生 秀 東

一、引言

耕地是保證國家糧食安全不可替代的稀缺資源。據(jù)估計，我國三種主要糧食作物(水稻、小麥、玉米)的地力貢獻(xiàn)率分別為60.2%、45.7%、51.0%左右①，可見耕地質(zhì)量狀況的好壞直接決定著國家糧食安全的保障程度。2015年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能。實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的目的是通過提高耕地質(zhì)量和土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，這標(biāo)志著提高耕地質(zhì)量和土壤肥力開始上升為國家戰(zhàn)略。

依據(jù)原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》提出的耕地質(zhì)量定義，耕地質(zhì)量是指由耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力。②根據(jù)國土資源部發(fā)布的《2016年全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果的公告》，2015年，我國耕地質(zhì)量平均等別為9.96等，比2009年下降了0.16等。③這說明我國耕地質(zhì)量呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，而下降1等意味著糧食畝產(chǎn)將減少100斤左右。④根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》，全國中下等耕地面積多達(dá)13.91億畝，占耕地總面積的68.76%。⑤可見，我國耕地質(zhì)量狀況的總體特征是：中低產(chǎn)田比重大，優(yōu)質(zhì)良田比重小，耕地質(zhì)量總體偏低；旱澇保收農(nóng)田比重小，抗災(zāi)能力弱。當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，但不可否認(rèn)耕地質(zhì)量退化問題仍然潛藏著嚴(yán)重危機(jī)。在糧食主產(chǎn)區(qū)，連續(xù)30多年不合理的單施化肥、重用輕養(yǎng)、只用不養(yǎng)，甚至超強(qiáng)度開發(fā)利用耕地資源的掠奪性行為，造成土壤肥力持續(xù)下降、土壤生態(tài)失調(diào)和貧瘠化等問題，糧食生產(chǎn)面臨著不可持續(xù)的風(fēng)險。基于此，本文擬從農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為入手，分析糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量下降的內(nèi)在機(jī)理及其原因，并提出保護(hù)與提升耕地質(zhì)量的政策建議。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量下降的內(nèi)在機(jī)理

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看耕地質(zhì)量升降問題，就是分析農(nóng)民生產(chǎn)行為對耕地質(zhì)量變化的影響。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，耕地質(zhì)量變化是他們可以利用的爭取利益最大化的重要手段，一般說，支配農(nóng)民生產(chǎn)行為的經(jīng)濟(jì)機(jī)制決定了耕地質(zhì)量的升降。這里重點分析價格機(jī)制、兼業(yè)化、產(chǎn)權(quán)機(jī)制和外部性機(jī)制對耕地質(zhì)量變化的作用機(jī)理。

1.價格機(jī)制

分析價格機(jī)制對耕地質(zhì)量的影響，首先假設(shè)存在完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)戶擁有長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)，這時市場價格機(jī)制會對土地質(zhì)量的上升和下降起到調(diào)節(jié)作用。土地的一個基本特性是土地不僅是糧食生產(chǎn)的投入品，而且是農(nóng)戶的不動產(chǎn)，是農(nóng)戶長期擁有而不能出售的“固定資產(chǎn)”，土地作為產(chǎn)生收入流的“固定資產(chǎn)”，其功能是為所有者即農(nóng)戶帶來合理的收入。如果土地長期不能為農(nóng)戶帶來社會平均水平的收入，農(nóng)戶就不會珍惜土地，不會進(jìn)行土地保護(hù)型投資，甚至?xí)院慕叩亓Φ姆绞竭M(jìn)行糧食生產(chǎn)，聽任該“固定資產(chǎn)”加速折舊。因此，在糧食主產(chǎn)區(qū)，價格機(jī)制調(diào)節(jié)土地質(zhì)量的途徑是：價格變化引起農(nóng)民種糧純收益或利潤率的升降，從而影響農(nóng)戶土地投資的積極性，進(jìn)而決定農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營是采取耕地保護(hù)行為還是掠奪性行為，以至于引起耕地質(zhì)量的上升或下降。

因此，從價格機(jī)制角度看，近幾十年來，糧食價格下降時期遠(yuǎn)多于上升時期，糧價總體上呈現(xiàn)下降態(tài)勢，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格呈現(xiàn)長期上漲態(tài)勢。根據(jù)2005—2020年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，2004—2019年三種糧食(稻谷、小麥、玉米)的畝均總成本從395.45元增加到1100.9元，增加了1.78倍，但是同期糧食生產(chǎn)者價格指數(shù)從136.3降低到96.5。其結(jié)果是三種糧食畝均成本利潤率從2004年的49.69%下降到2019年的-2.77%。尤其值得注意的是，從2016年到2019年我國三種糧食生產(chǎn)連續(xù)4年虧損，凈利潤一直為負(fù)數(shù)?？梢姡捎诜N糧成本上升而糧食價格下降，農(nóng)民種糧純收益減少，種糧成本利潤率持續(xù)性下降，所以其投資土地的積極性下降，土壤質(zhì)量也隨之降低。

2.兼業(yè)化

工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入兼業(yè)化時期。以糧食主產(chǎn)區(qū)之一河南省為例，據(jù)該省地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊的調(diào)查，2020年全省小麥畝均生產(chǎn)成本維持在525.52元，畝均生產(chǎn)收益519.64元，農(nóng)民種糧畝均生產(chǎn)收益僅相當(dāng)于外出務(wù)工三五天的工資收入。如此巨大的收入差距，是農(nóng)村青壯年勞動力長期大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大動力，這也導(dǎo)致務(wù)農(nóng)人口出現(xiàn)老齡化、女性化問題，糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢。

農(nóng)戶的兼業(yè)化、副業(yè)化會對土地質(zhì)量狀況產(chǎn)生不利影響。一般來說，農(nóng)戶的兼業(yè)化影響農(nóng)地質(zhì)量下降的途徑有二：其一，老人和婦女作為農(nóng)業(yè)的主要勞動力⑥，他們的體能有限，這使得傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作制度不可避免地會發(fā)生轉(zhuǎn)型以適應(yīng)當(dāng)前的弱勞動力時代，從而對土地保護(hù)型投資產(chǎn)生不良影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要避免繁重的體力勞動，就會減少勞動密集型作業(yè)，而收集、施用有機(jī)肥屬于勞動密集型活動，因而農(nóng)戶會大量減少施用有機(jī)肥改良土壤的行為；提高復(fù)種指數(shù)也會顯著增加勞動量和勞動強(qiáng)度，因而農(nóng)戶會減少復(fù)種指數(shù)。例如，南方一些糧食主產(chǎn)區(qū)將雙季稻改變?yōu)閱渭镜荆缺苊饬朔敝氐奶镩g勞動，又自動減少了對土地地力投資的需求。一般地，農(nóng)作制度的轉(zhuǎn)型可以描述為如下一個演變過程：假設(shè)技術(shù)水平等外部因素不變，在糧食生產(chǎn)所有投入要素中，勞動投入量首先下降，以前生產(chǎn)過程中要素投入的均衡結(jié)構(gòu)就變得不協(xié)調(diào)、不合理，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降、產(chǎn)出減少和收入降低。這樣，種糧純收益的減少引起農(nóng)戶投資土地的積極性下降，導(dǎo)致土壤質(zhì)量進(jìn)一步降低(以及其他要素投入量同步調(diào)整)，從而形成一個新的(適應(yīng)弱勞動力的)要素投入均衡結(jié)構(gòu)。與兼業(yè)化時期前的原均衡狀態(tài)相比，新均衡狀態(tài)的明顯特征是：產(chǎn)量下降、勞動投入量下降、土地質(zhì)量下降并伴隨其他大部分要素投入量的減少。換句話說，糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式由精耕細(xì)作逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇址沤?jīng)營。其二，兼業(yè)化程度直接影響農(nóng)戶對耕地質(zhì)量變化的關(guān)切程度。⑦隨著兼業(yè)化程度不斷提高，來自耕地的經(jīng)營收入占家庭收入的比重不斷降低，對農(nóng)戶而言，土地的經(jīng)濟(jì)功能萎縮而社會保障功能上升，這時農(nóng)戶重視土地產(chǎn)權(quán)的安全屬性，而不重視土地產(chǎn)權(quán)的質(zhì)量或生產(chǎn)率屬性，對耕地的珍惜程度和保護(hù)積極性就越來越低，其對耕地的保護(hù)型投入會相應(yīng)減少，從而引起土壤質(zhì)量的下降。

3.土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制

糧食生產(chǎn)是在一定的產(chǎn)權(quán)制度下進(jìn)行的，產(chǎn)權(quán)理論強(qiáng)調(diào)安全穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)是投資尤其是長期投資的必要條件。當(dāng)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的租值消散理論是研究產(chǎn)權(quán)殘缺及其影響的重要理論，對于分析和解決土地質(zhì)量下降問題，提供了一種可資借鑒的思路。該理論的核心思想是，本來有價值的資源或財產(chǎn)，由于其產(chǎn)權(quán)沒有得到明確界定，它的價值會減少，乃至完全消散。⑧張五常對租值消散理論的經(jīng)典解釋是：“公共財產(chǎn)由于沒有排他性使用權(quán)，人人爭相使用某項共有財產(chǎn)，會把其租金的價值降為零。這是因為，如果沒有人對該共有財產(chǎn)的價值擁有排他性權(quán)利，那么，人們的相互競爭使用所導(dǎo)致的結(jié)果是：每一個競爭使用者所獲得的，只不過是利用該共有財產(chǎn)所需的他自己的資源的可選擇的收益?！雹嶙庵迪⒗碚撃壳暗淖钚逻M(jìn)展是張五常提出的租值消散是制度費(fèi)用，而不僅僅是收入的損失或消散⑩，為產(chǎn)權(quán)殘缺問題的研究提供了新的工具和視角。

因此，從租值消散角度看，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏明晰性和排他性，穩(wěn)定性較差，導(dǎo)致土地的質(zhì)量屬性被置于“公共領(lǐng)域”，成為無主財產(chǎn)，引發(fā)攫取租值的競爭，從而出現(xiàn)土地質(zhì)量退化和租值消散的問題。

現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制的本質(zhì)特征是每個集體組織的成員天然平等地享有集體所有土地的各項權(quán)利，因此農(nóng)地集體所有制有時也被稱為按份共有制。這一特征反映在法律上，即我國《民法典》規(guī)定了農(nóng)民集體成員權(quán)制度，農(nóng)村集體成員權(quán)即農(nóng)民作為集體成員依法享有的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)即是農(nóng)民基于集體成員的特定身份而依法享有的權(quán)利即成員權(quán)。從上可知，成員權(quán)具有平等性的特征，即所有成員的成員權(quán)一律平等，而不論年齡大小、貢獻(xiàn)大小、加入集體的時間長短等。正是成員權(quán)的這種基于(成員)身份的平等性，一方面導(dǎo)致農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的殘缺，另一方面導(dǎo)致土地的細(xì)碎化，進(jìn)而引起了土地質(zhì)量的退化。

第一，成員權(quán)的平等性，意味著新成員依法享有與老成員同等的土地分配權(quán)利。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的早期階段，隨著新成員不斷加入，土地每隔幾年就會隨人口變化而不斷調(diào)整和重新分配，這樣，農(nóng)戶當(dāng)期承包的地塊在下一期很難屬于他。土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)戶無法形成對土地投資的長期預(yù)期，不利于土地保護(hù)型投資。根據(jù)租值消散理論，更嚴(yán)重的后果是：土地肥力等土地質(zhì)量屬性被置于“公共領(lǐng)域”，成為無主財產(chǎn)，任人攫取和爭奪，刺激農(nóng)戶在承包期內(nèi)采取掠奪性經(jīng)營方式，甚至不惜以各種手段拼命掠奪地力，由此造成土地質(zhì)量的快速退化。從20世紀(jì)80年代初的家庭承包制到目前的“三權(quán)分置”，雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“增人不增地、減人不減地”，中央政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，但政策法規(guī)的落實情況明顯落后于國家的政策目標(biāo)。長期以來，農(nóng)村土地“三年一調(diào)整、五年一調(diào)整”的情況屢見不鮮。據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄉(xiāng)村公共服務(wù)課題組2014年的調(diào)查，46個村中有13個村對承包地進(jìn)行三年一調(diào)或五年一調(diào)。頻繁調(diào)整土地鼓勵了農(nóng)戶的掠奪性經(jīng)營行為，由此造成土地價值的降低，就是租值消散。

第二，成員權(quán)的平等性，意味著所有集體成員在土地承包經(jīng)營權(quán)上是平等的，客觀上要求將集體土地按質(zhì)按量按人口均分。因此，在分配土地時，各鄉(xiāng)村為了減少矛盾糾紛，依據(jù)好田、差田和距離遠(yuǎn)近，按一定比例搭配進(jìn)行分配，從而使農(nóng)戶擁有的地塊極其細(xì)碎。幾十年來，土地細(xì)碎化狀況并未得到明顯改觀。土地細(xì)碎化對土壤質(zhì)量有嚴(yán)重影響，具體途徑有四：一是土地細(xì)碎化不利于作物輪作，而作物輪作是促進(jìn)作物之間能量循環(huán)、提升地力的有效方式。二是土地細(xì)碎化不利于大機(jī)械作業(yè)，而農(nóng)戶利用小型機(jī)械作業(yè)極易導(dǎo)致耕地耕層厚度較淺，土壤生產(chǎn)力下降。據(jù)調(diào)查，糧食主產(chǎn)區(qū)之一河南省耕地耕層厚度普遍較淺，大部分在15—20cm，低于全國21.6cm的平均厚度。其主要原因是：長期以來，河南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作方法大多采取旋耕和小功率機(jī)械耕作，旋耕機(jī)翻地的深度一般在12—15cm。三是土地細(xì)碎化程度高，一些生產(chǎn)環(huán)節(jié)不得不依靠勞動密集型投入來替代機(jī)械化作業(yè)，加之弱勞動力的限制，明顯提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)性成本。四是在利用機(jī)械化作業(yè)時，零碎地塊機(jī)械作業(yè)的市場價格明顯高于集中連片的地塊，也將提高農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。這樣，土地細(xì)碎化提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，降低了糧食產(chǎn)量，減少了農(nóng)戶種糧純收益，從而影響農(nóng)戶進(jìn)行土地投資的積極性，導(dǎo)致耕地質(zhì)量開始進(jìn)入下降通道，最終調(diào)整到糧食生產(chǎn)的新均衡狀態(tài)。也就是說，土地細(xì)碎化程度越高，對應(yīng)的土地質(zhì)量就越低。

家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶是我國糧食生產(chǎn)的生力軍，其經(jīng)營的耕地質(zhì)量變化仍然令人擔(dān)憂。其根本原因在于流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差，不約定流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)期限短的契約仍然普遍存在。據(jù)河南省統(tǒng)計局對150個種糧大戶的調(diào)查，他們普遍反映流轉(zhuǎn)合同期限短，影響生產(chǎn)長期投入，70%以上的種糧面積流轉(zhuǎn)期限在6年以下，其中流轉(zhuǎn)期限在5年以下的占42.5%，有些甚至一年一簽。流轉(zhuǎn)期限短同樣誘發(fā)了種糧大戶的機(jī)會主義行為：他們不僅回避改良土壤的長期投資，還會攫取流轉(zhuǎn)土地的肥力而加速土地質(zhì)量退化。從租值消散角度看短期契約，種糧大戶規(guī)避了長期投入引起的契約簽訂和執(zhí)行費(fèi)用，但其機(jī)會主義行為產(chǎn)生了另一項制度費(fèi)用，即土地價值的降低，或租值消散。如果土地流轉(zhuǎn)期限很長，只要投資回收期小于契約期限，那么在流轉(zhuǎn)契約執(zhí)行初期，種糧大戶會進(jìn)行土地投資；但在契約執(zhí)行末期的幾年，根據(jù)博弈理論中的“俗定理”，種糧大戶仍然會采取機(jī)會主義行為，以實現(xiàn)利潤最大化。從租值消散角度看長期土地流轉(zhuǎn)契約，與短期契約相同的地方是，種糧大戶同樣規(guī)避了長期土地投入引起的契約簽訂和執(zhí)行費(fèi)用，也會產(chǎn)生機(jī)會主義行為；不同的地方是，土地價值消散了一部分，沒有完全消散。

如何將耕地質(zhì)量這一類外部效應(yīng)內(nèi)化于農(nóng)戶生產(chǎn)決策中或土地流轉(zhuǎn)價格上，是當(dāng)前面臨的一個實際困難，這種困難在一定程度上也來自土地的特性，即土地質(zhì)量的不可觀察、不可計量性，或者說度量費(fèi)用巨大。任何一個土壤改良計劃，如果土地質(zhì)量提升帶來的收益小于土地質(zhì)量的度量費(fèi)用，就不具有可行性。2016年我國開始全面推行的農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革，目標(biāo)之一就是支持耕地地力保護(hù)。但在實踐中，由于觀察、度量土地質(zhì)量(或?qū)嵤┐胧┘靶Ч?的費(fèi)用高昂，在耕地地力補(bǔ)貼的發(fā)放上，大多數(shù)地方甚至未能做到與地力保護(hù)的具體措施掛鉤，導(dǎo)致地力保護(hù)補(bǔ)貼有名無實，作用有限。

4.外部性機(jī)制

一方面，耕地質(zhì)量提升具有產(chǎn)出功能，不僅能給農(nóng)戶帶來長期經(jīng)濟(jì)收入，而且可以為全社會糧食安全及生態(tài)環(huán)境改善帶來巨大效益，這是耕地的正外部性。另一方面，過度使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜引起耕地質(zhì)量下降，盡管可以給農(nóng)戶帶來短期經(jīng)濟(jì)收入，但會帶來土地長期生產(chǎn)率下降和面源污染等突出問題，影響全社會糧食安全并導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，這是負(fù)外部性。外部性的實質(zhì)內(nèi)涵是，個人沒有承擔(dān)其行為的全部成本或享有其全部利益，因而外部性出現(xiàn)時，調(diào)整土地質(zhì)量的市場機(jī)制失靈。

就提升土壤質(zhì)量的正外部性而言，以秸稈還田為例，秸稈還田是世界各國普遍采用的改良土壤結(jié)構(gòu)、提升地力的有效措施，但在秸稈還田后的2—3年內(nèi)，由于秸稈腐解較慢，影響土壤結(jié)構(gòu)性能，而且產(chǎn)生大量有害微生物，對作物保苗和生長十分不利，會造成產(chǎn)量減少和收入下降，而農(nóng)戶并沒有得到其全部(社會)利益。換言之，秸稈還田的成本高而收益低，農(nóng)民缺少利用其改良土壤的積極性。

就土壤質(zhì)量下降的負(fù)外部性而言，以化肥為例，為提高糧食產(chǎn)量，化肥一直是我國糧食增產(chǎn)的核心要素之一。我國化肥平均施用量達(dá)到400公斤/公頃，是世界公認(rèn)安全警戒上限225公斤/公頃的近1.8倍，是歐美國家平均施用量的4倍以上。但是過量施用化肥會降低耕地質(zhì)量，其影響途徑有四：一是單施化肥導(dǎo)致土壤板結(jié)和土壤有機(jī)質(zhì)含量下降。二是化肥從原料開采到生產(chǎn)加工，會附帶一些重金屬元素和有毒有害物質(zhì)，長期過量施用化肥會導(dǎo)致土壤中重金屬元素的富集。三是化肥利用率僅為35%左右，其余部分則進(jìn)入土壤生態(tài)系統(tǒng)，成為農(nóng)業(yè)面源污染的來源。四是大量施用氮肥和磷肥，會使土壤酸性成分飆升，過酸的土壤既影響作物生長發(fā)育，也加劇了土地重金屬污染的危害。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是重金屬，其中鎘為首要污染物。但對農(nóng)戶來說，施用化肥的成本低而收益高，使用化肥帶來的外部成本則由社會承擔(dān)，因此農(nóng)民沒有減量施用化肥保護(hù)土壤的積極性。

三、價格、產(chǎn)權(quán)和外部性機(jī)制對耕地質(zhì)量的疊加影響

以上分別論述了價格機(jī)制、產(chǎn)權(quán)機(jī)制和外部性機(jī)制對土地質(zhì)量變化的影響，在論述價格機(jī)制的影響時，自然是嚴(yán)格假設(shè)產(chǎn)權(quán)機(jī)制和外部性機(jī)制不起作用，單純討論價格升降對土地質(zhì)量的影響，論述產(chǎn)權(quán)機(jī)制或外部性機(jī)制的影響時，也需要同樣的假設(shè)。因此，以下部分將逐步舍棄這些嚴(yán)格的假設(shè)條件，論述價格、產(chǎn)權(quán)和外部性共同發(fā)揮作用時，其對土地質(zhì)量產(chǎn)生的總影響。

1.假設(shè)條件說明

在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，土地作為糧食生產(chǎn)的重要投入品和“固定資產(chǎn)”，農(nóng)戶土地質(zhì)量的最優(yōu)值應(yīng)使其凈收益達(dá)到最大。設(shè)凈收益為S，農(nóng)地經(jīng)營的總收益為TR，經(jīng)營總成本為TC，則：S=TR-TC。使S最大的農(nóng)地質(zhì)量即為Q*。凈收益最大條件下的土地質(zhì)量Q*與其實際質(zhì)量Q不一致時，就會產(chǎn)生耕地質(zhì)量變動的需求。當(dāng)Q*>Q時，產(chǎn)生土地質(zhì)量提升需求，需求量為Q*-Q；當(dāng)Q*

為分析問題方便起見，我們首先分析在土地產(chǎn)權(quán)安全穩(wěn)定、無外部性的完全競爭市場中，由糧食生產(chǎn)收益TR1和糧食生產(chǎn)成本TC1所決定的最優(yōu)土地質(zhì)量。這時，TR=TR1，TC=TC1，然后引入生產(chǎn)成本變動情況、制度費(fèi)用和外部性等變量。

2.完全競爭市場中土地最優(yōu)質(zhì)量的確定

引入土地邊際產(chǎn)品價值曲線VMP1=MP·P，其中MP為邊際產(chǎn)量(土地質(zhì)量每提高一個單位帶來的產(chǎn)量增量)，P為產(chǎn)品價格，土地質(zhì)量改良的邊際成本曲線為MC1。顯然，農(nóng)戶土地最優(yōu)質(zhì)量為Q*時，需要滿足：VMP1=MC1。在圖1中，VMP1與MC1相交于A0點，此時Q*為Q1。

從圖1中不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品價格對土地最優(yōu)質(zhì)量具有正向作用。在圖1中，土地產(chǎn)品價格下降使生產(chǎn)性邊際產(chǎn)品價值線由VMP1變化為VMP2，相應(yīng)地，均衡點由A0變化為A1，最優(yōu)土地質(zhì)量由Q1減少到Q1′。因此，最優(yōu)土地質(zhì)量變化的經(jīng)濟(jì)含義是：糧食價格下降幅度等于投資于耕地的邊際投資成本的節(jié)約，即農(nóng)民以降低重要“固定資產(chǎn)”的質(zhì)量來維持生產(chǎn)均衡；糧食價格上升幅度等于投資于耕地的邊際投資支出的增加，即農(nóng)民以提升重要“固定資產(chǎn)”的質(zhì)量來響應(yīng)價格激勵。

同理，生產(chǎn)性成本對土地最優(yōu)質(zhì)量具有反向作用，因為生產(chǎn)要素價格的上漲等價于產(chǎn)品價格相應(yīng)程度的下降，當(dāng)然可以折算為產(chǎn)品價格的下降幅度。如前所述，勞動力工資和農(nóng)用生產(chǎn)資料價格上漲是多年來的長期趨勢。因此，在糧價不變情況下，生產(chǎn)性成本的上升會帶來投資于耕地的邊際投資成本的一定程度的節(jié)約，即農(nóng)民通過降低土地質(zhì)量來抵消其他生產(chǎn)要素價格的上漲，以維持糧食生產(chǎn)的正常進(jìn)行；而生產(chǎn)性成本的下降會帶來投資于耕地的邊際投資支出的一定程度的增加，因為這時投資土地更加有利可圖。簡言之，土地(質(zhì)量)還具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)節(jié)器的重要功能，即農(nóng)戶通過土地質(zhì)量的升降來應(yīng)對市場價格變化，吸收消化市場風(fēng)險，以維持糧食生產(chǎn)的正常進(jìn)行。

如圖1，在生產(chǎn)性成本中，當(dāng)直接影響土壤改良的要素價格上升時，土壤質(zhì)量的下降更加直接而明顯，即當(dāng)MC1變化為MC2時，MC2=MC1+ΔMC，其中ΔMC為邊際成本的上升部分。均衡點由A0變化為A2，土地最優(yōu)質(zhì)量相應(yīng)地減少到Q2，土地最優(yōu)質(zhì)量下降了Q1-Q2。

當(dāng)然，更加接近糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀的情形是成本上漲和價格下降同時發(fā)生的情況。如圖1，假設(shè)產(chǎn)品價格下降使生產(chǎn)性邊際產(chǎn)品價值線由VMP1變化為VMP2，并且土地質(zhì)量改良的邊際成本曲線由MC1變化為MC2，這時均衡點由A0變化為A3，對應(yīng)農(nóng)戶土地最優(yōu)質(zhì)量為Q3，土地最優(yōu)質(zhì)量下降的幅度是Q1-Q3?？梢?，土地最優(yōu)質(zhì)量下降幅度大于產(chǎn)品價格或成本單獨(dú)變化情況下的土地最優(yōu)質(zhì)量降幅。

圖1 完全競爭市場中土地最優(yōu)質(zhì)量變化示意圖

3.由制度費(fèi)用決定的土地最優(yōu)質(zhì)量

為分析問題方便起見，現(xiàn)在開始只考慮圖1中要素價格的變化，不再分析產(chǎn)品價格的變化。在圖1的基礎(chǔ)上，我們引入制度費(fèi)用TC2這一影響因素，TC2反映了租值消散與土地細(xì)碎化帶來的成本增加之和。其一，租值消散的制度費(fèi)用比較簡單，可以表示為土壤改良的邊際成本的增加，即MC曲線的向上移動。其二，土地細(xì)碎化帶來的成本復(fù)雜一些，需要分類別討論，在土地細(xì)碎化的四個影響途徑中，前兩個影響途徑(減少作物輪作和小型機(jī)械作業(yè)導(dǎo)致耕層較淺)代表土壤改良的邊際成本的增加，與租值消散的作用效果相同，也就是說在租值消散的基礎(chǔ)上使得MC曲線進(jìn)一步向上移動。后兩個影響途徑(增加人工費(fèi)用和增加機(jī)械作業(yè)費(fèi)用)中一部分代表了生產(chǎn)性成本的上升，也即收入的損失或消散，它也意味著土地價值的降低，如上所述，這一類的收入消散可以視為制度費(fèi)用，即在邊際上可以表示為MC曲線再次向上移動；另一部分則代表了土壤改良的要素成本的直接上升，例如，利用機(jī)械化進(jìn)行深耕深松、秸稈還田的作業(yè)成本上升了，也與租值消散的作用效果相同，即在邊際上也可以表示為MC曲線的向上移動。因此，在圖1中，引入制度費(fèi)用帶來的效果是，MC曲線會向上移動。

這時，農(nóng)戶經(jīng)營總成本為TC=TC1+TC2。農(nóng)戶進(jìn)行土壤改良的邊際成本MC=(MC1+ΔMC)+MC2，在這里，MC2統(tǒng)一反映了土壤改良的各類邊際制度成本。如圖2所示，在新的條件下，土地的均衡質(zhì)量要滿足：VMP1=MC。VMP1與MC相交于A2點，此時土地最優(yōu)質(zhì)量為Q3。從圖2中可以看出，ΔMC的存在使均衡點由A0變化為A1，而TC2的存在又進(jìn)一步使均衡點由A1變化到A2。顯然，TC2對土地最優(yōu)質(zhì)量具有反向作用，減少的農(nóng)地質(zhì)量為Q2-Q3。效率損失為效率三角ΔA1A2B。

圖2 存在制度費(fèi)用情況下土地最優(yōu)質(zhì)量變化示意圖

4.引入外部性情況下土地最優(yōu)質(zhì)量的確定

在圖2的基礎(chǔ)上，我們引入正外部性這一影響因素。當(dāng)存在正外部性時，農(nóng)戶經(jīng)營總成本仍然為TC=TC1+TC2，農(nóng)戶進(jìn)行土壤改良的邊際成本是MC=MC1+ΔMC+MC2。社會總收益TR=TR1+TR2。其中TR2為外在收益。邊際社會收益MSB大于(私人)邊際收益VMP1，差額是邊際外在收益MEB。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和工資上漲以及存在制度費(fèi)用的情況下，土壤改良的邊際社會成本仍然是MSC=MC=MC1+ΔMC+MC2。

從圖3中可以看出，從社會總體利益出發(fā)，土地最優(yōu)質(zhì)量由邊際社會收益曲線MSB和邊際社會成本曲線MSC的交點決定，土地最優(yōu)質(zhì)量為Q3。但對農(nóng)戶而言，土地最優(yōu)質(zhì)量為Q2。因此可以說，相對于社會需要的土地最優(yōu)質(zhì)量Q3，現(xiàn)實中由于制度費(fèi)用、外部性等影響因素的存在，土地最優(yōu)質(zhì)量下降了Q3-Q2。由此可見，土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制、市場價格機(jī)制和外部性機(jī)制會共同發(fā)揮作用，影響土地質(zhì)量的升降。但這三大機(jī)制的共同作用并不是三個機(jī)制的簡單疊加，即最終對土地質(zhì)量的影響效果并不是三個機(jī)制各自的影響效果之和。在圖3中，土地質(zhì)量的實際改變量是Q3-Q2，如果是簡單疊加，土地質(zhì)量的變化就會是Q4-Q2。

圖3 價格、產(chǎn)權(quán)和外部性共同作用情況下

四、提升糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量的政策措施

耕地質(zhì)量的持續(xù)下降問題是在土地產(chǎn)權(quán)殘缺、種糧收益下降和外部性以及兼業(yè)化的共同影響中形成的。提升耕地質(zhì)量，從中長期看，需要從制度動因上扭轉(zhuǎn)耕地質(zhì)量的下降態(tài)勢，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革、完善糧食價格形成機(jī)制、健全經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，變耕地質(zhì)量下降態(tài)勢為耕地質(zhì)量逐漸上升態(tài)勢。從當(dāng)前來看，需要迅速恢復(fù)和提升地力，以實際行動落實“藏糧于地”戰(zhàn)略。

1.中長期的政策選擇

第一，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。在因地制宜落實“增人不增地、減人不減地”規(guī)定的同時，研究出臺農(nóng)村承包地退出政策，為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境。以釋放經(jīng)營權(quán)活力為重點，深入落實“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)。2021年修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》增加了平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的具體條款。例如，流轉(zhuǎn)期限屆滿后，受讓方享有以同等條件優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利；經(jīng)承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期后，受讓方有權(quán)獲得合理補(bǔ)償?shù)?。在實踐中要將這些規(guī)定落實到位，以利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成長期的經(jīng)營預(yù)期，從而提高投資土地的積極性。另外，土地細(xì)碎化是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展回避不了的一個問題，歷年中央一號文件都強(qiáng)調(diào)要鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題。要積極推廣河南省民權(quán)縣“小塊并大塊”“多塊并一塊”的改革經(jīng)驗，整鄉(xiāng)、整縣推進(jìn)土地細(xì)碎化問題治理。民權(quán)縣的具體做法是：通過輿論宣傳和政策激勵，引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)小塊并大塊。將承包地劃分等級，上等地0.8畝記為中等地1畝，下等地1.2畝記為中等地1畝。按照群眾一致同意的方法，集中連片分配承包地，使農(nóng)戶原來零散的小塊土地整合承包為一大塊土地，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)社會效益，既提升了農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，又減少了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，有利于土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。

第二，完善糧食價格形成機(jī)制。探索推進(jìn)糧食價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，建立健全以市場為主的糧食價格形成機(jī)制。當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)實施稻谷和小麥最低收購價格政策，繼續(xù)完善大豆和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。在糧價較低時，及時增加財政補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。

第三，健全基于外部性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。政府對耕地地力的下降趨勢承擔(dān)著重要的社會責(zé)任，需要對耕地質(zhì)量下降問題實施有效的控制。為提高糧食主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地地力、提高糧食產(chǎn)能的積極性，需要建立區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。受益地區(qū)應(yīng)對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)因保護(hù)較多耕地資源限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受到的損失，平衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)利益。

2.當(dāng)前的政策選擇

第一，以新思路規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。我國糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)取得了很大成效，但在建設(shè)中仍然存在著投資標(biāo)準(zhǔn)偏低、建設(shè)內(nèi)容不完善、重建設(shè)輕管護(hù)等問題，影響高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田效益的充分發(fā)揮。一是現(xiàn)行投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，多數(shù)地區(qū)按照畝均1500元的投資標(biāo)準(zhǔn)組織執(zhí)行，由于建設(shè)材料近幾年價格大幅上漲，現(xiàn)行的1500元/畝建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)僅能夠解決基本的灌排問題，還做不到旱澇保收。二是農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容不完善，只重視工程建設(shè)而忽視地力培育，由于沒有土地肥力提升的內(nèi)容，導(dǎo)致糧食產(chǎn)能穩(wěn)定提升的壓力過大，只能不斷擴(kuò)大播種面積。三是重建設(shè)輕管護(hù)，很多工程項目竣工并移交以后，設(shè)備和設(shè)施由于缺乏維護(hù)，損毀嚴(yán)重，有些已經(jīng)不能使用，“重建輕管”導(dǎo)致工程的使用期限縮短。

下一步高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要按照“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)利用”的總體要求，提高投資標(biāo)準(zhǔn)，完善建設(shè)內(nèi)容，健全管護(hù)機(jī)制，探索高效利用的多種模式。一要提高投資標(biāo)準(zhǔn)。通過提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)高科技智能化配置，將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)高效融合，實現(xiàn)小氣候信息采集、土壤墑情和養(yǎng)分的自動化監(jiān)測、病蟲害智能檢測分析等功能。二要采取先進(jìn)技術(shù)，改良土壤性質(zhì)。通過深耕深松、增施有機(jī)肥、種植綠肥以及生物技術(shù)等措施提高土壤生產(chǎn)力。三要健全管護(hù)機(jī)制，確保農(nóng)田設(shè)施長效運(yùn)行。積極探索農(nóng)田管護(hù)模式，結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，積極探索農(nóng)田管護(hù)模式，建立健全管護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)主體，落實管護(hù)責(zé)任。四要推動良田高效利用。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建成后，要積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，開展規(guī)?；a(chǎn)。積極開展土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，實現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)、專業(yè)化管理、規(guī)?；?jīng)營，充分提升良田產(chǎn)能潛力。積極推廣河南省商水縣“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田+”模式。2019年，商水縣按照每畝投資3000元以上標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建了3萬多畝集中連片的高效節(jié)水灌溉示范區(qū)，積極鼓勵規(guī)模經(jīng)營，將3萬多畝示范區(qū)建設(shè)項目與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育相結(jié)合。其中，7家農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合種業(yè)公司一次性流轉(zhuǎn)項目區(qū)土地1.37萬畝，發(fā)展小麥良種繁育基地；商水縣農(nóng)業(yè)投資有限公司流轉(zhuǎn)1.2萬畝，發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)等，取得了顯著成效。

第二，持續(xù)開展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動。在當(dāng)前小農(nóng)戶粗放化生產(chǎn)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體短期化經(jīng)營的局面不能迅速改變的情況下，耕地質(zhì)量下降成為一個常態(tài)化存在，這是地權(quán)模糊不清引起的制度費(fèi)用。政府部門應(yīng)通過提供補(bǔ)貼的方式來推進(jìn)深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等措施的實施，恢復(fù)土地生產(chǎn)力，政府補(bǔ)貼也可以說是應(yīng)對地權(quán)模糊而不得不付出的代價。首先，以增加耕層深度為核心，推進(jìn)深耕深松，完善機(jī)械化深松整地補(bǔ)助政策，鼓勵農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織為廣大小農(nóng)戶提供深耕深松服務(wù)；推廣施用土壤調(diào)理劑，實行農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合，增強(qiáng)土壤生產(chǎn)力。其次，加大對農(nóng)作物秸稈還田的補(bǔ)助力度，補(bǔ)貼數(shù)額不小于秸稈還田作業(yè)成本和減產(chǎn)成本，推廣農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田耕作模式，鼓勵整村、整鄉(xiāng)開展農(nóng)作物秸稈還田。秸稈還田還要與增施有機(jī)肥相結(jié)合，大力支持施用有機(jī)肥，因地制宜發(fā)展綠肥種植，改善土壤結(jié)構(gòu)。再次，加大對測土配方施肥的政策支持力度，推廣應(yīng)用測土配方施肥等精準(zhǔn)施肥技術(shù)以及緩釋肥料、水溶肥料、生物肥料等高效新型肥料。要抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實，解決化肥面源污染問題。最后，大力推動農(nóng)業(yè)資源節(jié)約，加大節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)種、節(jié)藥等節(jié)約型農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和推廣應(yīng)用力度。

注釋

①湯勇華、黃耀：《中國大陸主要糧食作物地力貢獻(xiàn)率及其影響因素的統(tǒng)計分析》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報》2008年第4期。地力貢獻(xiàn)率為不施肥時的作物產(chǎn)量與適宜肥料施用下的產(chǎn)量之比，是衡量土壤肥力對作物產(chǎn)量貢獻(xiàn)的通用指標(biāo)，其高低一般取決于作物類型、氣候和土壤特性。②《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/bl/201607/t20160722_5215391.htm，2016年6月21日。③《國土資源部關(guān)于發(fā)布2016年全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果的公告》，自然資源部網(wǎng)站，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171226_1992794.html，2017年12月26日。④郭林濤：《我國中長期糧食供應(yīng)的脆弱性分析及其應(yīng)對》，《中州學(xué)刊》2020年第8期。⑤《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.ntjss.moa.gov.cn/zcfb/202006/P020200622573390595236.pdf。⑥這里不妨假設(shè)老人和婦女不太適合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中較繁重的體力勞動。⑦郭慶海、劉帥、劉文明：《三維坐標(biāo)下我國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量管理問題研究——以東北糧食主產(chǎn)區(qū)為例》，《中州學(xué)刊》2019年第10期。⑧張衛(wèi)東、童睿：《租值消散理論述評》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第3期。⑨張五常：《經(jīng)濟(jì)解釋》，商務(wù)印書館，2000年，第427—428頁。⑩張五常：《經(jīng)濟(jì)解釋卷四：制度的選擇》，中信出版社，2014年，第65頁。劉守英、高圣平、王瑞民：《農(nóng)地三權(quán)分置下的土地權(quán)利體系重構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第5期。李維慶：《我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺及變革方向》，《中州學(xué)刊》2007年第5期。生秀東：《鞏固提升我國糧食產(chǎn)能的制度分析》，《中州學(xué)刊》2018年第11期。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：《河南省耕地質(zhì)量狀況調(diào)查》，《中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)》2021年第6期。葉興慶：《演進(jìn)軌跡、困境擺脫與轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的政策選擇》，《改革》2016年第6期。郭慶海：《糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量問題及其保護(hù)政策——以吉林省為例》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2014年第10期?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-02/04/content_5584785.htm，2021年1月26日。生秀東：《河南省發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的模式與經(jīng)驗探討》，《南方農(nóng)業(yè)》2017年第12期。郭小燕：《我國耕地地力透支的影響機(jī)制及治理對策》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第3期?！秷猿帧拔寤睒?biāo)準(zhǔn) 實施藏糧于技——商水縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)工作紀(jì)實》，《周口日報》2020年9月5日。