姜令旺，陳家起，楊繼星

(南京師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，南京 210023)

政策工具研究起源于20世紀(jì)50年代，伴隨西方新公共管理運動及公共政策學(xué)科研究的興起，政策工具逐漸成為公共政策研究領(lǐng)域的焦點議題。國外學(xué)者Qwen E.Hughes將政策工具定義為有效調(diào)節(jié)政府行為的機制[1]。Salamon認(rèn)為政策工具是政府用來解決公共政策問題的明確方法[2]。國內(nèi)學(xué)者陳振明指出政策工具是政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的一系列手段、方法和機制[3]。綜合上述研究認(rèn)為，體醫(yī)融合政策工具是政府為解決體醫(yī)政策問題、推動體醫(yī)政策目標(biāo)實現(xiàn)、促進體醫(yī)融合可持續(xù)發(fā)展的基本方式和手段。因此，選用何種類型的政策工具，如何合理搭配內(nèi)部工具，是促進體醫(yī)融合政策體系不斷完善和優(yōu)化的重要前提。本文從政策工具的視角，選取“十三五”期間江蘇省頒布的體醫(yī)融合政策文本，利用NVivo12.0進行編碼處理，分析江蘇省體醫(yī)融合政策工具選擇配置中的相關(guān)問題，以為后續(xù)政策優(yōu)化提供建議參考，或可供其他省份借鑒。

1 政策文本的選擇

自《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動(2019—2030年)》等政策頒布實施以來，江蘇省積極響應(yīng)國家號召，以打造“健康江蘇”為戰(zhàn)略目標(biāo)，推動體育與醫(yī)療事業(yè)融合發(fā)展，相繼出臺了系列相關(guān)政策。政策文本從江蘇省人民政府、江蘇省體育局、江蘇省衛(wèi)生健康委員會等官網(wǎng)獲取，所選取的政策文本遵循三項基本原則：第一，權(quán)威性原則。發(fā)文單位為江蘇省政府各部門及直屬機構(gòu)等。第二，相關(guān)性原則。政策內(nèi)容與體醫(yī)融合密切相關(guān)，可以直接體現(xiàn)促進體醫(yī)融合發(fā)展的方針、舉措。第三，代表性原則。政策文本的主要形式包括綱要、規(guī)劃、意見、通知、辦法等，但不包括相關(guān)講話材料、工作報告等。依照上述選取原則，后經(jīng)與專家反復(fù)討論，最終選取10份樣本(表1)。

表1 “十三五”期間江蘇省體醫(yī)融合主要政策

2 政策工具的分析框架構(gòu)建

2.1 X維度：體醫(yī)融合政策工具維度

政策工具有政策預(yù)設(shè)目標(biāo)、政策作用價值、政府介入程度等不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，其中由Roy Rotherwell和Zegveld[4]提出的將政策工具分為環(huán)境型、供給型及需求型三類的方式最具代表性，相較于其他類型的政策工具，該分類淡化政府的干預(yù)性和強制性特征，強化政府環(huán)境營造者的角色，具有明顯的市場化取向[5]，這與當(dāng)前鼓勵多元主體協(xié)同參與體醫(yī)融合發(fā)展的環(huán)境密切相關(guān)。本文采用上述分法，將其作為二維分析框架中的X軸，其中環(huán)境型政策工具對體醫(yī)融合發(fā)展起到持續(xù)間接的影響作用，供給型和需求型政策工具表現(xiàn)為直接的推動和拉動作用[6]。

其中，環(huán)境型政策工具主要包括策略性措施(即為加快體醫(yī)融合的計劃、開展和推廣，對相關(guān)協(xié)同主體采取的措施和手段，例如加強體醫(yī)融合和非醫(yī)療健康干預(yù)的開展)、目標(biāo)規(guī)劃(即政府對體醫(yī)融合發(fā)展提出所要達到的近期及遠期目標(biāo))、法規(guī)與管制(即政府針對體醫(yī)融合所制定的一系列的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等)、稅收優(yōu)惠(即對開展體醫(yī)融合的場地、設(shè)施等的相關(guān)優(yōu)惠政策)、財務(wù)金融(即政府通過信貸融資等資金籌措手段推進體醫(yī)融合發(fā)展)。

供給型政策工具包括場地設(shè)施建設(shè)(即政府為體醫(yī)融合提供所需要的健康服務(wù)中心場地及器材)、人才培養(yǎng)(即提供體醫(yī)融合指導(dǎo)人員或?qū)I(yè)人才培訓(xùn)和課程)、科技支持(即政府為體醫(yī)融合提供科研資助等)、資金投入(即為政府提供體醫(yī)融合發(fā)展資金)、咨詢服務(wù)(即通過搭建信息平臺，提供信息服務(wù))。

需求型政策工具主要包括海外交流(如舉辦體醫(yī)融合國際交流會議，體醫(yī)專業(yè)人才的海外交流活動等)、政府采購(即政府向市場、社會組織購買服務(wù))、服務(wù)外包(即政府與企業(yè)、科研機構(gòu)合作，從事體醫(yī)融合發(fā)展相關(guān)項目研發(fā))、貿(mào)易管制(加強有關(guān)體醫(yī)融合進出口的各項管制，引導(dǎo)體醫(yī)融合發(fā)展)。

2.2 Y維度：體醫(yī)融合協(xié)同主體維度

馮振偉[7]認(rèn)為體醫(yī)融合發(fā)展受體育、醫(yī)療、教育、社會等多元協(xié)同主體影響。為全面有效地反映體醫(yī)融合的多元政策情況，政策工具分析的Y維度為體醫(yī)融合協(xié)同主體，分為政府、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會、教育五大主體。通過對體醫(yī)融合發(fā)展的協(xié)同主體進行分析，來探析體醫(yī)融合發(fā)展的動力來源，厘清各協(xié)同主體在體醫(yī)融合發(fā)展中的具體功能及作用。

政府主體指各級體醫(yī)融合政府領(lǐng)導(dǎo)小組、專家小組等，在體醫(yī)融合發(fā)展中發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，把控著體醫(yī)融合發(fā)展的總方向。體育主體、醫(yī)療衛(wèi)生主體則是指各級體育局、體育營利與非營利組織和衛(wèi)健委、醫(yī)院等，兩者是體醫(yī)融合發(fā)展的承擔(dān)者，合作關(guān)系緊密。社會主體和教育主體分別指基層社區(qū)、居委會及培育體醫(yī)融合人才的體育院校與醫(yī)學(xué)院校等，社會主體影響到體醫(yī)融合的參與程度與積極性，教育主體為體醫(yī)融合提供專業(yè)人才，兩者決定了體醫(yī)融合發(fā)展的縱深。

2.3 X、Y二維分析框架的構(gòu)建

基于上述政策工具X維度與體醫(yī)融合協(xié)同主體Y維度涉及的內(nèi)容，構(gòu)建體醫(yī)融合政策的二維空間分析框架(圖1)。

圖1 體醫(yī)融合二維分析框架

3 基于分析框架的體醫(yī)融合政策分析

3.1 政策文本內(nèi)容編碼

將選取的10份體醫(yī)融合相關(guān)政策文本導(dǎo)入Nvivo12.0中，建立政策工具維度中的3個樹節(jié)點，同時分別建立對應(yīng)的子節(jié)點；同理建立體醫(yī)融合協(xié)同主體維度中的5個樹節(jié)點，并建立相對應(yīng)的子節(jié)點，兩個維度的編碼都遵循“參考點—節(jié)點—樹節(jié)點”的層次結(jié)構(gòu)。通過對體醫(yī)融合政策文本所包含的政策單元進行分類、編碼，發(fā)現(xiàn)江蘇省體醫(yī)融合政策工具的選擇情況及組合特征。部分示例見表2。

表2 江蘇省體醫(yī)融合政策文本編碼示例

3.2 政策工具維度分析

表3 江蘇省體醫(yī)融合政策工具類型使用情況表

對政策工具3種類型使用情況進行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，江蘇省體醫(yī)融合政策兼顧供給型、需求型和環(huán)境型3類政策工具的運用。借助NVivo12.0軟件對所選文本在政策工具維度進行分析，得出供給型政策工具占比40.28%，環(huán)境型政策工具占比54.98%，而需求型政策工具僅占比4.74%(表3)，可以看出目前江蘇省體醫(yī)融合政策較為偏愛供給型政策工具及環(huán)境型政策工具。

3.2.1 環(huán)境型政策工具使用過溢，高度使用策略性措施

2016年國家體育總局、國務(wù)院分別頒布《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提到要促進體醫(yī)融合發(fā)展，建立體醫(yī)融合健康服務(wù)模式。為實現(xiàn)體醫(yī)深度融合，促進體育與醫(yī)療部門協(xié)同配合，構(gòu)建有利于體醫(yī)融合發(fā)展的政策環(huán)境，地方政府積極響應(yīng)，出臺了一系列的政策工具。環(huán)境型政策工具占比達到54.98%，但也說明政府對環(huán)境型政策工具的使用存在較高的依賴。在環(huán)境型政策各內(nèi)部工具中，策略性措施占比52.59%，法規(guī)與管制占比31.03%，目標(biāo)規(guī)劃占比15.52%，稅收優(yōu)惠占比0.86%，而財務(wù)金融并未提及。策略性措施帶有明確指向性，在體醫(yī)融合政策中被高度使用，體現(xiàn)了政府希冀通過政策加快體醫(yī)融合發(fā)展和創(chuàng)設(shè)良好的體醫(yī)融合發(fā)展環(huán)境的迫切性，但法規(guī)與管制政策工具及目標(biāo)規(guī)劃政策工具使用較少，尚缺乏一定的配套政策支持。體醫(yī)融合的發(fā)展需要政府與社會等多元主體的協(xié)同參與，稅收優(yōu)惠及財務(wù)金融是體醫(yī)融合發(fā)展的重要保障和有力推手，其缺失將影響到社會主體參與的積極性。

3.2.2 供給型政策工具較為得當(dāng)，高度重視專業(yè)人才培養(yǎng)

供給型政策工具占比40.28%，各供給型政策工具運用的差異較小，具體來看人才培養(yǎng)占比31.03%，咨詢服務(wù)占比28.74%，場地設(shè)施建設(shè)占比20.69%，科技支持占比13.79%，資金投入占比5.75%。相較于美國，我國體醫(yī)融合發(fā)展起步較晚，體醫(yī)融合發(fā)展體系不完善，體醫(yī)人才培養(yǎng)模式和體醫(yī)人才儲備問題突出。體醫(yī)人才作為體醫(yī)融合發(fā)展的基礎(chǔ)，決定了體醫(yī)融合操作實施的程度和層次，且對于復(fù)合型人才的專業(yè)水平要求較高，因此在政策方面對于體醫(yī)人才的培養(yǎng)高度重視[8]。資金投入是體醫(yī)融合發(fā)展的重要動力，穩(wěn)定的資金來源是體醫(yī)融合發(fā)展重要的外部支撐，是人才培養(yǎng)、場地設(shè)施建設(shè)重要的推動手段，卻并未得到應(yīng)有的關(guān)注。

3.2.3 需求型政策工具嚴(yán)重缺失，政府采購等應(yīng)用不足

相較于環(huán)境型政策工具，需求型政策工具具有明確導(dǎo)向性，作用效果更直接有效，可以顯著降低體醫(yī)融合發(fā)展的不穩(wěn)定性。但研究發(fā)現(xiàn)，需求型政策工具整體運用嚴(yán)重缺失，僅占政策工具總體比重的4.74%。內(nèi)部工具中海外交流占比62.50%，政府采購占比18.75%，服務(wù)外包占比18.75%，貿(mào)易管制并未涉及。由于政府采購、服務(wù)外包等政策工具的缺失和匱乏，造成實際執(zhí)行上的銜接不暢通等問題[9]。事實上，政府采購、服務(wù)外包及貿(mào)易管制是加快體醫(yī)融合實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高社會力量參與的重要手段。例如政府通過對健身運動場館、社區(qū)服務(wù)中心等示范點的采購，不僅可以緩解醫(yī)療部門的壓力，還可以帶動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.3 體醫(yī)融合協(xié)同主體維度分析

在政策工具維度的基礎(chǔ)上，結(jié)合體醫(yī)融合協(xié)同主體維度，借助NVivo12.0軟件對政策文本進行分析，得出圖2和圖3，呈現(xiàn)出體醫(yī)融合相關(guān)政策雖涉及政府、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等不同主體，但不同主體在多維度的體醫(yī)融合政策工具的選擇和使用上卻并不均衡，其中政府主體領(lǐng)域政策工具的使用頻率最高，占政策工具總體比重的26.10%，其次醫(yī)療衛(wèi)生主體占比24.90%，體育主體占比24.00%，教育主體占比13.50%，社會主體政策工具應(yīng)用較少，僅占11.50%。

圖2 江蘇省體醫(yī)融合協(xié)同主體維度政策工具使用比例

圖3 江蘇省體醫(yī)融合協(xié)同主體維度下位政策工具使用情況

3.3.1 高度重視政府主體、醫(yī)療衛(wèi)生主體和體育主體領(lǐng)域的發(fā)展

在政策工具的高頻使用上，政府高度重視政府、醫(yī)療衛(wèi)生和體育主體的發(fā)展。究其原因，主要是政府扮演著宏觀調(diào)控、指導(dǎo)體醫(yī)全局工作的角色，而醫(yī)療衛(wèi)生主體和體育主體是體醫(yī)融合執(zhí)行主體，兩者的改革發(fā)展直接決定著體醫(yī)融合的未來走向[10]。從政策工具使用的選擇上來看，策略性措施政策工具的高頻使用是政府、醫(yī)療衛(wèi)生和體育主體領(lǐng)域政策工具占比較高的主要原因，其中政府主體領(lǐng)域供給型政策工具主要依賴的手段是咨詢服務(wù)，在需求型政策工具的使用上，除海外交流及政府采購以外，服務(wù)外包和貿(mào)易管制政策工具未被使用。醫(yī)療衛(wèi)生主體中，供給型政策工具的下位工具均被運用，但在需求型政策工具的使用上存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。體育主體對3種政策工具的下位政策工具的運用是最多的，但是在財務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、海外交流等方面依舊存在政策空缺。在政策工具的選擇上，政府主體、醫(yī)療衛(wèi)生主體及體育主體表現(xiàn)出重要的作用，但是在3個主體的下位政策工具選擇上存在缺失和不平衡的情況，這是未來體醫(yī)融合政策制定需要多加關(guān)注的地方。

3.3.2 教育主體領(lǐng)域人才培養(yǎng)備受關(guān)注

教育主體肩負體醫(yī)人才培養(yǎng)的重擔(dān)，對于促進體育院校與醫(yī)學(xué)院校聯(lián)合辦學(xué)，制定完備的體醫(yī)復(fù)合型人才培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系均起到重要作用。截止到2020年，全國開設(shè)運動康復(fù)專業(yè)的學(xué)校達到73所[11]。但是目前并沒有針對體醫(yī)人才培養(yǎng)頒布相關(guān)政策文件，造成政策執(zhí)行上的困難和混亂。在政策工具的選擇上，教育主體領(lǐng)域使用的政策工具占總體比重的13.50%，所涉及的政策工具使用較少。其中環(huán)境型政策工具占比22.15%，供給型政策工具占比70.70%，需求型政策工具占比7.15%。社區(qū)作為開展體醫(yī)融合的主要戰(zhàn)場，在人才培養(yǎng)方面尚有潛力挖掘，可以為廣大相關(guān)人才提供更多的鍛煉與發(fā)展機會。同時，需求型政策工具的運用不足，尤其是政府采購及服務(wù)外包等手段的缺失，暴露出教育培養(yǎng)目標(biāo)與體系尚不完善的問題。另一方面，從供給型政策工具的具體使用來看，咨詢服務(wù)及資金投入政策工具并未使用，體醫(yī)人才培養(yǎng)信息資源獲取受限及資金支持不足都影響到體醫(yī)融合的健康發(fā)展。

3.3.3 社會主體領(lǐng)域中政策工具供給不足

社會主體是社會公眾的基本生活單元，是社會公眾健康追求的基本載體[12]。調(diào)動社會公眾參與的積極性，推進體醫(yī)社會主體的發(fā)展是體醫(yī)融合生根發(fā)芽的根本。社會主體領(lǐng)域使用的政策工具僅占政策工具總體比重的11.50%，可見目前政府對體醫(yī)社會主體建設(shè)的重視程度不夠。從政策工具的選擇上看，對于環(huán)境型政策工具的使用占比較大，達到50%，表現(xiàn)出對于措施、管制的依賴性，以及促進社會主體發(fā)展的緊迫性。供給型政策工具中場地設(shè)施建設(shè)及咨詢服務(wù)的使用率較高，但對其他下位政策工具使用不足，導(dǎo)致無法滿足社會主體參與的需要，影響到體醫(yī)融合深入社區(qū)發(fā)展的需求。要打造全民參與的體育健康新格局，在政策制度方面要進行全方位的戰(zhàn)略部署，要不斷豐富政策工具，引起對社會主體參與的重視，加大社會主體在體醫(yī)融合中的行為力度，發(fā)揮社會主體應(yīng)有的作用。

4 建議

4.1 優(yōu)化體醫(yī)融合政策工具結(jié)構(gòu)，提升政策效用

在體醫(yī)融合發(fā)展初期，政府對于環(huán)境型政策工具的選擇依賴性體現(xiàn)了對發(fā)展體醫(yī)融合工作的高度重視，但同時也造成體醫(yī)融合政策宏觀性較強、可操作性較差的問題。一方面，要從整體上適度減小對環(huán)境型政策工具的過度依賴，明確體醫(yī)融合政策的具體實施細則，增強政策的針對性及可操作性。另一方面，要優(yōu)化內(nèi)部要素的搭配組合，適度降低策略性措施的使用頻率，提高稅收優(yōu)惠和金融服務(wù)的使用強度，吸引社會主體參與體醫(yī)融合發(fā)展，提升體醫(yī)融合發(fā)展活力。

其次，應(yīng)優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部配置。從內(nèi)部政策工具的應(yīng)用來看，“人才培養(yǎng)”和“咨詢服務(wù)”成為政策推動體醫(yī)融合發(fā)展的主要措施，“科技支持”和“資金投入”的使用相對較少，作為體醫(yī)融合發(fā)展的基礎(chǔ)保障，應(yīng)提高科技支持和資金投入政策工具的使用頻率，推動體醫(yī)融合科技化發(fā)展，加大力度提升體醫(yī)融合科技配套設(shè)施建設(shè)，完善體醫(yī)融合激勵制度，加大體醫(yī)融合發(fā)展專項資金的投入力度，充分發(fā)揮供給型政策工具的實際效力。

最后，應(yīng)加強需求型政策工具的使用。需求型政策工具整體上應(yīng)用不足，在內(nèi)部工具使用上多側(cè)重海外交流政策工具的運用，對其他政策工具使用較為缺失。對于體醫(yī)融合發(fā)展，需求型政策工具的表現(xiàn)更加快捷、有力，政府應(yīng)充分認(rèn)識到需求型政策工具帶來的實際效益，切實推動體醫(yī)融合市場化建設(shè)，其中政府采購、服務(wù)外包能夠促進政府職能轉(zhuǎn)移，提高體醫(yī)融合市場化程度，促進體醫(yī)融合實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)體醫(yī)資源的合理化配置，確保體醫(yī)融合市場朝著更科學(xué)、規(guī)范的方向發(fā)展。

4.2 平衡各協(xié)同主體政策工具的使用，確保合理分配

目前江蘇省體醫(yī)融合相關(guān)政策更傾向政府主體、醫(yī)療衛(wèi)生主體和體育主體的發(fā)展，未來需全面考慮各協(xié)同主體均衡發(fā)展，平衡各協(xié)同主體政策工具的使用，確保各協(xié)同主體的合理分配，使體醫(yī)融合的發(fā)展目標(biāo)同時兼具前瞻性和可持續(xù)性。

體醫(yī)融合是一項多元主體協(xié)同參與的系統(tǒng)工程，在厘定原則目標(biāo)的同時，應(yīng)協(xié)調(diào)政策工具的選擇，完善政策工具的供給，進一步提升政策引導(dǎo)體醫(yī)融合協(xié)同主體均衡發(fā)展的能力。還應(yīng)加強供給型政策工具和需求型政策工具的使用，針對體醫(yī)人才的培養(yǎng)出臺專項政策，加大專項資金投入，提供海外交流機會，加強與社會企業(yè)合作，以及加大社區(qū)資金經(jīng)費的投入，整合場地、資金等資源，利用健康服務(wù)平臺，加大體醫(yī)融合宣傳力度，提供多元咨詢平臺，積極引導(dǎo)社會公眾參與到體醫(yī)融合之中。

其次，協(xié)調(diào)優(yōu)化政策工具的搭配組合，依據(jù)體醫(yī)融合各協(xié)同主體的發(fā)展情況，調(diào)節(jié)環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的使用頻率，完善下位政策工具的使用體系，及時填補政策空缺，增強政策工具和協(xié)同主體銜接程度，促進體醫(yī)融合整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 加快構(gòu)建體醫(yī)融合政策工具評價體系，提高政策工具科學(xué)性

2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》及相關(guān)政策的出臺，為體醫(yī)融合發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的環(huán)境，但是由于體醫(yī)融合政策工具相應(yīng)的監(jiān)督評價體系滯后，加上受體醫(yī)融合各協(xié)同主體利益關(guān)系的牽制，導(dǎo)致在實際發(fā)展過程中出現(xiàn)體醫(yī)融合政策工具的使用錯位、相關(guān)部門主體權(quán)責(zé)任務(wù)不明確等問題，因此有必要構(gòu)建具有合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性的體醫(yī)融合政策工具評價體系，檢驗政策工具的實用效果。

一方面，針對體醫(yī)融合政策工具評價指標(biāo)的選取，應(yīng)參考政策評估理論，依照整體的評價過程將其劃分為政策工具的內(nèi)容選擇、政策工具的具體執(zhí)行及政策工具的實施效果3個部分作為評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)江蘇省體醫(yī)融合各協(xié)同主體參與的實際情況及其政策工具應(yīng)用和體醫(yī)融合發(fā)展訴求等特點，按照系統(tǒng)性、科學(xué)性、可操作性、定性與定量相結(jié)合的原則，探討制定與3個一級指標(biāo)相對應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而形成以綜合評價模型為基礎(chǔ)的江蘇省體醫(yī)融合政策工具評價體系。

另一方面，體醫(yī)融合政策工具的具體評價實踐過程中應(yīng)回避相關(guān)利益主體，選擇“第三方部門”作為評價主體，按照“確定評價對象—收集評價信息—分析評價結(jié)果—修正政策工具”的實施步驟，采用定性與定量相結(jié)合的評價方法，保障江蘇省體醫(yī)融合政策工具評價指標(biāo)體系的科學(xué)性及靈活性[12]。江蘇省體醫(yī)融合發(fā)展政策目標(biāo)的達成及政策效果實現(xiàn)需要構(gòu)建科學(xué)、完善的體醫(yī)融合政策工具評價體系，以便為將來體醫(yī)融合政策制定和完善提供理論依據(jù)，實現(xiàn)江蘇省體醫(yī)融合良性、可持續(xù)的發(fā)展。