林喜芬

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院， 上海 200030)

2018年頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)和修訂后的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)對(duì)我國(guó)職務(wù)犯罪的追訴程序進(jìn)行了重要改革，即由傳統(tǒng)的司法程序內(nèi)的偵查和起訴銜接機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎谋O(jiān)察調(diào)查與檢察追訴的銜接機(jī)制。[1]在新型監(jiān)檢銜接機(jī)制中，如管轄問題、證據(jù)問題、留置(強(qiáng)制措施)問題等均已引發(fā)了學(xué)界較多的關(guān)注，同時(shí)針對(duì)這些問題也形成了一些理論共識(shí)。這些銜接機(jī)制都可以被概括為“外聯(lián)式”的監(jiān)檢銜接，即涉及案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送給檢察機(jī)關(guān)之后，檢察機(jī)關(guān)將以何種程序機(jī)制或訴訟標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)接監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的刑事案件。此外，為了更好地辦理職務(wù)犯罪案件，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)還在積極探索一種“嵌入式”的監(jiān)檢銜接機(jī)制，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪的過程中，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的商請(qǐng)，檢察人員可以提前介入到調(diào)查程序中，并針對(duì)一些事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采納、法律適用等疑難問題提供咨詢建議。對(duì)此，2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款也進(jìn)行了原則性的規(guī)定，“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件。”檢察提前介入主要是從司法實(shí)踐中逐步發(fā)展出來的一套檢察辦案機(jī)制，那么，當(dāng)前該機(jī)制引入到監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)，其改革意義如何？實(shí)踐困境又如何破解？這些問題都值得做進(jìn)一步的研究。

一、監(jiān)察調(diào)查中檢察提前介入機(jī)制的探索意義

檢察提前介入機(jī)制在1979年以來的《刑事訴訟法》中并沒有被明確認(rèn)可，嚴(yán)格來講，其并非一項(xiàng)法律意義上的制度安排。這主要是因?yàn)槭艿搅斯珯z法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)原則的約束。在訴訟階段論的基本構(gòu)造下，檢察機(jī)關(guān)提前介入可能會(huì)影響公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查職能的獨(dú)立行使，但偵查程序的相對(duì)封閉性又容易滋生某些弊端，因此，公檢機(jī)關(guān)基于配合制約原則逐漸形成了內(nèi)嵌式的提前介入機(jī)制。在監(jiān)察體制改革之后，較之于普通的偵查程序而言，監(jiān)察調(diào)查程序的政治性、封閉性和反腐特殊性更強(qiáng)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的提前介入機(jī)制也被拓展適用于監(jiān)察調(diào)查程序。具體來講，該機(jī)制拓展到監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中具有以下三方面的改革意義。

第一，檢察提前介入機(jī)制有利于提高監(jiān)察調(diào)查的辦案質(zhì)效。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)可以行使查封、扣押、凍結(jié)、調(diào)取、搜查、勘驗(yàn)檢查、談話、訊問、詢問、查詢、鑒定、留置等強(qiáng)制性措施和調(diào)查手段，這些措施足以保障監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查程序中獲取后續(xù)支持指控職務(wù)犯罪的證據(jù)。且監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集獲取的證據(jù)材料可以在后續(xù)的刑事訴訟中作為證據(jù)使用。由此可見，《監(jiān)察法》已經(jīng)在調(diào)查手段和證據(jù)資格等問題上為調(diào)查程序鋪就了進(jìn)入訴訟程序的道路。但盡管如此，《監(jiān)察法》還是對(duì)在監(jiān)察調(diào)查過程中獲取的證據(jù)材料提出了與刑事訴訟相一致的要求和標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)察調(diào)查的取證成果仍需要滿足公訴標(biāo)準(zhǔn)和定罪標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察辦案人員除包括從檢察院轉(zhuǎn)隸的人員之外，還包括了大量原紀(jì)檢監(jiān)察的工作人員，后者熟知違紀(jì)違法案件的辦案標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)職務(wù)犯罪的辦案標(biāo)準(zhǔn)還需要一個(gè)了解和熟悉的過程。實(shí)踐中，監(jiān)察人員所取得的證據(jù)能否滿足后續(xù)公訴和審判的需要，學(xué)界對(duì)此還有一定的擔(dān)憂。[2]相反，檢察機(jī)關(guān)處于刑事訴訟的中間環(huán)節(jié)，在審查批捕和審查起訴的工作過程中積累了較多的辦案經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法院的審判標(biāo)準(zhǔn)更為熟悉，若能夠提前介入到監(jiān)察調(diào)查程序中并對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)收集和案件定性提出建議，更有利于提高監(jiān)察調(diào)查的取證質(zhì)效。

第二，檢察提前介入機(jī)制可以避免事后監(jiān)督過程中的實(shí)踐困境。職務(wù)犯罪案件在被監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)仍有可能對(duì)案件進(jìn)行審查和監(jiān)督，具體表現(xiàn)為兩種方式：其一，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的案件可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；其二，認(rèn)定案件不符合起訴條件的，可以依法對(duì)其作出不起訴決定。上述監(jiān)督方式均可以被概括為事后監(jiān)督，而第一種事后監(jiān)督容易引發(fā)不必要的“程序倒流”。

從立法目的上講，審查起訴階段的退回補(bǔ)充調(diào)查目的在于彌補(bǔ)第一次調(diào)查的質(zhì)量瑕疵。然而，在以往針對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理案件的退回補(bǔ)充偵查實(shí)踐中，類似的程序似乎并沒有完全發(fā)揮出“瑕疵補(bǔ)救”的功能，相反卻因其具有延長(zhǎng)期限的效果而成為辦案人員規(guī)避期限壓力的潛在方式。[3]其主要原因在于需要通過退回補(bǔ)充偵查來獲取的證據(jù)或查清的事項(xiàng)本身就存在較大的困難。而針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件來講，其寄希望于檢察機(jī)關(guān)通過退回補(bǔ)充調(diào)查來進(jìn)行事后監(jiān)督的目的也并不容易實(shí)現(xiàn)。此外，在當(dāng)前檢察系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“案—件比”指標(biāo)的情況下，由于退回補(bǔ)充偵查或補(bǔ)充調(diào)查的方式會(huì)造成推高“案—件比”的情況出現(xiàn)，因此其適用率也會(huì)被大幅壓縮。“案—件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)施行之初的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，影響“案—件比”的首要因素為“延長(zhǎng)審查起訴期限”，占影響權(quán)重的47.4%；第二因素為“退回補(bǔ)充偵查”，占影響權(quán)重的28.9%。[4]第二種事后監(jiān)督方式的使用即使是在普通刑事案件中也是受到嚴(yán)格限制的，因而在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件中的適用是更為嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的。由此可見，檢察機(jī)關(guān)如等到審查起訴階段再通過退回補(bǔ)充調(diào)查或不起訴決定等方式對(duì)案件進(jìn)行事后監(jiān)督，則會(huì)在實(shí)踐中面臨相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)和難度。

第三，檢察提前介入機(jī)制可以保障監(jiān)檢機(jī)關(guān)更好地完成從調(diào)查程序到審查起訴程序之間的銜接。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以及《監(jiān)察法》草案征求意見的過程中，有學(xué)者已經(jīng)提出關(guān)于強(qiáng)制措施銜接的若干問題，如對(duì)已經(jīng)采取留置措施的嫌疑人應(yīng)當(dāng)采取何種強(qiáng)制措施，是直接采取逮捕措施，還是需要審查后再逮捕。[5]對(duì)此，《監(jiān)察法》沒有進(jìn)行明確規(guī)定。2018年修訂后的《刑事訴訟法》創(chuàng)設(shè)了一種新型的拘留措施，即針對(duì)已被留置的被調(diào)查人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行對(duì)其進(jìn)行拘留，然后在拘留后的10日內(nèi)決定后續(xù)是否變更為其他強(qiáng)制措施。這是一種獨(dú)立的強(qiáng)制措施審查決定程序，很大程度上保證了被調(diào)查人在被移送給檢察機(jī)關(guān)的過程中處于在案或在押的狀態(tài)，從而使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序與檢察機(jī)關(guān)的審查起訴程序在銜接上更加順暢。然而，學(xué)理上對(duì)這種銜接方式也存在一定的質(zhì)疑，認(rèn)為沒有必要在留置之后另行通過先行拘留的方式完成程序銜接[1]，原因在于監(jiān)察調(diào)查和刑事起訴仍然屬于一種廣義上的追訴關(guān)系。如檢察機(jī)關(guān)能夠提前介入到監(jiān)察調(diào)查程序中，就可以在一定程度上緩解該“外接式”銜接中存在的過渡問題。

二、監(jiān)察調(diào)查中檢察提前介入機(jī)制的制度內(nèi)涵

檢察機(jī)關(guān)提前介入到監(jiān)察調(diào)查程序中，首先需要面對(duì)的是該制度的定性問題，即基于何種制度原則來解釋和支持該種檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)的關(guān)系。此外，還需要在程序內(nèi)容上解決好一系列具體問題，如提前介入的階段、范圍、方式以及與后續(xù)審查起訴程序的關(guān)系等等。

(一)檢察提前介入機(jī)制的制度定性

在監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)職務(wù)犯罪案件的偵查程序本就內(nèi)置于檢察權(quán)框架之中，這是一種偵查權(quán)與起訴權(quán)一體化于同一機(jī)構(gòu)的配置模式。[6]同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，職務(wù)犯罪的偵查部門(即反貪局和反瀆局)與負(fù)責(zé)審查起訴的公訴部門是相互獨(dú)立的。一般而言，由于反貪和反瀆部門的辦案人員(尤其是部門負(fù)責(zé)人)長(zhǎng)期從事自偵工作，其對(duì)職務(wù)犯罪的偵破要求以及本院的起訴標(biāo)準(zhǔn)和法院的定罪標(biāo)準(zhǔn)有比較明確的認(rèn)知。但在某些案件當(dāng)中，職務(wù)犯罪偵查部門也會(huì)以非正式的方式向公訴部門征求意見。對(duì)于公安機(jī)關(guān)立案管轄的案件而言，由于其偵查和起訴權(quán)分別隸屬于不同機(jī)關(guān)，因此，為了保證偵查取證程序符合起訴要求，實(shí)踐中，即有檢察機(jī)關(guān)的辦案人員提前介入偵查環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)公訴對(duì)偵查引導(dǎo)的機(jī)制創(chuàng)新方式。這在中央政法委和最高人民檢察院出臺(tái)的一些規(guī)范性文件中都有所體現(xiàn)。在制度原理上，無論是對(duì)本院的自偵部門，還是對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查工作，檢察提前介入機(jī)制都被視為是檢察院法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)或延伸。具體來講，通過檢察機(jī)關(guān)的提前介入可以實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查活動(dòng)的主動(dòng)、動(dòng)態(tài)、同步監(jiān)督，有助于檢察機(jī)關(guān)更好、更有效地履行其法律監(jiān)督職責(zé)。[7][8]

然而，在監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位為區(qū)別于刑事司法機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察調(diào)查權(quán)也不再等同于刑事偵查權(quán)。[9]因此，關(guān)于監(jiān)檢關(guān)系的定位以及檢察提前介入調(diào)查程序性質(zhì)的定位也可能會(huì)有別于此前的檢察提前介入機(jī)制。目前，關(guān)于檢察提前介入調(diào)查程序的性質(zhì)，學(xué)界主要存在以下三種觀點(diǎn)。第一，檢察監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。有學(xué)者指出，《憲法修正案》雖然確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織地位，但卻沒有改變?nèi)嗣駲z察院的法律監(jiān)督性質(zhì)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取調(diào)查措施時(shí)，其合法性仍然需要接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。[10]第二，特殊或?qū)嵸|(zhì)的法律監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。有學(xué)者提出一種新的法律監(jiān)督觀，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的適當(dāng)性提出正當(dāng)建議，以此方式履行法律監(jiān)督權(quán)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)收集等活動(dòng)所提出的建議可以被視為是法律監(jiān)督的一種。[2]第三，不存在監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。持該觀點(diǎn)的學(xué)者主要是認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)不是刑事訴訟的主體，其調(diào)查活動(dòng)也區(qū)別于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的提前介入與對(duì)偵查活動(dòng)的提前介入在性質(zhì)上應(yīng)是不同的。[11]

上述觀點(diǎn)從不同角度對(duì)檢察提前介入調(diào)查程序做了討論，但由于檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查是監(jiān)檢銜接的一種重要方式，因此，該程序的性質(zhì)仍取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系定位。從規(guī)范依據(jù)和政法邏輯上講，檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查程序被定位為二者之間的配合制約關(guān)系似乎更具合理性。其一，在規(guī)范依據(jù)上，無論是《監(jiān)察法》還是《刑事訴訟法》均未對(duì)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)予以明確規(guī)定，因而很難將檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的不起訴、退回補(bǔ)充調(diào)查等界定為法律監(jiān)督行為。相反，《監(jiān)察法》第4條明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。因此，將檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查程序中的監(jiān)檢關(guān)系界定為配合制約關(guān)系存在一定的規(guī)范前提。其二，從政法邏輯上講，國(guó)家監(jiān)察體制改革致力于對(duì)所有公職人員(檢察人員)進(jìn)行全覆蓋的監(jiān)察，如將監(jiān)檢關(guān)系界定為單向度的監(jiān)督關(guān)系，似乎與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)不相一致。而理論上對(duì)法律監(jiān)督的含義本就眾說紛紜，因此，即使賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的職權(quán)，實(shí)踐運(yùn)行中也往往缺乏清晰的職能模式予以支撐。因此，將二者界定為配合制約關(guān)系，則更容易定位檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查程序的屬性。一方面，由于監(jiān)察調(diào)查程序在辦案屬性上仍隸屬于職務(wù)犯罪追訴程序，因此，可以與檢察院的審查起訴程序一同被定位為廣義上的審前程序或“大追訴程序”，且運(yùn)用配合原則來解釋和調(diào)整監(jiān)察調(diào)查程序中的檢察提前介入具有一定的法理合理性。另一方面，在審查起訴環(huán)節(jié)，人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送的案件進(jìn)行審查，從事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采納、法律適用等方面對(duì)案件進(jìn)行綜合把握，以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過程和結(jié)果的制約是完全符合訴訟法理的。此外，考慮到我國(guó)刑事追訴活動(dòng)往往到后續(xù)的審查起訴環(huán)節(jié)再做“出罪化”處理比較困難，因此，通過提前介入增強(qiáng)監(jiān)察調(diào)查程序的法治化屬性是具備實(shí)踐合理性的。

(二)監(jiān)察提前介入機(jī)制的程序內(nèi)涵

由于監(jiān)察調(diào)查程序所具有的政治性、封閉性和反腐性等特殊屬性，因此，檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查程序在程序內(nèi)容上體現(xiàn)出三方面的特殊之處。

第一，關(guān)于提前介入的階段和范圍。就提前介入的階段而言，我國(guó)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查程序的時(shí)間點(diǎn)作出規(guī)定，但一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在案件進(jìn)入審理階段(1)監(jiān)察調(diào)查案件的案件處理大致會(huì)經(jīng)歷線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、處置執(zhí)行等階段。、調(diào)查終結(jié)移送起訴15日前介入。原因在于反腐敗調(diào)查取證具有政治性、復(fù)雜性和封閉性的特點(diǎn)，若在案件調(diào)查階段即允許檢察機(jī)關(guān)提前介入，不僅會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)很難發(fā)揮其法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還可能導(dǎo)致案情泄露(例如，涉及其他涉案人的違紀(jì)、違法或犯罪信息)或證據(jù)滅損等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。就提前介入的范圍而言，一般應(yīng)考慮那些案情疑難復(fù)雜或定性有重大分歧的案件，或在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙穆殑?wù)犯罪案件。這其實(shí)是與此前檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)偵查程序的要旨是一脈相承的。

第二，關(guān)于提前介入的方式。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)辦理案件的提前介入工作進(jìn)行了原則性規(guī)定，第256條第2款規(guī)定：“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件?！备鶕?jù)該條規(guī)定可以得出以下兩個(gè)方面的結(jié)論。其一，只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)提出商請(qǐng)時(shí)，檢察院才能被動(dòng)地提前介入到調(diào)查活動(dòng)中；其二，在監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)，后者有派員介入或不派員介入的選擇權(quán)。就第一點(diǎn)看，理論界還存在著關(guān)于檢察機(jī)關(guān)既可以依監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)而介入，也可以依職權(quán)主動(dòng)介入的觀點(diǎn)。[2]但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否主動(dòng)提前介入還應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)察調(diào)查存在的政治性和封閉性的特點(diǎn)，在未經(jīng)商請(qǐng)的情況下，主動(dòng)介入的實(shí)踐可能性相對(duì)較小。事實(shí)上，在案件尚處于調(diào)查程序中時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也因缺乏獲知案件信息的渠道而很難準(zhǔn)確判斷是否“確有必要”提前介入案件調(diào)查。因而，若監(jiān)察系統(tǒng)在未來的改革中主動(dòng)弱化調(diào)查程序的封閉性，則可以考慮進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入的制度效能。同時(shí)，該條文中的“可以”體現(xiàn)了一種職權(quán)傾向性。即在監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在無特殊原因的情形下即應(yīng)提前介入，以更好地體現(xiàn)配合制約原則(尤其是制約原則)在監(jiān)檢銜接中的具體應(yīng)用。

第三，關(guān)于提前介入與審查起訴工作的銜接。這主要涉及負(fù)責(zé)在監(jiān)察調(diào)查程序中提前介入的檢察人員在案件調(diào)查終結(jié)、移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，是否還可以繼續(xù)負(fù)責(zé)該案件的審查起訴工作。對(duì)此，一些學(xué)者指出，“案件移送起訴后，檢察機(jī)關(guān)一般宜將案件交由提前介入調(diào)查的檢察官辦理”[12]。同時(shí)，為了防止事后審查時(shí)受到之前調(diào)查程序中提前介入意見的影響，該制度模式進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“不得以提前介入意見代替審查起訴意見”[12]。這種由同一檢察官同時(shí)負(fù)責(zé)提前介入和審查起訴的模式主要考慮的是程序銜接的便利性和檢察人員的工作效率。然而，認(rèn)知心理學(xué)領(lǐng)域的研究顯示，人在做決策(無論是日常決策還是專業(yè)決策)時(shí),往往采用的是啟發(fā)式認(rèn)知模式。[13]在這種認(rèn)知模式下，同時(shí)負(fù)責(zé)提前介入和審查起訴的檢察官容易陷入認(rèn)知偏差當(dāng)中，因過度依賴于既有的材料和信息而無法對(duì)案件進(jìn)行科學(xué)的推理認(rèn)知，同時(shí)檢察官還會(huì)陷入到可獲得性的偏差之中。所謂可獲得性偏差是指人們通常會(huì)按照從記憶中提取一個(gè)事件的難易程度來判斷它的發(fā)生概率。在此，涉及證據(jù)判斷和事實(shí)認(rèn)知、分析時(shí)，檢察官可能傾向于對(duì)容易獲得的證據(jù)材料和信息(基本是監(jiān)察機(jī)關(guān)所提供的)賦予更高的信任度和權(quán)重，導(dǎo)致證據(jù)判斷和事實(shí)認(rèn)知出現(xiàn)偏差甚至錯(cuò)誤。例如，同樣面臨主體合一爭(zhēng)議的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的捕訴合一改革也存在認(rèn)知因素影響的問題。針對(duì)這項(xiàng)改革，理論界仍然存在諸多擔(dān)憂。有學(xué)者指出：“職能的混同可能直接導(dǎo)致辦案人員認(rèn)知決策過程的簡(jiǎn)化或合并，倘若批捕、公訴并非建立于理性認(rèn)知之上，則會(huì)增加認(rèn)知偏差主導(dǎo)訴訟進(jìn)程乃至結(jié)果的危險(xiǎn)。因此，這樣的程序設(shè)計(jì)并不符合認(rèn)知原理。這極度考驗(yàn)其理性認(rèn)知能力。”[14]這一論述對(duì)于“提前介入與審查起訴工作的銜接”問題依然適用。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在程序銜接上適度犧牲效率價(jià)值，保證程序上的正當(dāng)性和認(rèn)知上的協(xié)調(diào)性是更為科學(xué)合理的。一方面，提前介入意見在實(shí)踐中體現(xiàn)的主要是監(jiān)檢之間的配合成果，容易帶有追訴傾向。而由另一檢察人員進(jìn)行獨(dú)立的起訴審查不容易受監(jiān)察調(diào)查結(jié)果的主觀影響。另一方面，職務(wù)犯罪案件在證明體系上主要依賴于言詞證據(jù)，具有主觀性、不穩(wěn)定性和弱證明性，因此，由另一檢察人員再次審查更能保證追訴的有效性和審慎性。

三、檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的實(shí)務(wù)困境和完善路徑

(一)檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的實(shí)務(wù)困境

作為一種從實(shí)踐中探索出來的辦案模式，檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制已經(jīng)在公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件中形成了一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。已有的實(shí)證研究顯示，部分公安機(jī)關(guān)的辦案人員對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的提前介入并不理解，這也增加了檢察辦案人員的工作量。在實(shí)踐中，存在以下幾個(gè)方面的問題：提前介入引導(dǎo)偵查的案件數(shù)量仍然較??；提前介入偵查缺乏足夠的制度保障，規(guī)范位階不高；介入效果不明顯，缺乏有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。[15]目前，在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序中，檢察機(jī)關(guān)提前介入尚不存在適用量有限的問題。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性和監(jiān)察辦案的特殊性，為避免事后監(jiān)督可能導(dǎo)致的弊端，檢察院在監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)的情況下會(huì)積極地提前介入到調(diào)查程序之中。但從地方實(shí)踐的角度講，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查程序還可能存在認(rèn)識(shí)分歧、過度配合等一系列問題。

第一，關(guān)于提前介入機(jī)制的認(rèn)識(shí)分歧問題?！皺z察提前介入”應(yīng)當(dāng)圍繞事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采納和法律適用展開。實(shí)踐中，監(jiān)檢機(jī)關(guān)針對(duì)提前介入的預(yù)期目標(biāo)仍然存在一定的差異。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，其希望通過檢察機(jī)關(guān)的提前介入更及時(shí)、更早地對(duì)調(diào)查成果進(jìn)行確認(rèn)，并要求檢察機(jī)關(guān)在后端訴訟程序中能夠盡快作出逮捕和起訴的決定。相反，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)接到監(jiān)察機(jī)關(guān)的商請(qǐng)時(shí)，往往會(huì)作出預(yù)判，即監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查獲取的證據(jù)可能并不完善，因此，其希望通過提前介入并審查一些關(guān)鍵證據(jù)，對(duì)案件定性(如是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪)形成一定的認(rèn)識(shí)，以避免事后監(jiān)督的各種弊端。[16]兩機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)分歧本質(zhì)上是對(duì)“提前介入”的定位是“以配合為主，還是以制約為主”的理念分歧。

第二，關(guān)于提前介入機(jī)制的過度配合問題。盡管兩機(jī)關(guān)存在認(rèn)識(shí)上的分歧，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)基本上仍發(fā)揮著積極配合的作用。從制度結(jié)構(gòu)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)是享有針對(duì)包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)的，“在這種上下位相對(duì)關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)發(fā)揮的‘起訴過濾’功能以及審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的審判中心作用如何實(shí)現(xiàn)，確屬難題”[5]。在實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)的提前介入主要以配合監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，這可能進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)檢機(jī)關(guān)的追訴傾向，使辯護(hù)人的辯護(hù)意見難以得到后續(xù)負(fù)責(zé)捕訴的檢察人員的重視。原因在于負(fù)責(zé)捕訴的檢察人員可能就是提前介入監(jiān)察環(huán)節(jié)的辦案人員。在弱化后續(xù)審查功能的背景下，可能會(huì)滋生刑事錯(cuò)案。[11]

(二)檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的完善路徑

第一，通過細(xì)化工作機(jī)制化解監(jiān)檢機(jī)關(guān)在提前介入中的認(rèn)識(shí)分歧。應(yīng)當(dāng)明確的是，提前介入機(jī)制在本質(zhì)上應(yīng)致力于更好地保障職務(wù)犯罪追訴的有效性和合法性。為此，一方面，從監(jiān)察機(jī)關(guān)的角度講，在書面商請(qǐng)時(shí)，應(yīng)盡量提供能夠讓檢察人員全面、準(zhǔn)確知悉案件的所有案卷材料，且明確商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入待解決的疑難問題和所需進(jìn)行的重點(diǎn)工作。[17]同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)，應(yīng)保證檢察人員可以聽取監(jiān)察辦案人員的案情介紹，查閱案卷材料，調(diào)看訊問被調(diào)查人、詢問證人的錄音錄像，等等。[18]另一方面，從檢察機(jī)關(guān)的角度講，在發(fā)現(xiàn)需要補(bǔ)正或繼續(xù)調(diào)查的證據(jù)時(shí)，應(yīng)盡量向監(jiān)察機(jī)關(guān)說明補(bǔ)充取證的目的、原因和理由，以及證據(jù)體系得到完善之后的訴訟效果。由于在現(xiàn)有的制度規(guī)范中，檢察機(jī)關(guān)尚不具有足夠的立法基礎(chǔ)去行使以往針對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，因此，負(fù)責(zé)提前介入工作的檢察人員在針對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為的合法性提出意見時(shí)，應(yīng)盡量在溝通的基礎(chǔ)上以檢察建議等形式提出，而不得采用糾正違法通知書等監(jiān)督色彩濃厚的形式。

第二，監(jiān)檢配合有度，在制約關(guān)系中謹(jǐn)守底線，避免給當(dāng)事人留下“聯(lián)合辦案”的印象。首先，提前介入的檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮配合作用時(shí)仍應(yīng)謹(jǐn)守證據(jù)規(guī)則、公訴要求和法律標(biāo)準(zhǔn)。謹(jǐn)守法律的底線是為了避免今后在職務(wù)犯罪案件中出現(xiàn)冤假錯(cuò)案。其次，提前介入的檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)充分發(fā)揮制約功能。這與“如何發(fā)揮非法證據(jù)排除規(guī)則前端治理效果”的邏輯有類似之處。以非法證據(jù)排除規(guī)則的過往實(shí)踐應(yīng)用為例，由于越到后端環(huán)節(jié)，司法機(jī)關(guān)在排除非法證據(jù)時(shí)顧慮越多，一些地方開始嘗試在前端環(huán)節(jié)將不具有合法性(尤其是在真實(shí)可靠性方面存疑)的言詞證據(jù)排除掉，不作為繼續(xù)追訴的證據(jù)材料。就此而言，該前端治理的邏輯也可以適用于監(jiān)察調(diào)查程序中的提前介入機(jī)制?？紤]到我國(guó)刑事追訴程序也存在“越到后端環(huán)節(jié)越難以做出罪化處理”的現(xiàn)實(shí)困境，而該困境在監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案調(diào)查的職務(wù)犯罪案件中可能更加明顯，因此，通過提前介入避免一些不具備繼續(xù)追訴條件的案件進(jìn)入后續(xù)的審查起訴程序，這也同樣具有讓無辜被調(diào)查人及時(shí)擺脫訟累的實(shí)踐合理性。最后，在提前介入機(jī)制中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以通過秉持必要的克制來促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)配合制約功能的發(fā)揮。

第三，探索在移送起訴前聽取律師意見等保障被調(diào)查人權(quán)益的制度。經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)和改革，學(xué)理上已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到在監(jiān)察調(diào)查程序中缺少律師的介入可能會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查人權(quán)利保障和辦案需要之間有失均衡，但總體上學(xué)界針對(duì)監(jiān)察調(diào)查程序中引入辯護(hù)制度的改革還保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度。盡管如此，一些學(xué)者還是提出了較具體的、關(guān)于律師介入的改革方案。有學(xué)者指出，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的特殊性，一步到位地引入辯護(hù)制度是較難實(shí)現(xiàn)的，但適當(dāng)留有余地的折中方案是較為適宜和可行的，應(yīng)該逐步探索在調(diào)查程序中律師的適當(dāng)介入機(jī)制。[19]也有學(xué)者認(rèn)為可以參照刑事偵查程序中的辯護(hù)制度進(jìn)行改革。例如，允許律師在監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)犯罪啟動(dòng)立案后的調(diào)查階段介入，為嫌疑人提供法律幫助。對(duì)于特別重大的賄賂犯罪，律師會(huì)見犯罪嫌疑人需經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)許可。[5]還有學(xué)者主張應(yīng)充分考量介入調(diào)查程序的律師種類。在現(xiàn)階段可先由各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立的公職律師為被采取留置措施的被調(diào)查人提供法律咨詢、代理申訴等法律幫助，以實(shí)現(xiàn)被調(diào)查人獲得法律幫助的需求；在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再考慮賦予被調(diào)查人委托律師的權(quán)利。[20]監(jiān)察調(diào)查程序是否能夠引入律師辯護(hù)制度仍然取決于宏觀的制度改革或頂層設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，若律師介入可以提前到監(jiān)察調(diào)查程序，則作為檢察機(jī)關(guān)提前介入的配套機(jī)制，可以考慮在監(jiān)察調(diào)查終結(jié)前，由監(jiān)察機(jī)關(guān)聽取被調(diào)查人聘請(qǐng)律師的意見，從而可以避免由于單方聽取檢察機(jī)關(guān)的意見而導(dǎo)致的不必要移送或追訴。此外，在后續(xù)的審查起訴階段，應(yīng)當(dāng)賦予被追訴人針對(duì)提前介入過程形成的案卷材料的查閱權(quán)以及針對(duì)提前介入過程中的程序性違法行為的異議權(quán)。具體而言，筆者認(rèn)為，提前介入過程中所形成的相關(guān)文書和材料應(yīng)當(dāng)被納入案卷，并隨案移送，自審查起訴之日起，允許辯護(hù)人查閱、摘抄、復(fù)制。在庭審過程中，可供被告人及其辯護(hù)人質(zhì)證。若監(jiān)檢機(jī)關(guān)辦案人員在提前介入過程中有違反提前介入規(guī)范的情形時(shí)，賦予被調(diào)查人、被追訴人提出異議的權(quán)利。[21]值得注意的是，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(2021)第54條規(guī)定：“對(duì)作為證據(jù)材料向人民法院移送的訊問錄音錄像，辯護(hù)律師申請(qǐng)查閱的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許?！痹摋l款中所指的“訊問錄音錄像”不僅包括了作為證據(jù)材料移送給法院的偵查機(jī)關(guān)辦案制作的訊問錄音錄像，也應(yīng)當(dāng)包括作為證據(jù)材料向法院移送的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案制作的訊問錄音錄像。然而，該條款所述的辯護(hù)律師可以申請(qǐng)查閱的“訊問錄音錄像”(包括監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案制作的訊問錄音錄像)需以檢察院向法院移送為前提。(2)參見《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第76條。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段曾商請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取，且監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送過。(3)參見《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第263條第2款。對(duì)此，為了進(jìn)一步增進(jìn)檢察提前介入過程的透明性和合法性，建議今后在相關(guān)司法解釋中明確，應(yīng)對(duì)提前介入過程中的監(jiān)檢行為進(jìn)行錄音錄像，并保證能夠移送到檢察院和法院供辯護(hù)方申請(qǐng)查閱。

第四，充分發(fā)揮檢察人員在審查起訴階段針對(duì)提前介入意見的事后監(jiān)督功能。職務(wù)犯罪案件的證明主要依賴于主觀證據(jù)，在調(diào)查終結(jié)、移送檢察院審查起訴后，主觀證據(jù)可能會(huì)發(fā)生變化。因此，負(fù)責(zé)審查起訴的檢察人員仍然需要針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案卷材料和檢察機(jī)關(guān)的提前介入意見進(jìn)行客觀全面的審查。當(dāng)發(fā)現(xiàn)提前介入時(shí)的檢察意見在事實(shí)認(rèn)定和法律適用等方面存在不合理之處時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。值得注意的是，在最高人民檢察院2020年發(fā)布的第二十批指導(dǎo)性案例中，就專門針對(duì)該問題進(jìn)行了澄清，指出“檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段仍應(yīng)對(duì)案件進(jìn)行嚴(yán)格審查，并提出審查起訴意見。審查起訴意見改變提前介入意見的，應(yīng)及時(shí)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通”(4)參見最高人民檢察院第二十批指導(dǎo)性案例。。這一做法是值得肯定的，一方面，該指導(dǎo)性案例明確了審查起訴的事后監(jiān)督性質(zhì)，其并非一味地為提前介入意見做“背書”，相反，事后監(jiān)督功能的發(fā)揮可以使檢察人員提前介入監(jiān)察調(diào)查時(shí)更加客觀審慎；另一方面，該指導(dǎo)性案例也強(qiáng)調(diào)了事后監(jiān)督的方式，即負(fù)責(zé)捕訴的人員在針對(duì)提前介入意見進(jìn)行事后監(jiān)督，尤其是涉及要改變提前介入意見時(shí)，應(yīng)盡量及時(shí)與監(jiān)察機(jī)關(guān)做好溝通工作。