孫 夢(mèng) 江保國(guó)

村規(guī)民約在我國(guó)的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)秩序建構(gòu)中的角色舉足輕重，歷朝歷代不乏倡導(dǎo)和實(shí)踐者。20世紀(jì)90年代以來(lái)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家正式成為官宣目標(biāo)并載入憲法，現(xiàn)代法治話(huà)語(yǔ)體系得以取得支配地位，成為治國(guó)理政的外在框架和正當(dāng)性基礎(chǔ)。如何協(xié)調(diào)村規(guī)民約所代表的“民間法”與法治所代表的“國(guó)家法”之間的關(guān)系，(1)有學(xué)者認(rèn)為，民間法的稱(chēng)謂不甚科學(xué)，應(yīng)稱(chēng)之為“民間社會(huì)規(guī)范”。范愉：《民間社會(huì)規(guī)范在基層司法中的應(yīng)用》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。甚至將前者完全納入后者的規(guī)范體系，遂成為法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。(2)根據(jù)筆者的檢索，法學(xué)界歷年有關(guān)該主題的期刊論文達(dá)到1400篇左右，其中2008年更是達(dá)到130篇的峰值，足見(jiàn)該主題的受關(guān)注程度。

這一問(wèn)題不僅是一個(gè)重大深刻的理論命題，更是一個(gè)充滿(mǎn)地氣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái)，村規(guī)民約作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)基層治理的重要依托日益受到重視。2018年底，民政部等七部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》)，要求到2020年全國(guó)所有村“普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約”，同時(shí)該《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》也著力強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約要在法治的軌道上運(yùn)行，做到“合法合規(guī)”。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約行政村全覆蓋”。2020年底，我們對(duì)部分地區(qū)村規(guī)民約工作情況進(jìn)行了調(diào)研，觀察到村規(guī)民約已進(jìn)入成文化、普及化的新階段，不僅行政村普遍制定了村規(guī)民約，甚至相當(dāng)一部分村民小組也制定了村規(guī)民約，村規(guī)民約普及推廣工作取得很大進(jìn)展，但也發(fā)現(xiàn)新實(shí)踐、新場(chǎng)景呼喚著對(duì)該問(wèn)題的持續(xù)跟進(jìn)研究，特別是一些基礎(chǔ)性、前提性的概念和理論問(wèn)題仍需進(jìn)一步梳理探討。

一、雙向整合：村規(guī)民約法治化的歷史與現(xiàn)實(shí)

在官方文件和學(xué)界討論中，“村規(guī)民約”常與“鄉(xiāng)規(guī)民約”混同使用。例如，最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2018〕19號(hào))中就同時(shí)使用了兩詞。(3)該意見(jiàn)提出：“將執(zhí)行過(guò)程與鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛多元化解決機(jī)制有效對(duì)接，與鄉(xiāng)規(guī)民約、善風(fēng)美俗建設(shè)有效對(duì)接，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)”，“尊重不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的村規(guī)民約、鄉(xiāng)風(fēng)民俗，妥善把握民事審判對(duì)習(xí)慣的適用”。有學(xué)者認(rèn)為系因古時(shí)“鄉(xiāng)”與“村”同義，故而兩者具體所指相同；(4)張廣修：《村規(guī)民約的歷史演變》，《洛陽(yáng)工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2000年第2期。但也有學(xué)者認(rèn)為兩者不同，村規(guī)民約是“法律規(guī)范詞”，而鄉(xiāng)規(guī)民約則是“社會(huì)文化詞”，對(duì)于兩者的區(qū)別不可不察。(5)謝暉：《村規(guī)民約與村民自治》，《中國(guó)民族報(bào)》2015年10月30日，第006 版。用詞上的模糊彰顯了村規(guī)民約研究的復(fù)雜維度，由此也生發(fā)出對(duì)村規(guī)民約的不同理解。

通說(shuō)認(rèn)為，目前可見(jiàn)的最早的成文村規(guī)民約是北宋神宗熙寧九年(1076年)陜西藍(lán)田呂氏兄弟所創(chuàng)的《呂氏鄉(xiāng)約》，其源起是以地緣關(guān)系為紐帶的異姓雜居村落形成后協(xié)調(diào)不同家族、家庭、個(gè)人之間社會(huì)關(guān)系的客觀需要，(6)張明新：《鄉(xiāng)規(guī)民約存在形態(tài)芻論》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2004年第5期。是在“皇權(quán)不下縣”的治理格局下鄉(xiāng)土社會(huì)自發(fā)的公共規(guī)則供給現(xiàn)象?！秴问相l(xiāng)約》規(guī)定了鄉(xiāng)民修身、立業(yè)、齊家、交游應(yīng)遵循的行為規(guī)范以及過(guò)往迎送、婚喪嫁娶等種種活動(dòng)的禮儀俗規(guī)，并設(shè)置了完整的獎(jiǎng)懲機(jī)制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，(7)安廣祿：《我國(guó)最早的鄉(xiāng)規(guī)民約》，《今日農(nóng)村》1998年第4期。在形式上具備了法律規(guī)范的構(gòu)成性要素，超越了簡(jiǎn)單的道德教化，而兼具了自治、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)等功能。(8)王曙光：《中國(guó)農(nóng)村：北大“燕京學(xué)堂”課堂講錄》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年。在這個(gè)意義上，以“民間法”稱(chēng)之似乎并不為過(guò)。受其影響，后世的村規(guī)民約大多以勸善懲惡、廣教化而厚風(fēng)俗為己任，以穩(wěn)固鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序?yàn)槟康?，受到精英階層的推崇和國(guó)家法的認(rèn)可，即所謂的“夫欲國(guó)之治也，必自鄉(xiāng)始”。(9)王日根：《明清基層社會(huì)管理組織系統(tǒng)論綱》，《清史研究》1997年第2期。它廣泛推行于明清，至清朝中期漸趨成熟，而清末民初時(shí)曾在一些地區(qū)盛極一時(shí)，(10)張廣修：《村規(guī)民約的歷史演變》，《洛陽(yáng)工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2000年第2期，第28頁(yè)?？梢哉f(shuō)深深地嵌入了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)。

改革開(kāi)放以后，隨著政社合一的人民公社體制的逐漸解體，基層自治成為激發(fā)農(nóng)村活力的重要制度創(chuàng)新。一方面，村民自治亟須規(guī)則支持和引導(dǎo)，另一方面，國(guó)家也需要在村民自治空間內(nèi)有效施行相關(guān)法律和政策。(11)例如，1983年1月，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題〉的通知》(中發(fā)[ 1983]1號(hào))提出：“要通過(guò)制訂鄉(xiāng)規(guī)民約，開(kāi)展建立文明村、文明家庭的活動(dòng)”。此類(lèi)自下而上和自上而下的合力使村規(guī)民約的制度功能再度受到重視，同時(shí)也使其在兩者之間“糾纏不清”，成為對(duì)村規(guī)民約內(nèi)涵進(jìn)行界定的難點(diǎn)。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約自下而上的屬性，認(rèn)為它是“在某一特定鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時(shí)期內(nèi)共同遵守的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的共同規(guī)則”，(12)張廣修：《村規(guī)民約論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2002年，第30頁(yè)。甚至村規(guī)民約就是“法定的村民自治的權(quán)利表達(dá)”。(13)謝暉：《村規(guī)民約與村民自治》，《中國(guó)民族報(bào)》2015年10月30日，第006版。也有學(xué)者注重其自上而下的特點(diǎn)，認(rèn)為村規(guī)民約是“為了規(guī)范村級(jí)治理的各項(xiàng)具體活動(dòng)，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，吸取傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中的合理成分，由村級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)民主方式制定的各種層次的規(guī)章制度”。(14)羅鵬、王明成：《村規(guī)民約的內(nèi)涵、性質(zhì)與效力研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第3期。

事實(shí)上，上述兩類(lèi)觀點(diǎn)分別揭示了村規(guī)民約的兩種不同面相：合意性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范。合意性規(guī)范對(duì)應(yīng)著村規(guī)民約的民間性和自治性，即在國(guó)家法刻意劃定或難以觸及的自治空間內(nèi)構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的行為規(guī)范，理想狀態(tài)下它產(chǎn)生于全體村民的合意，其效力根據(jù)和合法性基礎(chǔ)也在于這種合意；授權(quán)性規(guī)范則對(duì)應(yīng)著村規(guī)民約的法定性和權(quán)威性，即它根據(jù)國(guó)家法的精神甚至是授權(quán)而制定，作為國(guó)家法的延伸和補(bǔ)充，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)和貫徹了國(guó)家意志，這成為其權(quán)威性的重要來(lái)源。

長(zhǎng)期以來(lái)，村規(guī)民約這兩種看似相互矛盾的面相共存相生，左右了其發(fā)展走向。早期的村規(guī)民約脫胎于鄉(xiāng)民共同制定的社邑規(guī)約，此后的村規(guī)民約雖然大多出自鄉(xiāng)村精英之手，但也往往強(qiáng)調(diào)其可通過(guò)“共議”來(lái)制定或修改。(15)劉篤才：《中國(guó)古代民間規(guī)約引論》，《法學(xué)研究》2006年第1期。合意性構(gòu)成了村規(guī)民約的外在顯性特征，但授權(quán)性卻構(gòu)成了其內(nèi)在的隱性特征。鄉(xiāng)村精英在擬定村規(guī)民約過(guò)程中將國(guó)家法的理念注入其中(即“尊國(guó)法”)，甚至在相當(dāng)程度上成為“國(guó)家法有關(guān)條款的細(xì)化”，(16)卞利：《明清徽州村規(guī)民約和國(guó)家法之間的沖突與整合》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。并藉此凝聚社會(huì)共識(shí)、規(guī)訓(xùn)鄉(xiāng)民行為，使其符合主流意識(shí)形態(tài)的價(jià)值觀，因而得到了官方的追認(rèn)和鼓勵(lì)，甚至在明代一度由政府強(qiáng)令推行。官方通過(guò)“頒發(fā)牒文、告示等方式，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行批準(zhǔn)和確認(rèn)，從而使村規(guī)民約的民間行為轉(zhuǎn)化為官方的意志”，將其不斷納入國(guó)家法的體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)村規(guī)民約法定化的改造，而“村規(guī)民約本身為了獲得權(quán)威性，也往往借助國(guó)家法來(lái)伸展自己的意志”。(17)卞利：《明清徽州村規(guī)民約和國(guó)家法之間的沖突與整合》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期，第81頁(yè)。因此，歷史上村規(guī)民約與國(guó)家法之間的互動(dòng)是一個(gè)雙向整合的過(guò)程。

盡管當(dāng)代村規(guī)民約作為實(shí)現(xiàn)我國(guó)村民自治制度的有效途徑，與歷史上的村規(guī)民約有著本質(zhì)區(qū)別，但在兼具合意性和授權(quán)性的問(wèn)題上并無(wú)二致。而在國(guó)家法規(guī)范體系日益健全的情況下，村規(guī)民約也日益被吸收成為國(guó)家治理體系的重要元素，對(duì)其法定化的步伐不斷加快，它作為授權(quán)性規(guī)范的特征也日益凸顯。1987年的《村民委員會(huì)組織法(試行)》首次在立法中對(duì)村規(guī)民約的制定和備案進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸，明確其在規(guī)范體系中的地位。此后，隨著村民自治制度的實(shí)施，村規(guī)民約作為配套制度也在政府推動(dòng)和實(shí)踐需求的催生下不斷普及。至2016年時(shí)，全國(guó)98%的村制定了村規(guī)民約或村民自治章程。(18)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》，http://www.gov.cn/zhengce/2017/12/15/content_5247201.htm，2020-12-05。因此，實(shí)現(xiàn)《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》設(shè)定的至2020年全國(guó)所有村普遍制定或修訂村規(guī)民約的目標(biāo)難度并不大，筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)已提前完成了這一目標(biāo)。

《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》沿續(xù)、貫徹同時(shí)也強(qiáng)化了《村民委員會(huì)組織法》等將村規(guī)民約法定化的路徑，從名稱(chēng)、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、制定程序等方面對(duì)村規(guī)民約的制定和修訂進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其實(shí)施促進(jìn)了村規(guī)民約的規(guī)范化、系統(tǒng)化和成文化，也在很大程度上終結(jié)了有關(guān)村規(guī)民約界定的論爭(zhēng)?！洞逡?guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為，村規(guī)民約是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，但也特別強(qiáng)調(diào)了其授權(quán)性特征，即其制定或修訂的主體、程序、內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合乎法律規(guī)定。實(shí)踐中，村規(guī)民約在制定或修訂過(guò)程中，往往要經(jīng)歷黨組織和地方政府等多重審核把關(guān)才能公布實(shí)施。村規(guī)民約在當(dāng)代的法定化進(jìn)程已是一個(gè)難以忽視的事實(shí)，它與歷史上的村規(guī)民約既有承繼關(guān)系，也有諸多不同之處。因此，在本文語(yǔ)境中討論的村規(guī)民約特指村民依法制定的冠以“村規(guī)民約”之名的自治規(guī)范，而不是泛指廣義上的“鄉(xiāng)土社會(huì)所具有的國(guó)家法之外的公共性規(guī)范”，(19)梁治平：《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國(guó)家》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996年，第38頁(yè)。甚至也不包括村民自治章程等其他自治規(guī)范。(20)《村民委員會(huì)組織法》釋義認(rèn)為，村民自治章程是綜合性規(guī)范，村規(guī)民約是特別規(guī)范。中國(guó)人大網(wǎng)：《法律問(wèn)題與釋義》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xianfa/2000/10/20/content_8450.htm, 2020-11-20。

二、名實(shí)之間：村規(guī)民約法治化的新問(wèn)題

隨著普及化、成文化的推進(jìn)，村規(guī)民約已在相當(dāng)程度上被國(guó)家法體系所容納、收編，成為現(xiàn)代國(guó)家治理框架的一部分， “名” “實(shí)”之間的巨大變遷是在新場(chǎng)景下討論其法治化問(wèn)題必須正視的前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過(guò)去普遍存在的村規(guī)民約懲戒措施違法、村委會(huì)職權(quán)法外擴(kuò)張等法治化老問(wèn)題本輪已大大減少，(21)但由于制定中審核環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)等原因，少量老問(wèn)題依然存在。例如，某村委會(huì)依據(jù)村規(guī)民約對(duì)存在賣(mài)淫嫖娼行為的整幢樓停水三個(gè)月，再次引起了社會(huì)對(duì)村規(guī)民約合法性問(wèn)題的關(guān)注。陳廣江：《住戶(hù)“連坐式”懲罰不可取》，《河南日?qǐng)?bào)》2020年12月10日，第010版。但也產(chǎn)生了國(guó)家意志過(guò)度注入、村規(guī)民約形式化等新問(wèn)題。

(一)國(guó)家意志過(guò)度注入

村規(guī)民約的授權(quán)性特征決定了其在內(nèi)容設(shè)置上必然要受到國(guó)家法律及政策的節(jié)制和約束。2010年《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第二款要求村規(guī)民約“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。從立法目的來(lái)看，該款采用的“不抵觸原則”旨在劃定村規(guī)民約自治規(guī)則的外部界限，相當(dāng)于為村規(guī)民約設(shè)置了一個(gè)“負(fù)面清單”，它的基本內(nèi)涵可以從以下四個(gè)層面進(jìn)行解釋?zhuān)?1)在規(guī)則設(shè)置上，村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策的明文規(guī)定相左；(2)在精神理念上，村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策的基本原則相悖；(3)在制定權(quán)限上，村規(guī)民約不得超越村民自治的范圍；(4)在法律后果上，村規(guī)民約不得設(shè)定不適當(dāng)?shù)奶幜P措施。(22)國(guó)務(wù)院法制辦公室：《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法注解與配套》，北京：中國(guó)法制出版社，2017年，第48頁(yè)。在上述負(fù)面清單之外，就是村民通過(guò)村規(guī)民約“進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的法定空間。

因此，“不抵觸原則”的立法目的不在于對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行詳盡無(wú)遺的具體規(guī)范，也不要求村規(guī)民約的內(nèi)容必須有法律或政策依據(jù)，否則村民自治必然會(huì)走向僵化、徒有虛名。但實(shí)踐中，各級(jí)黨委、政府及其職能部門(mén)為推行相關(guān)政策，常常硬性要求在村規(guī)民約中納入特定內(nèi)容，其中既有較宏觀的愛(ài)國(guó)主義、家教家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)培育、民族團(tuán)結(jié)、計(jì)劃生育、婦女權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)，也有非常具體的公路養(yǎng)護(hù)、人居環(huán)境整治、艾滋病防治、清掃保潔、籌資籌勞、印章管理和晚婚晚育等事項(xiàng)，而與這些硬性要求相配套的往往還有結(jié)果評(píng)價(jià)的績(jī)效考核指標(biāo)。根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，1984至2020年期間，僅國(guó)務(wù)院各部委下發(fā)文件中提及或要求村規(guī)民約加入相應(yīng)內(nèi)容的達(dá)到130多件，其中2010年以來(lái)就有近百件。這表明隨著村規(guī)民約普及化的推進(jìn)，國(guó)家意志對(duì)村規(guī)民約的注入也呈不斷強(qiáng)化之勢(shì)。這些不斷涌現(xiàn)的涉村規(guī)民約的政策性文件，出于不同目的、來(lái)自不同部門(mén)，令人應(yīng)接不暇，其結(jié)果是基層政府為了完成上級(jí)交辦的任務(wù)，不得不運(yùn)用行政命令手段要求村委會(huì)將相關(guān)內(nèi)容插入村規(guī)民約，不斷地對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行“修訂”并添加補(bǔ)丁內(nèi)容，其導(dǎo)致的危害可能有以下兩點(diǎn)。

一是侵蝕村民自治空間。《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》可能也注意到了這一問(wèn)題，要求“修訂完善村規(guī)民約不能簡(jiǎn)單照搬照抄政策、法律條文”，但調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)不少村規(guī)民約仍然是各類(lèi)政策和法律規(guī)定的匯總與集成。這些內(nèi)容雖然大多非常必要，但卻往往并非為村規(guī)民約所必備，缺乏應(yīng)本村實(shí)際情況的針對(duì)性，與其說(shuō)其源于形式意義上的村民合意，倒不如說(shuō)其源于國(guó)家意志的強(qiáng)行注入。而此類(lèi)國(guó)家意志的過(guò)度注入，必然會(huì)侵蝕法定的村民自治空間，讓村規(guī)民約成為政策文件的翻版，由“民約”異化為“官約”，從而喪失其鮮活的個(gè)性和生命力，喪失在執(zhí)行中的實(shí)效，成為掛在墻上的具文，淪為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的道具。村民們也容易因此將村規(guī)民約工作視為“上面的事”，缺乏參與的積極性。

二是架空村規(guī)民約制定程序。制定村規(guī)民約的法定主體是村民會(huì)議，而村規(guī)民約的制定程序則包括征集民意、起草、審核、表決、備案等多個(gè)環(huán)節(jié)。政出多門(mén)的各類(lèi)涉村規(guī)民約政策，不僅存在強(qiáng)行注入村規(guī)民約的欠妥性問(wèn)題，而且也因其出臺(tái)時(shí)機(jī)不一需要不斷啟動(dòng)村規(guī)民約修訂程序，可能使修訂程序成為“走過(guò)場(chǎng)”，甚至完全越過(guò)修訂程序由村委會(huì)包辦，導(dǎo)致村規(guī)民約缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。

(二)文本內(nèi)容形式化

由于各地各村情況不同，難以通過(guò)統(tǒng)一的立法或政策加以規(guī)范，需要因地制宜、一村一約，因而衡量村規(guī)民約質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)是它是否符合本村的實(shí)際，能否解決本村的具體問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱耍逡?guī)民約在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)基層治理格局中備受重視。

就村規(guī)民約作為自治性規(guī)范的本意而言，一個(gè)村是否制定、如何制定村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)由其自行決定，大體上屬于自發(fā)性制度變遷范疇。但如前文所述，我國(guó)村規(guī)民約兼具授權(quán)性的特征，其普及推廣部分歸功于公權(quán)力介入而發(fā)生的誘致性制度變遷。在此背景下，部分村規(guī)民約出現(xiàn)照抄應(yīng)付問(wèn)題在所難免。據(jù)此前的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，某省37%的行政村存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制推行形式化村規(guī)民約的現(xiàn)象。(23)九三學(xué)社中央：《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約的建議》，http://tyzx.people.cn/n1/2019/0304/c425600-30956264.html，2020-12-05。而在落實(shí)《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》過(guò)程中，不少地方推薦的村規(guī)民約的“范本”或“模板”，成為部分村規(guī)民約模仿甚至生搬硬套的對(duì)象。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣東省梅州市蕉嶺縣長(zhǎng)潭鎮(zhèn)白馬村村規(guī)民約采用了五字加七字順口溜的形式，較為生動(dòng)活潑，被民政部作為優(yōu)秀范例，在全國(guó)范圍內(nèi)被廣泛效仿，有不少村甚至僅替換了其中的村名，內(nèi)容則原封不動(dòng)地套用。當(dāng)然，一些具有典型性、普遍性的優(yōu)秀村規(guī)民約對(duì)于推動(dòng)村規(guī)民約的制訂和修訂具有重要的示范價(jià)值，但借鑒的目的當(dāng)屬結(jié)合本村實(shí)際轉(zhuǎn)化吸收、為己為用，而非“抄作業(yè)”應(yīng)付檢查。

雖然部分地方對(duì)村規(guī)民約工作的認(rèn)識(shí)不足、組織不力，是造成文本內(nèi)容形式化的重要原因，但村規(guī)民約工作的泛行政化也是不得不考慮的重要誘因。在壓力型體制下，上級(jí)部門(mén)下達(dá)的村規(guī)民約工作任務(wù)被數(shù)量化分解并進(jìn)行物質(zhì)化評(píng)價(jià)。(24)榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁(yè)。為完成上級(jí)部門(mén)設(shè)定的村規(guī)民約工作目標(biāo)，各地執(zhí)行中往往要求相關(guān)部門(mén)分工配合推進(jìn)，并設(shè)置了具體的階段性目標(biāo)和檢查驗(yàn)收方式，部分地方還將村規(guī)民約工作納入基層政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建評(píng)比考核等評(píng)價(jià)體系，基層政府則將其納入村“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。在壓力層層傳導(dǎo)之下，基層政府為完成考核任務(wù)，常常不得不采用行政命令的方式強(qiáng)力介入村莊公共事務(wù)。例如，有的地區(qū)為了達(dá)標(biāo)直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)M定村規(guī)民約模板交各村討論修改，而一些自治能力不強(qiáng)的村為了完成基層政府交辦的任務(wù)，往往訴諸成本最小化的方式來(lái)制定或修訂村規(guī)民約。在此情形下，照抄照搬等形式化村規(guī)民約的出現(xiàn)幾乎成為必然。

(三)規(guī)范結(jié)構(gòu)不完整

傳統(tǒng)村規(guī)民約的文本形態(tài)大體上以《呂氏鄉(xiāng)約》和《南贛鄉(xiāng)約》為典型：前者側(cè)重于道德教化，在內(nèi)容上以引導(dǎo)、督促和提倡為主，即“揚(yáng)善”；后者則側(cè)重于秩序建構(gòu)，在內(nèi)容上以禁止、指示和處罰為主，即“懲惡”。(25)張明新：《鄉(xiāng)規(guī)民約存在形態(tài)芻論》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2004年第5期。當(dāng)然，多數(shù)村規(guī)民約兼具勸誡和懲戒兩重內(nèi)容，即便《呂氏鄉(xiāng)約》和《南贛鄉(xiāng)約》也不例外，只不過(guò)由于制定背景和價(jià)值傾向不同而各有偏重，從而形成了村規(guī)民約較為豐富的實(shí)踐形態(tài)。

盡管人們對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)涵存有很多分歧，但對(duì)其作為行為規(guī)范的屬性則認(rèn)識(shí)基本一致。作為行為規(guī)范的村規(guī)民約，若要取得實(shí)效就必須能夠?yàn)榇迕竦男袨樘峁┹^明確的指引，使其能夠知悉哪些行為受到鼓勵(lì)，哪些行為受到禁止，并通過(guò)其與肯定性后果的聯(lián)結(jié)來(lái)激勵(lì)合法合規(guī)行為，通過(guò)其與否定性后果的聯(lián)結(jié)來(lái)阻卻違法違規(guī)行為。因此，完整的村規(guī)民約規(guī)范在結(jié)構(gòu)上至少應(yīng)當(dāng)具備行為指示和行為后果兩大要素。

事實(shí)上，傳統(tǒng)上較成功的村規(guī)民約大多具備了這兩大要素。以《呂氏鄉(xiāng)約》為例，它一方面為村民設(shè)置了“德業(yè)相勸”“過(guò)失相規(guī)”“禮俗相交”和“患難相恤”等行為指示，另一方面也規(guī)定了較全面的行為后果，其規(guī)定的處罰(即“罰式”)包括警告、罰款等兩種主要方式，對(duì)于嚴(yán)重違反鄉(xiāng)約或?qū)医滩桓恼邉t采取“皆絕之”這種“社會(huì)性死亡”的嚴(yán)重懲罰方式，而對(duì)于善行則予以表彰獎(jiǎng)賞。實(shí)踐中，一些村規(guī)民約由村民自行撰寫(xiě)，雖然文字質(zhì)樸簡(jiǎn)陋，結(jié)構(gòu)編排率性隨意，但卻深深植根于鄉(xiāng)土社會(huì)，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同認(rèn)可的價(jià)值觀念，為村民們廣泛接受，甚至在鄉(xiāng)村秩序維護(hù)方面的作用很大，(26)文新宇：《“供全村吃一餐”的處罰規(guī)定所反映的苗族習(xí)慣法文化——對(duì)三個(gè)苗族村村規(guī)民約的考察分析》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。但是也存在著行為指示不清、后果設(shè)定不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，需要根據(jù)法治原則進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

1.行為指示不清

為了保持村規(guī)民約的多樣性，《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》提出村規(guī)民約可以采用結(jié)構(gòu)式、條款式、三字語(yǔ)、順口溜、山歌民歌等多種表述形式，在內(nèi)容上則一般應(yīng)包括規(guī)范日常行為、維護(hù)公共秩序、保障群眾權(quán)益、調(diào)解群眾糾紛和引導(dǎo)民風(fēng)民俗等。上述內(nèi)容往往源于立法和政策的規(guī)定及精神，體現(xiàn)了主旋律價(jià)值觀，但實(shí)踐中不少村規(guī)民約對(duì)相關(guān)立法和政策進(jìn)行直接摘錄匯編，對(duì)主旋律價(jià)值觀進(jìn)行簡(jiǎn)單復(fù)寫(xiě)，但對(duì)村民應(yīng)當(dāng)如何行為則語(yǔ)焉不詳，不具備作為行為規(guī)范的指示性功能，也失去了村規(guī)民約的個(gè)性化、針對(duì)性?xún)?yōu)點(diǎn)。

2.后果設(shè)定不當(dāng)

為保障實(shí)施效果，傳統(tǒng)村規(guī)民約大多設(shè)有懲戒性條款，在國(guó)家法尚未深入鄉(xiāng)村社區(qū)的時(shí)代，擔(dān)負(fù)了替代性立法的角色，但是國(guó)家法確立起現(xiàn)代法治框架后，這些懲戒性條款不少因與法治原則發(fā)生沖突而為人所詬病。因此，不少研究者在論及村規(guī)民約法治化問(wèn)題時(shí)往往集中于懲戒性條款設(shè)置的合法性問(wèn)題，認(rèn)為其中的侵犯村民合法權(quán)利、濫設(shè)罰款等內(nèi)容應(yīng)予以糾正。(27)姜彥君：《關(guān)于保障“村規(guī)民約”合法性的思索》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2003年第5期。《村規(guī)民約工作指導(dǎo)意見(jiàn)》也特別強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約要合法合規(guī)，并從程序上要求加強(qiáng)審核把關(guān)，而懲戒性條款往往是重點(diǎn)審核對(duì)象。調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)這一輪審核修訂后，懲戒性條款違法違規(guī)現(xiàn)象已在很大程度上得到糾正，但容易矯枉過(guò)正而走向另一個(gè)極端，甚至為了通過(guò)審核，不少村規(guī)民約將懲戒性條款干脆完全刪除，損害了行為規(guī)范的完整性，也令其實(shí)施效果大打折扣。實(shí)證研究表明，“有懲罰措施的村規(guī)民約法治功能總有效性與無(wú)懲罰措施的存在顯著差異，且前者高于后者。”(28)王蘇醒、涂鎮(zhèn)鴻：《懲罰措施對(duì)村規(guī)民約法治功能有效性的影響——基于F省Q市Y縣的實(shí)證調(diào)查》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。將村規(guī)民約的行為后果簡(jiǎn)單地化約為懲戒性措施，而忽視了正面的肯定性措施，使其成為單純的“罰約”，也是實(shí)踐中常見(jiàn)的問(wèn)題，設(shè)置了獎(jiǎng)勵(lì)性措施的村規(guī)民約則不多見(jiàn)。

(四)適用場(chǎng)域空心化

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)場(chǎng)域中，村民長(zhǎng)期被捆綁于土地之上，人口流動(dòng)相對(duì)較少，(29)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第10頁(yè)。村規(guī)民約生成并適用于這個(gè)封閉的熟人空間，體現(xiàn)出較多的“倫理型”而非“法理型”特征，(30)宋才發(fā)、許威：《傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村治理中的法治功能》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。其有效施行往往有賴(lài)鄉(xiāng)紳耆老等地方權(quán)威和社區(qū)輿論所形成的強(qiáng)大壓力。但隨著我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制日漸松動(dòng)，人口流動(dòng)成為常態(tài)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土熟人社會(huì)正面臨著分化重組甚至解體轉(zhuǎn)型的前景。在這個(gè)大變局之下，大量農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，即因?yàn)槿丝谕饬鞫凇稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、基層民主乃至社會(huì)心理等方面出現(xiàn)的遲滯、弱化與退化現(xiàn)象”。(31)陳家喜、劉王裔：《我國(guó)農(nóng)村空心化的生成形態(tài)與治理路徑》，《中州學(xué)刊》2012年第5期?？招幕宓拇罅砍霈F(xiàn)對(duì)村規(guī)民約的適用場(chǎng)域產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的沖擊，也使村規(guī)民約的作用機(jī)制發(fā)生了巨大變革，這是當(dāng)下村規(guī)民約工作必須正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。

1.缺乏人才支撐

村規(guī)民約的制定或修訂涉及民意征集、起草、征求意見(jiàn)和審核備案等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有較強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，要求具體負(fù)責(zé)者掌握一定的法律政策知識(shí)和文化水平，具備較高的組織動(dòng)員能力，甚至要在村民中有一定的威望。而在精英外流的空心化村，村規(guī)民約工作缺乏必要的人才支撐，部分導(dǎo)致了前述的村規(guī)民約照搬照抄現(xiàn)象。

2.審議程序虛化

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民會(huì)議是制定村規(guī)民約的法定主體，由本村18周歲以上的村民組成，而召開(kāi)村民會(huì)議審議村規(guī)民約，則應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村2/3以上的戶(hù)代表參加，并經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)流動(dòng)人口從 2000 年的1.02億增加到2018年的2.44億，一直保持著持續(xù)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，(32)秦敏、呂利丹：《我國(guó)農(nóng)村留守人口規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)與發(fā)展趨勢(shì)》，《延安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。其中大量的是農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城務(wù)工，而農(nóng)村留守人口主要由兒童、婦女和老人構(gòu)成，不僅對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論審議存在困難，就連召集本村半數(shù)以上成年村民開(kāi)村民會(huì)議也十分不易。因此，實(shí)踐中不少村不得不以召開(kāi)村民代表會(huì)議方式討論表決村規(guī)民約，并且尚存在著難以達(dá)到法定人數(shù)的情況，缺少就村規(guī)民約形成共識(shí)合意的平臺(tái)。

3.適用機(jī)制發(fā)生重大變化

村規(guī)民約適用的空間主要是本村管理的地域范圍，適用的對(duì)象主要是本村村民。但在農(nóng)村人口大流動(dòng)背景下，一方面經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)人口流出村的青壯年村民常年在外，出現(xiàn)了村規(guī)民約適用對(duì)象不在場(chǎng)的現(xiàn)象，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流入村由于大量外來(lái)人口進(jìn)入，使村規(guī)民約的適用對(duì)象出現(xiàn)了擴(kuò)展適用的問(wèn)題。

(1)適用對(duì)象不在場(chǎng)。傳統(tǒng)村規(guī)民約適用于一個(gè)地域和人員界限較為明確而封閉的村莊共同體，長(zhǎng)期共同生產(chǎn)生活而形成的共識(shí)和輿論機(jī)制，使村規(guī)民約產(chǎn)生了強(qiáng)大的規(guī)勸力和引導(dǎo)力。但在市場(chǎng)化的沖擊下，封閉的村域空間被打開(kāi)，不少村民生產(chǎn)生活的場(chǎng)域已由村莊而延伸至城鎮(zhèn)，原先村莊共識(shí)和輿論機(jī)制不復(fù)存在或者發(fā)生根本改變，使村規(guī)民約的適用機(jī)制需要因應(yīng)時(shí)勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整。

(2)村規(guī)民約擴(kuò)展適用。發(fā)達(dá)地區(qū)村域往往居住了大量外來(lái)人口，有的甚至超過(guò)了本村戶(hù)籍人口的數(shù)量。外來(lái)人口既為村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作了不少貢獻(xiàn)，也享受了村集體提供的部分公共服務(wù)，與村集體之間形成了一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但這些外來(lái)人口不具備本村村民身份，無(wú)法有效參與村規(guī)民約的制定過(guò)程，不是村規(guī)民約的“締約方”，因而村規(guī)民約是否能適用外來(lái)人口尚存一定的疑問(wèn)。(33)黃宏等：《村規(guī)民約能管“外人”嗎》，《浙江日?qǐng)?bào)》2015年4月28日，第15版。

三、三治融合：村規(guī)民約法治化的新路徑

村規(guī)民約既是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體，蘊(yùn)含了淳風(fēng)厚俗、以德化人的使命，同時(shí)又是法治國(guó)家圖景中實(shí)踐村民自治的規(guī)范，更是新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。正因?yàn)槿绱?，中共中央、?guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村治理“堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿(mǎn)活力、和諧有序”。村規(guī)民約法治化問(wèn)題本質(zhì)上是處理好法治與自治、德治的關(guān)系，其具體路徑也需要在“三治融合”中找尋。

(一)時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定村規(guī)民約立法

村規(guī)民約的自治性與授權(quán)性之間存有一定張力，但在實(shí)踐中并不必然產(chǎn)生矛盾。村規(guī)民約的成文化是對(duì)習(xí)慣的“雙重制度化”，(34)高其才教授等認(rèn)為，從習(xí)慣到習(xí)慣法是第一次制度化過(guò)程，而通過(guò)成文的方式將不成文的習(xí)慣法固定下來(lái)，作為村民共同遵守的行為準(zhǔn)則，則是習(xí)慣法的第二次制度化。陳寒非、高其才：《鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究》，《清華法學(xué)》2018年第1期。在當(dāng)前村規(guī)民約已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)成文化的背景下，它與農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)俗、習(xí)慣等其他規(guī)則的區(qū)別已經(jīng)非常清晰，而市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展也使當(dāng)代村規(guī)民約與歷史上的村規(guī)民約在性質(zhì)、作用機(jī)制上存有顯著不同。厘清村規(guī)民約自治性與授權(quán)性關(guān)系的關(guān)鍵在于將其納入法治框架，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)通過(guò)立法方式對(duì)制定和修訂村規(guī)民約的主體、程序、內(nèi)容邊界、權(quán)利救濟(jì)、備案審查等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，理順和銜接好村規(guī)民約與村民自治章程、集體經(jīng)濟(jì)組織章程等其他規(guī)范的關(guān)系，并對(duì)村規(guī)民約的“不抵觸”原則進(jìn)行細(xì)化：立法保留事項(xiàng)，村規(guī)民約不得規(guī)定；法律與政策有明文規(guī)定的事項(xiàng)，村規(guī)民約可以根據(jù)需要設(shè)置具體可操作的執(zhí)行性、輔助性規(guī)定，但不得與之相悖；法律與政策無(wú)明文規(guī)定事項(xiàng)，村規(guī)民約可以在不違反法律基本原則情況下進(jìn)行自主規(guī)定。

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已普遍制定或修訂村規(guī)民約，各地已在實(shí)踐中摸索出了村規(guī)民約的基本工作模式，初步具備了進(jìn)行村規(guī)民約立法的基礎(chǔ)?？尚械哪Ｊ绞俏磥?lái)在《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)村規(guī)民約制定程序和法律效力做補(bǔ)充性規(guī)定。而在全國(guó)性立法時(shí)機(jī)尚未成熟的情況下，可以考慮先通過(guò)地方性立法對(duì)《村民委員會(huì)組織法》等關(guān)于村規(guī)民約的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，將前期實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)固化下來(lái)，就具體操作制定執(zhí)行性規(guī)范，回應(yīng)和解決實(shí)踐中出現(xiàn)的障礙問(wèn)題。鑒于村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的重要性，地方性村規(guī)民約立法可以采用單行法的方式，也可以放在關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織等的相關(guān)立法中予以規(guī)定。

村規(guī)民約立法的目的不在于對(duì)村民自治進(jìn)行限制，而是對(duì)其進(jìn)行保護(hù)、鞏固和規(guī)范，對(duì)行政權(quán)力的介入進(jìn)行約束和排除。(35)例如，有村干部反映在村規(guī)民約執(zhí)行中最怕的就是“關(guān)系戶(hù)”通過(guò)上級(jí)政府進(jìn)行施壓。駱東平、汪燕：《從村規(guī)民約的嬗變看鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境及路徑選擇——基于鄂西地區(qū)三個(gè)村莊的實(shí)證調(diào)研》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。特別是要改變壓力型體制的運(yùn)行邏輯，重點(diǎn)從實(shí)效而非數(shù)量角度去評(píng)價(jià)村規(guī)民約的運(yùn)行狀況，讓村規(guī)民約能夠解決各村面臨的實(shí)際問(wèn)題，真正成為現(xiàn)代農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要方式。只有讓村規(guī)民約在法治軌道上運(yùn)行，才能使自上而下的行政管理與自下而上的村民自治有效對(duì)接；同樣，只有讓村規(guī)民約回歸村民自治空間，才能保持它的個(gè)性化特征和鮮活的生命力。

(二)規(guī)范國(guó)家意志注入的通道和方式

國(guó)家意志如何注入村規(guī)民約的問(wèn)題，本質(zhì)上仍是村規(guī)民約自治性和授權(quán)性之間張力關(guān)系的反映。在法治框架下，村規(guī)民約的制定修改與調(diào)整范圍已在事實(shí)上受到國(guó)家法的規(guī)范，成為法治國(guó)家規(guī)則體系的重要組成部分。和構(gòu)成該體系的其他規(guī)則一樣，村規(guī)民約也應(yīng)當(dāng)符合法治精神，具備形式理性的特征，通過(guò)限制任意和專(zhuān)斷，將確定性和可預(yù)測(cè)性引入鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。相應(yīng)地，國(guó)家意志對(duì)村規(guī)民約的干預(yù)和注入也要進(jìn)行自我節(jié)制，并通過(guò)法定通道和方式進(jìn)行。

張靜教授認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村秩序的主要方式有立法進(jìn)入和仲裁進(jìn)入兩種，其差異在于是否直接“干預(yù)基層的管制規(guī)則”。(36)張靜：《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》，《北大法律評(píng)論》1999年第1期。鑒于村規(guī)民約的內(nèi)容主要涉及自治事項(xiàng)，公權(quán)力對(duì)村規(guī)民約的調(diào)控應(yīng)以間接的仲裁進(jìn)入方式為主，即在村規(guī)民約相關(guān)規(guī)則發(fā)生爭(zhēng)議后對(duì)其合法性進(jìn)行評(píng)判，依申請(qǐng)的備案審查和司法審查均可資作為此類(lèi)間接干預(yù)機(jī)制。

1.取消強(qiáng)制性注入

法律、政策往往代表了現(xiàn)代文明理念和國(guó)家整體發(fā)展趨向的“大傳統(tǒng)”，村規(guī)民約則代表了鄉(xiāng)土社會(huì)的“小傳統(tǒng)”，兩者的總體關(guān)系是小傳統(tǒng)服從大傳統(tǒng)，但大傳統(tǒng)也要尊重小傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出雙向互動(dòng)的過(guò)程。(37)鄭萍：《村落視野中的大傳統(tǒng)與小傳統(tǒng)》，《讀書(shū)》2005年第7期。村規(guī)民約的內(nèi)容不得與法律、政策相抵觸，并不意味著村規(guī)民約是法律、政策的下位規(guī)范，而是說(shuō)村規(guī)民約與法律、政策有不同的調(diào)整范圍和調(diào)整方式，其內(nèi)容要符合法律、政策的基本精神，不能逾越村民自治的界限，但法律、政策不宜也沒(méi)有必要強(qiáng)制性要求村規(guī)民約復(fù)寫(xiě)自身內(nèi)容，任意進(jìn)入村民自治空間。特別是有些地方將村規(guī)民約納入特定政策內(nèi)容作為對(duì)基層政府考核的指標(biāo)，不僅為以法治之名架空自治開(kāi)了方便之門(mén)，也侵蝕了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特功能。

2.規(guī)范建議性注入

在村規(guī)民約普及化過(guò)程中，政府的推動(dòng)作用功不可沒(méi)，在很大程度上已經(jīng)體現(xiàn)了國(guó)家意志對(duì)鄉(xiāng)村秩序的規(guī)劃和建構(gòu)。為了保障村規(guī)民約內(nèi)容符合法治精神、體現(xiàn)德治要求，《村規(guī)民約指導(dǎo)意見(jiàn)》要求制定或修訂村規(guī)民約時(shí)，村黨組織、村委會(huì)要聽(tīng)取駐村黨代表、人大代表、政協(xié)委員、機(jī)關(guān)干部、法律顧問(wèn)、婦聯(lián)執(zhí)委等意見(jiàn)建議，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核意見(jiàn)起草審議稿，事實(shí)上已為國(guó)家意志注入村規(guī)民約預(yù)留了通道。而實(shí)踐中政府公布的村規(guī)民約示范文本等也對(duì)各村制定村規(guī)民約產(chǎn)生了不少影響。但是否采用、何時(shí)采用、如何采用這些建議性?xún)?nèi)容，仍然應(yīng)由村民會(huì)議協(xié)商決定。

3.強(qiáng)化備案審查制度

1987《村民委員會(huì)組織法(試行)》就規(guī)定了村規(guī)民約備案制度，此后的數(shù)次修訂對(duì)該制定不斷完善，補(bǔ)充了審查和糾正程序，使之成為村規(guī)民約合法合規(guī)性的主要保障，但其具體流程和性質(zhì)、效力等問(wèn)題依然不甚明確。例如，在一般意義上，備案審查包含了登記、分類(lèi)、存檔、審查和處理等一系列流程，(38)梁鷹：《備案審查制度若干問(wèn)題探討》，《地方立法研究》2019年第6期。但它并非村規(guī)民約生效的前置性要件，備案與否并不影響村規(guī)民約的生效。但《村規(guī)民約指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定村規(guī)民約經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府“嚴(yán)格把關(guān)后予以公布”，似乎將備案審查作為了村規(guī)民約生效的前置性要件。此外，目前村規(guī)民約的備案審查主要放在制定階段，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行，但實(shí)踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少足夠的資源來(lái)應(yīng)對(duì)村規(guī)民約備案審查的需要，導(dǎo)致該程序存在被虛置的現(xiàn)象，無(wú)法充分過(guò)濾違法違規(guī)的村規(guī)民約。(39)孟鋼杰：《村規(guī)民約備案審查機(jī)制重述——基于諸暨市的實(shí)證考察》，《南開(kāi)法律評(píng)論》2018年。因此，一方面，建議明確備案審查的性質(zhì)與效力，細(xì)化備案審核流程，在主動(dòng)審查方式以外增加依村民申請(qǐng)的被動(dòng)審查方式，以保護(hù)村民合法權(quán)益，提高備案審查的效率。另一方面，也要充實(shí)備案審查專(zhuān)業(yè)力量，必要時(shí)可以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式將村規(guī)民約備案審查工作委托給第三方進(jìn)行。

4.建立司法審查制度

對(duì)于村規(guī)民約能否成為司法審查對(duì)象，學(xué)界爭(zhēng)議頗為激烈，實(shí)務(wù)界也有不同看法。不少學(xué)者認(rèn)為法院對(duì)村規(guī)民約的司法審查構(gòu)成對(duì)村民自治的干涉，這一觀點(diǎn)也為不少法院所贊同，進(jìn)而拒絕受理涉村規(guī)民約的糾紛。(40)郭劍平：《鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約民事司法適用的理論詮釋與優(yōu)化路徑》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第8期。但也有學(xué)者認(rèn)為，為了保護(hù)公民權(quán)利和維護(hù)法制統(tǒng)一，國(guó)家有必要也有能力通過(guò)司法審查等方式監(jiān)督村規(guī)民約的合法性，(41)孟剛、 阮嘯：《村規(guī)民約的司法審查研究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。也有法院在審判中對(duì)相關(guān)村規(guī)民約進(jìn)行了司法審查，并直接作出了村規(guī)民約部分無(wú)效的判決。(42)郭劍平：《鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約民事司法適用的理論詮釋與優(yōu)化路徑》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第8期。

筆者以為，村規(guī)民約的不少規(guī)定直接關(guān)涉村民重要權(quán)利，如法諺所言“有權(quán)利必有救濟(jì)”，而司法則是權(quán)利救濟(jì)終局性方式，賦予法院對(duì)村規(guī)民約的司法審查權(quán)實(shí)有必要，并且基于案件審查所需，法院對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行審查已是既成事實(shí)。同時(shí)，筆者也認(rèn)為有必要區(qū)別以下兩種不同情形：(1)作為民事裁判規(guī)則的村規(guī)民約，系指在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，法院適用村規(guī)民約處理平等主體之間相關(guān)民事糾紛。根據(jù)《民法典》第十條之規(guī)定，處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。此時(shí)，村規(guī)民約通過(guò)民事習(xí)慣的通道進(jìn)入司法過(guò)程?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》也明確提出，要“尊重不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的村規(guī)民約、鄉(xiāng)風(fēng)民俗，妥善把握民事審判對(duì)習(xí)慣的適用”。(2)作為村民委員會(huì)決定依據(jù)的村規(guī)民約，特指村民認(rèn)為村民委員依據(jù)村規(guī)民約作出的相關(guān)決定侵害自身合法權(quán)益而提起的訴訟。最高人民法院傾向于認(rèn)為此類(lèi)案件應(yīng)作為行政訴訟處理，并且屬于行政先行處理事項(xiàng)，即先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理，對(duì)處理結(jié)果不服的，再提起行政訴訟，由法院對(duì)相關(guān)村規(guī)民約進(jìn)行附帶審查。(43)參見(jiàn)《民政部對(duì)“關(guān)于推進(jìn)村規(guī)民約法制化的建議”的答復(fù)》(民函〔2019〕734號(hào))。

無(wú)論是上述哪種情形，都會(huì)涉及司法審查后處置問(wèn)題。對(duì)于第(1)種情形，法院可以拒絕適用違反公序良俗的村規(guī)民約，但不能直接撤銷(xiāo)或修改村規(guī)民約的內(nèi)容，對(duì)此爭(zhēng)議應(yīng)該不大。但對(duì)于第(2)種情形，實(shí)踐中有法院依據(jù)以《村民委員會(huì)組織法》第36條為依據(jù)判決相關(guān)村規(guī)民約無(wú)效的。(44)《村民委員會(huì)組織法》第36條規(guī)定，村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。郭劍平：《鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約民事司法適用的理論詮釋與優(yōu)化路徑》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第8期。筆者以為這種處置方式非常不妥：首先，村規(guī)民約并非該條規(guī)定的針對(duì)特定對(duì)象、特定事項(xiàng)的決定，而是可以反復(fù)適用的抽象規(guī)則；其次，該條針對(duì)的決定的作出主體是村民委員會(huì)，而村規(guī)民約的制定主體是村民會(huì)議。在《村民委員會(huì)組織法》中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令改正具有違反法律和政策內(nèi)容的村規(guī)民約，但并未賦予法院對(duì)村規(guī)民約的撤銷(xiāo)權(quán)。因此，實(shí)踐中法院在對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行司法監(jiān)督時(shí)，只能對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行附帶審查，撤銷(xiāo)依據(jù)違法違規(guī)村規(guī)民約作出的決定，但不宜直接撤銷(xiāo)村規(guī)民約或判決村規(guī)民約無(wú)效。恰當(dāng)?shù)姆绞绞欠ㄔ涸谧鞒雠袥Q的同時(shí)，向相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)出司法建議，由其責(zé)令對(duì)村規(guī)民約的違法內(nèi)容進(jìn)行改正，以與《村民委員會(huì)組織法》第27條的規(guī)定相銜接，也即將司法審查定位于一種間接審查權(quán)，它只能通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的備案審查權(quán)對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容修改發(fā)生作用，但最終的修改主體仍然是村民會(huì)議，以便在司法權(quán)和村民自治權(quán)之間維持微妙的平衡。

(三)完善村規(guī)民約的規(guī)范結(jié)構(gòu)

1.規(guī)范性條款可以設(shè)定行為后果

在村規(guī)民約規(guī)范結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，爭(zhēng)議往往集中于其能否以及如何設(shè)置行為后果，特別是其中的懲戒措施內(nèi)容。認(rèn)為村規(guī)民約不能設(shè)置懲戒措施的，其主要理由有二：一是村規(guī)民約本質(zhì)上是道德規(guī)則，不應(yīng)當(dāng)設(shè)置懲戒措施；二是村規(guī)民約的懲戒措施構(gòu)成了行政處罰，違反了《行政處罰法》之規(guī)定。(45)孫韡：《試析村規(guī)民約設(shè)置懲罰條款的合法性》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這兩個(gè)理由都不具說(shuō)服力。

首先，村規(guī)民約的內(nèi)容歷來(lái)具有綜合性，有道德教化的內(nèi)容，也有行為規(guī)范的作用。因此，依內(nèi)容可將村規(guī)民約條款分為非規(guī)范性和規(guī)范性條款，前者側(cè)重于道德宣示，即倡導(dǎo)類(lèi)條款，后者側(cè)重于行為指示，即約束類(lèi)和權(quán)益保護(hù)類(lèi)條款。為了發(fā)揮實(shí)效，完整的村規(guī)民約不僅有非規(guī)范性條款，更應(yīng)當(dāng)有規(guī)范性條款。《村規(guī)民約指導(dǎo)意見(jiàn)》要求村規(guī)民約堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)農(nóng)村不良現(xiàn)象“提出有針對(duì)性的抵制和約束內(nèi)容”，“一般還應(yīng)針對(duì)違反的情形，提出相應(yīng)懲戒措施”。這其實(shí)是針對(duì)村規(guī)民約規(guī)范性條款而言的，要求其向村民發(fā)出清晰的行為指引，并對(duì)相應(yīng)的行為后果進(jìn)行較明確的規(guī)定，以利于村民知所趨避，藉此塑造鄉(xiāng)村秩序。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出的，“有效的制度應(yīng)是簡(jiǎn)單而確定的，對(duì)違規(guī)的懲罰應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦膫鬟_(dá)和理解?！?46)史漫飛、柯武剛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年，第110-111頁(yè)。包括懲戒措施在內(nèi)的行為后果，是村規(guī)民約規(guī)范性條款必不可少的組成部分。

其次，村規(guī)民約的懲戒措施與行政處罰性質(zhì)迥異。行政處罰是指行政主體依照法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為。鑒于行政職權(quán)必須經(jīng)由法律授予，并會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，行政處罰的設(shè)定和實(shí)施必須依據(jù)法律規(guī)定。但村規(guī)民約懲戒措施的設(shè)定并非源于行政職權(quán)，而是村民的合意，即“同意的權(quán)力”。為了維護(hù)村莊公共利益，村民通過(guò)村民會(huì)議制定村規(guī)民約的方式讓渡了部分個(gè)人權(quán)利，這成為村規(guī)民約設(shè)定懲戒措施的合法性來(lái)源。

2.懲戒措施的設(shè)定符合合法合理原則

隨著傳統(tǒng)社會(huì)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，法律日益成為一種主要的社會(huì)控制方式，國(guó)家法“下鄉(xiāng)”的腳步不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村基層治理也日益嵌入國(guó)家整體的法治結(jié)構(gòu)，村民自治的范圍實(shí)際上呈不斷收縮之勢(shì)，不少原來(lái)由村規(guī)民約調(diào)整的事項(xiàng)已被納入國(guó)家法調(diào)整的范圍，村規(guī)民約設(shè)定懲戒措施的范圍和強(qiáng)度也不斷收窄，這也導(dǎo)致村規(guī)民約需要慎用懲戒措施。

首先，村規(guī)民約的制定特別是其中懲戒措施的設(shè)定必須嚴(yán)格遵守民主程序，真正體現(xiàn)村民合意，不能將制定村規(guī)民約的主體由村民會(huì)議置換為村委會(huì)，將懲戒措施異化為村委會(huì)管理制約村民的手段。

其次，村規(guī)民約設(shè)定懲戒措施必須合法，即“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。有些村規(guī)民約曾出現(xiàn)過(guò)限制村民人身自由、選舉權(quán)和被選擇權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)甚至剝奪村民身份等違法懲戒措施，需要通過(guò)加強(qiáng)制定中的審核把關(guān)、制定后的備案審查、個(gè)案司法審查等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督過(guò)濾。

再次，村規(guī)民約設(shè)定懲戒措施必須審慎合理，優(yōu)先考慮聲譽(yù)性懲戒措施，財(cái)產(chǎn)性懲戒措施則以損失補(bǔ)償原則為主。實(shí)踐中，各地村規(guī)民約設(shè)定的懲戒措施通常包括以下幾類(lèi)：聲譽(yù)性懲戒措施，如批評(píng)、警告、列入黑榜、責(zé)任賠禮道歉、取消評(píng)優(yōu)資格、社交隔離(47)例如，有的村規(guī)民約規(guī)定違反者不得參加村里的紅白喜事。等；財(cái)產(chǎn)性懲戒措施，如“罰款”、作價(jià)賠償、克減可得利益等；行為性懲戒措施，如責(zé)令改正、恢復(fù)原狀等。此外，還有些懲戒措施具有一定綜合性，例如黔東南部分苗寨的村規(guī)民約有責(zé)令違規(guī)者宴請(qǐng)全村的規(guī)定，兼具聲譽(yù)性和財(cái)產(chǎn)性懲戒措施的色彩。

雖然正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，但村規(guī)民約的適用范圍大體上仍然是村域熟人社會(huì)?！班l(xiāng)土社會(huì)的信用并不是對(duì)契約的重視，而發(fā)生于對(duì)一種行為的規(guī)范熟悉到不假思索的可靠性”。(48)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，第10頁(yè)。懲戒措施并非鄉(xiāng)村秩序建構(gòu)的核心要素，它的實(shí)效也會(huì)體現(xiàn)邊際效用遞減法則。懲戒措施的濫用比沒(méi)有懲戒措施可能危害更巨。因此，懲戒措施的設(shè)定必須審慎合理，以必要為前提，并結(jié)合教育、說(shuō)理等輔助措施。

在懲戒措施類(lèi)型的選擇上，優(yōu)先選擇對(duì)社會(huì)關(guān)系震蕩較小的聲譽(yù)性懲戒措施。聲譽(yù)性懲戒措施所導(dǎo)致的輿論反響，會(huì)激發(fā)行為人對(duì)行為的自我適當(dāng)性評(píng)價(jià)，并進(jìn)而引發(fā)矯正行為，同時(shí)也會(huì)對(duì)其他人的行為發(fā)生指示作用。實(shí)證研究也證明，對(duì)于行為人來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約中聲譽(yù)性懲戒措施具有最高的違規(guī)成本，其“法治功能總有效性及各維度有效性皆最高”。(49)王蘇醒、涂鎮(zhèn)鴻：《懲罰措施對(duì)村規(guī)民約法治功能有效性的影響——基于F省Q市Y縣的實(shí)證調(diào)查》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。

財(cái)產(chǎn)性懲戒措施兼具修復(fù)和懲罰的雙重功能，可以對(duì)被違規(guī)行為導(dǎo)致的損害進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)法益的平衡，維護(hù)村莊共同體的秩序。鑒于村規(guī)民約的合意性特點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)性懲戒措施應(yīng)定性為村民通過(guò)集體契約達(dá)成的關(guān)于民事賠償或者補(bǔ)償?shù)念A(yù)期約定，(50)陳永蓉、李江紅：《論村規(guī)民約中經(jīng)濟(jì)處罰約定的規(guī)制》，《理論與改革》2015年第5期。因此它應(yīng)以損失補(bǔ)償為原則，所收取的款項(xiàng)用于賠償或補(bǔ)償相應(yīng)的損失。

最后，懲戒措施的執(zhí)行須做好與國(guó)家法的銜接。懲戒措施的執(zhí)行主要依賴(lài)村民合意產(chǎn)生的輿論壓力，不具有國(guó)家法的強(qiáng)制性和終局性，一些影響村民重要權(quán)益的懲戒措施決定也有必要受到一定監(jiān)督。圍繞懲戒措施執(zhí)行問(wèn)題產(chǎn)生的爭(zhēng)議往往發(fā)生于村民之間或村民與村集體之間的糾紛，可以通過(guò)調(diào)解或行政裁決等方式將相關(guān)權(quán)利義務(wù)固化，從而為進(jìn)入國(guó)家法的強(qiáng)制執(zhí)行程序創(chuàng)造條件。(51)范愉：《民間社會(huì)規(guī)范在基層司法中的應(yīng)用》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。

3.重視肯定性行為后果的設(shè)定

肯定性行為后果指的是對(duì)符合村規(guī)民約導(dǎo)向和要求的行為進(jìn)行正向激勵(lì)，既可以賦予行為人以獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)等精神利益，也可以賦予其以一定的物質(zhì)利益。對(duì)肯定性行為后果的倚重，與村規(guī)民約倚重村莊輿論的內(nèi)在作用機(jī)制相契合，(52)周家明、劉祖云：《村規(guī)民約的內(nèi)在作用機(jī)制研究——基于要素—作用機(jī)制的分析框架》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第4期?？赡軙?huì)成為村規(guī)民約區(qū)別于法律規(guī)范的一個(gè)重要特征。正向激勵(lì)與反向懲戒的結(jié)合，可以取得比單純懲戒更好的實(shí)施效果。目前有不少地方在探索的履約評(píng)議機(jī)制、積分制、紅黑榜等就是將兩者相結(jié)合的典范，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

(四)創(chuàng)新村規(guī)民約工作機(jī)制

當(dāng)前村規(guī)民約的適用場(chǎng)域經(jīng)歷了由封閉到開(kāi)放的轉(zhuǎn)變，呼喚著對(duì)其工作機(jī)制進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整和創(chuàng)新。

針對(duì)前文述及的村民會(huì)議召集困難問(wèn)題，有的村改為直接通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議方式審議表決村規(guī)民約，這事實(shí)上違反了《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，因?yàn)橹贫?、修改村?guī)民約是專(zhuān)屬于村民會(huì)議的職權(quán)，但村民會(huì)議能否授權(quán)村民代表會(huì)議制定村規(guī)民約則不甚明確。(53)陳永蓉：《國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的村規(guī)民約研究》，華中師范大學(xué)2017年博士論文。即使可以授權(quán)，也可能存在著村民代表會(huì)議的代表性有限，不足以充分反映村規(guī)民約合意性的問(wèn)題。(54)村民代表往往是村民中較有威望和影響力的人士，對(duì)于普通村民的代表性有限。翁志軍、陳菲菲：《淺談戶(hù)代表會(huì)議的民意表達(dá)特性》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2009年第12期。實(shí)際上，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了兩種村民會(huì)議的召開(kāi)方式，除半數(shù)以上成年村民參加的村民會(huì)議外，還可以由本村2/3以上的戶(hù)代表組成村民會(huì)議。相比之下，“戶(hù)代表村民會(huì)議”是對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的一種繼承，更符合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際和歷史傳統(tǒng)，在代表性和可操作性之間形成了合理的平衡，在普通村民會(huì)議難以召集的情況下，是一個(gè)較為可行的選擇。此外，隨著手機(jī)等移動(dòng)互聯(lián)終端的普及，不少村已建立起了村民移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)交流議事平臺(tái)，有效彌補(bǔ)了“中間組織”缺失的困境，形成了“共同在場(chǎng)”的公共空間，有利于“將村莊最大公約數(shù)群體納入到社區(qū)治理中”，(55)牛耀紅：《網(wǎng)絡(luò)公共空間與鄉(xiāng)土公共性重建》，南京師范大學(xué)2018年博士論文，第43頁(yè)。特別是使外出務(wù)工人員有機(jī)會(huì)對(duì)村里公共事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)。在制定和修改村規(guī)民約時(shí)，除了線(xiàn)下召開(kāi)村民會(huì)議外，借助移動(dòng)互聯(lián)平臺(tái)等新媒體技術(shù)召開(kāi)線(xiàn)上會(huì)議和電子投票也是可以考慮的選項(xiàng)。(56)特別是在疫情期間，聚集性的線(xiàn)下會(huì)議難以正常召開(kāi)，有些地方已開(kāi)展了線(xiàn)上表決村規(guī)民約的實(shí)踐。楊沈平等：《微信群里開(kāi)村民代表大會(huì)，村規(guī)民約加條款：出門(mén)不戴口罩扣100元》，https://difang.gmw.cn/zj/2020/02/08/content_33535758.htm，2021-06-02。而在宣傳村規(guī)民約、引導(dǎo)村民參與村級(jí)公共事務(wù)方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)則更有傳統(tǒng)方式難以比擬的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于村域外來(lái)人口問(wèn)題，《村民委員會(huì)組織法》第38條僅規(guī)定相關(guān)駐村單位及其人員應(yīng)當(dāng)遵守村規(guī)民約，但對(duì)其他外來(lái)人口是否在村規(guī)民約的適用范圍之內(nèi)則未明確。實(shí)踐中，外來(lái)人口的管理成了不少村級(jí)社會(huì)治理的難題，有的村規(guī)民約規(guī)定對(duì)外來(lái)人口一體適用，有的村規(guī)民約則僅規(guī)定參照適用，更多的村規(guī)民約則在此問(wèn)題上保持了模糊。就村規(guī)民約的授權(quán)性而言，依法制定的村規(guī)民約可以適用于本村地域范圍內(nèi)的所有人口，但就村規(guī)民約的合意性而言，其適用則基于適用對(duì)象的同意。因此，雖然村規(guī)民約適用于外來(lái)人口不存在法律上的障礙，但為了擴(kuò)大合意基礎(chǔ)，有必要在制定修改過(guò)程中在一定范圍內(nèi)征求本村外來(lái)人口的意見(jiàn)建議，回應(yīng)其基本訴求，保護(hù)其合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

在村規(guī)民約成文化、普及化的新時(shí)期，當(dāng)下的村規(guī)民約與歷史上的村規(guī)民約既有承繼關(guān)系，同時(shí)在適用場(chǎng)景和基本屬性方面也有相當(dāng)?shù)臄嗔?，要求相關(guān)法學(xué)理論與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行更新，而村規(guī)民約工作也需要主動(dòng)因應(yīng)新場(chǎng)景、新問(wèn)題，在法治與自治、德治的融合方面尋找新路徑，特別是要協(xié)調(diào)好村規(guī)民約授權(quán)性與合意性之間的關(guān)系，創(chuàng)新相關(guān)工作機(jī)制，使村規(guī)民約真正成為新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)基層治理的一把“金鑰匙”。