范組織結構錯位

在縣域實踐中，可看出涉林糾紛的化解成效與調(diào)解部門的全力配合和積極工作是密不可分的。以順昌縣為例，該縣成立林業(yè)矛盾調(diào)處中心，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級林業(yè)糾紛調(diào)解組織，實行分級調(diào)處機制，形成縣、鄉(xiāng)、村三級排查調(diào)處網(wǎng)絡。調(diào)處機構責任明確，工作清晰，便于林戶將糾紛訴求逐級傳達。在調(diào)處過程中，調(diào)處中心與縣法院聯(lián)合開展涉林矛盾糾紛訴前化解工作，對未經(jīng)調(diào)解的涉林矛盾糾紛，當事人向法院起訴的，由縣法院、林業(yè)糾紛多元調(diào)處中心共同先行調(diào)處。通過行政、法律等手段，將糾紛解決在基層。順昌縣對于林業(yè)糾紛調(diào)處流程清晰，執(zhí)行力強，因而成效顯著。未來涉林糾紛調(diào)解還需在完善組織架構，明確各級責任要求，防范組織結構錯位等方面做出努力。

3.2 遵循三大基本邏輯，制定貼合訴求的方案

科層組織架構的維穩(wěn)邏輯、基于利益考量的農(nóng)民邏輯以及鄉(xiāng)土社會無訟的村落邏輯，這三大邏輯缺一不可，需要將其耦合以制定出合適的化解方案?？茖咏M織架構的維穩(wěn)邏輯能夠通過制度的方式強化上下聯(lián)動，部門互動，發(fā)揮內(nèi)部人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解力量的聯(lián)動聯(lián)調(diào)作用，提高調(diào)處工作效率。農(nóng)民邏輯則考慮到了農(nóng)民主體的具體利益訴求，能夠將糾紛追源溯因，充分聽取當事人的情緒表達。村落邏輯更是穩(wěn)定鄉(xiāng)土社會基本秩序的表現(xiàn)，利用村落本身的治理能力去定紛止爭，發(fā)揮鄉(xiāng)土社會無訟偏好所帶來的效能。三種邏輯共生與治理機制，互為聯(lián)通，相互促益，最終才能制定貼合訴求的方案，推動涉林糾紛由沖突走向和解。