馬俊峰

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代以后，我國(guó)面臨的國(guó)際關(guān)系和國(guó)內(nèi)矛盾發(fā)生了新的重要變化，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)，在十八屆三中全會(huì)首次提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”〔1〕的全新理念，將之確定為全面深化改革的總目標(biāo)。十九大報(bào)告重申了這一理念，十九屆四中全會(huì)專題研究了這一問題，發(fā)布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，十九屆五中全會(huì)又對(duì)之作出了戰(zhàn)略部署，提出了具體的時(shí)間表和路線圖。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民幸福安康的重大問題。如何按照中央的部署，通過全面深化改革，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，革除弊端，真正地將系統(tǒng)治理、源頭治理落到實(shí)處，收到實(shí)效，達(dá)到善治，是我們?cè)诤荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)理論建構(gòu)和實(shí)踐中最重要的一件大事。而厘清理念基礎(chǔ)非常重要。理念基礎(chǔ)不明確、概念不清楚，邏輯和解釋就容易含混不清，難以說服人，難以形成最大共識(shí)。而從實(shí)踐方面看，則需要抓住幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能有序、穩(wěn)定地進(jìn)行改革，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、三個(gè)重要理念：現(xiàn)代民主治理、善治、國(guó)情

其一，關(guān)于現(xiàn)代民主治理

治理現(xiàn)代化是相對(duì)于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管制”和“管理”而言的。傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管制”包含兩層含義：其一是指?jìng)鹘y(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治、管制。傳統(tǒng)社會(huì)即前現(xiàn)代社會(huì)或封建社會(huì)，是一種以“家天下”為基本理念的社會(huì)或歷史階段，官吏臣工都是輔助皇帝實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的家臣，他們的任務(wù)即管住天下百姓，而百姓則沒有任何權(quán)力和地位?；实鄣摹爸螄?guó)理政”主要是提拔和管理官吏，目標(biāo)是保證皇權(quán)永固，傳承萬代。與之相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)則是民主社會(huì)，國(guó)家是人民的國(guó)家。按照馬克思的觀點(diǎn)，資產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)現(xiàn)了人的政治解放，以法律的形式確定了公民的權(quán)利和義務(wù)，盡管其形式與實(shí)質(zhì)之間不一致，但畢竟是歷史的一大進(jìn)步?！?〕所以才有“權(quán)為民所授”，“權(quán)為民所賦”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，真實(shí)地貫徹人民當(dāng)家作主的原則，其治理理念與傳統(tǒng)君主制下的統(tǒng)治、管制有本質(zhì)區(qū)別，這個(gè)界限是絕不能混淆的。其二是指?jìng)鹘y(tǒng)的“管理”方式。最典型的是企業(yè)管理中的“泰勒制”，即所謂“科學(xué)管理”。這種管理模式堅(jiān)持主客對(duì)立的思維方式，將被管理者視為單純的“客體”，為之設(shè)計(jì)規(guī)定好各種動(dòng)作程式，嚴(yán)格實(shí)行過程管理和全程監(jiān)督，借以提高工作效率。由于無視被管理者的主體性，忽略其尊嚴(yán)和主動(dòng)性，引起被管理者的消極抵制或積極反抗，管理成本不斷提高而效率卻下降，最后被普遍拋棄，目標(biāo)管理代而興起。目標(biāo)管理也稱彈性管理，它承認(rèn)、尊重被管理者的主體性和主動(dòng)性，將管理者與被管理者都視為主體，彼此之間是一種平等的主體間關(guān)系，通過討論和協(xié)商確定合理的目標(biāo)（工作任務(wù)），變管制、監(jiān)督為協(xié)助協(xié)調(diào)，共同努力達(dá)成目標(biāo)。這被認(rèn)為是管理理論的一場(chǎng)革命。后來這一思想被引入公共管理領(lǐng)域，“治理”代替了“管理”成為新公共管理理論的核心概念。按俞可平的說法：“20世紀(jì)90年代，在西方學(xué)術(shù)界，特別是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域，治理一詞逐漸流行起來?！薄?〕從統(tǒng)治走向治理，“少一些統(tǒng)治，多一些治理”成了一種流行的口號(hào)。學(xué)界總體上都是在與過程管理的“管制”概念相對(duì)立的意義上使用治理概念的。如果我們不懂得或有意抹殺了這個(gè)本質(zhì)性差別，在傳統(tǒng)“管制”的范式下理解治理，就把“治理現(xiàn)代化”變成了一種毫無意義的詞語游戲，在實(shí)踐中也會(huì)阻礙國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。因此，我們必須強(qiáng)調(diào)和突出這個(gè)本質(zhì)性差別，實(shí)現(xiàn)理念或觀念的轉(zhuǎn)變。這是具有前提性意義的。

其二，關(guān)于善治

國(guó)家治理現(xiàn)代化意味著實(shí)現(xiàn)善治，善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。正如人們對(duì)于治理有不同的理解一樣，對(duì)于善治人們的理解也是有分歧的。這是研究、探索中的正?，F(xiàn)象，對(duì)于治理和善治這種需要從多學(xué)科、多角度來研究和探索的問題更是如此。

俞可平研究團(tuán)隊(duì)在綜合西方發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)研究成果并結(jié)合我國(guó)國(guó)情和國(guó)家治理具體經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了“中國(guó)國(guó)家治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”和“中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。前者從公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉政這12個(gè)方面，后者從人類發(fā)展、社會(huì)公平、公共服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全、社會(huì)參與這6個(gè)領(lǐng)域，設(shè)置一系列具體的指標(biāo)，還附帶一些可計(jì)算的公式，試圖為評(píng)估國(guó)家治理和社會(huì)治理的實(shí)踐績(jī)效提供可操作的技術(shù)性方案。俞可平先生在說明中表述得很清楚，確定這些領(lǐng)域和指標(biāo)的目標(biāo)理念或理想目標(biāo)，就是善治?！?〕善政要體現(xiàn)為善治，也要通過善治來得到確證，需要通過對(duì)實(shí)踐過程中一系列指標(biāo)的評(píng)估和確認(rèn)來驗(yàn)證。俞可平的研究角度顯然是政治學(xué)和公共管理學(xué)的角度，其創(chuàng)制的這套評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)于我們具體地理解和推進(jìn)善治實(shí)踐無疑是具有重要意義的。

從馬克思主義價(jià)值哲學(xué)的角度理解善治，顯然不同于具體學(xué)科的視角。首先，這里作為善治的“善”，既是善良意義上的“善”，又是完善意義上的“善”，是道德意義和功利價(jià)值或效益意義的有機(jī)統(tǒng)一。這里所說的功利價(jià)值，意味著一種最高的“性價(jià)比”，一種合理的收益與成本的比例關(guān)系，一種效益最好的過程和狀態(tài)。換句話說，即使達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，如果成本太高、代價(jià)太大，那也不能算是善治。這里所說的道德意義，意味著它是建立在尊重人、信任人、有利于人的全面發(fā)展基礎(chǔ)上的治理體系，是一種公平正義的或越來越趨向于公正、能夠獲得包括被管理者在內(nèi)的人們的普遍認(rèn)同和遵從、從而能夠獲得人們較高滿意度的治理體系和措施。

其次，善治不僅是治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，同時(shí)也作為動(dòng)機(jī)貫穿治理的整個(gè)過程和各個(gè)方面，是動(dòng)機(jī)、目標(biāo)和過程的統(tǒng)一。目的——作為實(shí)踐活動(dòng)最終達(dá)到的目標(biāo)——不僅作為動(dòng)機(jī)發(fā)動(dòng)了行動(dòng)，而且成為一種內(nèi)在尺度和標(biāo)準(zhǔn)，衡量該活動(dòng)所涉及的各種條件，活動(dòng)展開中的各個(gè)環(huán)節(jié)以及活動(dòng)得以實(shí)施的各種計(jì)劃、方案、措施，將之區(qū)分為有利或不利、合理或不合理、好或不好等，比較各種方案的價(jià)值大小，分析評(píng)估各種措施的時(shí)序安排的效應(yīng)?？傊?，目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)過程及其所包含的各個(gè)方面，具有非常重要的意義。很顯然，如果在治理現(xiàn)代化目標(biāo)的理解上出現(xiàn)失誤，就會(huì)全面影響整個(gè)過程，甚至?xí)：嫔罨母镆约皣?guó)家治理現(xiàn)代化的方向。

從現(xiàn)實(shí)層面說，我國(guó)經(jīng)過40多年的改革開放，物質(zhì)財(cái)富已經(jīng)相當(dāng)豐裕，財(cái)富短缺的問題已然解決，進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的需要與發(fā)展不充分不平衡的矛盾成為主要矛盾，如何貫徹新發(fā)展觀，使發(fā)展更充分更平衡、發(fā)展的質(zhì)量更高是矛盾的主要方面；如何提升人民的獲得感、幸福感，過有尊嚴(yán)而體面的生活成為我們努力的方向。社會(huì)主義社會(huì)是人民真正當(dāng)家作主的社會(huì)，是人民自己管理并管好自己事務(wù)的社會(huì)，是人民創(chuàng)造美好生活和享受美好生活的社會(huì)。憲法所賦予的公民權(quán)利得到保障和實(shí)現(xiàn)，人民能夠廣泛參與公共事務(wù)的決策和管理，人民的智慧和意見得到尊重，這既是創(chuàng)造美好生活的條件，也是更好享受美好生活、獲得尊嚴(yán)感的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。從這個(gè)角度看，善治不是依靠外在控制而實(shí)現(xiàn)的上下一般粗、各地一個(gè)樣的所謂“秩序井然”，不是人均GDP達(dá)到多少美元就算實(shí)現(xiàn)了的“美好生活”，也不是超過了某個(gè)國(guó)家的所謂“比較優(yōu)越性”，而是也只能是人們自己形成一種自己管理自己事務(wù)的機(jī)制，從而創(chuàng)造并享受自己的美好生活的過程和狀態(tài)。很顯然，那種堅(jiān)持傳統(tǒng)統(tǒng)治理念，將廣大人民群眾當(dāng)作管理客體、上層機(jī)構(gòu)把下層干部當(dāng)作執(zhí)行工具、把達(dá)到某個(gè)指標(biāo)當(dāng)作善治的做法，與社會(huì)主義本質(zhì)以及現(xiàn)代民主治理和善治是南轅北轍、背道而馳的，與中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)、宗旨和初心是相違背的，必須予以改變。

其三，關(guān)于國(guó)情

為何我們將國(guó)情也作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)理念來看待？因?yàn)槎嗄陙砦覀円环矫鎸?duì)國(guó)情概念高度重視，另一方面又存在著一種嚴(yán)重的誤解。國(guó)情這個(gè)詞在相當(dāng)程度上已經(jīng)被理念化了，被賦予了一種特殊的意義。在不少人的頭腦中，“國(guó)情”似乎就是實(shí)際的代名詞，符合不符合國(guó)情成了檢驗(yàn)一個(gè)理論和觀念是否是真理、一項(xiàng)政策是否正確的標(biāo)準(zhǔn)。這其實(shí)是有大問題的，值得我們?cè)敱M地討論與辨析。

在中國(guó)近現(xiàn)代史上，最先是一批保守主義者強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情以抵制西化，特別是抵制馬克思主義，有所謂中國(guó)沒有階級(jí)、階級(jí)分析方法不能運(yùn)用于中國(guó)、社會(huì)主義不合中國(guó)國(guó)情等等的論調(diào)。后來中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)自身犯教條主義、左傾主義錯(cuò)誤的原因，結(jié)論是理論脫離中國(guó)實(shí)際，忽略或不懂中國(guó)特殊國(guó)情，照抄照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。改革開放后，我們堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，中國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段就是我們最大的國(guó)情，所以我們要搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義。改革開放40多年的實(shí)踐證明，我們走的這條道路是完全正確的。歷史否定了社會(huì)主義不符合中國(guó)國(guó)情的主張，也證明了無論是搞革命還是搞建設(shè)，都不能從觀念、理論或原則（無論這觀念、理論和原則來自哪里）出發(fā)，都必須根據(jù)中國(guó)國(guó)情的實(shí)際，研究中國(guó)的特殊情況和特殊矛盾，才能制定出正確的路線和政策。這些都是毫無問題的。有問題的是一些人違背馬克思主義實(shí)踐思維的基本原則，把國(guó)情凝固化、理念化，同時(shí)又把中國(guó)國(guó)情與世界發(fā)展割裂開來、把特殊（中國(guó)）與普遍（人類、歷史發(fā)展理論）對(duì)立起來，忘記了人類歷史實(shí)踐本身就是使一定理論適應(yīng)國(guó)情又改造國(guó)情的過程，忽略了從國(guó)情出發(fā)分析其利弊又不斷創(chuàng)造國(guó)情發(fā)展出新國(guó)情的問題。任何國(guó)家都有自己的特殊國(guó)情，但在世界歷史時(shí)代，各個(gè)民族國(guó)家連成了一個(gè)整體，在世界性交往中形成了人類共同體，并受人類文明進(jìn)步規(guī)律和潮流的強(qiáng)制約，也需要根據(jù)人類文明的共同尺度進(jìn)行歷史定位。現(xiàn)代化就是這么一種人類文明尺度，包括我國(guó)在內(nèi)的許多后發(fā)展國(guó)家一開始都是認(rèn)為其不合國(guó)情而排拒現(xiàn)代化的，是經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間才自覺意識(shí)到并接受了這個(gè)共同尺度同時(shí)以之評(píng)價(jià)國(guó)情的利弊好壞的。我們要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，前提是意識(shí)到我們國(guó)情中有不合乎現(xiàn)代化要求的方面，并且改變不合理、不利于國(guó)家發(fā)展和人的發(fā)展的那一部分國(guó)情。

中國(guó)特色社會(huì)主義的理論、道路和實(shí)踐，也是在馬克思主義指導(dǎo)下通過改造中國(guó)國(guó)情中不符合和違背社會(huì)主義現(xiàn)代化的那些體制、機(jī)制、文化等而形成的。中國(guó)特色是社會(huì)主義的修飾語，是社會(huì)主義的中國(guó)特色，是按照中國(guó)的特殊歷史階段和特殊矛盾在逐步解決這些矛盾、建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)踐過程中體現(xiàn)出來的特點(diǎn)。如一味突出中國(guó)特色，甚至從幾千年傳統(tǒng)文化中去尋找中國(guó)特色，似乎只要是中國(guó)特色就是對(duì)的、好的，符合中國(guó)國(guó)情就是正確的，那就是有意無意地把中國(guó)特色、中國(guó)國(guó)情與社會(huì)主義、人類進(jìn)步、人類文明共同成果割裂并對(duì)立起來了。從馬克思主義哲學(xué)角度理解國(guó)情這個(gè)概念，國(guó)情就是中國(guó)的實(shí)際情況，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等等方面的總和，特別是基于廣大人民群眾的實(shí)際需要、發(fā)展能力以及覺悟水平而形成的各種實(shí)踐活動(dòng)的綜合狀態(tài)，既是歷史與現(xiàn)實(shí)、物情與人情的統(tǒng)一，也是普遍性與特殊性、本質(zhì)與現(xiàn)象、穩(wěn)定性與變動(dòng)性的統(tǒng)一。中國(guó)國(guó)情既是中國(guó)人長(zhǎng)期實(shí)踐形成的結(jié)果又是進(jìn)行實(shí)踐的前提和條件，還是我們需要在實(shí)踐中予以改造的對(duì)象。國(guó)情中有好的東西也有不好的東西，從國(guó)情出發(fā)、適應(yīng)國(guó)情是為了將國(guó)情改造得更好，更利于國(guó)人的發(fā)展，更符合人類共同發(fā)展的方向。

具體到國(guó)家治理現(xiàn)代化，遵行現(xiàn)代民主治理實(shí)現(xiàn)善治、完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是我們黨根據(jù)我國(guó)國(guó)情和時(shí)代發(fā)展要求，吸收人類文明成果確定的全面深化改革的宏偉目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就意味著要在相當(dāng)程度上改造我們的國(guó)情，改革掉一切不適合生產(chǎn)力發(fā)展和人的全面發(fā)展的各種體制機(jī)制，將現(xiàn)存的一切不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的文化觀念轉(zhuǎn)變過來。我們反對(duì)那種把一人一票的選舉制形式與民主等同的觀點(diǎn)，反對(duì)把多黨制當(dāng)作民主國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的方針，堅(jiān)持選舉民主與協(xié)商民主統(tǒng)一的基本方略，堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、社會(huì)穩(wěn)定是根本大局、實(shí)質(zhì)民主優(yōu)先于形式民主的策略。我們首先關(guān)注的是發(fā)展，發(fā)展是中國(guó)各族人民的最大利益和最大民意所在，是最實(shí)質(zhì)性的東西。新中國(guó)70多年來的發(fā)展成就證明了我們選擇的基本制度是適合國(guó)情的，是利于國(guó)家事業(yè)發(fā)展的，是有明顯優(yōu)勢(shì)的。這一點(diǎn)絲毫不容懷疑。但與此同時(shí)，我們也必須承認(rèn)，在如何推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化方面，我們還存在不少問題。受中國(guó)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實(shí)體制機(jī)制的影響，官本位、官僚主義、形式主義、特權(quán)現(xiàn)象、貪腐現(xiàn)象還很嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、扯皮推諉、行政成本高而效益差幾成痼疾。如何克服“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)而達(dá)到持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展？如何解決嚴(yán)重的兩極分化造成的社會(huì)矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)共同富裕、社會(huì)和諧？如何努力解決各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)不公正使人民群眾能享受到改革開放的紅利，提高人民群眾的獲得感、參與感和公正感？我們必須承認(rèn)和直面這些問題，并在全面深化改革的實(shí)踐中，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，努力解決這些問題，達(dá)到善治，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

二、三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：承認(rèn)、信任、公正

第一，承認(rèn)是社會(huì)主義制度和民主治理的本質(zhì)要求

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一體兩面、相互規(guī)定、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。一方面國(guó)家治理現(xiàn)代化以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基本依托，同時(shí)又以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度為目標(biāo)指向和根本方向，另一方面堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度要落實(shí)到國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐過程中，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，在解決各種社會(huì)問題的具體活動(dòng)中彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。社會(huì)主義作為思想（理論）、制度和現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)的統(tǒng)一，盡管在不同國(guó)家的實(shí)現(xiàn)過程中會(huì)帶有民族的特點(diǎn)，但最本質(zhì)、最根本的還是人民當(dāng)家作主，是人民群眾自我解放、自我發(fā)展。正如習(xí)近平總書記指出的那樣：“我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系既體現(xiàn)了科學(xué)社會(huì)主義基本原則，又具有鮮明的中國(guó)特色、民族特色、時(shí)代特色。始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在?！薄?〕

在黨的文件和國(guó)家憲法中，人民群眾的主體地位都是得到了充分承認(rèn)和明確宣示的，我們的民法典也對(duì)各種法人即具體主體形式作了規(guī)定，從這個(gè)層面和意義上說，人民的主體地位是毫無疑義的。然而，在大量的行政和執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)中，在實(shí)際具體的治理活動(dòng)中，傳統(tǒng)的官本位觀念依然存在，在一些地方甚至還起著主導(dǎo)性作用。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往只把自己作為主體，對(duì)公民個(gè)人和各種社會(huì)主體如社會(huì)組織以及市場(chǎng)主體如企業(yè)等的主體地位未能給予真實(shí)的承認(rèn)，有意無意將他們作為管理客體對(duì)待。二是受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響，許多人包括被管理者都以官為本，以官為主，而“官”就意味著“管”，行政過程、管理過程就是行使權(quán)力的過程，目的就是將管理對(duì)象（客體）管住，秩序建立在管住的基礎(chǔ)上，管住了就是管好了，沒管住就會(huì)出問題出亂子。這種管理觀念不僅體現(xiàn)在管民的過程中，也體現(xiàn)在管官的過程中，不僅體現(xiàn)在治理生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的領(lǐng)域，也體現(xiàn)在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、科研的各個(gè)領(lǐng)域。管不住就會(huì)出問題，出亂子就是因?yàn)闆]管住?？梢哉f，這種建立在主客體相對(duì)立基礎(chǔ)上的觀念是傳統(tǒng)的管理理念，是違背社會(huì)主義本質(zhì)的觀念，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須首先破除和轉(zhuǎn)變的觀念。

依法治國(guó)、依法行政、依法管理是人們都承認(rèn)的基本法治原則。但應(yīng)該注意，這里的依法，不能僅僅理解為依照法定程序進(jìn)行管理和治理，最根本、最具有本質(zhì)意義的是承認(rèn)法律確立的各種法人的主體地位，是自覺地從傳統(tǒng)的主客體模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w民主協(xié)商協(xié)同治理模式。如無這種轉(zhuǎn)變或者在這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上沒有突破，那么各種新技術(shù)、新手段如互聯(lián)網(wǎng)、人臉識(shí)別、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等的普遍使用，目的都是為了更有效地把對(duì)象（客體）管住，這將與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、完善社會(huì)主義制度的本意和方向南轅北轍。我們要警惕和防止新技術(shù)在國(guó)家治理應(yīng)用中的異化，就必須從根本上弄清楚這個(gè)道理，讓人們都明白這個(gè)道理。

第二，信任是社會(huì)主義國(guó)家各種主體間關(guān)系的重要內(nèi)容規(guī)定

傳統(tǒng)的管住的觀念不承認(rèn)被管理對(duì)象的主體地位，自然就不會(huì)表現(xiàn)出對(duì)他們的尊重，更談不上對(duì)他們的信任，因而多以不信任的有罪推定為前提，結(jié)論就是不管不行，管不住也不行。治民靠管住，治官也靠管住，一層管一層，全面管住了，社會(huì)就穩(wěn)定了，但這種穩(wěn)定和秩序必然是沒有生氣的死水一潭。而一旦管不住，就會(huì)出現(xiàn)大亂。中國(guó)幾千年的封建社會(huì)就是在這種治亂循環(huán)、改朝換代中過來的，家天下的皇權(quán)體制和法理邏輯注定避免不了這種尺蠖效應(yīng)。

我們推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的原則下進(jìn)行的，是以承認(rèn)各級(jí)權(quán)力都是人民授予的這個(gè)民主原則為前提的，因此，國(guó)家治理的過程在本質(zhì)上就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法管理自己的各種事務(wù)的過程，是人民進(jìn)行自我管理的過程。這種本質(zhì)性規(guī)定和整體定位為將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、為國(guó)家治理現(xiàn)代化即實(shí)現(xiàn)善治提供了現(xiàn)實(shí)可能性和無限發(fā)展的空間，是社會(huì)主義制度歷史優(yōu)越性的根本保障。但我們也必須明白，要實(shí)現(xiàn)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為真實(shí)的而不是虛假的治理效能，其關(guān)鍵和樞紐在于人民內(nèi)部不同主體的相互承認(rèn)、相互尊重、相互信任。對(duì)于人民主體，我們既要從整體或一般的層面去理解，以把握根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也要從具體或分殊的角度去把握，以了解其間的差異、矛盾和沖突，即各種社會(huì)問題之根源，二者不可偏廢。人民是由眾多公民構(gòu)成的，他們分居在不同的地域，組成一定的家庭，形成不同的階層，分屬于不同的民族。公民們還結(jié)成不同的組織，如企業(yè)或社會(huì)組織等等。這些不同的公民、家庭、社會(huì)組織一方面都是人民的一個(gè)部分、一種具體形式，另一方面又都具有法律確立的主體地位，即是有一定權(quán)利和責(zé)任的法人。法律面前人人平等，這里的人實(shí)質(zhì)上是指法人，包括自然法人（公民個(gè)人）和社會(huì)法人（各種社會(huì)組織）。這是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的通例，也是常識(shí)。在社會(huì)主義國(guó)家，屬于人民的不同主體之間也會(huì)出現(xiàn)矛盾。既有利益矛盾，也有觀念上的差別和矛盾，由此在立場(chǎng)上就有分別，就有不同的利益訴求和意見。但這些都屬于人民內(nèi)部矛盾，是根本利益基本一致基礎(chǔ)上的矛盾。這是與資本主義國(guó)家根本不同的。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持黨和國(guó)家代表人民的根本利益，從全局的觀點(diǎn)出發(fā)，在這個(gè)過程中，以相互信任為基礎(chǔ)通過廣泛協(xié)商、相互妥協(xié)，既要照顧多數(shù)也要保護(hù)少數(shù)，既要支持先進(jìn)群體也要體諒落后群體，從而尋找出最合理的解決方案。通過協(xié)商民主使各種主體、各個(gè)方面都能感受到尊重和信任，都能發(fā)揮其主動(dòng)性、能動(dòng)性，降低阻力和內(nèi)耗，形成最大的合力。這就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本優(yōu)勢(shì)所在。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程，就是要充分認(rèn)識(shí)和利用好這種優(yōu)勢(shì)，把這種制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)、具體地轉(zhuǎn)化為治理效能，轉(zhuǎn)化為發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力和維護(hù)社會(huì)秩序的正能量的過程。

在現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，對(duì)將這種制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能產(chǎn)生阻礙的重要因素，就是官本位的“官即管”的特權(quán)意識(shí)。這種特權(quán)意識(shí)不僅不承認(rèn)被管理者的主體地位，而且更隱含嚴(yán)重的不信任心態(tài)。由于這種心態(tài)作祟，管理者總是刻意以各種形式形塑和維護(hù)官威官儀，欲對(duì)被管理的群眾形成一種心理威壓之勢(shì)，便于管住群眾。這么做不僅給官僚主義和形式主義的普遍化提供了合法性依據(jù)，提高了治理成本，而且越是這樣就越是脫離群眾，越是強(qiáng)化就越是引起群眾的反感，不僅得不到群眾的信任，反而引起群眾的不合作和抵制。其結(jié)果是治理機(jī)構(gòu)越來越多，治理成本越來越大，積累的危險(xiǎn)也越來越嚴(yán)重。我們必須對(duì)這種危害性和危險(xiǎn)性有足夠的認(rèn)識(shí)，必須通過深化改革扭轉(zhuǎn)和克服這種態(tài)勢(shì)。

一切為了群眾，一切依靠群眾，相信群眾，尊重群眾，從群眾中來到群眾中去，歷來是共產(chǎn)黨人克敵制勝的法寶，是克服各種困難的法寶。在今天治理各種社會(huì)問題的實(shí)踐中，就需要我們的各級(jí)管理部門運(yùn)用好這個(gè)法寶，真正領(lǐng)會(huì)中央精神，不忘初心，相信群眾，依靠群眾，與作為被管理的具體個(gè)人、企業(yè)、組織建立起相互信任的主體間關(guān)系，面對(duì)各種實(shí)際問題，深入群眾，調(diào)查研究，民主協(xié)商，集思廣益，群策群力，共同解決。我們實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化在很大程度上就是要形成多主體相互信任、相互激發(fā)、相互促進(jìn)的關(guān)系，以形成最大的社會(huì)合力、持久的社會(huì)和諧，從而維護(hù)整個(gè)國(guó)家的持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。從觀念和行為上實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，當(dāng)然需要一個(gè)過程，但只要我們認(rèn)準(zhǔn)這個(gè)方向，朝著這個(gè)目標(biāo)努力，形成一個(gè)良性循環(huán)，不管國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)發(fā)展出現(xiàn)多少不確定性，就都能穩(wěn)住基本盤，克服前進(jìn)道路上的各種困難。

第三，公正是社會(huì)主義核心價(jià)值的根本體現(xiàn)

任何社會(huì)都需要秩序，維護(hù)秩序就需要權(quán)威。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管制過程中，權(quán)威主要來源于權(quán)力，權(quán)與威相連，無權(quán)則無威。權(quán)力的排他性決定了權(quán)力必須獨(dú)占，權(quán)力爭(zhēng)奪必然是丑陋、殘酷甚至你死我活的?，F(xiàn)代治理與傳統(tǒng)統(tǒng)治的一個(gè)重要區(qū)別，在于它是多元主體基于共同協(xié)商基礎(chǔ)上的治理，權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)都發(fā)生了變化?！敖y(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主?！薄?〕這里的認(rèn)同、共識(shí)，主要是對(duì)由協(xié)商而形成的契約或規(guī)則的認(rèn)同和共識(shí)，自愿也表現(xiàn)為對(duì)約定的規(guī)則的真實(shí)服從和自覺遵守，說到底是對(duì)自己意志的服從。

當(dāng)然這些都是比較理想和抽象的說法，在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，由于多元主體在利益、觀念以及認(rèn)識(shí)上的差別，出現(xiàn)矛盾和沖突是必然的，也是常態(tài)，而且也是各種社會(huì)問題的根源所在。在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共同參與治理的過程，本身就是圍繞這些問題真實(shí)地展現(xiàn)不同利益訴求和不同意見的過程，是通過談判和協(xié)商尋求一個(gè)人們能夠普遍接受的解決方案以及共同規(guī)則的過程。

很顯然，在這個(gè)過程中，公正是一個(gè)核心性的理念。公正是社會(huì)主義核心價(jià)值的根本體現(xiàn)，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的根本保證。盡管到目前為止，學(xué)者們對(duì)于何為公正沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的定義和標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過程中，在現(xiàn)實(shí)的治理活動(dòng)中，針對(duì)具體問題，涉事各方即多元主體經(jīng)過多次討論談判妥協(xié)讓步，最后形成一定的方案和規(guī)則?；蛘哒f，雖然事先各方都有一個(gè)目標(biāo)或方案，都力圖讓自己的方案獲得通過，而最后經(jīng)過談判協(xié)商形成了一個(gè)互有損益的方案，盡管大家都不滿意，但都覺得還能夠接受，這個(gè)方案和規(guī)則就可以認(rèn)作是公正、合理的。從這個(gè)角度說，公正不是一條線，而是一個(gè)范圍，上限是各方都滿意，下限是都還能接受，只要在這個(gè)范圍內(nèi)，就是合理、公正的。多元主體的認(rèn)同和共識(shí)就是對(duì)這個(gè)方案和規(guī)則的公正性的認(rèn)同和共識(shí)，這才是權(quán)威的真實(shí)基礎(chǔ)和來源。

在不少人的觀念中，公正與效率是二律背反的關(guān)系，認(rèn)為講民主協(xié)商、要求公平公正會(huì)造成實(shí)際治理過程中的議而不決，影響和耽誤決策，造成低效率。確實(shí)，在國(guó)家治理和社會(huì)治理的過程中，由于不同主體的利益訴求不同，民主協(xié)商時(shí)會(huì)遇到一些阻力，一時(shí)難以形成大家都能接受的決議，確實(shí)會(huì)造成一些拖延，直觀地看，民主協(xié)商不如依靠行政命令強(qiáng)制推行更有效率。但沒有經(jīng)過相關(guān)利益各方民主商談的決策，一則會(huì)因?yàn)榭紤]不周全容易出現(xiàn)偏頗，二則由于涉事各方的利益訴求和意見得不到尊重，只是被動(dòng)服從，因此執(zhí)行過程中會(huì)遇到較大阻力，其結(jié)果或是以轟轟烈烈開始最后卻虎頭蛇尾地結(jié)束，或是實(shí)在推行不下去而改弦更張。而經(jīng)過反復(fù)協(xié)商照顧到各方利益訴求和意見而形成的比較公正合理的解決方案，盡管前期費(fèi)時(shí)費(fèi)力，但因?yàn)樵S多阻力在協(xié)商期間得到了化解，執(zhí)行過程就會(huì)比較順利，最后證明還是最有效率和效益的，也是最能持久保持的。

社會(huì)主義是人民當(dāng)家作主的社會(huì)，人民分不同階層、不同部分，其間有利益和觀念的差別矛盾是常態(tài)，但根本利益是一致的，這就為形式公正與實(shí)質(zhì)公正的有機(jī)統(tǒng)一提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨及其政府代表人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在國(guó)家治理過程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)者的作用，只要以公正為根本價(jià)值取向，以共商共建共享為根本原則，就能極大地促進(jìn)各種主體之間的相互信任，贏得各種主體的廣泛信任，減少內(nèi)耗造成的損失，形成公正與效率的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展。