薛才玲 牛義然 艾力乃再爾·艾尼瓦爾 鐘 新

(三峽大學(xué)，湖北 宜昌 443002)

新疆是 “一帶一路” 倡議的重要樞紐，擁有數(shù)量最多的口岸，發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)具有天然的優(yōu)越性。因此在黨十八大、自治區(qū)第九次黨代表大會(huì)提出的口岸經(jīng)濟(jì)主題下，新疆邊境在自治區(qū)黨委的推動(dòng)下倚靠 “一帶一路”，不斷強(qiáng)化硬件基礎(chǔ)建設(shè)，使得口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在平臺(tái)拓寬的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化服務(wù)水平， 最終使得口岸經(jīng)濟(jì)服務(wù)水平得到明顯的提升。但新疆口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍未能達(dá)到預(yù)期作用，經(jīng)濟(jì)始終沒有被帶動(dòng)發(fā)展， 輻射作用也十分有限，口岸經(jīng)濟(jì)效用未被完全開發(fā)。而這也直接反映出新疆地區(qū)外貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈的不完整性，有很多口岸通道單一化等問題。如何借助 “一帶一路” 戰(zhàn)略使新疆口岸優(yōu)勢(shì)完全發(fā)揮，打造我國(guó)最大的自貿(mào)區(qū)，加快新疆地區(qū)的發(fā)展，是目前需要重點(diǎn)關(guān)注的話題。新疆口岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。Min Ye 討論中國(guó)如何在國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)改變局勢(shì)下持續(xù)發(fā)展新絲綢之路，同時(shí)探索了面對(duì)紛爭(zhēng)地區(qū)，中國(guó)是如何展現(xiàn)自己的反應(yīng)速度以及應(yīng)對(duì)策略的影響研究[1]。SebastienPeyrouse，GaelRaballand 認(rèn)為 “一帶一路” 旨在緩解中亞交通建設(shè)問題。[2]胡鞍鋼，馬偉等則認(rèn)為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶” 可以解決政治與外交的戰(zhàn)略，尤其為西部開發(fā)以及涉及我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)提升戰(zhàn)略提供有效的借鑒思路，是新疆與周邊國(guó)互利共贏的創(chuàng)新合作模式。[3]張永明認(rèn)為口岸與區(qū)域的發(fā)展呈現(xiàn)出相輔相成的發(fā)展態(tài)勢(shì)，口岸發(fā)展的成功與否取決于雙邊協(xié)調(diào)的狀況。[4]劉斌等人研究得出口岸通過商貿(mào)帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，而新疆口岸對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的影響效果要優(yōu)于區(qū)域?qū)诎督?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。[5]學(xué)者們就不同的邊境口岸進(jìn)行實(shí)證分析。倉宇航等對(duì)中國(guó)——蒙古邊境15 個(gè)口岸的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為中國(guó)新疆、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)缺乏合作機(jī)制，應(yīng)該建立中蒙邊境口岸與中方三省的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)雙邊口岸平衡發(fā)展。[6]李永翠對(duì)以新疆、甘肅為代表的西北地區(qū)16 個(gè)口岸發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出受到自然環(huán)境影響，西北地區(qū)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不順利，并分析了口岸經(jīng)濟(jì)對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性， 同時(shí)為日后西北邊境發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)提供切實(shí)可行的建議。[7]

結(jié)合前人的研究成果，本文在收集文獻(xiàn)、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選取口岸進(jìn)出口量、進(jìn)出口貨值、出入境人員數(shù)以及通關(guān)貿(mào)易結(jié)構(gòu)等指標(biāo)予以統(tǒng)計(jì)分析， 并到具有代表性的新疆邊境口岸如霍爾果斯、阿拉山口等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析新疆邊境口岸發(fā)展現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)問題，為新疆邊境口岸發(fā)展提出對(duì)策。

一、“一帶一路” 倡議下新疆邊境口岸發(fā)展基本情況

新疆由于特殊的地理位置， 與我國(guó)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。我國(guó)沿海地區(qū)與新疆不同，自改革開放以來，受到政策、技術(shù)、資金的支持已有較高的貿(mào)易水平。我國(guó)作為一個(gè)能源消耗大國(guó)， 大部分能源依賴貿(mào)易進(jìn)口， 因而與鄰國(guó)的資源貿(mào)易往來是重中之重。與新疆接壤的中亞地區(qū)富含石油等自然資源，從某種意義上來講，“一帶一路” 是我國(guó)與鄰國(guó)貿(mào)易往來的能源經(jīng)濟(jì)帶，能夠有效依靠口岸帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略拓寬了開發(fā)空間。新疆坐落于我國(guó)西北邊陲，地緣區(qū)位有明顯優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也處于亞歐大陸中部，與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、巴基斯坦、阿富汗、印度等8 個(gè)國(guó)家接壤，而長(zhǎng)達(dá)5000 多米的邊境線為絲綢之路奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。新疆作為鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易樞紐，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，有著舉足輕重的地位，較成熟的口岸為促進(jìn)我國(guó)與周邊國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)，利用口岸與周邊國(guó)家進(jìn)行技術(shù)、人才的合作交流。新疆與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦等國(guó)家相臨近，擁有2 個(gè)航空口岸、以及較多陸地口岸和一定數(shù)量的二級(jí)口岸，為促進(jìn)我國(guó)與周邊國(guó)共同發(fā)展提供了平臺(tái)支撐。

截至2019年，全疆一類口岸有17 個(gè)，占全國(guó)口岸總數(shù)（306 個(gè)口岸）的6.5%，二類口岸有12 個(gè)，已經(jīng)形成了集鐵路、公路、航空以及管道運(yùn)輸為一體的口岸體系。其中：航空口岸3 個(gè)，包括烏魯木齊、喀什航空口岸等，4 個(gè)陸路口岸，包括蒙古國(guó)口岸等，哈薩克斯坦7 個(gè)、吉爾吉吉斯坦2 個(gè)、巴基斯坦1 個(gè)、塔吉克斯坦1 個(gè)口岸。自改革開放以來，新疆開放的29 個(gè)一二類口岸已經(jīng)形成了連接歐亞國(guó)家之間新的 “一帶一路”。[8]2019年三季度新疆進(jìn)出口貨運(yùn)量累計(jì)達(dá)到4037 萬噸，同比增長(zhǎng)3.6%，進(jìn)出口總值為1969.6 億元，同比增長(zhǎng)8.6%。無論是貨運(yùn)量還是進(jìn)出口總值均呈現(xiàn)貿(mào)易逆差態(tài)勢(shì)，有待進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（一）對(duì)外貿(mào)易

圖1 新疆邊境口岸分布

新疆口岸數(shù)目繁多， 但各口岸核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，并未形成功能性互補(bǔ)、協(xié)同錯(cuò)位良性的發(fā)展模式，鐵路、公路、管道運(yùn)輸貨運(yùn)量差異明顯。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年新疆僅霍爾果斯口岸與阿拉山口岸開放的口岸貨運(yùn)量就高達(dá)3890 萬噸， 占新疆口岸總貨量9 成以上， 兩地貿(mào)易金額達(dá)到290 億美元，占新疆總貿(mào)易八成左右。而以天然氣原油為主的管道運(yùn)輸方式，在2017年通過阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸進(jìn)口的天然氣達(dá)到3065 萬噸， 超過新疆進(jìn)出口貨運(yùn)量六成; 伊爾克什坦等口岸的過貨量均低于50 萬噸， 過貨量在新疆口岸總量當(dāng)中占比也較小，均低于5%，貿(mào)易額也不足總量的三成。通過對(duì)比航空、鐵路、運(yùn)輸管道和公路口岸過貨量數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，新疆絕大多數(shù)公路口岸貨運(yùn)量在百萬噸級(jí)別以下，部分口岸為萬噸級(jí)別，與鐵路和管道運(yùn)輸過貨量仍存在較大差距。

從各口岸功能角度來看，伴隨國(guó)家新時(shí)代推進(jìn)西部開發(fā)的相關(guān)政策，加大對(duì)新型能源發(fā)展的重視程度，使得口岸的通道作用愈發(fā)明顯，各口岸的過貨量也保持穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，同時(shí)也促進(jìn)了管輸能源的相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展。但新疆各口岸貨物的交易流轉(zhuǎn)以及貿(mào)易結(jié)算未與內(nèi)陸形成協(xié)同發(fā)展的模式，多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外貨物集聚在新疆部分大型口岸，因此倉儲(chǔ)產(chǎn)業(yè)占口岸經(jīng)濟(jì)的主要地位。隨著管輸業(yè)務(wù)的發(fā)展，或?qū)?duì)傳統(tǒng)的貨物集聚模式形成一定的稀釋作用。新疆口岸貿(mào)易模式仍以小額貿(mào)易為主，產(chǎn)品多為低附值的初加工日常用品，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的連帶作用不明顯， 無法對(duì)制造業(yè)等重工業(yè)提供驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，即便像阿拉山、霍爾果斯這種成熟的口岸也由于產(chǎn)業(yè)鏈過短無法形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。各口岸之間的聯(lián)系不夠緊密使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需支撐力不足。從各口岸進(jìn)出貨物屬性角度來看，與沿江地區(qū)以科技為中心的發(fā)展模式不同，新疆口岸出口多以日常用品、工程設(shè)備以及水泥鋼材為主，進(jìn)口則主要是以有色金屬、礦物質(zhì)、焦炭等能源類貨物為主。呈現(xiàn)出價(jià)低量多的特點(diǎn)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施

口岸的經(jīng)濟(jì)是以基礎(chǔ)設(shè)施為發(fā)展基石，同時(shí)也為建設(shè)新疆 “一帶一路” 經(jīng)濟(jì)帶提供重要保障。就目前而言， 新疆口岸建設(shè)存在電子口岸建設(shè)進(jìn)程遲緩、鐵路網(wǎng)絡(luò)覆蓋程度低、建設(shè)資金籌集渠道單一、國(guó)際口岸合作建設(shè)發(fā)展有待提高的問題。但新疆天然的特殊地理位置，導(dǎo)致口岸建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施水平不高，電子化建設(shè)水平十分薄弱。因此，在保護(hù)現(xiàn)有口岸基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上， 還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化口岸結(jié)構(gòu)，提高通關(guān)能力，新建一批功能性口岸項(xiàng)目助推 “一帶一路” 經(jīng)濟(jì)發(fā)展。烏魯木齊為建設(shè)國(guó)際化經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，先后對(duì)一類機(jī)場(chǎng)口岸進(jìn)行重建，同時(shí)與海關(guān)監(jiān)管中心聯(lián)合規(guī)范口岸經(jīng)濟(jì)行為，提高新疆口岸與國(guó)際市場(chǎng)的通關(guān)效能，為后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸的海關(guān)公路、鐵路H986（快速查驗(yàn)系統(tǒng)） 等一批通關(guān)保障工程相繼建成并開始投入使用，為口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[9]同時(shí)對(duì)城市的排水、電力設(shè)施、供熱污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了進(jìn)一步的改造。

物流設(shè)施建設(shè)薄弱、形式單一，制約著口岸經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。物流業(yè)的發(fā)展是口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件基礎(chǔ)。但目前階段，新疆口岸物流在他國(guó)進(jìn)行貿(mào)易往來僅僅是依靠單一的裝卸配套服務(wù)，還未有一套完善的物流產(chǎn)業(yè)鏈，這也導(dǎo)致在與鄰國(guó)貿(mào)易往來中無法產(chǎn)生輻射作用。滯后的物流產(chǎn)業(yè)難以發(fā)揮新疆內(nèi)陸國(guó)際商品周轉(zhuǎn)口岸作用。

（三）管理服務(wù)

新疆口岸管理服務(wù)模式影響著口岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)的管理服務(wù)模式由于邊檢程序繁瑣、多重聯(lián)檢導(dǎo)致檢查效率低下。各部門應(yīng)當(dāng)深化 “一站式作業(yè)” 通關(guān)改革，將現(xiàn)代化技術(shù)引入安檢當(dāng)中，打造智慧口岸以便提高邊檢效率；同時(shí)改善檢驗(yàn)設(shè)施條件，提高查驗(yàn)設(shè)施水平，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。為提高新疆口岸便利性，相關(guān)部門在獲取國(guó)家及當(dāng)?shù)卣挠欣С窒?，加快口岸管理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，通過數(shù)據(jù)交換與安全認(rèn)證體系融合， 打造現(xiàn)代化口岸。通關(guān)環(huán)節(jié)去繁從簡(jiǎn)，積極落實(shí)“一次報(bào)檢、一次取樣、一次簽證放行” 一站式邊檢流程，加快人員與貨物流通。就新疆各口岸信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)不暢通問題，相關(guān)部門適當(dāng)將電子信息系統(tǒng)納入口岸報(bào)關(guān)、清關(guān)以及檢疫系統(tǒng)當(dāng)中，強(qiáng)化三者之間的聯(lián)通能力。[10]通過長(zhǎng)距離孔道口岸開展H986 設(shè)備共享共用試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的信息共享以及數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。優(yōu)化海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，提升單一業(yè)務(wù)與主要業(yè)務(wù)的融合能力，加速推進(jìn) “單一窗口” 口岸全覆蓋、主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)全覆蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化。新疆與部分鄰國(guó)接壤地區(qū)自2012年四月起取消了查驗(yàn)機(jī)構(gòu)，例如，中哈兩國(guó)通過將兩國(guó)入境查驗(yàn)機(jī)構(gòu)移至合作中心入口處，通過 “二線” 管理的模式，大大提高了通關(guān)效率，促進(jìn)兩國(guó)口岸經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

（四）口岸經(jīng)濟(jì)

目前新疆口岸經(jīng)濟(jì)整體水平偏低，口岸貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展滯后以及對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)性較弱等問題突出。除阿拉山口、巴克圖等少數(shù)地區(qū)有邊疆民族互貿(mào)區(qū)之外，大部分口岸貿(mào)易區(qū)還僅僅停留在協(xié)商階段，嚴(yán)重制約口岸貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從貿(mào)易品種的角度來看，主要以密集型技術(shù)產(chǎn)品為主，如機(jī)電產(chǎn)品等原材料產(chǎn)品，貿(mào)易方式也主要是以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，層次較低。由于新疆口岸加工的企業(yè)大多呈現(xiàn)散、亂、小的態(tài)勢(shì)，因此口岸經(jīng)濟(jì)無法與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)， 難以帶動(dòng)新疆整體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。除此之外，大多數(shù)陸路口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，目前仍然處于起步階段，口岸經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是第三產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)、第一產(chǎn)業(yè)為輔，整體上呈現(xiàn)出較明顯的分散性，僅烏魯木齊、阿拉山、霍爾斯口岸有集聚發(fā)展效應(yīng)。通過借鑒上海與組織成員國(guó)之間開展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)示范區(qū)發(fā)展模式，新疆口岸通過與哈薩克斯坦構(gòu)建邊境合作中心， 拓寬了口岸發(fā)展模式，將旅游購(gòu)物型與綜合開發(fā)型發(fā)展模式融入以往的低賦值、小額貿(mào)易發(fā)展模式當(dāng)中，阿拉山口與霍爾果斯口岸初步形成了以加工制造業(yè)為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

（五）腹地經(jīng)濟(jì)

從各口岸腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，由于新疆的口岸大多位于距城市較遠(yuǎn)的郊區(qū)，且依托的城市總?cè)丝谝?guī)模不足10 萬人，另一部分依托城市GDP 低于50億元。[11]這也制約著腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展;由于口岸人員規(guī)模的限制進(jìn)一步滯緩了新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，烏魯木齊地處新疆省會(huì)，同時(shí)依托國(guó)際機(jī)場(chǎng)優(yōu)勢(shì)區(qū)位，一直領(lǐng)先于其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，航空交通優(yōu)勢(shì)加上超大人流量， 促使烏魯木齊在2019年GDP 總量占新疆總量三成左右，除霍爾果斯、喀什市及烏魯木齊人口規(guī)模超過25 萬人， 其他口岸依托區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展均較落后，GDP 產(chǎn)值也均不及100 億?；魻柟挂蕾囪F路、公路口岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中哈邊境展開密切合作，兩國(guó)之間的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)已經(jīng)基本形成體系，而其他口岸由于受到人流量和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的制約，尚處于初級(jí)發(fā)展階段?？诎端劳械目h城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以 “三、二、一” 為主，工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的欠缺形成了這種 “三、二、一” 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，導(dǎo)致部分口岸無法開展特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)不明顯。

二、“一帶一路” 倡議下新疆邊境口岸發(fā)展存在的問題

為便于進(jìn)一步分析新疆邊境口岸貿(mào)易發(fā)展問題，文章以新疆阿拉山口口岸為研究對(duì)象，進(jìn)行調(diào)研驗(yàn)證。關(guān)于新疆邊境口岸發(fā)展現(xiàn)狀，選取口岸進(jìn)出口量、進(jìn)出口貨值、出入境人員數(shù)以及通關(guān)貿(mào)易結(jié)構(gòu)等指標(biāo)，通過對(duì)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)口岸年鑒》以及各地州年鑒中數(shù)據(jù)資料的收集、整理及分析，發(fā)現(xiàn)新疆邊境口岸發(fā)展存在的問題。

第一，存在貿(mào)易壁壘，缺乏戰(zhàn)略對(duì)接。歐亞大陸的情況瞬息萬變，因此與我國(guó)新疆地區(qū)所接壤的國(guó)家依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定出適合本國(guó)的合作方式。例如俄羅斯制定 “歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟” 戰(zhàn)略、哈薩克斯坦則制定出 “光明之路” 的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。[12]而針對(duì)歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在關(guān)稅與市場(chǎng)方面實(shí)施統(tǒng)一化管理（如表1），采用相似的經(jīng)濟(jì)政策，使得進(jìn)出口商品邊檢程序更為繁瑣，從而形成一定程度的貿(mào)易壁壘。較高的出口稅以及運(yùn)輸成本成為我國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國(guó)家貿(mào)易往來的壁壘，這也影響著口岸經(jīng)濟(jì)在新疆部分地區(qū)與這兩國(guó)相接近的口岸之間的良性循環(huán)發(fā)展。2019年第一季度中，我國(guó)與吉爾吉斯斯坦國(guó)家邊貿(mào)口岸的通關(guān)量大幅度降低，例如吐爾尕特口岸，出口到吉國(guó)貨物申報(bào)次數(shù)較以往下降了41.34%， 所出口貨物的總質(zhì)量下降了37.9%。國(guó)家主席習(xí)近平與俄羅斯總統(tǒng)普京就歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟商榷相關(guān)事宜，促進(jìn)兩國(guó)口岸經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

表1 成員國(guó)主要稅率

第二，缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。沿海口岸為我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好契機(jī)，各省份因地制宜，充分利用沿?？诎稑?gòu)建適合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。江蘇、青島、南寧等省市已經(jīng)對(duì)口岸的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，深圳市對(duì)口岸發(fā)展的 “十三五” 規(guī)劃廣泛征求民意，使最終規(guī)劃更符合貿(mào)易需求。反觀新疆地區(qū)，仍未制定相關(guān)口岸發(fā)展方案，而且也缺乏頂層規(guī)劃，口岸經(jīng)濟(jì)在新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中仍處在邊緣位置，這也造成新疆各大口岸的發(fā)展方向一直都不明晰，與此同時(shí)新疆地區(qū)面臨著 “外貿(mào)與口岸不可兼得” 的尷尬局面。近三年來哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、美國(guó)與塔吉克斯坦成為新疆貿(mào)易進(jìn)出口最為密切的國(guó)家。[13]新疆與吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦以及塔吉克斯坦貿(mào)易往來密切程度加大，推動(dòng)了口岸經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，而在與俄羅斯接壤地區(qū)卻并未構(gòu)建口岸，導(dǎo)致與俄羅斯的交易必須依靠第三方國(guó)家。[14]另一方面新疆對(duì)同一個(gè)國(guó)家開放過多的口岸也會(huì)間接性地抑制兩國(guó)之間的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)，例如針對(duì)蒙古國(guó)有4 個(gè)口岸，而這四個(gè)口岸中除了塔克什肯口岸每年貨物量能夠突破幾十萬噸， 其他三個(gè)口岸都只有幾百噸而已，2017年紅嘴山口岸的過貨量只有215 噸、16 萬美元。雖然塔克什肯口岸和烏拉斯臺(tái)口岸與蒙古國(guó)接壤，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人口稀少，口岸經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的聯(lián)動(dòng)作用也十分有限。

第三，多頭分散的管理。自治區(qū)口岸管理部門與自治區(qū)人民政府對(duì)新疆口岸的雙重管理，形成多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面。由于口岸中的運(yùn)輸貨物往往是海關(guān)、檢疫檢驗(yàn)、海事處、邊檢等部門相互交叉管理的情形，不同管理部門法律法規(guī)的差異導(dǎo)致貨物邊檢適用范圍不明確。一旦貨物通關(guān)過程中出現(xiàn)矛盾或者權(quán)力交叉的問題，區(qū)域口岸辦也只能以協(xié)調(diào)處理為主，并不能進(jìn)行管理。多頭分散管理的另一個(gè)弊端是貨物的重復(fù)安檢，使企業(yè)費(fèi)用增加，口岸的工作效率也極大降低。新疆紅其拉甫口岸由于通關(guān)環(huán)節(jié)繁瑣從而降低了邊檢效率，貨車司機(jī)在這一口岸需花費(fèi)接近2 周才能完成一次邊檢工作，長(zhǎng)時(shí)間的安檢等待極大降低了效率?；魻柟箍诎?，自其建立之后，便一直都是市委為主，霍爾果斯口岸、中哈霍爾果斯邊境合作中心等的多套管理措施，人員職責(zé)不明確，工作無效率。

圖2 新疆進(jìn)出口外貿(mào)主要國(guó)家

圖3 新疆周邊主要國(guó)家實(shí)際GDP 增速情況

第四，周邊國(guó)家金融發(fā)展程度低。與我國(guó)新疆相接壤的國(guó)家中，大多是資源占經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位。以中亞國(guó)家為主的大部分欠發(fā)達(dá)國(guó)家為例，一直以來經(jīng)濟(jì)都處于低水平線，市場(chǎng)發(fā)展前景并不樂觀，貨幣貶值的過快，資金緊張，尤其是與新疆存在大量貿(mào)易往來的哈薩克斯坦與蒙古國(guó)家， 其經(jīng)濟(jì)水平下降幅度較大。新疆各個(gè)區(qū)域的口岸發(fā)展過程中都存在著 “外冷內(nèi)熱” 的問題。通過對(duì)伊犁霍爾果斯口岸、博州阿拉山口口岸等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，哈薩克斯坦國(guó)家在與新疆貿(mào)易通關(guān)便利化的建設(shè)、推動(dòng)邊民互市等方面并沒有太高的積極性。[15]例如吉木乃口岸，哈薩克斯坦國(guó)家在我國(guó)進(jìn)行邊民互市的建設(shè)中有高度的熱情，與此相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)對(duì)民互市建設(shè)的遲緩，導(dǎo)致在與新疆相鄰的邁哈布奇蓋口岸的互貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)久久未推進(jìn)；巴克圖口岸與哈薩克斯坦的東哈州馬坎赤市相接近，而由于東哈州普遍是反對(duì)黨的區(qū)域， 導(dǎo)致這一口岸的發(fā)展得不到有效的改善， 此外哈薩克斯坦的巴克特口岸在成功通關(guān)后，便沒有進(jìn)行維護(hù)，更沒有任何的基礎(chǔ)設(shè)施。

三、國(guó)內(nèi)外口岸發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）依托口岸建立自貿(mào)區(qū)的墨西哥模式

在墨西哥與美國(guó)相毗鄰的地區(qū)口岸建設(shè)之初，經(jīng)濟(jì)水平低下、交通不便、人們生活得不到保障。為了減輕生活負(fù)擔(dān)，推動(dòng)城市的快速發(fā)展，墨西哥政府提出在口岸城市區(qū)域中成立自由貿(mào)易區(qū)，而且制定不同的政策，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)貿(mào)易往來自由化。經(jīng)過經(jīng)濟(jì)潮流推動(dòng)之后，墨西哥的十幾個(gè)邊境口岸發(fā)展成為北美最大區(qū)域性的自由貿(mào)易區(qū)。主要措施有兩方面：第一，借助自由貿(mào)易區(qū)帶動(dòng)勞動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。墨西哥憑借優(yōu)越的地理位置和大量低廉勞動(dòng)力，使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，通過自貿(mào)區(qū)將產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)矫绹?guó)； 此外吸引美國(guó)對(duì)墨西哥進(jìn)行技術(shù)、資金的投入，推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新。第二，出臺(tái)各種有利的政策以推動(dòng)投資， 同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也更加注重。這一政策吸引大量投資者進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大化，貿(mào)易額逐年提高。

（二）成熟自貿(mào)區(qū)的德國(guó)模式

德國(guó)的漢堡港是通往世界的門戶，是歐洲自貿(mào)區(qū)最突出的代表。德國(guó)政府很早便意識(shí)到自貿(mào)區(qū)的建設(shè)優(yōu)勢(shì)，于是憑借漢堡港得天獨(dú)厚的地理位置建設(shè)漢堡自貿(mào)區(qū)， 而且自貿(mào)區(qū)與其他區(qū)域有明顯界線，貨物進(jìn)港并不需要繳納任何關(guān)稅，僅在離港時(shí)需要支付。而且在漢堡港自貿(mào)區(qū)中，也為貨主提供更多的便利。第一，當(dāng)船只掛起關(guān)旗后，便可通行自由，不受影響；第二，在漢堡港內(nèi)部流通的貨物只支付裝卸費(fèi)用和保管費(fèi)用，而且不需要申報(bào)，如果時(shí)間很短也不需要記錄。在漢堡港自貿(mào)區(qū)的不斷發(fā)展過程中，帶動(dòng)了相關(guān)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的升級(jí)，使?jié)h堡市發(fā)展為德國(guó)的第二大金融中心。

（三）東中西口岸各有側(cè)重的內(nèi)蒙古模式

內(nèi)蒙古與我國(guó)新疆地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有相通的地方。開放滿洲里、二連浩特等著名的口岸。而內(nèi)蒙古地區(qū)在發(fā)展口岸時(shí)是通過區(qū)域統(tǒng)一化方式的措施， 為新疆地區(qū)帶來很好的參考價(jià)值。在內(nèi)蒙古西部地區(qū)，注重發(fā)展策克、烏力吉、甘其毛都、珠恩嘎達(dá)布其口岸，在這一區(qū)域內(nèi)建設(shè)集貿(mào)易、加工、貨物運(yùn)輸和交流于一體的經(jīng)濟(jì)合作主示范區(qū)；東部地區(qū)依靠阿爾山、阿日哈沙特等口岸的自然地理優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化與內(nèi)蒙古地區(qū)之間的旅游、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的合作。東北部則主要借助滿洲里、黑山頭等口岸，建設(shè)集貿(mào)易、加工、貨物運(yùn)輸、旅游等一體的對(duì)俄經(jīng)濟(jì)區(qū)域，內(nèi)蒙古地區(qū)東中西部口岸在獨(dú)特基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

四、“一帶一路” 背景下新疆口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)對(duì)接，制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

新疆口岸的發(fā)展需要與周邊國(guó)家合作，共同推進(jìn)。因新疆相鄰的國(guó)家大部分經(jīng)濟(jì)水平低下，口岸建設(shè)緩慢。要使新疆口岸重新煥發(fā)發(fā)展的動(dòng)力，需要雙方國(guó)家協(xié)同共抓，在對(duì)外開放與國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展方面將口岸放在重要的地位，借助口岸的發(fā)展逐步打造我國(guó)最大的自貿(mào)區(qū)。首先要在戰(zhàn)略方面與其他國(guó)家合作，借助 “一帶一路” 實(shí)現(xiàn)與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古等國(guó)家的具體對(duì)接，使中巴經(jīng)濟(jì)走廊更加穩(wěn)固。此外還需通過海關(guān)合作機(jī)制、亞歐博覽會(huì)等就雙方口岸發(fā)展、推動(dòng)貿(mào)易發(fā)展方面等詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行工作商討。新疆內(nèi)部也需要行之有效的發(fā)展計(jì)劃，形成以邊境口岸發(fā)展為重點(diǎn)，推動(dòng)新疆自貿(mào)區(qū)建設(shè)的共識(shí)，邀請(qǐng)專業(yè)的人士針對(duì)不同的口岸進(jìn)行定位， 共同研究一套符合新疆邊境口岸長(zhǎng)期發(fā)展、自貿(mào)區(qū)建設(shè)具體實(shí)施的方案。同時(shí)，逐步推進(jìn) “通道經(jīng)濟(jì)” 向 “產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)” 轉(zhuǎn)化。新疆作為 “一帶 一路” 經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，口岸經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能夠釋放更多的產(chǎn)業(yè)動(dòng)能，強(qiáng)化與國(guó)外產(chǎn)業(yè)合作，確保農(nóng)產(chǎn)品基地等科技示范工業(yè)區(qū)建設(shè)工作有序推進(jìn)，打造完善的產(chǎn)業(yè)鏈，提升口岸經(jīng)濟(jì)輻射能力。

（二）推陳出新，調(diào)整新疆口岸分布

面對(duì)新疆眾多邊境口岸發(fā)展落后、聚集在一起的現(xiàn)實(shí)問題，必須因地制宜，從局部解決問題以提升整體效益，一方面，針對(duì)部分通關(guān)貨物量只有幾百噸的邊境口岸，例如老爺廟、烏拉斯臺(tái)、木扎爾特等，可以組織專門的實(shí)地調(diào)研小組，對(duì)這些口岸進(jìn)行考察，決定其是否有必要繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。如果不需要可以將部分口岸暫時(shí)關(guān)停，將通關(guān)貨物集中于一個(gè)邊境口岸，為打造新疆自貿(mào)區(qū)提供更多的便利。另一方面，新疆部分地區(qū)與俄羅斯的邊境口岸無法直接貿(mào)易往來，基于新疆航空口岸發(fā)展積極性更高的現(xiàn)實(shí)情況，可以申請(qǐng)開設(shè)新的邊境口岸。在實(shí)際調(diào)查與選址的基礎(chǔ)上，可以選擇喀納斯作為中俄邊境口岸， 從而使新疆與俄羅斯之間可以直接進(jìn)行貿(mào)易，使新疆與俄羅斯西伯利亞的資源直接對(duì)接。新疆的伊寧機(jī)場(chǎng)雖不是邊境口岸但貿(mào)易往來頻繁，在實(shí)地考察基礎(chǔ)上開辟伊寧航空邊境口岸，打造一條新型經(jīng)貿(mào)線。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，提升口岸通關(guān)效率

進(jìn)一步完善新疆邊境口岸的查驗(yàn)設(shè)施，對(duì)現(xiàn)行口岸管理機(jī)制化繁從簡(jiǎn)，從而提升通關(guān)效率。以互聯(lián)互通的設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)邊境口岸通關(guān)設(shè)備自動(dòng)化查驗(yàn)。針對(duì)喀什機(jī)場(chǎng)等口岸可以擴(kuò)大規(guī)模，使航空邊境口岸承載更強(qiáng)的過貨量。創(chuàng)新通關(guān)協(xié)同機(jī)制，依托科技手段實(shí)現(xiàn)邊境口岸的電子化，堅(jiān)持共享、共管等原則，對(duì)參與通關(guān)檢驗(yàn)的部門和企業(yè)如海關(guān)、邊檢、金融、機(jī)場(chǎng)、口岸等合理分工，形成一條新疆邊境口岸電子化發(fā)展道路，使通關(guān)程序更加流暢，為新疆自貿(mào)區(qū)的建設(shè)提供保障。

（四）因地施策，加強(qiáng)雙邊口岸合作

首先，周邊部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，加之發(fā)展口岸意識(shí)欠缺，制約著新疆自貿(mào)區(qū)建設(shè)無法與周邊國(guó)家對(duì)接。[16]中亞地區(qū)的國(guó)家在電力方面一直都是處于資源短缺的現(xiàn)狀，吉爾吉斯斯坦通過稅收手段以實(shí)現(xiàn)風(fēng)電的開發(fā)，但我國(guó)新疆地區(qū)電力資源存在過剩的情形， 可在邊境口岸建設(shè)新疆自貿(mào)區(qū)，通過自貿(mào)區(qū)與周邊的國(guó)家展開風(fēng)電、光電等合作，實(shí)施 “電力絲綢之路” 戰(zhàn)略，將中亞國(guó)家的電網(wǎng)相互連接。[17]其次，哈薩克斯坦國(guó)家注重人文社會(huì)與自然和諧發(fā)展理念，與我國(guó)新疆地區(qū)走綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展道路相契合，可借助伊犁、塔城等邊境口岸建設(shè)新疆自貿(mào)區(qū)，與哈薩克斯坦國(guó)家展開良性可持續(xù)發(fā)展的貿(mào)易合作，實(shí)施中哈兩國(guó)免簽協(xié)議，推動(dòng)跨境購(gòu)物旅游友好發(fā)展。最后定期與邊境國(guó)家會(huì)晤，雙方共同交流通關(guān)實(shí)際需求， 提高海關(guān)業(yè)務(wù)透明度，準(zhǔn)確了解對(duì)方通關(guān)手續(xù)、海關(guān)政策等內(nèi)容，從而為打造最大自貿(mào)區(qū)奠定基礎(chǔ)。