歐陽康 余 揚

站在“兩個一百年”的交匯點上，中國共產(chǎn)黨人如何帶領(lǐng)中國人民更好地走向未來？從根本上說是要加強國家制度建設(shè)。在中共十八屆三中全會上，中國共產(chǎn)黨提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九屆四中全會提出將中國特色社會主義的國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，十九屆五中全會進一步提出在“十四五”期間國家治理效能要有新提升，十九屆六中全會提出建設(shè)和加強“全過程人民民主”，為我國的民主政治建設(shè)指明了正確的方向。如何加強和實施“全過程人民民主”、提升國家治理效能是一個復雜、多維的系統(tǒng)工程，其中一個最為根本的方面就是要重視和加強人民代表大會制度的建設(shè)，強化人民代表大會制度優(yōu)勢，使人民享有更加廣泛的民主權(quán)利，更多地參與國家現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)。在這個意義上，新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要厘清人民代表大會制度優(yōu)勢，加強人民代表大會制度建設(shè)，消除妨礙人民代表大會制度優(yōu)勢發(fā)揮的因素，更好地發(fā)揮人民代表大會制度效能，促進國家治理效能的整體提升。

一、強化人民代表大會的根本政治制度地位

習近平總書記指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！薄?〕這是從國家治理的角度對人民代表大會制度作出的最新的政治定位，將人民代表大會制度在國家治理體系中的地位和效用提升到新的高度。作為發(fā)揮核心政治功能的根本政治制度，人民代表大會制度為黨和人民提供了制度化政治治理平臺，為各治理主體奠定了穩(wěn)定的政治秩序和法治基礎(chǔ)，在國家政治穩(wěn)定、制度體系完備、政治過程民主、治理結(jié)果有效中具有無可替代的地位和作用。新中國成立70余年來的歷史發(fā)展進程充分證明，“人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復興的好制度”〔2〕。

但應該意識到，新時代不確定不穩(wěn)定因素明顯增多?；趯π聲r代國內(nèi)與國外兩個發(fā)展大局的綜合研判和深度分析，以習近平同志為核心的黨中央作出一個重大判斷：世界處于百年未有之大變局。大國之間圍繞制度和綜合國力展開全面的戰(zhàn)略博弈，新冠肺炎疫情及其造成的次生挑戰(zhàn)更令國家間的競爭形勢加劇。國際體系和國際秩序在各種制度、體制、機制的不斷蛻變中呈現(xiàn)出新的政治、經(jīng)濟、社會、文化生態(tài)。在這種發(fā)展背景下，制度競爭是國家間最根本的競爭，制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢。因此，充分發(fā)揮人民代表大會制度的民主集中效用，強化人民代表大會的根本政治制度地位，以此推進中國特色社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展，構(gòu)建起“全過程人民民主”體制機制，是提升中國特色社會主義制度競爭力的關(guān)鍵，更是彰顯中國國家治理體系強大治理效能的關(guān)鍵。

在中國的國家治理實踐中，黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國統(tǒng)一于人民代表大會制度這一根本的政治制度安排之中，并塑造了穩(wěn)定的政治秩序與治理結(jié)構(gòu)。就此而言，強化人民代表大會制度的根本政治制度地位的根本性舉措，是要使人民代表大會制度在國家治理進程中充分運轉(zhuǎn)起來，進一步發(fā)揮人民代表大會制度在國家治理體系中的地位優(yōu)勢與效用優(yōu)勢。不斷改革創(chuàng)新人民代表大會制度的體制機制，使人民代表大會制度的立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等制度職能與效用充分發(fā)揮出來，推動“三者統(tǒng)一”治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的協(xié)調(diào)與平衡，保證三種權(quán)力的一致性與效用最大化。

首先，要合理利用人民代表大會制度的立法職能，加強和改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨的領(lǐng)導與決策始終體現(xiàn)人民的根本利益。其次，要拓寬人民代表大會制度的民主參與渠道，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，將人民當家作主的權(quán)利貫徹到國家治理的每一個環(huán)節(jié)，使中國的民主不僅體現(xiàn)為選舉民主，更體現(xiàn)為治理民主、監(jiān)督民主、結(jié)果民主的全過程民主。三是要全面推進依法治國，把推進依憲執(zhí)政、依法行政、依法監(jiān)督作為法治改革建設(shè)的系統(tǒng)性工程同步推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)發(fā)展方略，保證人民能夠享有平等參與、平等發(fā)展、平等共享的法律權(quán)益，實現(xiàn)國家治理進程中的立法科學化、執(zhí)法嚴格化，形成全民守法的良好社會發(fā)展局面，最終促進法治中國的建成。

值得注意的是，人民代表大會制度從成為我國的根本政治制度到全面發(fā)揮制度效用的時間不長，仍處于改革和完善階段。據(jù)此，強化人民代表大會制度的根本政治制度地位，既要堅定制度自信，在改革實踐中理性客觀地看待人民代表大會制度的優(yōu)勢與短板，堅定不移地推進人民代表大會制度的建設(shè)進程和改革創(chuàng)新，促進人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展；同時，也要及時抓住時代機遇，根據(jù)時代發(fā)展要求和現(xiàn)實發(fā)展需要逐步完善人民代表大會制度的結(jié)構(gòu)，將人民代表大會制度獨特的治理優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，推動社會主義民主政治建設(shè)，發(fā)展社會主義政治文明。

二、人民代表大會制度的治理功效

人民代表大會制度是中國人民以馬克思主義為指導，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，汲取人類政治制度精華，結(jié)合中國社會發(fā)展的經(jīng)驗教訓在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。改革開放以來，黨領(lǐng)導人民不斷推進人民代表大會制度的完善與發(fā)展，使人民代表大會制度成為中國社會主義制度的亮點與特色，并成為國家治理體系中的根本政治制度，發(fā)揮保障黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度效能。人民代表大會制度的運轉(zhuǎn)為國家治理提供了基礎(chǔ)性的治理結(jié)構(gòu)、順暢的治理關(guān)系、穩(wěn)定的治理秩序，實現(xiàn)了國家權(quán)力和國家意志的整合，有效地避免了國家權(quán)力的分立與對峙，使中國特色社會主義制度人民民主、集中高效的制度優(yōu)勢和價值取向得以發(fā)揮，成為一種具有廣袤覆蓋性和積極功效性的“全過程人民民主”，展現(xiàn)了巨大制度優(yōu)勢和效用。

（一）人民代表大會制度具有統(tǒng)一治理價值及目標的效能

制度的背后是思想理念和價值主張，社會主義制度背后是社會主義的思想理念。社會主義制度的本質(zhì)和核心目的是促進人的自由全面發(fā)展，幫助人民自主地構(gòu)建自由人的聯(lián)合體。而這一價值目標的實現(xiàn)不僅需要以法律形式加以固定，更需要在實現(xiàn)過程中依靠強大的制度支撐和保障力量。在中國的治理體系中，由人民代表大會制度承擔這一制度重任。

首先，人民代表大會制度將社會主義的價值目標和發(fā)展原則以憲法的形式加以固定，一方面明確國家的一切權(quán)力屬于人民，另一方面確保國家發(fā)展的終極方向是保護人民利益。在這個過程中，各級人民代表大會作為聯(lián)結(jié)黨與人民的重要政治紐帶，以民主議案的形式糅合黨的先進執(zhí)政意志和人民的發(fā)展訴求，最終形成統(tǒng)一的國家發(fā)展決策，進而轉(zhuǎn)化為國家統(tǒng)一行動。從這個層面看，人民代表大會制度為人民行使合法權(quán)力提供了法治層面的保障，充分調(diào)動了人民主體的積極性和能動性，使人民通過人民代表大會制度這個法定平臺行使國家權(quán)力、表達利益訴求，促使國家發(fā)展方向始終圍繞黨的領(lǐng)導和人民的訴求展開。同時，人民代表大會制度也為黨、政府和人民群體等多元化的治理主體提供了穩(wěn)定的協(xié)商議事平臺，奠定了黨的戰(zhàn)略部署和國家決策的合法性基礎(chǔ)。

其次，人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，通過選舉授權(quán)將人民的權(quán)力分別委托授予行政、司法、監(jiān)察機關(guān)，以法律監(jiān)督的形式確保各國家機關(guān)依法行使權(quán)力。一方面保證國家權(quán)力統(tǒng)一集中，另一方面推進治理形式的分工合作，最終保障國家各項權(quán)力的行使能夠真正做到以人民為中心。人民代表大會制度的各項職能，不僅為國家治理確立了合理的現(xiàn)代治理關(guān)系，而且為治理方向與目標的統(tǒng)一提供了制度支撐和法治保障。

（二）人民代表大會制度具有凝聚治理力量的效能

在現(xiàn)代化的治理語境下，國家治理是一個高度復雜的政治過程，不僅要確保治理目標的統(tǒng)一，更要協(xié)調(diào)平衡多元治理主體之間的關(guān)系，維護國家政治秩序的穩(wěn)定。中國之所以實現(xiàn)了政治穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展的同步推進，創(chuàng)造出經(jīng)濟快速增長和社會長期穩(wěn)定這兩個世所罕見的奇跡，是因為政治制度具備既能促使多元政治力量形成穩(wěn)定政治秩序的功能，通過根本政治制度將多元治理主體納入其中，又能通過民主協(xié)商方式化解矛盾和沖突，激發(fā)社會發(fā)展活力，從而為有效的國家治理提供必備的政治秩序。

首先，在宏觀的權(quán)力架構(gòu)層面，由于人民代表大會是經(jīng)由人民民主選舉產(chǎn)生，因此人民代表大會享有最高的權(quán)力和法律權(quán)威，由其選舉產(chǎn)生的各國家機關(guān)在權(quán)力關(guān)系上從屬于它，必須接受它的法律監(jiān)督。由此，國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源統(tǒng)一，但又互相獨立，有利于在治理過程中促進各種治理力量的整合，推動民主與效率的有機統(tǒng)一。其次，從人民代表大會制度的層級組成來看，全國人民代表大會與地方各級人民代表大會組織機構(gòu)之間相對獨立和平等，不屬于上下級的領(lǐng)導關(guān)系，而是依法監(jiān)督的關(guān)系以及專業(yè)層面的業(yè)務指導關(guān)系、工作層面的聯(lián)系關(guān)系。但是，無論是全國人民代表大會還是地方各級人民代表大會都必須依據(jù)憲法、法律和決議等開展工作。這種組織結(jié)構(gòu)既能保證各級人民代表大會獨立行使制度職權(quán)，又能充分調(diào)動地方各級人民代表大會組織工作的積極性，使國家治理行為既能夠?qū)崿F(xiàn)集中統(tǒng)一，又能夠保證創(chuàng)新高效。

另一方面，人民代表大會制度以典型的行業(yè)代表取向為主要方式，保證社會各階層、各民族、各團體等能夠通過法定渠道合理表達不同的價值和利益訴求。通過民主集中的原則和協(xié)商的方式整合協(xié)調(diào)利益分歧，有效解決各種問題和矛盾，使整個社會的不同力量能夠在思想認同和行動實踐上達成一致，促使社會決策和法律政策具備堅實的民意、民智基礎(chǔ)，從而形成穩(wěn)固的價值規(guī)劃和社會治理合力，保障社會發(fā)展安定和諧有序。

（三）人民代表大會制度具有保障治理效果的效能

法治化和制度化程度是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要參考指標，因為國家制度體系是國家治理體系的重要依托，國家法律體系是治理效果和治理質(zhì)量的重要保障。近年來，為了適應經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民代表大會制度通過立法和決議職能，不斷推動國家制度體系和法律體系的改革及完善，為國家治理提供了逐漸健全完備的制度結(jié)構(gòu)和法律支撐，確保國家治理行為在憲法法律的框架內(nèi)展開，并能夠充分體現(xiàn)中國特色社會主義以人為本的制度本質(zhì)。如為了更好地理順國家治理結(jié)構(gòu)、治理關(guān)系，使國家治理體系能夠更好地適應新時代的發(fā)展要求，人大及時立法推動國家憲法和機構(gòu)改革，使憲法更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，同時通過立法增設(shè)國家監(jiān)察委員會，充實了國家治理力量。在2020年新冠肺炎疫情防控進程中，全國人民代表大會快速審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為疫情治理提供必要的法律保障。根據(jù)香港問題的發(fā)展，及時修訂《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》等重要法律，積極利用立法職能維護我國的政治穩(wěn)定。此外，隨著全面深化改革進程的推進，國家治理日益呈現(xiàn)出復雜化和專業(yè)化趨勢，為了更好地適應外部制度環(huán)境的變化，回應人民的各種利益和價值訴求，人民代表大會制度也進行了多次適應性改革，不斷根據(jù)社會發(fā)展需要增設(shè)專門委員會的類別，提高了立法工作的專業(yè)化水平?？傊嗣翊泶髸贫仍谕晟瓢l(fā)展制度效能的同時，也確保了治理行為規(guī)范化、治理過程法治化、治理成果穩(wěn)定化，促進了國家治理過程中政治效果、法律效果、社會效果的統(tǒng)一。

三、制約人民代表大會制度效能發(fā)揮的主要因素

總體而言，自改革開放以來，人民代表大會制度體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的民主集中、穩(wěn)定高效的特色，推動了國家治理體系的完備和治理能力的提升。但也必須意識到，當下中國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)邁入新時代，國家治理體系面對著世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興這兩個變局。外部制度環(huán)境發(fā)生改變，對堅持和完善人民代表大會制度提出了更高的要求。與新時代的功能需求相比，人民代表大會制度在實踐形式、運作機制、工作程序等方面存在某些不足，導致人民代表大會制度的實際效能與制度預設(shè)之間存在一定的差距。憲法法律規(guī)定的性質(zhì)、地位和賦予的職權(quán)尚未完全落實，很多具體制度規(guī)定有待激活，制度效能有待進一步激發(fā)。

（一）人民代表大會制度面臨的外部挑戰(zhàn)加劇

1.全球化時代國家層面的制度競爭加劇?？v觀世界發(fā)展史，國家之間的競爭已然從經(jīng)濟、政治、文化、科技等層面發(fā)展到當下更加深層次的制度競爭。正如習近平總書記指出的：“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)?！薄?〕然而，隨著新時代治理危機在西方發(fā)達國家的蔓延，以及中國特色社會主義制度強大發(fā)展優(yōu)勢的初步顯現(xiàn)，不少發(fā)達國家將中國的全方位崛起，特別是制度效能的卓越表現(xiàn)視為對西方制度模式和治理形式的挑戰(zhàn)。在這種制度競爭加劇的外部發(fā)展困境下，作為體現(xiàn)中國制度與西方制度之間根本差別的人民代表大會制度，面臨的外部挑戰(zhàn)也異常嚴峻。人民代表大會制度的組織結(jié)構(gòu)、治理關(guān)系和各種權(quán)力的界定劃分以及治理績效上存在的不足，特別是民主的實現(xiàn)程度、法治的發(fā)展程度等都有可能成為中國與西方國家爭奪制度話語權(quán)的軟肋，從而削弱人民代表大會制度已經(jīng)取得的國際認可度和國內(nèi)民眾的認同程度。

2.國內(nèi)突發(fā)重大安全風險的挑戰(zhàn)增多。近一二十年，中國在發(fā)展過程中遇到過不少重大的自然災害和發(fā)展風險，近期突發(fā)的一場新冠肺炎疫情及其帶來的經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的次生災害，更是成為近年來中國面臨的巨大治理挑戰(zhàn)。早在2019年1月21日，習近平總書記就特別強調(diào)要防范“灰犀?！焙汀昂谔禊Z”兩種風險事件的發(fā)生，寓意深刻。作為根本政治制度的人民代表大會制度，在面對諸如此次新冠肺炎疫情等突發(fā)重大治理考驗時，不僅要發(fā)揮根本性的統(tǒng)籌功效以凝聚多元治理力量共同應對挑戰(zhàn)，而且要及時推進法律體系的完善以便為危機治理提供有力的法治保障，更重要的是要堅持人民的主體地位，使國家的治理方略和治理手段緊緊圍繞以人民為中心開展，將中國特色社會主義制度以人為本，使人民至上的制度理念和價值充分體現(xiàn)出來。這對于人民代表大會制度的治理功效提出了更高層面的要求。

3.高質(zhì)量發(fā)展要求更高的治理水平。進入新時代，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的發(fā)展階段，國家治理所面對的內(nèi)部和外部環(huán)境更加復雜，要解決的問題更加繁重。正如習近平總書記指出的，中國正面臨百年未有之大變局，“國際形勢復雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有”〔4〕。政治層面，人民群眾不僅表現(xiàn)出更加多元化的利益訴求，參政議政的愿望也更加強烈，人民對民主治理質(zhì)量有了新的期待和要求。經(jīng)濟層面，產(chǎn)業(yè)布局有待進一步升級轉(zhuǎn)型，更加開放的市場化改革要求更完善的法治體系。社會層面，利益結(jié)構(gòu)格局和階層構(gòu)成加速分化以及不平衡不充分的發(fā)展加劇了不同階層之間的矛盾，有效地緩解當前社會發(fā)展矛盾成為社會治理的當務之急。新時代發(fā)展背景下的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等領(lǐng)域內(nèi)的建設(shè)對國家治理水平提出了更高的發(fā)展要求，給國家治理體系帶來了新的挑戰(zhàn)。作為國家治理體系中的根本政治制度，如何適應新時代高質(zhì)量發(fā)展要求，滿足人民日益增長的常態(tài)化利益表達需求和參政需求，提高立法水平，加快推動多元社會治理格局的形成，是人民代表大會制度當前面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和重大的時代課題。

（二）人民代表大會制度的不足與短板

1.人民代表大會制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待加強。為盡快適應新時代的發(fā)展要求，中共十九大作出增設(shè)國家監(jiān)察委員會的重大改革部署，不僅改變了國家機構(gòu)組織格局，更在法律層面上將原有的“一府兩院”權(quán)力構(gòu)成變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保诹⒎?quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力構(gòu)成上增加監(jiān)察權(quán)，這一重大改革使國家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系變得更加復雜。一方面，在新的治理格局環(huán)境下，人民代表大會制度需要面臨既有的改革難點，即探索完善既能夠保障黨統(tǒng)攬全局的政治領(lǐng)導力，又能夠充分發(fā)揮人民代表大會最高決議職能的最佳方式，盡快達到“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導”〔5〕的新時代改革要求。另一方面，國家監(jiān)察委的設(shè)立使得合理界定國家機關(guān)的權(quán)責、理順新治理關(guān)系成為緊迫的政治任務。人民代表大會不僅要在法律層面上明確人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督之間的區(qū)別和從屬關(guān)系，確保監(jiān)察委依法執(zhí)行人民代表大會制定的法律、決議并主動接受人民代表大會的監(jiān)督；同時也要發(fā)揮根本政治制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，處理協(xié)調(diào)監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)之間的工作關(guān)系，保障新的國家治理格局既有合理分工又相互協(xié)調(diào)，這需要人民代表大會盡快完善自身體制機制建設(shè)，補齊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力方面的不足。

2.上下級人民代表大會之間的聯(lián)系不夠緊密。中華人民共和國憲法對構(gòu)成國家治理體系的行政、審判、檢察、監(jiān)察機關(guān)的上下級行政關(guān)系都有詳細的法律規(guī)定，但沒有對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之間的關(guān)系作出明確規(guī)定。上下級人民代表大會之間沒有隸屬關(guān)系，不構(gòu)成上下級領(lǐng)導關(guān)系，只有選舉指導、工作協(xié)調(diào)和法律監(jiān)督的關(guān)系。雖然這種關(guān)系設(shè)定的初衷是為了保證地方人民當家作主的權(quán)力，充分發(fā)揮地方人民代表大會履職盡責的自主性、主動性，但也帶來了地方人民代表大會權(quán)力基礎(chǔ)弱化的問題。對于省市兩級人民代表大會而言，由于代表是間接選舉，又缺乏來自上級人民代表大會的直接權(quán)力支持，導致在履行部分本職職能時有可能放不開，需要依靠上級人民代表大會的權(quán)威推進實際工作，這在一定程度上削弱了地方人民代表大會職權(quán)的權(quán)威性和職能發(fā)揮。而縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會的代表雖然由直接選舉產(chǎn)生，但往往因缺乏治理經(jīng)驗和治理能力導致制度出現(xiàn)空轉(zhuǎn)，制度職能和優(yōu)勢難以得到有效發(fā)揮，從而成為“橡皮圖章”，影響人民代表大會制度的發(fā)展和實際功效。

3.人大代表的構(gòu)成及履職能力存在不足。改革開放以來，國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來了社會結(jié)構(gòu)及階層的快速改變，人民的構(gòu)成階層更加復雜多元、政治參與意識更強，對民主法治、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等方面的要求更高、更加多元化。但就目前人大代表的運行機制來看，一方面存在“基層人大代表的比例仍然不高，黨政領(lǐng)導干部的比例過高，一些新興社會階層還沒有納入人民代表大會中”〔6〕的問題。另一方面，人大代表實行的是兼職制度，人民代表大會會期較短，代表缺少專業(yè)訓練，履職能力不強，這就使得人民代表大會在處理涉及經(jīng)濟、法律、科技等專業(yè)性較強或較為復雜的社會問題時既受限于人大代表專業(yè)能力的不足，也囿于時間方面的短缺，很難作出高質(zhì)量的發(fā)展決策。這種代表運行現(xiàn)狀不僅導致人大代表出現(xiàn)了“代表性缺失”的問題，也阻礙了部分基層民眾通過法定渠道表達自己的參與訴求和利益主張，致使一些重大的社會問題得不到有效回應和解決，從而影響社會的發(fā)展穩(wěn)定。

四、提升人民代表大會制度治理效能的實施路徑

新時代的改革發(fā)展具有新的時代內(nèi)涵和發(fā)展特征，面對的各種挑戰(zhàn)也更加復雜棘手，許多社會問題觸及深層次的體制機制，需要以制度頂層設(shè)計和治理方式的同步改革應對解決，還有一些諸如新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共安全事件，更需要統(tǒng)籌各治理主體的力量共同應對?？偟膩砜?，新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變、國內(nèi)外重大風險挑戰(zhàn)增多等治理考驗，需要按照“強優(yōu)勢、補短板”的改革總基調(diào)，進一步充分發(fā)揮我國制度體系集中力量辦大事的優(yōu)勢，同時找準制度改革的難點和重點，完善創(chuàng)新制度運行機制，增強國家治理體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性和有機性，增進國家治理合力，更好地發(fā)揮制度效用，應對各種風險挑戰(zhàn)和發(fā)展難題。因此，作為國家治理體系中發(fā)揮政治效用的根本政治制度，人民代表大會制度更需要充分發(fā)揮既有制度優(yōu)勢，通過具體的體制機制改革補齊制度短板，以自身的改革完善為國家治理奠定制度合理、機制順暢、功效強大的制度體系基礎(chǔ)和現(xiàn)代化的治理關(guān)系，促進國家治理體系的完備和國家治理效能的提升。

（一）加強人民代表大會制度的內(nèi)外銜接功效，增進國家治理體系的有機性

習近平總書記明確指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”〔7〕。從這個維度而言，國家治理體系現(xiàn)代化既表現(xiàn)為國家制度體系內(nèi)部運行的合理性，也表現(xiàn)為法律體系的系統(tǒng)有機性。因此，作為具有政治銜接功效、履行立法職能的人民代表大會制度，在推進國家治理體系現(xiàn)代化進程中，既需要協(xié)調(diào)好人民代表大會制度內(nèi)部組成要素之間的關(guān)系，確保憲法法律的有機統(tǒng)一，也需要調(diào)節(jié)好人民代表大會制度與外部制度的銜接，提高整個國家治理體系的民主化水平。

首先，要協(xié)調(diào)各治理主體關(guān)系，穩(wěn)固新治理結(jié)構(gòu)秩序。合理界定黨和國家機構(gòu)改革后各具體治理機構(gòu)之間的權(quán)力邊界與合理責任，盡快推進國家監(jiān)察委員會融入原有的國家治理格局并積極發(fā)揮治理效用。其次，要加強人民代表大會制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度的內(nèi)在銜接。在確保人民代表大會制度作為人民當家作主的主要途徑和最高實現(xiàn)形式的前提下，通過不斷健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，保障民眾民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，同時確保民眾能夠利用其他民主制度渠道廣泛持續(xù)深入地參與國家治理和社會治理，完善人民當家作主的制度體系，推動形式民主更好地向?qū)嵸|(zhì)民主轉(zhuǎn)換，全面實行全過程人民民主。此外，要理順全國人大與地方各級人大之間的內(nèi)部聯(lián)系，統(tǒng)籌國家憲法和法律權(quán)威，通過完善創(chuàng)新上下級人大之間的工作指導、問題反饋的制度渠道，使上級人大與下級人大之間的聯(lián)系更加頻繁化、常態(tài)化，進而走向制度化，提高人大的立法質(zhì)量，使國家的法律體系適應社會發(fā)展需求，為國家治理提供完備、合理、統(tǒng)一的法治化軌道。

（二）優(yōu)化人民代表大會制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功效，強化國家治理體系的整體合力

真正有價值、有效能、高質(zhì)量的治理是有針對性的治理，既強調(diào)治理主體的統(tǒng)一性和整體性，也注重各治理主體價值訴求的差異性與多樣性。正是由于人民代表大會制度能夠為多元參與主體提供合理的制度平臺，才促使治理主體在黨的領(lǐng)導下能夠統(tǒng)一治理理念和治理行動，從而最大限度地調(diào)動和集中社會各方面的資源和力量，共同應對發(fā)展困境和難題。但值得注意的是，當代中國社會已經(jīng)發(fā)展成為全世界最多樣、最多元的社會，新社會組織和新社會階層不斷涌現(xiàn)并發(fā)展成長，雖然社會整體呈現(xiàn)出動態(tài)穩(wěn)定狀態(tài)，但局部的社會矛盾和利益分歧不可避免。因此，立足于當前社會發(fā)展實際，有必要進一步優(yōu)化人民代表大會制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功效，在有效化解社會發(fā)展矛盾的同時強化治理合力。

首先，要擴大人民代表大會制度的開放性，改革人民代表大會制度的政治參與渠道和途徑，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機制，及時有效地將社會“兩新”組織和新興階層納入人大代表的構(gòu)成中，使人大代表的組成不僅在范圍上更加廣泛，而且具備更加多元的階層，以此達到社會各階層在代表權(quán)上的平衡，切實保障人民當家作主的權(quán)利。其次，要圍繞構(gòu)建社會治理共同體的戰(zhàn)略格局，運用好人大民主治理功效，調(diào)動個人、團體和社會組織的治理積極性，推動黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制的完善，在決定國家重大事項的過程中匯聚各方意見和建議，凝聚廣大人民群眾的智慧，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，使國家治理合力實現(xiàn)量變到質(zhì)變的飛躍。

（三）提高人民代表大會制度的制度回應功效，提升國家治理體系應對風險挑戰(zhàn)的能力

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國家治理面臨的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。正如習近平總書記指出的，“這些風險挑戰(zhàn)，有的來自國內(nèi)，有的來自國際，有的來自經(jīng)濟社會領(lǐng)域，有的來自自然界”〔8〕。而應對風險挑戰(zhàn)的能力是考驗國家治理能力的關(guān)鍵。正因如此，在當下充滿不確定性因素的發(fā)展環(huán)境下，更要發(fā)揮和完善中國的制度優(yōu)勢，防范化解重大風險挑戰(zhàn)。

首先，要加強人民代表大會制度回應社會問題的及時性。要密切關(guān)注社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的涉及民生發(fā)展的重大問題，將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題放在首位，確保不同階層的意見和需求能夠及時通過代表機制得到反映，進而轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展議程。要積極響應人民的呼聲，促使立法、決策、監(jiān)督、任免等過程真正做到以人民為中心，保障每一項涉及社會重大發(fā)展的決策和決定充分體現(xiàn)人民意志，提高人大立法和決議的針對性和實效性，從而獲得人民的認同，凝聚社會發(fā)展共識，增進社會發(fā)展整體動力。其次，要提升人民代表大會制度防范化解重大風險的能力。以此次新冠肺炎疫情的防控作為發(fā)展契機，總結(jié)經(jīng)驗教訓，補齊基層人大在治理過程中表現(xiàn)出的專業(yè)能力及法治治理保障方面存在的短板和不足，確保國家制度體系在國家遭遇重大治理挑戰(zhàn)時能夠保持整體穩(wěn)定，進而能夠作出及時應對風險挑戰(zhàn)的“高招”和“先手”。

五、結(jié)語

習近平總書記曾告誡全黨，“中華民族偉大復興，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現(xiàn)的”〔9〕。當前中國開始了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新征程，世界已經(jīng)進入充滿不確定性的高風險時代，黨和人民共同面臨著多重挑戰(zhàn)和考驗。從內(nèi)部來看，我們面臨著突發(fā)重大公共安全事件、全面深化改革、市場經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定等考驗。從外部來看，我們面臨國際治理格局變化、意識形態(tài)偏見、逆全球化、單邊主義和霸權(quán)主義等考驗。中國的歷史發(fā)展實踐已經(jīng)證明，內(nèi)部挑戰(zhàn)是根本性的挑戰(zhàn)，關(guān)系到國家現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展的順利與否，而外部挑戰(zhàn)是階段性、條件性的挑戰(zhàn)，只要內(nèi)部和諧，就能把外部挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為推進國家發(fā)展的正能量。此次防控新冠肺炎疫情的成功，正是因為黨帶領(lǐng)人民實現(xiàn)了國家內(nèi)部的高度統(tǒng)一和精誠團結(jié)，才及時有效地控制住了疫情并消解了可能引發(fā)的各種次生災害。人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度平臺，更是實現(xiàn)國家意志統(tǒng)一和民族團結(jié)的法治保障。人民代表大會制度效能的發(fā)揮決定著國家治理效能的大小，更關(guān)乎國家內(nèi)部的和諧穩(wěn)定程度。因此，要在新的歷史起點上，有效應對日益復雜嚴峻的風險挑戰(zhàn)，必須堅定地推進人民代表大會制度的深化改革，推動人民代表大會制度優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為治理效能，為各治理主體提供民主、有效的法治化參與渠道，確保各治理主體統(tǒng)一、和諧、有序地參與國家治理，保障國家治理成果為人民共享，以堅定統(tǒng)一的政治感召力、強大穩(wěn)固的制度威力應對國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)，在變局中開新局，于危機中育先機，推動中華民族的偉大復興和中國夢的早日實現(xiàn)。