賀雪峰

中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程之中。農(nóng)民進(jìn)城到哪里，中國(guó)城市化應(yīng)當(dāng)如何布局，縣域經(jīng)濟(jì)如何定位，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與共同富裕目標(biāo)下縣域城鎮(zhèn)化如何推進(jìn)，都是亟須學(xué)界回答的問(wèn)題。

通常我們認(rèn)為，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)既可以緩解中國(guó)區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡，又可以為鄉(xiāng)村振興提供戰(zhàn)略支點(diǎn)〔1〕，還可以為共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供扎實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)發(fā)展不平衡，其中最大的不平衡就是城鄉(xiāng)不平衡，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)增加農(nóng)民就業(yè)和收入，緩解城鄉(xiāng)不平衡具有特別關(guān)鍵的作用。因此，全國(guó)幾乎所有省級(jí)政府都進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，以期推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人也都在積極經(jīng)營(yíng)縣城，以推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。學(xué)界研究也證明，造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的一個(gè)很重要的原因是地方法團(tuán)主義，也就是地方政府類似公司，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)?！?〕中國(guó)2000多個(gè)縣，如果每個(gè)縣的積極性都被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，每個(gè)縣都通過(guò)經(jīng)營(yíng)縣城，將所有資源調(diào)配用于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就具有巨大活力，也必然可以創(chuàng)造出持續(xù)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)奇跡。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，經(jīng)過(guò)幾十年高速成長(zhǎng)，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)為縣域經(jīng)濟(jì)保留了多少空間，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)究竟是什么？中西部縣域經(jīng)濟(jì)還可能復(fù)制東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)嗎？中西部縣級(jí)政府工作重點(diǎn)到底是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是提供基本公共服務(wù)？目前很多中西部地區(qū)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)正在強(qiáng)力推進(jìn)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣目標(biāo)是否存在誤判？以及當(dāng)前中西部縣級(jí)負(fù)債的原因及后果將怎樣，等等，均是特別需要回應(yīng)的問(wèn)題。

一、現(xiàn)代化的不均衡與中西部縣域發(fā)展

當(dāng)前中國(guó)發(fā)展不充分與發(fā)展不平衡的問(wèn)題是很突出的。發(fā)展不充分就是中國(guó)仍然只是中等收入國(guó)家，現(xiàn)代化程度還不高，距離高度現(xiàn)代化階段尚存在不短的距離。發(fā)展不平衡主要在于兩點(diǎn)：一是區(qū)域不平衡，一是城鄉(xiāng)不平衡。當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距比較大，雖然我國(guó)居民收入倍差從2008年起連續(xù)13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來(lái)看仍然處于較高水平?！?〕事實(shí)上，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展中的城鄉(xiāng)不平衡是很容易理解的，其中原因有三：第一，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要成長(zhǎng)機(jī)會(huì)在城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)所占GDP比重持續(xù)下降?；钴S的城市經(jīng)濟(jì)為城市人口提供了更多獲利機(jī)會(huì)。城市住房貨幣化也為城市人口提供了以住房為代表的巨額貨幣化財(cái)富。第二，當(dāng)前中國(guó)城市化是農(nóng)村人財(cái)物的進(jìn)城，經(jīng)濟(jì)條件好、人力資源充沛的農(nóng)戶家庭和人員進(jìn)城了，留守農(nóng)村的農(nóng)民往往是缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)、相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民。第三，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中仍然有數(shù)以億計(jì)缺少進(jìn)城能力的相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民，農(nóng)村為他們提供了農(nóng)業(yè)收入和基本生活的保底，國(guó)家傾向保留農(nóng)民在農(nóng)村基本的土地權(quán)利，以避免農(nóng)民成為城市流民，在城市形成大規(guī)模貧民窟。農(nóng)村里農(nóng)民有住房、有自給自足經(jīng)濟(jì)、生活成本低。他們可能在城市無(wú)法獲得體面生活，但在農(nóng)村可能生活得不錯(cuò)。

從這個(gè)意義上講，當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距比較大，也可以算作是一項(xiàng)保障農(nóng)村相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民基本權(quán)利的制度設(shè)計(jì)，即保障缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村相對(duì)弱勢(shì)群體（老年人、貧弱農(nóng)民等）可以在農(nóng)村獲得有保障的生活而不是在城市流浪，因?yàn)檗r(nóng)村生活成本要大大低于城市，且農(nóng)民在農(nóng)村都有宅基地、住房和承包地。為了保障相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民在農(nóng)村的基本權(quán)利，國(guó)家制度設(shè)計(jì)包括兩個(gè)方面：第一就是限制城市資本（市民）下鄉(xiāng)，第二，限制農(nóng)村資源的資本化、貨幣化、市場(chǎng)化。如果國(guó)家放開(kāi)這兩條限制，一旦大量城市市民下鄉(xiāng)，農(nóng)民將作為基本保障的土地與住房貨幣化后進(jìn)城，就會(huì)出現(xiàn)因?yàn)槭忻裣锣l(xiāng)帶來(lái)的農(nóng)村居民收入增加和因農(nóng)民進(jìn)城所帶來(lái)的城市居民收入減少，城鄉(xiāng)居民收入倍差大幅度降低的狀況。顯然，這不是我們要追求的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，因?yàn)檫@種所謂的均衡不過(guò)是將農(nóng)村的貧困搬到城市貧民窟，一旦離開(kāi)土地，進(jìn)城難以找到就業(yè)機(jī)會(huì)的相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民將成為城市中的流浪漂泊者，他們無(wú)法體面地在城市安居，又不能再回到農(nóng)村去。

中國(guó)實(shí)行保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保留相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民在農(nóng)村的基本生活保障（土地、住房），不允許農(nóng)民土地住房市場(chǎng)化（即買(mǎi)賣），將沒(méi)有市場(chǎng)化的農(nóng)民土地、住房與高度貨幣化的城市商品房進(jìn)行價(jià)值比較，將仍然保留有自給自足經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村居民收入與高度市場(chǎng)化的城市居民收入進(jìn)行比較，這些做法都是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)椴痪哂锌杀刃浴９餐辉５哪繕?biāo)顯然不是要將農(nóng)村相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民的土地市場(chǎng)化。由城市資本下鄉(xiāng)來(lái)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高職業(yè)農(nóng)民收入的結(jié)果也可能是將缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的大量農(nóng)民趕進(jìn)城市，成為城市流浪者。在當(dāng)前的中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展階段，必須要為缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)的農(nóng)民保留農(nóng)村基本保障和進(jìn)城失敗退路，這不僅是共同富裕的需要，而且是中國(guó)現(xiàn)代化能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

表面上看起來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距比較大不過(guò)是一種假象，實(shí)際上是中國(guó)保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利的特殊制度設(shè)計(jì)，目的是防止農(nóng)民失去土地成為流民，從而為中國(guó)現(xiàn)代化提供了比較可靠的后方基地。這不是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的劣勢(shì)與問(wèn)題，而是制度優(yōu)勢(shì)。

除城鄉(xiāng)不平衡以外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡也十分顯著。東部沿海地區(qū)人均GDP已達(dá)到中西部地區(qū)的兩倍，更重要的是，東部沿海地區(qū)在有限國(guó)土上創(chuàng)造了密度很高的經(jīng)濟(jì)成果。2021年，僅廣東、江蘇、浙江、山東、上海的GDP就占到全國(guó)近一半，國(guó)土面積卻只占到5%?！?〕這意味著東部沿海地區(qū)尤其是長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成了經(jīng)濟(jì)的高度密集區(qū)，或者說(shuō)已經(jīng)形成了沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，這些城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)農(nóng)村實(shí)際上已不再是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村，而是遍布二、三產(chǎn)業(yè)，那里的鄉(xiāng)村早已工業(yè)化了。雖然沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的縣域農(nóng)村體制上仍然是農(nóng)村，但其實(shí)質(zhì)卻已變成城市內(nèi)在組成部分，這些城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村成為包括現(xiàn)代制造業(yè)在內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的良好空間。

相對(duì)于東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)條件，尤其是缺少現(xiàn)代制造業(yè)的成長(zhǎng)。這其中的原因很簡(jiǎn)單：中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)缺少現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的最低限度的規(guī)模，不具備現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)配套條件。

因此，全國(guó)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況遠(yuǎn)不如沿海地區(qū)，最典型的例子是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣集中在東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，中西部能進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣的十分少見(jiàn)，少數(shù)的幾個(gè)中西部百?gòu)?qiáng)縣也主要集中在省會(huì)城市和資源城市，一般中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)與沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)GDP總量有數(shù)量級(jí)差異，且結(jié)構(gòu)也完全不同。

二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有適合城市、適合聚集與規(guī)模的天然屬性，沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)以二、三產(chǎn)業(yè)為絕對(duì)主導(dǎo)，現(xiàn)代制造業(yè)有很好的成長(zhǎng)條件。這一切是因?yàn)檠睾５貐^(qū)農(nóng)村實(shí)際上是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分，縣域廣闊土地上到處都是可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的空間。然而中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上仍然是農(nóng)村，在具有強(qiáng)大的適合二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的擠壓下，中西部縣域缺少發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)模與基礎(chǔ)條件，所以中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

如果將沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)看作城市經(jīng)濟(jì)帶，那么這些城市經(jīng)濟(jì)帶就是包含縣域經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的規(guī)模極大的城市，這些城市經(jīng)濟(jì)帶再加上中西部地區(qū)省會(huì)城市和部分地級(jí)區(qū)域中心城市，就形成了一個(gè)龐大的可以容納現(xiàn)代制造業(yè)的中國(guó)城市群，其他廣闊地帶則往往缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件。正是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部以省會(huì)城市為代表的區(qū)域中心城市已經(jīng)形成規(guī)模，具有良好的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，才使得廣大中西部非區(qū)域中心城市地帶很難再有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)的空間。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)域不平衡，集中表現(xiàn)在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，與廣大中西部除區(qū)域中心城市以外地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難形成鮮明對(duì)照。從某種意義上說(shuō)，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡，實(shí)質(zhì)上就是城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡的另一個(gè)版本。東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村實(shí)質(zhì)上已是城市內(nèi)在有機(jī)組成部分，其縣域經(jīng)濟(jì)是地地道道的城市經(jīng)濟(jì)。廣大中西部農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)缺少對(duì)以現(xiàn)代制造業(yè)為代表的二、三產(chǎn)業(yè)的容納能力，所以這樣的縣域經(jīng)濟(jì)就不能算作城市，而只是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分。

區(qū)域發(fā)展不平衡本質(zhì)上是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。正如前述對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡討論中得到的認(rèn)識(shí)，這種不平衡性不僅具有合理性，而且正是通過(guò)這種不平衡，為中國(guó)現(xiàn)代化的高水平平衡提供了可能。僅僅從縣域經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)有兩種完全不同的縣域經(jīng)濟(jì)，其中之一是地處東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶或區(qū)域中心城市近郊的縣域經(jīng)濟(jì)，這些縣域經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)是體制上仍然保留農(nóng)村特點(diǎn)，實(shí)際上卻已是城市內(nèi)在有機(jī)組成部分，二、三產(chǎn)業(yè)早就成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，初步實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民早就從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。東部沿海城市帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是城市的“腳”，其發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因此，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)生了中國(guó)絕大多數(shù)百?gòu)?qiáng)縣。

廣大中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)卻幾乎不再有容納現(xiàn)代化制造業(yè)和大規(guī)模發(fā)展城市二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)與空間，鄉(xiāng)村更是不可能工業(yè)化了。因此，中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上不過(guò)是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的自然延伸，服從農(nóng)業(yè)的邏輯。這樣的縣城就不是城市的“腳”，而只是鄉(xiāng)村的“腦”。

二、縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的銜接

當(dāng)前全國(guó)中西部縣域經(jīng)濟(jì)大都被寄予很高期望，全國(guó)幾乎所有省級(jí)政府都在推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，其目的就是希望充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)積極性，復(fù)制沿海發(fā)達(dá)地區(qū)百?gòu)?qiáng)縣的經(jīng)驗(yàn)，將縣域經(jīng)濟(jì)納入城市經(jīng)濟(jì)體系，使之成為可以有效容納現(xiàn)代制造業(yè)的城市空間。從實(shí)踐來(lái)看，中西部縣域發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)情況并不理想，集中表現(xiàn)為部分縣工業(yè)園區(qū)招商引資效果差，企業(yè)進(jìn)不來(lái)、待不久、活不了，結(jié)果是工業(yè)園區(qū)荒草叢生。

從某種意義上講，在已經(jīng)形成東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶且中西部業(yè)已形成以省會(huì)城市和部分地級(jí)市為代表的區(qū)域中心城市的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)很難形成對(duì)現(xiàn)代制造業(yè)的吸引力（有效容納）。反過(guò)來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)千方百計(jì)吸引制造業(yè)，會(huì)與中西部區(qū)域中心城市形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，結(jié)果很可能就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)，地級(jí)城市經(jīng)濟(jì)達(dá)不到合理規(guī)模，拖垮了地市經(jīng)濟(jì)。因此，在農(nóng)民進(jìn)城、縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何定位中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)，以及如何做好與鄉(xiāng)村振興的銜接，是特別需要討論的問(wèn)題。

在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民快速進(jìn)城過(guò)程中，這種進(jìn)城有兩個(gè)階段或兩種形態(tài)：一是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，這是自20世紀(jì)就已經(jīng)開(kāi)啟的歷程。二是進(jìn)城買(mǎi)房，在城市安居。一般情況下，農(nóng)民要到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市務(wù)工經(jīng)商，這些地方就業(yè)機(jī)會(huì)多、收入比較高，但農(nóng)民卻很難在這些地方買(mǎi)得起房。因此，在外面務(wù)工、回縣城買(mǎi)房，成為多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的選擇，農(nóng)民家庭用一直以來(lái)的積蓄和未來(lái)預(yù)期收入（往往通過(guò)借貸形式）在縣城買(mǎi)房，以求實(shí)現(xiàn)真正的進(jìn)城。

農(nóng)民到縣城買(mǎi)房帶給了縣城巨大的發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)民買(mǎi)房，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育起來(lái)，縣級(jí)政府通過(guò)賣地獲得土地財(cái)政收入。房地產(chǎn)帶動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)全面繁榮，縣城在很短時(shí)間內(nèi)就快速發(fā)展起來(lái)。反過(guò)來(lái)，正是農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房推動(dòng)了縣城經(jīng)濟(jì)甚至縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣政府就有動(dòng)力通過(guò)各種辦法來(lái)推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，其中最典型的是很多縣政府有意識(shí)地讓優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)縣城，從而引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)縣城買(mǎi)房。〔5〕

農(nóng)民在縣城買(mǎi)房要壓縮在農(nóng)村的消費(fèi)，要將農(nóng)業(yè)收入用于城市消費(fèi)，因此他們需要有更多城市務(wù)工、經(jīng)商等增加收入的機(jī)會(huì)。一般來(lái)講，中西部地區(qū)的縣城缺少高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此農(nóng)民在縣城買(mǎi)房之后，越發(fā)難以增加農(nóng)村的消費(fèi)，必須要到沿海地區(qū)或大中城市務(wù)工以獲得較高收入。農(nóng)民進(jìn)縣城買(mǎi)房，縣城變得繁榮，是建立在擠壓農(nóng)村消費(fèi)和迫使農(nóng)民獲得更高收入的基礎(chǔ)上的。正是靠農(nóng)戶家庭中的農(nóng)業(yè)收入和他們外出務(wù)工收入以及他們將未來(lái)預(yù)期收入的抵押（借貸），才支撐起了縣城房地產(chǎn)的繁榮。

農(nóng)民到縣城買(mǎi)房是要實(shí)現(xiàn)真正進(jìn)城，他們要在城市就業(yè)、居住、生活，享受城市基礎(chǔ)設(shè)施，接受城市公共服務(wù)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，縣城缺少較高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房后更加依賴農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，從而造成農(nóng)民的一家三制的現(xiàn)象：年輕夫妻到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)、年幼子女待在縣城上學(xué)（需要母親或奶奶陪讀），農(nóng)民并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)城市化。

縣城提供不了高收入就業(yè)機(jī)會(huì)卻又通過(guò)推動(dòng)教育進(jìn)城等辦法加速農(nóng)民在縣城買(mǎi)房，這就造成了新的社會(huì)問(wèn)題。中西部地區(qū)的大多縣城注定不可能通過(guò)招商引資來(lái)引進(jìn)現(xiàn)代制造業(yè)，從而無(wú)法提供大量較高收入就業(yè)機(jī)會(huì)。在這種情況下，縣城的農(nóng)民就不可能算是真正進(jìn)城，于是他們就要開(kāi)啟第二波進(jìn)城，直到落戶在有就業(yè)機(jī)會(huì)的城市從而可以實(shí)現(xiàn)居住與就業(yè)一體、家庭不再分離，這個(gè)合適的地點(diǎn)往往是作為區(qū)域中心城市的地級(jí)市或更大城市。從這個(gè)意義上講，農(nóng)民在縣城買(mǎi)房具有很強(qiáng)的過(guò)渡性，縣政府過(guò)度鼓勵(lì)農(nóng)民在縣城買(mǎi)房，甚至通過(guò)教育進(jìn)城等辦法迫使農(nóng)民在縣城買(mǎi)房，很可能導(dǎo)致農(nóng)民在縣城買(mǎi)房了卻無(wú)法安居，縣城新樓盤(pán)賣不出去或賣出去卻無(wú)人居住，成為“鬼城”。

更糟糕的是，中西部縣政府往往可能將不切實(shí)際的發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房結(jié)合起來(lái)，試圖通過(guò)經(jīng)營(yíng)縣城來(lái)實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長(zhǎng)。目前，經(jīng)營(yíng)縣城很重要的一個(gè)方面是成立城市建設(shè)投資公司，通過(guò)資金拆借來(lái)獲得巨額城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。這樣的結(jié)果就是，全國(guó)中西部地區(qū)縣級(jí)政府普遍形成了巨額政府負(fù)債〔6〕，一些地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政收入還不夠償還政府負(fù)債利息。

經(jīng)營(yíng)縣城的前提是縣城可以成為現(xiàn)代制造業(yè)中心。實(shí)際上，當(dāng)前中國(guó)廣大中西部地區(qū)縣城基本上沒(méi)有接納現(xiàn)代制造業(yè)的條件，也就不可能復(fù)制沿海發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。中西部縣城發(fā)展是建立在農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入基礎(chǔ)上的，縣城發(fā)展應(yīng)當(dāng)服務(wù)和服從于農(nóng)民進(jìn)城的內(nèi)在規(guī)律。在中西部縣域經(jīng)濟(jì)普遍缺少成為經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)中心的條件從而不可能成為容納農(nóng)民城市化穩(wěn)定載體的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)如何定位及縣城應(yīng)當(dāng)如何經(jīng)營(yíng)，就有很大的討論空間。

按中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，2050年鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)的前提是農(nóng)民早已完成城市化，進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了在城市的安居，農(nóng)業(yè)主要由留守農(nóng)村的數(shù)千萬(wàn)職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)兼業(yè)大幅度減少甚至不存在。農(nóng)民完成城市化并在城市體面安居，意味著絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都已經(jīng)進(jìn)入到區(qū)域中心城市，而不是住在縣城一家三制、家庭分離。

鄉(xiāng)村振興存在兩個(gè)不同階段。第一階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要服務(wù)于中國(guó)現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略，助推中國(guó)現(xiàn)代化的艱難突圍，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就不可能說(shuō)中國(guó)建設(shè)成了社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是借國(guó)家力量來(lái)建設(shè)強(qiáng)富美的鄉(xiāng)村，力求在2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的偉大目標(biāo)。結(jié)合農(nóng)民城市化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)討論縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣城建設(shè)，對(duì)經(jīng)營(yíng)縣城就可以有較為清晰的認(rèn)識(shí)。在鄉(xiāng)村振興的第一階段，農(nóng)民快速進(jìn)城，很大一部分農(nóng)民進(jìn)入縣城，在縣城買(mǎi)房卻無(wú)法在縣城充分就業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)要為農(nóng)民進(jìn)城提供支撐，要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，要為農(nóng)民提供有效的公共服務(wù)，從而保障城市化進(jìn)程中的農(nóng)村穩(wěn)定與秩序。

進(jìn)入到鄉(xiāng)村振興第二階段，縣域范圍大量農(nóng)民已經(jīng)完成城市化，農(nóng)業(yè)主要由職業(yè)農(nóng)民來(lái)經(jīng)營(yíng)。此時(shí)，在縣域范圍內(nèi)如何形成與職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相匹配的公共服務(wù)就是縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展的重點(diǎn)。

在縣域范圍內(nèi)，經(jīng)營(yíng)縣城、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于農(nóng)民進(jìn)城并保障其享有縣域范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，而非必須在縣城大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然這不是因?yàn)椴辉敢獍l(fā)展經(jīng)濟(jì)而是因?yàn)槿鄙侔l(fā)展的條件。不講條件、不惜代價(jià)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)縣城，結(jié)果可能不僅農(nóng)民利益受損，而且政府也將欠下巨額債務(wù)，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)。

不從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)方面，而是從保障農(nóng)民進(jìn)城、為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)方面考慮縣城經(jīng)營(yíng)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就可能得出完全不一樣的思路。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)必須要服從市場(chǎng)規(guī)律，講求效率。不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的絕大多數(shù)中西部縣城實(shí)際上已經(jīng)失去了發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的可能。工業(yè)本身是高度聚集的，中國(guó)沿海城市經(jīng)濟(jì)帶與中西部區(qū)域性中心城市已經(jīng)足以高效容納現(xiàn)代制造業(yè)，在這方面中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺乏與這些城市的競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)制上馬，必遭失敗。逆市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律而動(dòng)，必然無(wú)功而返。

雖然中西部絕大多數(shù)縣城缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件，縣域范圍卻仍然吸引那些正在進(jìn)城的農(nóng)民和仍然依托農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)戶以及越來(lái)越多的職業(yè)農(nóng)民，縣域范圍內(nèi)還有各種傳統(tǒng)二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員，因此，縣域范圍還需要實(shí)施有效治理，內(nèi)需要基本公共服務(wù)來(lái)為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員提供生產(chǎn)生活秩序。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)下，雖然農(nóng)民致富只能主要靠自己，國(guó)家卻應(yīng)當(dāng)保障其基本公共服務(wù)，甚至不斷提供較高質(zhì)量的公共服務(wù)。從全國(guó)來(lái)看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、地方財(cái)政充沛，可以提供更高水平的公共服務(wù)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)薄弱、地方財(cái)政不足，無(wú)法僅靠地方財(cái)政建設(shè)較高質(zhì)量的公共服務(wù)，因此中西部地區(qū)基本公共服務(wù)供給更多依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

對(duì)于廣大中西部縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)講，最重要的功能并非逆市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@是市場(chǎng)本身的事情，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)自身去運(yùn)轉(zhuǎn)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)最重要的功能是順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)，為農(nóng)民提供有效的公共服務(wù)。

三、以公共服務(wù)有效供給為核心的縣域治理

如果將公共服務(wù)有效供給作為縣域治理的中心工作，而非以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為中心工作，當(dāng)前縣域治理就有很大的調(diào)整空間。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)都建立在農(nóng)民城市化的基礎(chǔ)上。農(nóng)民城市化有兩層含義：第一層含義是中國(guó)城市是向農(nóng)民開(kāi)放的，哪里有獲利機(jī)會(huì)，農(nóng)民就可以到哪里去，也將會(huì)到哪里去。農(nóng)民致富的根本和關(guān)鍵在于農(nóng)民積極響應(yīng)市場(chǎng)機(jī)會(huì)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、獲取市場(chǎng)利益。農(nóng)民美好生活要靠他們自己去創(chuàng)造。農(nóng)民創(chuàng)造美好生活的空間并不局限在農(nóng)村，而是在廣闊的城鄉(xiāng)，甚至主要是在城市。第二層含義則是，正是大量農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源留給仍然留村農(nóng)民，留村農(nóng)民才有可能緩解資源緊張、增加獲利機(jī)會(huì)，才可能僅僅依靠農(nóng)村甚至農(nóng)業(yè)收入致富。

中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺少快速成長(zhǎng)的空間，所以農(nóng)民進(jìn)城往往不只是進(jìn)到縣城，而且要進(jìn)入中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)最快的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市。正是農(nóng)民從縣域以外務(wù)工經(jīng)商的獲利，為縣域經(jīng)濟(jì)提供了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。縣城缺少高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)入縣城往往只是城市化的過(guò)渡階段，他們持續(xù)地進(jìn)入地級(jí)及以上城市安居，才算是完成了城市化。農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民到經(jīng)濟(jì)中心務(wù)工、農(nóng)民在縣城買(mǎi)房、保留農(nóng)村土地以防止農(nóng)民進(jìn)城失敗等等，都是當(dāng)前中西部地區(qū)正在發(fā)生的現(xiàn)實(shí)。城鄉(xiāng)關(guān)系正在重組，村莊面臨巨變，一切都是不固定的，所有靜止的東西很快都會(huì)煙消云散?！?〕這個(gè)時(shí)候縣域治理的關(guān)鍵就是要為重組提供秩序，以保障重組順利完成。

具體而言，縣域治理應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注兩點(diǎn)、防止一點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的兩點(diǎn)是：第一是在農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中可能出現(xiàn)失敗者，無(wú)論是因?yàn)樽匀伙L(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，失去基本生活保障的農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的救助，以獲得基本生活保障和發(fā)展的基本能力。第二是為農(nóng)民提供維持基本生產(chǎn)生活秩序所必需的基本公共品。

應(yīng)當(dāng)防止的一點(diǎn)則是：農(nóng)民生活富裕和他們對(duì)美好生活的向往，只應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自己的事情，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己通過(guò)努力奮斗來(lái)獲取。離開(kāi)農(nóng)民的參與，國(guó)家單方面為農(nóng)民提供美好生活，農(nóng)民是不會(huì)珍惜的，當(dāng)然也就不可持續(xù)。中西部縣域治理重點(diǎn)不是具體幫農(nóng)民致富和建設(shè)美好生活，也不是過(guò)度介入到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，而是要為正在巨變和重組的城鄉(xiāng)提供秩序，提供基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共品，地方財(cái)政有實(shí)力就用地方財(cái)政，若地方財(cái)政無(wú)力供給，就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)，這是我國(guó)現(xiàn)代化順利實(shí)現(xiàn)的基本保障。

如果中西部地區(qū)縣域治理或縣政府主要工作不是招商引資、增加GDP，以及為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)而過(guò)度經(jīng)營(yíng)縣城，而是以有效供給公共服務(wù)作為中心，實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的轉(zhuǎn)變，那么縣域治理工作就會(huì)有很大不同。既然中西部絕大多數(shù)縣都不可能復(fù)制沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，主要工作不應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而是應(yīng)當(dāng)以提供有效公共服務(wù)為中心，那么縣域治理的核心就變成如何為全縣提供與農(nóng)民城市化相適應(yīng)、與鄉(xiāng)村振興階段相匹配、與共同富裕目標(biāo)相支撐的公共服務(wù)體系，經(jīng)營(yíng)縣城的重點(diǎn)也不再是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要布局公共服務(wù)。

在當(dāng)前乃至未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城將不會(huì)放棄在農(nóng)村的住房與土地，農(nóng)民家庭中老年父母仍然留守農(nóng)村。很多進(jìn)城的農(nóng)民普遍保留農(nóng)村退路以防止進(jìn)城失敗，也有的農(nóng)民有年輕時(shí)進(jìn)城而老年時(shí)退回農(nóng)村養(yǎng)老的打算。因此，村莊一級(jí)的公共服務(wù)，重點(diǎn)是保障基本生產(chǎn)生活秩序，其次才是建設(shè)美麗村莊。

農(nóng)民進(jìn)城背景下，如何布局縣域范圍公共服務(wù)，包括如何布局教育、醫(yī)療、公共文化資源，既適應(yīng)縣域人口狀況，又達(dá)到公共服務(wù)效率最優(yōu)，就需要在縣域范圍進(jìn)行有效統(tǒng)籌?？h城是地方公共服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層公共服務(wù)中心，村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場(chǎng)所，當(dāng)下對(duì)于縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊教育、醫(yī)療、文化資源的分配，要做到既保證農(nóng)民的教育、醫(yī)療和文化生活便利，又保證教育、醫(yī)療、文化效率，這是縣域治理的重點(diǎn)。

對(duì)于當(dāng)前的村莊，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供基本公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品，超出部分則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，畢竟美好生活應(yīng)當(dāng)在財(cái)政的幫扶下由自己來(lái)創(chuàng)造。同時(shí)，村莊建設(shè)不能一味過(guò)高要求，更不能按城市標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求農(nóng)村，比如限制農(nóng)民養(yǎng)殖家畜家禽就毫無(wú)道理，甚至有地方甚至不允許農(nóng)民種菜園，要將菜園改成綠地就更加荒唐了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是連接縣城與村莊的重要紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離村莊比較近，又可能形成一定規(guī)模，從而可以形成一定公共服務(wù)的聚集，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等等，都可以為農(nóng)民提供便利服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不應(yīng)當(dāng)脫離實(shí)際。比如要求建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在集鎮(zhèn)，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不是村莊，也不同于縣城，不具有生產(chǎn)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)要因地制宜。

縣城則是提供公共服務(wù)最重要的場(chǎng)所，尤其是教育、醫(yī)療和文化資源，這些對(duì)于農(nóng)民極其重要。農(nóng)民進(jìn)縣城，很大程度上也是為了獲得縣城良好教育、醫(yī)療和文化資源。

目前縣城公共服務(wù)存在的問(wèn)題有兩個(gè)。一是縣政府囿于經(jīng)營(yíng)城市的理念，刻意推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)縣城，以吸引農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房，從而繁榮縣城經(jīng)濟(jì)。如前所述，在縣城缺少就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，人為推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)縣城買(mǎi)房，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不利于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是當(dāng)前全國(guó)縣城公共服務(wù)普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，典型的縣高標(biāo)準(zhǔn)興建豪華體育館、博物館、圖書(shū)館等景觀性政績(jī)工程，實(shí)際上卻與農(nóng)民需求幾乎無(wú)關(guān)，也就幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心來(lái)配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，與以公共服務(wù)有效供給為中心來(lái)配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施相比，重點(diǎn)與方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、資源下鄉(xiāng)與縣鄉(xiāng)村體制

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心經(jīng)營(yíng)縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必然要面對(duì)市場(chǎng)的不確定性，勢(shì)必要積極行政想方設(shè)法抓住市場(chǎng)機(jī)會(huì)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取外來(lái)資源，很容易形成嚴(yán)重負(fù)債。以有效供給公共服務(wù)為核心的縣域治理，治理確定性就要高得多，主要是打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板，鄉(xiāng)村體制也以“消極”行政為主，主要考核目標(biāo)不是創(chuàng)新、創(chuàng)建，也非競(jìng)爭(zhēng)能力，而是看能否保證基本生產(chǎn)生活秩序。

縣域治理在以有效供給公共服務(wù)為核心的背景下，縣鄉(xiāng)村體制總體來(lái)講是“消極”行政，目標(biāo)是保持秩序底線?？h鄉(xiāng)村三級(jí)體制應(yīng)當(dāng)從目前“過(guò)度亢奮”狀態(tài)中冷靜下來(lái)，以適應(yīng)當(dāng)前中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間相對(duì)有限的現(xiàn)實(shí)。

中西部縣域治理資源，除當(dāng)?shù)刎?cái)政以外，很大程度上要依靠轉(zhuǎn)移支付，也就是當(dāng)前國(guó)家每年超過(guò)2萬(wàn)億元的惠農(nóng)資源。從村一級(jí)來(lái)講，國(guó)家為農(nóng)民提供與城市均等基本公共服務(wù)，超出部分應(yīng)當(dāng)由村莊農(nóng)戶籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)，國(guó)家最多給予一定的以獎(jiǎng)代補(bǔ)的資源支持。村級(jí)組織最重要的工作不是完成上級(jí)安排的任務(wù)，而是將農(nóng)民組織起來(lái)，回應(yīng)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)訴求，解決農(nóng)民的問(wèn)題，其中的關(guān)鍵是組織農(nóng)民自己解決自己的問(wèn)題，自己建設(shè)自己的美好生活。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大多沒(méi)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，更不創(chuàng)造財(cái)政收入，其職能就相當(dāng)于縣政府的派出機(jī)構(gòu)，代縣政府為農(nóng)民提供超出村莊范圍的基層公共服務(wù)?？h一級(jí)則應(yīng)極大地簡(jiǎn)化工作復(fù)雜性、注重重點(diǎn)、做好基礎(chǔ)工作，不折騰。以基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)和以公共服務(wù)有效供給為中心工作的縣域治理與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的縣域治理，對(duì)縣鄉(xiāng)體制和現(xiàn)縣鄉(xiāng)干部要求是截然不同的，其差別在于，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心需要面對(duì)大量不確定性，需要縣鄉(xiāng)村干部具有敢闖市場(chǎng)、敢冒風(fēng)險(xiǎn)、敢于擔(dān)責(zé)、積極作為的精神，需要獅子型的干部隊(duì)伍。以公共服務(wù)有效供給為中心則不同，因?yàn)閹缀跛谢竟卜?wù)都是由國(guó)家規(guī)定、有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)且由國(guó)家財(cái)政來(lái)保證落實(shí)，公共服務(wù)有效供給需要面向基層實(shí)際，面對(duì)群眾需要，縣域治理不需要“彎道超車”，因此縣鄉(xiāng)村干部只需要按國(guó)家要求，做好規(guī)劃、統(tǒng)籌縣域資源，將雖然并不特別亮麗卻特別基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)建設(shè)好，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本秩序的保障，這樣就算是治理有效。因?yàn)榻ㄔO(shè)基本公共服務(wù)幾乎不存在不確定性，積極行政就沒(méi)有空間，縣域治理相對(duì)穩(wěn)健，縣鄉(xiāng)村體制就可以簡(jiǎn)約而高效。

五、小結(jié)

當(dāng)前中國(guó)發(fā)展中存在顯著的不平衡，其中最重要的不平衡就是東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡。實(shí)際上，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)高度密集、基礎(chǔ)設(shè)施健全、產(chǎn)業(yè)分工細(xì)密的城市經(jīng)濟(jì)帶，這個(gè)城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的每塊土地都具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的條件，因此，東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在部分，其縣城是大城市的“腳”，形式上看仍然是農(nóng)村的，實(shí)質(zhì)上早已遵從城市發(fā)展與治理的內(nèi)在邏輯，這也是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣集中在東部沿海地區(qū)的主要原因。這些東部地區(qū)百?gòu)?qiáng)縣，農(nóng)業(yè)GDP占比都已微不足道，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶家庭不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)兼業(yè)，而主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，吸引大量外來(lái)人口流入。

與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)情況相反，廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)缺少容納現(xiàn)代制造業(yè)的空間，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要資源來(lái)自農(nóng)戶家庭的務(wù)農(nóng)收入和農(nóng)戶家庭外出務(wù)工經(jīng)商收入，縣城房地產(chǎn)主要建立在農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房需求之上，農(nóng)戶家庭將過(guò)去數(shù)十年積蓄和未來(lái)可能的家庭收入一次性用于在縣城買(mǎi)房，這種行為一定程度上支撐了中西部縣城繁榮。但是，因?yàn)橹形鞑靠h城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在縣城買(mǎi)房，卻無(wú)法在縣城安居，因此進(jìn)到縣城的農(nóng)民可能不得二次進(jìn)城。

當(dāng)前廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的邏輯，縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮主要依靠農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的“腦”，而不是城市的“腳”。

目前看來(lái)，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)并非中西部縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)，或者說(shuō)，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去了發(fā)展成為沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的可能。正因如此，作為在城市內(nèi)在組成部分、服從城市發(fā)展邏輯的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)，是大城市的“腳”，而中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的“腦”，其發(fā)展和治理本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的，是與沿海地區(qū)截然不同的。東部地區(qū)與中西部縣域經(jīng)濟(jì)截然不同的特點(diǎn)決定了東部地區(qū)與中西部地區(qū)在建設(shè)目標(biāo)、體制安排、鄉(xiāng)村振興等多方面應(yīng)當(dāng)有不同的設(shè)計(jì)。當(dāng)前中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)以公共服務(wù)有效供給為中心任務(wù)來(lái)設(shè)定治理目標(biāo)和縣鄉(xiāng)體制，中西部地區(qū)縣域治理應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。