鄒陽陽

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo);法治;立法;人民代表大會(huì)制度;全過程人民民主

中圖分類號(hào)：D90 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2022）01-0087-12

立法是法治事業(yè)的源頭性、基礎(chǔ)性工程，通常對(duì)法治國家整體運(yùn)行發(fā)揮著定向定位的作用。在我國，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是以《憲法》為根基、以《立法法》為主干的立法規(guī)范體系對(duì)立法工作提出的基本政治要求。全面依法治國基本方略實(shí)施以來，黨中央高度重視立法領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)制度問題，黨的十八屆四中、五中全會(huì)以及十九屆四中全會(huì)等會(huì)議多次對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的精神予以強(qiáng)調(diào)。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程開啟之后，習(xí)近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上再次作出“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”重要論述?；仡櫵氖嗄旮母镩_放偉大實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨在人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)立法主動(dòng)適應(yīng)體制機(jī)制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，成功完成了包括民法典在內(nèi)的一系列重要立法項(xiàng)目，使立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用顯著增強(qiáng)。事實(shí)證明：“治理一個(gè)國家，推動(dòng)一個(gè)國家現(xiàn)代化，并不是只有西方制度模式這一條路，各國完全可以走出自己的道路來”[1]7。今天，深入探討黨領(lǐng)導(dǎo)立法的道路之由、理論之元與制度之要，以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主為進(jìn)路加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于未來進(jìn)一步促進(jìn)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代立法的創(chuàng)新和發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的道路之由：西方立法體制不適用于中國

在人類邁向現(xiàn)代社會(huì)的歷史進(jìn)程中，立法沿著民主化軌道逐漸變?yōu)橐环N參與主體空前廣泛的大規(guī)模政治活動(dòng)，非借助于政黨機(jī)制不能切實(shí)開展和推進(jìn)。19世紀(jì)以來，大量政黨在世界各國誕生，它們踏上政治舞臺(tái)成為公共事務(wù)的主要決策者和積極行動(dòng)者，通過組織、動(dòng)員等手段將傳統(tǒng)時(shí)代統(tǒng)治集團(tuán)以外更大范圍中的利益表達(dá)導(dǎo)入議會(huì)制度下的立法議程，史無前例地使立法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從“朝中禁臠”到“天下公器”的轉(zhuǎn)變。不過，政黨發(fā)揮上述作用的機(jī)理和路數(shù)并無通用模式。各國據(jù)以構(gòu)建政黨制度的國情具有特殊性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段參差不齊，傳統(tǒng)政治文化也殊異乎彼此，故議會(huì)和選舉等代議工具為立法提供合法性依據(jù)的能力在不同國家間會(huì)發(fā)生較為明顯的強(qiáng)弱變化。在此變化的牽動(dòng)之下，不同國家的政黨在立法中所扮演的角色、遵循的規(guī)范、承擔(dān)的責(zé)任、表征的意義都呈現(xiàn)出分化趨向。西方是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的先行者，在現(xiàn)代文明探索之路上收獲了巨大成功，并贏得強(qiáng)大制度話語權(quán)。它們借助于國家與資本的力量將這種話語權(quán)進(jìn)一步打造成排他性的話語霸權(quán)，強(qiáng)行向發(fā)展中國家推銷西方模式，企圖實(shí)現(xiàn)西方體制的全球化擴(kuò)張。但現(xiàn)代性從來不是一元的，西方國家的成功也只能在其民族經(jīng)驗(yàn)范圍內(nèi)予以解釋，突破了這個(gè)范圍，西方體制便會(huì)暴露出其作為一種地方治理路徑的空間局限性。

征諸史實(shí)，西方封建時(shí)代的傳統(tǒng)政治制度并沒有因近代市民階層的蓬勃興起而迅速崩朽，它們遵循著歷史制度主義的“均衡”原理在現(xiàn)代政體中賡續(xù)升級(jí)，有些還被西方后世尊為“民主政體的壓艙石”?！坝飞献顬橐鄣膽椃ㄐ晕募薄?215年大憲章旨在重新劃定王權(quán)范圍，擴(kuò)大、鞏固貴族議會(huì)、領(lǐng)主法庭、教會(huì)組織的權(quán)力，其本質(zhì)不過是金雀花王朝封建集團(tuán)內(nèi)部國王與封建主、教士之間重新分配利益的一紙協(xié)定。以大憲章為代表的西方傳統(tǒng)制度，如王權(quán)有限、御前會(huì)議、領(lǐng)主法庭、城市自由等，與今天在西方國家享有崇高憲法地位的君主立憲、國民議會(huì)、司法獨(dú)立、地方自治等現(xiàn)代制度之間真實(shí)地存在著一種先后相繼的源流關(guān)系。質(zhì)言之，西方現(xiàn)代制度其實(shí)并不完全是現(xiàn)代社會(huì)的新生事物，早在封建割據(jù)時(shí)代它們就從維持王權(quán)、采邑權(quán)、神權(quán)三者均衡的制度實(shí)踐中獲得了最初的化育。當(dāng)然傳統(tǒng)制度的現(xiàn)代繼受是以制度本身具有能夠適應(yīng)和滿足民主政治多元參與一般要求的器質(zhì)屬性為基本前提的，一些國家的傳統(tǒng)制度與民主政治榫合度較低，難以逾越新舊時(shí)代的分界線。對(duì)于此類國家而言，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型意味著政治制度的破舊立新、脫胎換骨，其過程和結(jié)果極可能伴隨著不可測(cè)度的社會(huì)秩序風(fēng)險(xiǎn)，因而必然會(huì)對(duì)政黨在國家治理中的職責(zé)提出超越西方的要求。亨廷頓認(rèn)為：“在處于現(xiàn)代化之中的政治體系中，政黨在提供合法性和穩(wěn)定性的重要意義和傳統(tǒng)社會(huì)的制度性遺產(chǎn)之間存在著反方向的變化關(guān)系。”[2]因?yàn)椤皺?quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的每一個(gè)瞬間，必定有一套敘事在支撐著，而這套敘事被抽走之后，再強(qiáng)大的權(quán)力也即刻煙消云散”[3]。此時(shí)如果沒有高度組織化的政黨擔(dān)負(fù)起以意識(shí)形態(tài)鍛造新權(quán)威和新合法性依據(jù)的重任，那么社會(huì)將滑向動(dòng)蕩不安、暴力橫生的危境。因此，一個(gè)國家和民族對(duì)政黨制度的選擇不應(yīng)脫離本國實(shí)際，不能照搬“西方模式”。盲目消解本國政黨邏輯是一種非常冒險(xiǎn)的選擇，有可能導(dǎo)致國家陷入“顏色革命”的政治極端主義旋渦。

我國古代創(chuàng)造過輝煌的制度文明，某些典章制度在今天仍生機(jī)勃勃，如官員科層制。但是作為一個(gè)兩千多年前就在遼闊疆域上建立起統(tǒng)一中央集權(quán)的早熟國家，中國很難發(fā)展出古希臘式的城邦公民大會(huì)制度，也斷絕了它日后走向歐洲封建貴族議會(huì)制度的可能。所以，中國傳統(tǒng)制度始終缺乏一個(gè)建立于利益分化基礎(chǔ)之上的，以創(chuàng)設(shè)博弈機(jī)制為功能特征的基本構(gòu)造。自春秋列國“鑄刑鼎”“作竹刑”始，中國創(chuàng)制成文法累代不輟，其成果卷帙浩繁、蔚為大觀，奠定了足以稱美于世的中華法系。然而，這些立法背后是不斷鞏固、高度發(fā)達(dá)的一元立法體制，遵循的是“一斷于上”的政治傳統(tǒng)和“統(tǒng)而有序”的法律文化?！盎实厶幱谥磷鸬匚唬倲埌⒎?quán)在內(nèi)的一切國家大權(quán)，一切法的制定、修改或廢除都由皇帝命令或允許，由皇帝欽定，以皇帝名義公布?！盵4]這種一元立法體制根本無法在自身框架內(nèi)做出適應(yīng)現(xiàn)代民主需要的實(shí)質(zhì)性突破。

此種境況注定了中國立法制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)傳統(tǒng)資源嚴(yán)重不足的“非西方”式變革。封建主義經(jīng)過辛亥革命和兩次帝制復(fù)辟失敗之后再無生機(jī)，民主共和成為發(fā)展大勢(shì)。但中國20世紀(jì)前半葉的吊詭之處在于：一方面民主日漸深入人心，“辛亥革命后，舊中國一時(shí)出現(xiàn)了300多個(gè)政黨和政治團(tuán)體”[5];而另一方面民主政治最顯著的標(biāo)志民主立法卻屢屢受挫，國民大會(huì)、國會(huì)、立法會(huì)等立法機(jī)構(gòu)不但未能有所作為，反而淪為反動(dòng)統(tǒng)治的工具，相繼推出了若干“形式上的先進(jìn)和內(nèi)涵上的虛假并存的裝飾性、圈套型立法”[6]。這說明現(xiàn)代政治制度的民主性并非其順利運(yùn)行的充分根據(jù)，符合法治標(biāo)準(zhǔn)的良性立法也并不必然在議會(huì)框架之下自然實(shí)現(xiàn)。在中國政治傳統(tǒng)因相關(guān)制度闕如而無法為現(xiàn)代議會(huì)提供合法性和權(quán)威性支持的情況下，軍閥、官僚等“強(qiáng)人”就會(huì)順勢(shì)崛起，用權(quán)力搶占權(quán)威留下的空白，成為社會(huì)動(dòng)亂的源泉。

這是任何一個(gè)西方國家不曾遇到的問題，它意味著立法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在中國更為復(fù)雜艱巨，不僅要在傳統(tǒng)之外另起爐灶，創(chuàng)立符合現(xiàn)代政治民主取向的法律制度，而且還要充分挖掘現(xiàn)代政黨在國家治理中的潛力，探尋用政黨機(jī)制確保國家政治生活既充滿活力又安定有序。要完成這一工程顯然不可能到西方以“政黨缺場(chǎng)”為特點(diǎn)的現(xiàn)代化模式中去尋找理論支持和現(xiàn)成的施工圖[7]，“照抄照搬他國政治制度行不通，甚至?xí)褔仪巴久\(yùn)葬送掉?！盵8]根據(jù)習(xí)近平總書記提出的政治制度評(píng)價(jià)體系，“執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)”[9]是判定一國政治制度民主與否的重要指標(biāo)之一。隨著1949年新中國的成立，中國共產(chǎn)黨從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)榫佑陬I(lǐng)導(dǎo)地位長期執(zhí)政的黨。今天，中國人民應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，立足于本國實(shí)際，在充分尊重法治發(fā)展一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新的勇氣走出一條真正能有效滿足本國立法需求的嶄新道路。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的理論之元：內(nèi)涵、法治地位與時(shí)代意義

（一）正確認(rèn)識(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利并建立起社會(huì)主義制度之后，我國立法被納入到社會(huì)主義民主政治整體框架之下，黨不僅事實(shí)上成為全國立法工作的領(lǐng)導(dǎo)者，而且還得到《立法法》的確認(rèn)。今天，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國開展立法工作必須遵循的首要政治和法律原則。

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體是黨的特定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。十九屆四中全會(huì)關(guān)于立法工作格局的論述將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化為“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，這與黨章第十條“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，做出決定”相一致，指明了黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)是建立在民主集中制基礎(chǔ)上的集體領(lǐng)導(dǎo)，不是個(gè)人包辦。當(dāng)然，立法權(quán)本身以一定的行政區(qū)域或者軍事單位級(jí)別為前提，并不是黨的所有委員會(huì)都有領(lǐng)導(dǎo)立法的職責(zé)。根據(jù)《立法法》和《軍事立法工作條例》的規(guī)定，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣（旗）黨委，除中共中央軍事委員會(huì)和戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、武裝警察部隊(duì)黨委以外的其他軍事系統(tǒng)黨委，以及所有基層黨委，事實(shí)上不可能從事領(lǐng)導(dǎo)立法的活動(dòng)。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本方式是依法領(lǐng)導(dǎo)。依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，20世紀(jì)80年代彭真同志提出：“凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式制定出來”;“講法，要有憲法，還要有許多法，那都要按照國家的立法程序制定出來?！盵10]進(jìn)入新時(shí)代后，習(xí)近平總書記對(duì)執(zhí)政中的法治問題又有許多創(chuàng)新性論述，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”;[11]“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！盵12]由此可知：黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，不能隨意干涉甚至替代立法機(jī)關(guān)從事立法活動(dòng)。目前我國已建立起以《憲法》為基石，以《立法法》為主干，以國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》、中央軍委《軍事立法工作條例》、各地方人大結(jié)合本地實(shí)際情況制定的細(xì)則性條例等法律文件為補(bǔ)充，以《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《民族區(qū)域自治法》等非立法領(lǐng)域?qū)ｉT性法律中的相關(guān)規(guī)定為配合的立法制度體系。該體系是中國特色社會(huì)主義民主政治人民當(dāng)家作主的基本內(nèi)涵在立法領(lǐng)域的反映，尊重并維護(hù)這一體系體現(xiàn)了黨執(zhí)政價(jià)值取向與治國理政目標(biāo)的統(tǒng)一。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的客體是一切立法活動(dòng)。我國實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分工，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法體制，既包括中央、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)與政府立法，自治縣（旗）的人大立法，也包括中央軍委、軍委機(jī)關(guān)各部門、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊(duì)的軍事立法;既包括必須嚴(yán)格遵守不與上位法相抵觸原則的立法，也包括可依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)對(duì)一些法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定的自治條例和單行條例，以及立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)全國人大授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法;既包括本權(quán)立法，也包括全國人大授權(quán)國務(wù)院，中央軍委授權(quán)戰(zhàn)區(qū)、軍兵種進(jìn)行的授權(quán)立法。無論哪一種立法都應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，不得以特殊性為由擺脫、回避黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不構(gòu)成對(duì)立法機(jī)關(guān)依照政權(quán)屬性開展立法工作的妨礙和干擾，相反，它是立法機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)民主的重要組織保障。在具體實(shí)踐中，黨非常注重加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)自主履責(zé)的角色意識(shí)，除政治和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法外，其他立法由立法機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限自行組織開展起草審議活動(dòng)。在黨中央或者地方黨委對(duì)重要立法工作已有明確意見或者明確規(guī)定的情況下，立法機(jī)關(guān)就相關(guān)問題向黨委進(jìn)行的請(qǐng)示報(bào)告也可以有所簡化。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國立法工作的政治基礎(chǔ)

雖然法治因其特殊的發(fā)展規(guī)律和相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行體系而在一定程度上有別于政治，但前者并非完全獨(dú)立于后者的自我閉合系統(tǒng)。首先，從國家統(tǒng)治的層面來說，法治與政治之間是相為表里、體用一源的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)治所要達(dá)致的穩(wěn)定秩序是法治背負(fù)的首要使命。實(shí)證主義法學(xué)代表凱爾森認(rèn)為“具有‘國家’性質(zhì)的統(tǒng)治權(quán)，體現(xiàn)為法律秩序的創(chuàng)造和執(zhí)行”[13]。而馬克思從階級(jí)分析的視角出發(fā)更為深刻地指出：“你們的法不過是被奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志?！盵14]其次，從國家制度體系的層面來說，法治本身就是政治的一部分。根據(jù)黑格爾的法哲學(xué)論說，“國家的每一種權(quán)力都構(gòu)成一個(gè)包含其他權(quán)力于其自身之中的整體，而所有的權(quán)力又都完整地包含在國家的理想性中并只構(gòu)成一個(gè)單個(gè)的整體?！盵15]那種認(rèn)為不同部門的權(quán)力可以彼此孤立，甚至相互否定的觀點(diǎn)，忽視了權(quán)力劃分其實(shí)是國家依照自身的立國理論在可控范圍內(nèi)做出的一種技術(shù)性處理。因此，“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！盵16]34現(xiàn)實(shí)中積極塑造自身法治形態(tài)的國家都事先默認(rèn)了一套政治話語，并且懷有通過法治塑造來強(qiáng)化和傳播這套話語的深層動(dòng)機(jī)。特別是立法環(huán)節(jié)，它“直接處于法律與政治相交的鋒面上”[17]，擔(dān)負(fù)著利用法律教義學(xué)技術(shù)將政治話語轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則的任務(wù)，故而“西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治爭(zhēng)論的延伸”[16]34。

中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國政治敘事的原點(diǎn)，也是法治領(lǐng)域不可回避或更改的根本性原則。立法作為中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路確立的政治方向，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為開展工作的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵歷史時(shí)期，要使改革總目標(biāo)真正落到實(shí)處，就必須發(fā)揮好法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，全面推進(jìn)依法治國。在此過程中要特別注意法治與政治之間的內(nèi)在聯(lián)系，從本質(zhì)上準(zhǔn)確把握我國人民民主與西方“憲政”的不同。西方“憲政”是為配合資本集團(tuán)的統(tǒng)治而設(shè)計(jì)的一整套制度和理念，它將一切政黨僅僅定位為競(jìng)選工具，借助于政黨選舉來掩蓋資本在國家決策中居于至高地位的事實(shí)。而我國經(jīng)過長期探索和實(shí)踐之后選擇的中國特色社會(huì)主義以黨的領(lǐng)導(dǎo)為最本質(zhì)特征，黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國家治理體系中最高的政治力量，在長期執(zhí)政中發(fā)揮著保障人民民主和依法治國的實(shí)質(zhì)性作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國特色社會(huì)主義法治道路本質(zhì)上是中國特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?！盵18]這句話的啟示是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法實(shí)際上就是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的根本政治原則向立法領(lǐng)域延伸后所產(chǎn)生的必然要求，它反映了法治與政治同頻共振、共享同一種意識(shí)形態(tài)的一般規(guī)律，它開創(chuàng)了現(xiàn)代法治的新形態(tài)和民主政治的新境界。然而，迄今為止，中國尚未形成一套能與西方政治話語相較量的、具有全球影響力的政治學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系，“沒有形成一種能夠準(zhǔn)確闡釋當(dāng)代中國偉大政治實(shí)踐的政治學(xué)范式?！盵19]今后我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步堅(jiān)定自信，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度實(shí)踐予以更科學(xué)的解讀和表達(dá)。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是新時(shí)代拓展立法空間、克服立法困難的根本保證

全面依法治國是一項(xiàng)長期而重大的歷史任務(wù)，也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。當(dāng)前階段我國已取得令人矚目的立法成就，但并未大功告成，現(xiàn)有法律體系仍有可能在某些突如其來的重大考驗(yàn)面前暴露出短板和薄弱環(huán)節(jié)。比如2020年新冠病毒疫情的爆發(fā)凸顯了當(dāng)時(shí)生物安全、野生動(dòng)物保護(hù)、傳染病防治、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面立法的不充分和不協(xié)調(diào);又比如近年來外部形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，以美國為首的西方國家愈發(fā)頻繁地濫用“長臂管轄權(quán)”和所謂國際通行規(guī)則干涉我國內(nèi)政，大肆炒作香港、臺(tái)灣、新疆、西藏等議題，而我國與之展開“法律戰(zhàn)”的有效手段并不齊備，以致產(chǎn)生了事前防范空虛、事中應(yīng)對(duì)乏策、事后追懲不力等情形，這反映出我國涉外法治體系仍然處于相對(duì)粗陋的狀態(tài)，還不能有力地支持我們?cè)趪H斗爭(zhēng)中向破壞者、攪局者說不。另外，隨著全面深化改革不斷取得新突破，立法與體制機(jī)制相統(tǒng)一、相銜接的時(shí)代要求變得更加迫切。過去四十多年的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)徹底改變了我國貧窮落后的面貌，決勝脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)的偉大歷史性成就更是直接開啟了中國人民集體奔赴社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)的新征途。然而，矛盾的普遍性和特殊性原理決定了新時(shí)代本身也是一個(gè)矛盾體，它消滅了困擾中國幾千年的絕對(duì)貧困問題，卻又不可避免地帶來新的發(fā)展中和發(fā)展后問題，概言之就是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾逐漸尖銳起來，并上升為社會(huì)的主要矛盾，公平、正義、平等、民主、環(huán)境、安全等話題前所未有地占據(jù)了社會(huì)輿論場(chǎng)的中心，得到廣泛而密集的關(guān)注和討論。為適應(yīng)時(shí)代變化和人民期待，我國以深化改革為主線，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，最大限度激發(fā)出社會(huì)主義社會(huì)應(yīng)有的價(jià)值潛能。這一過程對(duì)法治的影響是持久的，由于立法既是改革成果最終落定的保障，也是改革舉措的合法性依據(jù)，因此改革的推進(jìn)必然拓展立法更新的空間。

當(dāng)代中國立法需求增加的同時(shí)，立法困難也有所提高，立法權(quán)行使中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。新時(shí)代是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化的發(fā)展階段，凝聚改革共識(shí)的難度劇增，立法統(tǒng)籌兼顧各方面利益也變得越來越困難。近年來幾乎每一次重大立法都伴隨著激烈的爭(zhēng)論與博弈，一些針對(duì)集中反映社會(huì)矛盾的問題的立法推進(jìn)比較緩慢。以“區(qū)域利益補(bǔ)償”為例，一些地區(qū)因承擔(dān)了生態(tài)保護(hù)、修復(fù)與資源輸出等方面的責(zé)任而向別的地區(qū)輻射出良好的外部效應(yīng)，但它自身往往會(huì)因此受到經(jīng)濟(jì)利益損失，為了使損益在地區(qū)間得到更加公平的分配，“十一五”以來國家多次強(qiáng)調(diào)建立健全“區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制”，但其實(shí)踐探索窒礙難行，相關(guān)的權(quán)利義務(wù)至今也未得到法律的確認(rèn)。另外，現(xiàn)實(shí)中一些立法工作者受到部門利益、集團(tuán)利益或個(gè)人利益的驅(qū)使，出現(xiàn)大行“放水”式立法，破壞社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán);或者因自身理論能力薄弱而受到某種錯(cuò)誤觀念、境內(nèi)外敵對(duì)思潮、反常社會(huì)情緒的影響，在行使立法職權(quán)時(shí)未能牢牢堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)中的指導(dǎo)地位。

面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)和問題，只有加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，我國立法才能沖破各種不利因素，成為中國特色社會(huì)主義法治體系的積極建設(shè)力量。首先，黨自成立以來就是一個(gè)以匯聚、提煉和表達(dá)民意為己任的民主性組織機(jī)構(gòu)，始終堅(jiān)持人民立場(chǎng)，代表最廣大人民群眾的根本利益，并且有著任何一個(gè)其他政黨無法比擬的強(qiáng)大戰(zhàn)斗力和革命與改革決心。正是通過黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我們才在以往歷史上的艱難時(shí)刻將來自不同階層，秉持不同觀念，懷有不同訴求的社會(huì)力量整合起來投入到共同的對(duì)敵斗爭(zhēng)或國家治理中去，一次次實(shí)現(xiàn)了中華民族的涅槃重生。在當(dāng)下這個(gè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的特殊歷史階段，立法能不能堅(jiān)持正確的改革方向和工作方法？有沒有在多元社會(huì)復(fù)雜利益格局中找到最大公約數(shù)的智慧，以及在利益逐漸固化所形成的阻力下破除不合理分配方式及其陳舊觀念的勇氣？關(guān)鍵要看立法機(jī)關(guān)是否貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有確保黨在立法活動(dòng)中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，立法才能真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，激發(fā)出十四億人民的改革熱情與法治信心。第二，中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義科學(xué)理論及其中國化成果為行動(dòng)指南的新型無產(chǎn)階級(jí)政黨，只有堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)才能確保立法的社會(huì)主義方向，使法律與社會(huì)發(fā)展規(guī)律相一致，并符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的本質(zhì)要求。古今中外任何具有劃時(shí)代意義的立法成果，都不單純是體現(xiàn)著立法技術(shù)進(jìn)步，以形制精巧或內(nèi)容繁麗著稱、具有邏輯審美價(jià)值的“工藝品”，它們更主要的是某一特定歷史階段下的先進(jìn)思想觀念在立法機(jī)構(gòu)凝聚后得以制度化推廣和弘揚(yáng)的結(jié)果，是思想史研究的生動(dòng)素材。今天，國際上各種思潮相互激蕩，民粹主義、極端主義、歷史虛無主義、普世價(jià)值論等思想也一定程度地滲透到了我國社會(huì)意識(shí)的生態(tài)系統(tǒng)中來，在各種紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)討論中潛移默化地發(fā)揮著消極惡劣的影響。這就要求各級(jí)各類有立法職能的國家機(jī)構(gòu)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，通過與黨委的密切聯(lián)系排除不良思想認(rèn)識(shí)的干擾，確保立法工作的視角不偏斜，法律體系的思想品性不退化。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度之要：發(fā)展全過程人民民主，加快形成以人大為主導(dǎo)的立法格局

要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法的有效領(lǐng)導(dǎo)，除了要求立法工作者增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，自覺維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致以外，更關(guān)鍵的是要完善體制機(jī)制，從制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在立法領(lǐng)域得以貫徹。在黨領(lǐng)導(dǎo)立法相關(guān)的各項(xiàng)制度中，人大主導(dǎo)立法制度因體現(xiàn)著我國根本政治制度，承載著全過程人民民主而具有極高的重要性，但目前該制度還顯得比較薄弱，是我們完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法體制機(jī)制的重要著力之處。

（一）人大主導(dǎo)立法是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的必要制度支撐

人大主導(dǎo)立法是指“相對(duì)于其他立法主體，我國各級(jí)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，在立法上具有應(yīng)然和法定的地位和權(quán)限，在立法活動(dòng)中定目標(biāo)、把方向，居于主導(dǎo)性地位，發(fā)揮主導(dǎo)性作用”[20]。這一制度從三個(gè)方面對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法起到了支撐作用：

第一，人大主導(dǎo)立法為黨制定科學(xué)正確的立法政策提供更扎實(shí)的民意依據(jù)。人大主導(dǎo)立法糾正了長久以來政府主導(dǎo)立法的權(quán)力分配格局，使社會(huì)主義民主政治所蘊(yùn)含的人民當(dāng)家作主與全過程人民民主的理念在法治領(lǐng)域進(jìn)一步得到體現(xiàn)。法律是公意的體現(xiàn)，黨要確保立法政策真實(shí)地反映現(xiàn)存的社會(huì)關(guān)系及其變化發(fā)展趨勢(shì)，就必須及時(shí)、充分地了解人民群眾的利益關(guān)切，準(zhǔn)確把握社會(huì)矛盾焦點(diǎn)。相較于行政機(jī)關(guān)，人大最顯著的特征是其直接對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，能最為靈敏地反映人民意愿、匯聚人民智慧、回應(yīng)人民期待。賦予人大主導(dǎo)立法的地位和職能，實(shí)際上就是要推進(jìn)全過程人民民主，提高民主政治在立法過程中的影響因子，使立法更多地體現(xiàn)人民對(duì)國家和社會(huì)治理的參與。人大代表圍繞著法律法規(guī)草案進(jìn)行的討論審議是一個(gè)使各方各界觀點(diǎn)得以表達(dá)和碰撞的過程，為黨更好地在立法中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了必要的認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備。

第二，人大主導(dǎo)立法為黨的政策順利轉(zhuǎn)化為法律排除了行政部門利益干擾。雖然行政部門也在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下開展各項(xiàng)工作，但正如公共選擇理論所揭示的那樣，行政部門也有其自身的利益，并且同其他社會(huì)主體一樣會(huì)被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇對(duì)其最有利的行動(dòng)方案，因此現(xiàn)實(shí)中有可能發(fā)生行政立法以打折扣的方式落實(shí)黨的方針政策，甚至與其背道而馳的情況，具體表現(xiàn)為行政立法不斷拓展行政審批權(quán)和行政許可權(quán)，擴(kuò)大部門政策資源，爭(zhēng)取部門經(jīng)濟(jì)收益等。但是人大作為民主代議機(jī)構(gòu)不存在自身的部門利益，只要黨的政策主張經(jīng)過人大立法機(jī)制的審視，被確認(rèn)為是科學(xué)正確的，符合國家法治建設(shè)的實(shí)際需求，就會(huì)得到人大的擁護(hù)和支持。在人大主導(dǎo)立法的前提之下，黨的政策因其正確性而獲得了顯著的影響力與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第三，人大主導(dǎo)立法為黨行使立法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)提供了制度規(guī)范。黨在人民群眾中的領(lǐng)導(dǎo)地位并非來自于所謂“黨權(quán)高于一切”，而是來自于人民群眾的真誠擁護(hù)?，F(xiàn)實(shí)中不少人存在“以黨治國”的思想，認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)立法就是黨在立法活動(dòng)中擁有最高權(quán)力，包括人大在內(nèi)的各類國家機(jī)構(gòu)都只是以配角的身份協(xié)助黨完成立法。鄧小平早在抗日民主政權(quán)時(shí)期就批評(píng)了這種思想，他指出：“把優(yōu)勢(shì)建筑在權(quán)力上是靠不住的。”[21]10“黨的指導(dǎo)機(jī)關(guān)只有命令政府中黨團(tuán)和黨員的權(quán)力，只有于必要時(shí)用黨的名義向政府提出建議的權(quán)力，絕對(duì)沒有命令政府的權(quán)力?！盵21]13黨的十九屆四中全會(huì)以支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)，提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的要求。同時(shí)將健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度作為落實(shí)該要求的具體任務(wù)予以部署，著重強(qiáng)調(diào)“鞏固黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險(xiǎn)”[22]。人大主導(dǎo)立法制度的意義在于它從人大立法制度方面對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的內(nèi)涵予以了界定，有助于黨組織更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主的關(guān)系，更加科學(xué)地履行領(lǐng)導(dǎo)立法的職責(zé)。我們要在立法工作中加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的路線方針政策在更高實(shí)踐水平上得到落實(shí)，就必須按照黨的十八屆四中全會(huì)和十九屆四中全會(huì)的決議準(zhǔn)確定位人民代表大會(huì)的法治角色，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。

（二）《立法法》對(duì)人大主導(dǎo)立法規(guī)定的不足

然而，時(shí)至今日人大主導(dǎo)立法原則仍未在現(xiàn)行法律制度上得到足夠重視，這主要體現(xiàn)在《立法法》的相關(guān)條款上?！读⒎ǚā芬?guī)定“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”，該條款（以下稱“人大主導(dǎo)立法條款”）作為第五十一條被放置在第二章“法律”之下。這一安排乍看之下順理成章：既然主導(dǎo)立法的機(jī)關(guān)與制定法律的機(jī)關(guān)同為全國人大及其常委會(huì)，那么人大主導(dǎo)立法條款自然地就歸并到了第二章“法律”當(dāng)中。但是該條款中的“立法”是《立法法》的一級(jí)概念，它統(tǒng)攝了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等一切規(guī)范性法律文件的立改廢，具有宏觀性、整體性、全局性的特點(diǎn)。而第二章“法律”是在“全國人大及其常委會(huì)立法”這個(gè)二級(jí)概念的范圍中對(duì)立法活動(dòng)予以規(guī)范，它僅僅聚焦于立法工作的一個(gè)次領(lǐng)域，命題空間比較狹窄，不足以容納意象更加宏大的人大主導(dǎo)立法條款。

將人大主導(dǎo)立法條款置于第二章中產(chǎn)生了諸多問題：首先，邏輯不清晰。第二章從其名稱和內(nèi)容來看顯然是因職事（制定法律）設(shè)章，而不是因主體（全國人大及其常委會(huì)）設(shè)章，人大主導(dǎo)立法條款在現(xiàn)行法中的位置違反了法律在謀篇布局時(shí)預(yù)設(shè)的邏輯。第二，內(nèi)容不協(xié)調(diào)。第二章的前四節(jié)各有其明確的規(guī)范主題（分別是：立法權(quán)限、全國人大立法程序、全國人大常委會(huì)立法程序、法律解釋），很難將人大主導(dǎo)立法條款以合乎邏輯的角度切入其中任何一節(jié)，只有第五節(jié)“其他規(guī)定”專為旁納雜收各類零碎條款而設(shè)，不太講究內(nèi)部的有機(jī)統(tǒng)一、融貫一致，于是人大主導(dǎo)立法條款便被置于此處。一個(gè)在多份中央文件中緊隨“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”之后的重大命題，竟然與法律文本的序號(hào)使用規(guī)則等微觀而細(xì)末的規(guī)定同列于“其他規(guī)定”之中，何其不協(xié)調(diào)也。

另外，十八屆四中全會(huì)指出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。由是可知，我國立法工作的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是“有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)”，其中不僅僅包括全國人大及其常委會(huì)，也包括省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)，以及自治縣（旗）的人大。但是根據(jù)人大主導(dǎo)立法條款，在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的主體僅為全國人大及其常委會(huì)，這就產(chǎn)生了一個(gè)法律與黨的法治政策貼合度不夠的問題。有學(xué)者認(rèn)為，雖然人大主導(dǎo)立法條款未提及有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，但《立法法》第七十七條指明“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定?！痹摋l作為準(zhǔn)用性條款間接規(guī)定了有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域的立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。上述觀點(diǎn)忽視了第七十七條所言之“參照”只限于特定事項(xiàng)，即地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序。這些事項(xiàng)都屬于有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的內(nèi)部具體事務(wù)，針對(duì)它們進(jìn)行的規(guī)定會(huì)在一定程度上反映人大主導(dǎo)立法的原則，但該原則更多地是通過有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)與有立法權(quán)的各級(jí)政府之間的立法權(quán)限分配、立法權(quán)源分定，以及有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)影響政府立法的制度能力等事項(xiàng)得以展現(xiàn)的，以《立法法》第七十七條彌補(bǔ)人大主導(dǎo)立法條款的缺陷顯然猶有不足。

（三）以堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向改進(jìn)人大主導(dǎo)立法制度

上述問題的存在，究其原因是對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”與“人大主導(dǎo)立法”的關(guān)系存在認(rèn)識(shí)上的模糊。黨是國家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，但黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展完善的，不是一成不變的。堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法，不僅要強(qiáng)調(diào)黨對(duì)人大及其常委會(huì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，而且還要強(qiáng)調(diào)改善黨領(lǐng)導(dǎo)人大及其常委會(huì)立法的體制機(jī)制和方式方法。依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的根本途徑和基本方式。從推進(jìn)依法執(zhí)政的角度來看，“人大主導(dǎo)立法”與“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”具有很高的命題同構(gòu)性：“人大主導(dǎo)立法”實(shí)際上是以突出主體的方式確認(rèn)了憲法和法律圍繞著國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法活動(dòng)事項(xiàng)建立起來的一整套程序規(guī)則，而確保這些規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中真正得以適用，恰恰是黨在依法執(zhí)政基本理念之下領(lǐng)導(dǎo)立法的必然要求。我們應(yīng)當(dāng)站在完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法制度的高度，積極倡導(dǎo)和落實(shí)人大主導(dǎo)立法原則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)為我國立法體系釋放其優(yōu)越性提供更強(qiáng)大的動(dòng)力。具體到《立法法》，就是要將人大立法條款的內(nèi)涵予以充實(shí)，在第五十一條的基礎(chǔ)上做擴(kuò)大規(guī)定，將其變?yōu)椤坝辛⒎?quán)的人大及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”。然后，將該條款移至總則部分，作為第五條“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”的第二款與該條合并。應(yīng)該說，這一過程并不存在太大的立法技術(shù)困難，不過要使人大主導(dǎo)立法制度真正得以完善，除了改進(jìn)法律規(guī)定之外，還需作更多現(xiàn)實(shí)鋪墊：

第一，消除長期以來以行政系統(tǒng)為主導(dǎo)的立法實(shí)踐產(chǎn)生的工作慣性。在我國按照馬克思主義國家學(xué)說和本國政權(quán)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所設(shè)計(jì)的人大制度中，人大及其常委會(huì)不僅是民意代表機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而且是承擔(dān)包括立法在內(nèi)的多種重大憲法職責(zé)的具體職能機(jī)關(guān)。全國人大及其常委會(huì)在國家主權(quán)，各級(jí)人大、政府、司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度，犯罪和刑罰等多個(gè)事項(xiàng)上排他性地?fù)碛蟹ǘ⒎?quán)，其制定的法律也是唯一一類以國家立法權(quán)為權(quán)力淵源的規(guī)范性法律文件;省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)，以及自治縣的人大也依法擁有地方立法權(quán)，且它們制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在本行政區(qū)域內(nèi)比同級(jí)政府制定的規(guī)章效力更高（注：自治縣的地方政府沒有立法權(quán)）。由此不難看出，人大及其常委會(huì)是帶著保障法律供給的原初使命與權(quán)力內(nèi)核被載入到國家機(jī)構(gòu)體系當(dāng)中的。十八大以來，伴隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，黨和人民對(duì)人大主導(dǎo)立法給予了越來越高的重視，并期望通過深化改革、優(yōu)化相關(guān)體制機(jī)制全面“激活”人大及其常委會(huì)的憲法功能。在這種新形勢(shì)下堅(jiān)持和發(fā)展人大制度，我們必須有守正創(chuàng)新的精神，讓觀念回歸憲法秩序，下決心摒棄以往倚重行政系統(tǒng)的立法工作思維。

第二，加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)立法能力。立法作為一項(xiàng)“政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作”[23]，對(duì)立法者開展調(diào)查研究、運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)獲取數(shù)據(jù)、加強(qiáng)立法制度建設(shè)、從事政治理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐探索等能力提出了嚴(yán)格的要求。人大及其常委會(huì)是否具備以及在何種程度上具備立法能力，不僅決定著本機(jī)構(gòu)的立法質(zhì)量，而且決定著以其為主導(dǎo)的立法格局能否適應(yīng)現(xiàn)實(shí)法治需求，成為一種站得住腳跟、邁得開腳步、留得下腳印的制度選項(xiàng)。目前來看，“經(jīng)過60多年的制度建設(shè)，全國人大及其常委會(huì)的立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、人員配備相對(duì)比較健全和穩(wěn)定?！盵24]但地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法能力還相對(duì)薄弱，特別是大部分設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)的時(shí)間不長，立法機(jī)構(gòu)與立法隊(duì)伍的建設(shè)仍處于發(fā)展階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏和人才儲(chǔ)備不足等問題突出。自治州與自治縣人大雖然較早地獲得了民族自治地方立法權(quán)，但其立法能力至今仍然未得到充分發(fā)展，有些自治州、自治縣人大二十多年間制定自治條例、單行條例的數(shù)量為零。今后推進(jìn)人大主導(dǎo)立法，要把有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的立法能力培育作為關(guān)鍵抓手，以集成創(chuàng)新的方式推動(dòng)地方立法資源向當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)整合，使其有能力在立法選項(xiàng)、立法起草、立法審議、立法監(jiān)督等各方面產(chǎn)生重大影響。

結(jié)語

堅(jiān)持全面深化改革和全面依法治國是新時(shí)代法學(xué)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的歷史語境。進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家階段，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)仍舊艱巨繁重，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)依然會(huì)隨時(shí)降臨。邁向2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程對(duì)加快夯實(shí)法治基礎(chǔ)提出了更為迫切的要求。立足新時(shí)代，只有繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，才能推動(dòng)全面依法治國不斷向前發(fā)展，更好地發(fā)揮法治在市場(chǎng)化改革、政府職能轉(zhuǎn)變、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)等方面固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。未來，我們應(yīng)當(dāng)牢牢把握本國法治的政治底色，在堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史實(shí)踐中，努力將中國特色社會(huì)主義法律體系推向更加科學(xué)完善的新境界。

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