鐘曉萍， 于曉華

(1.中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院， 北京 100872；2.哥廷根大學(xué) 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展系， 下薩克森 哥廷根 37073)

引言

土地具有生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)兩個(gè)基本經(jīng)濟(jì)屬性，土地政策的演化路徑由其屬性與功能之間的關(guān)系所推動(dòng)。(1)除特殊說(shuō)明外，本文討論的土地主要指耕地。作為最基本的生產(chǎn)生活資料，土地承載萬(wàn)物，是人類生存的首要條件?；谕恋厮a(chǎn)生的、與收入流相關(guān)的各種權(quán)利的組合而形成的土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范了人與人之間關(guān)于土地利用的關(guān)系，作用于勞動(dòng)力和土地的動(dòng)態(tài)配置，影響著農(nóng)產(chǎn)品供給保障、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高以及農(nóng)戶收入增長(zhǎng)，是一國(guó)所有制度中最基礎(chǔ)的制度。因此，政府始終把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的根本(2)習(xí)近平指出：“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石……堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度?！眳⒁娭泄仓醒朦h史和文獻(xiàn)研究院編《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第71頁(yè)。，十分重視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建并試圖推動(dòng)其適時(shí)演化，以促進(jìn)農(nóng)地的優(yōu)化配置，保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)等政策目標(biāo)。已有文獻(xiàn)對(duì)土地制度及其演化做了大量分析，但是其分析并未從農(nóng)地的基本屬性和功能出發(fā)，所以其結(jié)論仍存有爭(zhēng)議。

較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制是一種被有意模糊的產(chǎn)權(quán)制度安排。[1]在此制度下，所有權(quán)主體不明或“虛位”，集體超越成員之上而出現(xiàn)集體與成員的對(duì)立[2]；頻繁的承包地調(diào)整造成農(nóng)戶地權(quán)不穩(wěn)定[3]，導(dǎo)致資源配置效率低，如土地流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)戶中長(zhǎng)期投資不足、勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移受阻等[4][5][6]，因而主張借鑒西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過(guò)清晰界定并賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)[7]，以促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效及增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。

另一種改革思路主張從我國(guó)歷史上的土地制度中借鑒經(jīng)驗(yàn)。持該觀點(diǎn)的研究者認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)底色是中央集權(quán)政治體制下以私產(chǎn)為基礎(chǔ)的初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[8](P.15)，發(fā)展到明清時(shí)期，商品化程度進(jìn)一步提高[9](PP.44～47)，出現(xiàn)了以“永佃”為代表的佃權(quán)物權(quán)化現(xiàn)象[10](PP.100～103)，土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出多層次特征，土地交易形式呈多樣化發(fā)展，土地在流動(dòng)和交易中實(shí)現(xiàn)了與勞動(dòng)力的動(dòng)態(tài)結(jié)合。因此主張將農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化并擴(kuò)展到如歷史上的典權(quán)和田面權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)形態(tài)，形成多樣化的地權(quán)交易[11](PP.52～59)，將農(nóng)地變?yōu)榱鲃?dòng)性的資產(chǎn)，從而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

已有文獻(xiàn)闡明了歷史上土地制度與土地市場(chǎng)的一些事實(shí)，也揭示了當(dāng)前農(nóng)地集體所有制存在的部分問(wèn)題，向歷史上的制度或西方理論尋求借鑒和指導(dǎo)無(wú)可非議，但前提是要認(rèn)識(shí)到西方政治經(jīng)濟(jì)條件與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的明顯不同。明清時(shí)期以“商品化了的小農(nóng)”為主的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與當(dāng)前二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值份額與就業(yè)份額占比不斷下降的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在顯著差異，照搬西方的或者歷史上的經(jīng)驗(yàn)，并“一刀切”地推行于全國(guó)，可能導(dǎo)致制度改革績(jī)效“事與愿違”。具體到當(dāng)前的農(nóng)地制度改革，已呈現(xiàn)出使用權(quán)改革與財(cái)產(chǎn)權(quán)改革“兩手抓”并以財(cái)產(chǎn)權(quán)改革為重點(diǎn)的總體思路[12]，有學(xué)者擔(dān)心農(nóng)地集體所有制出現(xiàn)了由經(jīng)營(yíng)制度向財(cái)產(chǎn)制度的“異化”[13]，從而可能無(wú)法同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置與增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入兩個(gè)政策目標(biāo)。這從日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地私有制所有權(quán)主體進(jìn)入市場(chǎng)交易意愿較低而導(dǎo)致土地與勞動(dòng)力無(wú)法動(dòng)態(tài)匹配的現(xiàn)象中已能窺見一斑。[14]此外，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際上也存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速放緩與土地拋荒并存、農(nóng)地確權(quán)加劇農(nóng)地不平等狀況、農(nóng)戶土地開發(fā)權(quán)受限無(wú)法得到合理補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題?；诖?，本文著重解析當(dāng)前農(nóng)地制度改革困境的原因，提出土地經(jīng)濟(jì)屬性及其功能間的相斥是當(dāng)前農(nóng)地制度改革問(wèn)題的一個(gè)重要解釋，并結(jié)合實(shí)際問(wèn)題為下一步農(nóng)地制度改革獻(xiàn)策，以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

一、理論框架：土地的經(jīng)濟(jì)屬性及功能

每一種有用物“都是許多屬性的總和，因此可以在不同的方面有用。發(fā)現(xiàn)這些不同的方面，從而發(fā)現(xiàn)物的多種使用方式，是歷史的事情”。[15](P.48)“屬性”是事物內(nèi)在的、固有的性質(zhì)特征，具有使用價(jià)值的事物是多種屬性的統(tǒng)一體。這些屬性外在表現(xiàn)為相應(yīng)的功能，滿足人們不同方面和層次的需要。土地是自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等屬性的統(tǒng)一體，當(dāng)我們討論土地的經(jīng)濟(jì)屬性時(shí)，是指土地在經(jīng)濟(jì)維度上能夠滿足人們的需要，其外在表現(xiàn)的功能能夠?yàn)槿藗兲峁┮欢ǖ慕?jīng)濟(jì)收益。

馬克思指出，“作為勞動(dòng)的原始活動(dòng)場(chǎng)所，作為自然力的王國(guó)，作為一切勞動(dòng)對(duì)象的現(xiàn)成的武庫(kù)”[16](P.935)，土地是未經(jīng)人類協(xié)助就已天然存在的生產(chǎn)資料，與勞動(dòng)相結(jié)合形成產(chǎn)生使用價(jià)值即物質(zhì)財(cái)富的源泉。土地構(gòu)成有目的的生產(chǎn)活動(dòng)的材料和物質(zhì)要素，通過(guò)勞動(dòng)的作用持續(xù)地為全社會(huì)提供食物和原料，體現(xiàn)出土地的一種基本經(jīng)濟(jì)屬性及功能。

具體地講，我們將土地作為“勞動(dòng)的因素”的性質(zhì)稱為土地的生產(chǎn)資料屬性，相應(yīng)地，土地經(jīng)過(guò)人的協(xié)助產(chǎn)出土地產(chǎn)品、為人們提供食物或商品化收入的功能即為其生產(chǎn)功能，土地生產(chǎn)功能提供的是長(zhǎng)期的、較為穩(wěn)定的收入流。(3)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是人們最主要的收入來(lái)源且缺乏外部供給福利保障(如政府提供的社會(huì)保障)時(shí)，土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮以及隨之產(chǎn)生的收入流既是人們的生計(jì)保障，也是其醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障的重要支撐。土地的生產(chǎn)資料屬性與生產(chǎn)功能直接反映了人與物(土地)的關(guān)系，在土地總量有限、位置不可移動(dòng)等自然特征的限制下，土地的使用會(huì)引發(fā)人與人之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的出現(xiàn)。當(dāng)土地被清晰地界定了產(chǎn)權(quán)歸屬——這種界定力量可能是國(guó)家正式法律制度，也可能是民間習(xí)俗慣例——而使人們之間對(duì)土地使用能夠相互認(rèn)可，土地就成為一種財(cái)產(chǎn)[17](P.10)，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值?；诖?，我們將土地“被界定了權(quán)屬并能夠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易”的性質(zhì)稱為土地的財(cái)產(chǎn)屬性，而土地以財(cái)產(chǎn)形式進(jìn)行市場(chǎng)交易為產(chǎn)權(quán)持有者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益的功能即為土地的財(cái)產(chǎn)功能。土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)是瞬時(shí)的，在其完成交易的時(shí)刻就(至少部分)實(shí)現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地的財(cái)產(chǎn)屬性也形成了土地的基本經(jīng)濟(jì)屬性。

由于土地生產(chǎn)功能能夠產(chǎn)生持久收入流，而其財(cái)產(chǎn)功能在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)是瞬時(shí)的，受當(dāng)時(shí)市場(chǎng)條件的影響，因此，對(duì)于產(chǎn)權(quán)主體而言，選擇以土地生產(chǎn)功能為先還是以財(cái)產(chǎn)功能為先，將不可避免地出現(xiàn)機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)的矛盾和權(quán)衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，首先，如果不存在非農(nóng)轉(zhuǎn)用或自然風(fēng)險(xiǎn)，在完全市場(chǎng)條件下，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性價(jià)值(Value of Asset，簡(jiǎn)稱VoA)是其未來(lái)所有生產(chǎn)資料屬性價(jià)值(Value of Input Factor，簡(jiǎn)稱VoIF)的當(dāng)期折現(xiàn)，即：

這里r是未來(lái)的折現(xiàn)率。

其次，如果存在非農(nóng)轉(zhuǎn)用機(jī)會(huì)，土地的非農(nóng)使用價(jià)值通常遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)使用價(jià)值，這會(huì)導(dǎo)致(1)式的等式不成立，即：

最后，如果考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)效率不同，即使不存在非農(nóng)轉(zhuǎn)用，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，土地財(cái)產(chǎn)屬性價(jià)值應(yīng)該等于市場(chǎng)上生產(chǎn)效率最高的使用收益的折現(xiàn)價(jià)值，即：

這是土地發(fā)生流轉(zhuǎn)和交易的一個(gè)重要條件?？梢姡跊]有非農(nóng)轉(zhuǎn)用這一外部沖擊的條件下，土地財(cái)產(chǎn)屬性價(jià)值不能脫離其生產(chǎn)資料屬性價(jià)值。即使存在非農(nóng)轉(zhuǎn)用機(jī)會(huì)，前者更注重基于土地所產(chǎn)生的抽象權(quán)利的變現(xiàn)能力，在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上受當(dāng)時(shí)市場(chǎng)供求及價(jià)格波動(dòng)的影響。

從屬性間的關(guān)系看，土地的有用性和稀缺性是可交易性的前提，故土地的生產(chǎn)資料屬性相比財(cái)產(chǎn)屬性是其最基本的經(jīng)濟(jì)屬性，土地的生產(chǎn)功能也相應(yīng)地優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)功能。但歷史地看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、政府土地政策的調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)束的進(jìn)一步細(xì)分以及土地權(quán)利的持有者對(duì)偏好和預(yù)期的變化，生產(chǎn)資料屬性并非總被視為土地最基本的經(jīng)濟(jì)屬性，而土地生產(chǎn)功能可能與財(cái)產(chǎn)功能相沖突，并阻礙生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。因此，需對(duì)土地屬性和功能之間的關(guān)系進(jìn)行清晰地認(rèn)識(shí)，并針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地制度改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和反思。

二、馬克思的分析框架與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)：產(chǎn)權(quán)細(xì)分與土地功能

產(chǎn)權(quán)細(xì)分、市場(chǎng)交易、產(chǎn)權(quán)主體偏好等因素的相互作用使土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能的容斥關(guān)系復(fù)雜化。在土地完整產(chǎn)權(quán)未進(jìn)行分割時(shí)，土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能通常難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，即當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體持有土地并自耕時(shí)，農(nóng)民自給自足，土地的生產(chǎn)功能優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)功能；當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體自己持有土地但未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(農(nóng)戶主動(dòng)采取的休耕除外)時(shí)，土地的財(cái)產(chǎn)功能優(yōu)先于其生產(chǎn)功能。當(dāng)土地的完整產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了分割，其中某(幾)項(xiàng)子權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)完成了交易，對(duì)于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)出方而言實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的貨幣化；對(duì)于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)入方而言，當(dāng)其轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行耕種時(shí)，土地的生產(chǎn)功能在轉(zhuǎn)入方支付一定代價(jià)的前提下得以實(shí)現(xiàn)；當(dāng)其將轉(zhuǎn)入的土地產(chǎn)權(quán)再次轉(zhuǎn)出時(shí)，仍然是實(shí)現(xiàn)了其財(cái)產(chǎn)屬性價(jià)值，而生產(chǎn)功能直到轉(zhuǎn)入者將之用于耕種時(shí)才能夠?qū)崿F(xiàn)。國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)也啟示我們，土地兩種屬性與功能之間存在復(fù)雜的容斥關(guān)系。《資本論》揭示了資本主義土地私有制下產(chǎn)權(quán)分離對(duì)“合理的農(nóng)業(yè)”形成的障礙(4)《資本論》中“合理的農(nóng)業(yè)”是指供應(yīng)人類世世代代不斷需要的全部生活條件的農(nóng)業(yè)，參見《馬克思恩格斯全集》(第44卷)，人民出版社，2001年，第578～580頁(yè)。，而我國(guó)明清時(shí)期田底田面權(quán)分離、永佃權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)則與“貧農(nóng)經(jīng)濟(jì)”土地的高度商品化密切相關(guān)(5)黃宗智認(rèn)為，傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村是由過(guò)密化導(dǎo)致的內(nèi)卷化和階級(jí)分化而形成的一個(gè)貧農(nóng)經(jīng)濟(jì)，載黃宗智《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，中華書局，2004年，第308頁(yè)。。

(一)《資本論》：地租與合理農(nóng)業(yè)的障礙

《資本論》著重考察了資本主義生產(chǎn)方式下土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的限制?！顿Y本論》指出，資本原始積累對(duì)農(nóng)民土地的剝奪形成了資本主義生產(chǎn)方式的起點(diǎn)，這種剝奪的直接后果是形成了一個(gè)土地所有者階層和大量不受法律保護(hù)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)，直接勞動(dòng)者被強(qiáng)制與土地等生產(chǎn)資料相分離，他們所擁有的唯一財(cái)產(chǎn)就是自身的勞動(dòng)，土地等生產(chǎn)資料作為勞動(dòng)者的非財(cái)產(chǎn)與勞動(dòng)相異化。資本主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下存在土地所有者、租地農(nóng)場(chǎng)主(資本家)與農(nóng)業(yè)工人三大階級(jí)，土地所有者憑借其“壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域”的法律權(quán)利[16](P.695)，要求租地農(nóng)場(chǎng)主必須支付剩余價(jià)值的一部分，并且將不斷增加的部分作為獲得使用土地許可的條件，從而實(shí)現(xiàn)了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。租地農(nóng)場(chǎng)主占有土地并支配農(nóng)業(yè)工人在土地上勞動(dòng)獲得不斷增加的剩余價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了資本積累，同時(shí)土地的生產(chǎn)功能也得到了實(shí)現(xiàn)。但是，資本主義私有制下的這種所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地所有者不斷上漲地租將直接阻礙土地資本投入，也即，作為人格化土地所有權(quán)的土地所有者[16](P.699,898)所要求的地租將形成生產(chǎn)本身的限制；而租地農(nóng)場(chǎng)主，作為人格化資本[16](P.323,698)，動(dòng)機(jī)和目的永遠(yuǎn)是實(shí)現(xiàn)資本增殖，因此對(duì)土地濫用和掠奪以增加土地產(chǎn)品，將形成合理的、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙。(6)“資本主義農(nóng)業(yè)的任何進(jìn)步，都不僅是掠奪勞動(dòng)者的技巧的進(jìn)步，而是掠奪土地的技巧的進(jìn)步，在一定時(shí)期內(nèi)提高土地肥力的任何進(jìn)步，同時(shí)也是破壞土地肥力持久源泉的進(jìn)步”，載《馬克思恩格斯全集》(第44卷)，人民出版社，2001年，第579～580頁(yè)。換言之，在資本主義私有制下，土地的財(cái)產(chǎn)屬性主導(dǎo)了土地的生產(chǎn)資料屬性，并參與了農(nóng)業(yè)工人階級(jí)“剩余價(jià)值”的榨取。

(二)歷史上的土地制度：貧農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)權(quán)細(xì)分

永佃權(quán)與田底、田面的“兩權(quán)分離”可能始于宋代而在明清時(shí)期盛行，到民國(guó)時(shí)期仍然在全國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)流行，尤其是江蘇省、浙江省、上海市所在的長(zhǎng)三角地區(qū)。佃農(nóng)可以通過(guò)投入工本、交納押租、市場(chǎng)購(gòu)買等方式取得永佃權(quán)甚至田面權(quán)。永佃權(quán)代表的是佃農(nóng)可永久耕種土地的權(quán)利，在不可轉(zhuǎn)讓等條件限制下[18]，永佃權(quán)是佃農(nóng)獲得的長(zhǎng)期或永久的債權(quán)，在佃農(nóng)無(wú)法支付租金的時(shí)候，地主可收回土地另行處置。田面權(quán)則意味著產(chǎn)權(quán)持有人擁有繼承、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、出典等一系列權(quán)利，形成對(duì)土地完整產(chǎn)權(quán)的分割，是在所有者自愿的情況下設(shè)立的他物權(quán)，獨(dú)立于所有權(quán)并對(duì)所有權(quán)形成限制。因此，可以認(rèn)為永佃權(quán)更多地強(qiáng)調(diào)土地的生產(chǎn)功能，即佃農(nóng)在按時(shí)交租的條件下可以永久進(jìn)行耕種。在田面權(quán)與田底權(quán)分離的基礎(chǔ)上，田底權(quán)持有人大多作為“不在地主”，不可能再進(jìn)行耕種，因而田底權(quán)完全轉(zhuǎn)化為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，田底權(quán)持有人重視的是土地的財(cái)產(chǎn)功能甚至資本功能；田面權(quán)持有人既可以在完整田面權(quán)下自耕，也可以將田面權(quán)再次進(jìn)行買賣，也可以在保留耕種權(quán)利的同時(shí)采用典、抵、押、按等多種產(chǎn)權(quán)交易形式[11](PP.52～59)，因此，田面權(quán)兼容土地的生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能，在完整田面權(quán)自耕的情況下以土地生產(chǎn)功能為主，在田面權(quán)再次進(jìn)行買賣的情況下以土地財(cái)產(chǎn)功能為主，在保留耕種權(quán)利進(jìn)行多種產(chǎn)權(quán)交易的情況下實(shí)現(xiàn)了土地兩種功能的相容。

但需注意的是，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)，農(nóng)民占全國(guó)人口的絕大多數(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)戶維持生計(jì)最主要的手段，因此土地生產(chǎn)功能始終占主導(dǎo)。而基于土地生產(chǎn)功能的重要性以及城市其他投資機(jī)會(huì)的相對(duì)缺乏，眾多“城居地主”“鄉(xiāng)居地主”紛紛進(jìn)入農(nóng)村投資土地，才使該時(shí)期土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行良好，土地的兩種功能實(shí)現(xiàn)兼容。并且，單從權(quán)能分割看，這種地權(quán)細(xì)分形式似乎使獲得永佃權(quán)的佃農(nóng)或田面權(quán)的持有者獲得了更多的權(quán)利，而使土地的生產(chǎn)功能得以實(shí)現(xiàn)，但佃農(nóng)為此需要支付的高昂代價(jià)——大量投入工本，或交納押租，或直接市場(chǎng)購(gòu)買——卻不容忽視，這也將奪去佃農(nóng)對(duì)土地的資本投入，甚至佃農(nóng)為了支付押租、籌集購(gòu)買資金可能壓縮自身的生活資料和(或)其他生產(chǎn)資料，從而在實(shí)質(zhì)上并不利于土地生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。

(三)現(xiàn)實(shí)國(guó)情：農(nóng)戶分化與土地功能

在現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件下，農(nóng)戶分化加深及隨之而來(lái)的農(nóng)戶對(duì)土地兩種經(jīng)濟(jì)屬性和功能的評(píng)價(jià)與偏好的變化，導(dǎo)致土地兩種經(jīng)濟(jì)屬性及功能的關(guān)系變得更為復(fù)雜，并引發(fā)一種愈發(fā)明顯的土地財(cái)產(chǎn)屬性與財(cái)產(chǎn)功能優(yōu)先于其生產(chǎn)資料屬性和生產(chǎn)功能的傾向。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大幅增加，非農(nóng)就業(yè)收入成為其最主要的收入來(lái)源。(7)2020年，我國(guó)農(nóng)村人口占比36.11%，外出農(nóng)民工占農(nóng)村人口的33.27%，工資性收入占農(nóng)民可支配收入的41.09%，經(jīng)營(yíng)收入占比35.97%，而來(lái)自農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入占比僅為17.10%，人口數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《第七次人口普查公報(bào)(第七號(hào))》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html，2021年5月11日，2021年7月16日；外出農(nóng)民工數(shù)據(jù)來(lái)自《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年2月28日，2021年7月16日；農(nóng)民人均可支配收入相關(guān)數(shù)據(jù)為2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2020)》。結(jié)合就業(yè)與主要收入來(lái)源的差異，農(nóng)戶日益分化為純農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶、非農(nóng)兼業(yè)戶與非農(nóng)戶。[19]據(jù)估計(jì)，2012年四者的比例分別為18.3%、30.1%、35.7%和15.9%。[20]農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入對(duì)每類農(nóng)戶的重要性不同，農(nóng)戶對(duì)土地生產(chǎn)功能的重視程度也隨之不同。近年來(lái)，隨著政策與法律不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶承包(經(jīng)營(yíng))權(quán)的物權(quán)化保護(hù)，承包農(nóng)戶持有的土地權(quán)利接近于“準(zhǔn)所有權(quán)”[21]，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離并賦予(承包)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能使土地的財(cái)產(chǎn)屬性不斷彰顯，財(cái)產(chǎn)功能日益得到重視和偏好。

對(duì)于非農(nóng)戶與非農(nóng)兼業(yè)戶而言，二者均有較豐富的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的重要性較弱，無(wú)論其將土地產(chǎn)權(quán)貨幣化，或閑置不耕(如非農(nóng)戶)，或粗放經(jīng)營(yíng)(如非農(nóng)兼業(yè)戶)，土地的生產(chǎn)功能已相對(duì)不重要甚至被邊緣化，農(nóng)戶偏好于土地的財(cái)產(chǎn)功能。[22]對(duì)于農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶與純農(nóng)戶而言，家庭勞動(dòng)配置的重心仍在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，家庭主要收入來(lái)源仍依賴于農(nóng)業(yè)，土地的生產(chǎn)資料屬性與生產(chǎn)功能優(yōu)先于其財(cái)產(chǎn)屬性與財(cái)產(chǎn)功能。因此，在農(nóng)村土地集體所有制的框架下，不同土地功能偏好的農(nóng)戶形成了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需雙方。(8)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2018年)》的數(shù)據(jù)顯示，2018年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積約為5.39億畝，而出租(轉(zhuǎn)包)面積約為4.37億畝，占比為81.08%。當(dāng)租賃土地的需求方試圖擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，就不僅需要支付呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì)的流轉(zhuǎn)租金，還要受制于潛在的土地轉(zhuǎn)出方是否有進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的意愿(9)對(duì)于部分區(qū)位靠近城市的土地的產(chǎn)權(quán)持有者而言，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用預(yù)期以及跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡交易等，也將提高這部分土地的影子價(jià)格，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金上漲和降低土地流轉(zhuǎn)參與的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致部分土地拋荒。，亦即潛在轉(zhuǎn)出方處置其持有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他意志。從這個(gè)意義上說(shuō)，一部分農(nóng)戶偏好的土地財(cái)產(chǎn)功能將對(duì)另一部分農(nóng)戶偏好的土地生產(chǎn)功能形成限制。

此外，“三權(quán)分置”制度對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或從承包權(quán)中分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵及權(quán)能邊界的界定尚不清晰，從實(shí)踐中觀察到，持有(承包)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶大多并不能如歷史上的田面權(quán)持有人一樣，在利用土地自耕的同時(shí)自由地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能(10)當(dāng)前使用(承包)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的試點(diǎn)實(shí)踐，理論上可視為產(chǎn)權(quán)持有者在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)功能的同時(shí)部分實(shí)現(xiàn)了土地的財(cái)產(chǎn)功能，但實(shí)踐中觀察到，一般農(nóng)戶進(jìn)行抵押的比例并不高，且在當(dāng)前的法律規(guī)章制度下，實(shí)踐中的(承包)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可能存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，參見唐忠、王曉睿、鐘曉萍《應(yīng)盡快防范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度性風(fēng)險(xiǎn)》，載《問(wèn)題與思路》2018年第7期。，土地的生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能未能實(shí)現(xiàn)兼容。

三、當(dāng)前農(nóng)地制度改革中的三個(gè)問(wèn)題

農(nóng)戶分化條件下土地兩種經(jīng)濟(jì)屬性及功能間復(fù)雜的兼容與排斥關(guān)系能夠?yàn)楫?dāng)前農(nóng)地制度改革實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題提供解釋，從而也為下一步更好地實(shí)施改革提供方向。

(一)土地流轉(zhuǎn)增速放緩與土地拋荒并存

我國(guó)農(nóng)戶戶均土地承包面積約為6畝，在當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模最主要的途徑。近年來(lái)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)增速減緩的趨勢(shì)。2010年至2015年，我國(guó)土地承包流轉(zhuǎn)面積從1.87億畝增加至4.47億畝，年均增長(zhǎng)19.04%；2018年土地承包流轉(zhuǎn)面積為5.39億畝，2015年至2018年年均增長(zhǎng)率僅為6.43%。(11)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》(2015年、2018年)。從土地與勞動(dòng)力匹配的角度看，2017年外出農(nóng)民工占比約為30%，本地農(nóng)民工占比約為20%(12)數(shù)據(jù)來(lái)源于《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日，2021年7月16日。，則50%的農(nóng)村人口處于離農(nóng)或兼業(yè)狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)速度無(wú)法與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度相匹配。從微觀層面看，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)合約“短期化”傾向、口頭合約占比較大、土地過(guò)度“資本化”[23][24][25]等問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍待進(jìn)一步完善。

此外，目前雖然權(quán)威性的、全國(guó)層面的土地棄耕拋荒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)仍比較缺乏，但從微觀調(diào)研中已能發(fā)現(xiàn)，土地棄耕拋荒尤其是中西部地區(qū)的拋荒現(xiàn)象日益普遍。中山大學(xué)“中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查”2016年村級(jí)層面的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，224個(gè)農(nóng)村社區(qū)約35%的社區(qū)有拋荒現(xiàn)象，其中約70%的村在中西部地區(qū)，并且整體上的拋荒比例約為14%。從個(gè)案看，以湖南省Q村為例，2016年，該村人口為4182人，耕地面積為4205畝；全村約23%的勞動(dòng)力常年外出，約5%的土地整年拋荒，全村雙季稻種植面積不到20%，雙季稻與單季稻的種植面積合計(jì)不足全村耕地面積的80%。農(nóng)地粗放利用導(dǎo)致勞動(dòng)力與土地?zé)o法動(dòng)態(tài)匹配，土地的生產(chǎn)功能無(wú)法得到有效發(fā)揮。

部分農(nóng)戶寧愿土地拋荒也不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，一個(gè)很重要的原因在于，在當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，承包農(nóng)戶持有的土地產(chǎn)權(quán)接近“準(zhǔn)私有”，農(nóng)戶將承包土地視為其財(cái)產(chǎn)并基本上可以自由處置，擁有所有權(quán)的村集體在政策限制下通常無(wú)法進(jìn)行有效干預(yù)。因此，對(duì)部分非農(nóng)戶和非農(nóng)兼業(yè)戶而言，一畝地每年幾百元的流轉(zhuǎn)收入(13)調(diào)研組于2015年對(duì)全國(guó)7省(市)9縣的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，7省轉(zhuǎn)出地租的中位數(shù)為每畝576元/年，轉(zhuǎn)入地租的中位數(shù)為350元/年，平均中位數(shù)為每畝463元/年?；蜣r(nóng)業(yè)兼業(yè)收入可能并不重要，將土地閑置或粗放利用是其為應(yīng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工、落戶失敗(即遭遇風(fēng)險(xiǎn))時(shí)預(yù)置的保障，或當(dāng)作其從城市“退休”后返回農(nóng)村的保障，土地的財(cái)產(chǎn)功能優(yōu)先于其生產(chǎn)功能。對(duì)另一部分愿意將土地轉(zhuǎn)出的非農(nóng)戶與非農(nóng)兼業(yè)戶而言，既然進(jìn)入了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易就期望最大限度地實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也即較高的、甚至每(幾)年上漲的地租。對(duì)于農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和純農(nóng)戶而言，期望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并盡量要求穩(wěn)定的、較低水平的地租，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上供需雙方的訴求無(wú)法有效匹配，也即土地的生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能相排斥是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)增速放緩的一個(gè)重要原因。

土地的財(cái)產(chǎn)屬性價(jià)值對(duì)生產(chǎn)資料價(jià)值還具有溢出效應(yīng)。雖然國(guó)家采取了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是城市化帶來(lái)的農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用預(yù)期以及跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡交易，客觀上提高了耕地的影子價(jià)格，從而也提高了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)成本，降低了部分農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，可能導(dǎo)致部分土地閑置或粗放利用，從而也阻礙了土地生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)地確權(quán)加劇農(nóng)地不平等狀況

2008年“一號(hào)文件”提出加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，2013年“一號(hào)文件”提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地“頻繁調(diào)整”帶來(lái)的農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問(wèn)題，通過(guò)明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬、賦予農(nóng)戶更多財(cái)產(chǎn)權(quán)能，以達(dá)到強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化保護(hù)并促進(jìn)其有序流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)。截至2018年底，全國(guó)共有2838個(gè)縣(市、區(qū))和開發(fā)區(qū)開展并基本完成農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作。從理論上講，土地確權(quán)在長(zhǎng)期內(nèi)確保了土地承包權(quán)，強(qiáng)化了對(duì)土地財(cái)產(chǎn)功能的保護(hù)，也打破了財(cái)產(chǎn)屬性和生產(chǎn)資料屬性之間的均衡，弱化了生產(chǎn)資料屬性的保護(hù)。

從現(xiàn)實(shí)中我們可以觀察到，隨著中央對(duì)承包地調(diào)整的態(tài)度由最初的允許逐步轉(zhuǎn)為限制和禁止，全國(guó)承包地調(diào)整的現(xiàn)象大幅減少，但隨之而來(lái)的是“有地?zé)o人種”與“有人無(wú)地種”現(xiàn)象的并存。仍以前述湖南省Q村為例，該村二輪承包后嚴(yán)格落實(shí)“增人不增地、減人不減地”的政策，截至2016年7月，該村在籍人口中有849人屬無(wú)地農(nóng)民，涉及600余戶，占全村總戶數(shù)一半以上；中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院“中國(guó)農(nóng)村土地制度”調(diào)研組于2015年對(duì)7省9縣411戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，38.2%的農(nóng)戶屬于二輪承包人口多于當(dāng)前家庭人口的“地多人少”類，31.63%屬于承包人口等于家庭人口的“人地均衡”類，30.17%屬于承包人口少于家庭人口的“人多地少”類。農(nóng)戶間承包地分配不均，即農(nóng)地不平等的狀況，因無(wú)法調(diào)整承包地而固化，并隨著家庭人口的變化可能呈現(xiàn)出愈來(lái)愈大的不均性。[26]

比較主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，出于集體所有制下的“公平”原則而進(jìn)行承包地的行政性調(diào)整，造成承包農(nóng)戶持有土地權(quán)利的殘缺和不穩(wěn)定，是一種為“公平”而犧牲“效率”的產(chǎn)權(quán)安排。但彼時(shí)已有學(xué)者指出，承包地調(diào)整是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)在勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地租賃市場(chǎng)發(fā)育不完善的情況下[27]，將土地從人地比例低的農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移到人地比例高的農(nóng)戶手中的重要配置手段。[28]時(shí)至今日，適當(dāng)?shù)某邪卣{(diào)整仍然可能是“人多地少”的農(nóng)戶獲得土地實(shí)現(xiàn)“人地匹配”的一種方式(14)本文討論的“適當(dāng)?shù)某邪卣{(diào)整”是指在村集體成員認(rèn)同的條件下定期的大調(diào)整或小調(diào)整，而非不定期地進(jìn)行打亂重分等隨意性調(diào)地行為。，且在適當(dāng)條件下，能夠減少耕地細(xì)碎化甚至促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。[29][30][31]換言之，適當(dāng)?shù)某邪卣{(diào)整有助于發(fā)揮土地生產(chǎn)功能，兼顧“效率”與“公平”。另外，農(nóng)地確權(quán)不僅強(qiáng)化了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化保護(hù)，而且固化了當(dāng)前部分家庭“人地不匹配”的現(xiàn)狀，土地的財(cái)產(chǎn)功能可能阻礙了生產(chǎn)功能的發(fā)揮。如果產(chǎn)權(quán)持有主體進(jìn)入市場(chǎng)交易的意愿不高，那么土地與勞動(dòng)力的動(dòng)態(tài)匹配將難以實(shí)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展也可能逐漸陷入困境。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也表明，農(nóng)地確權(quán)是否能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)仍無(wú)定論。[32][33]

(三)農(nóng)戶土地開發(fā)權(quán)既受限制又無(wú)法得到合理補(bǔ)償

土地具有總量有限、位置不可移動(dòng)、等級(jí)差異、可持續(xù)利用、多用途使用等自然特性，這些特征導(dǎo)致土地在“發(fā)展”的維度下，也即《資本論》中所討論的“合理的農(nóng)業(yè)”的維度下，存在財(cái)產(chǎn)功能與生產(chǎn)功能相沖突的情況，由此，需引入國(guó)家宏觀管理權(quán)。國(guó)家宏觀管理權(quán)對(duì)農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的直接干預(yù)體現(xiàn)在國(guó)家出于公共目的進(jìn)行土地征收和劃定永久基本農(nóng)田兩個(gè)方面。國(guó)家能夠?qū)r(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直接干預(yù)的原因在于，我國(guó)農(nóng)戶的土地權(quán)利在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)開始后就是由國(guó)家逐漸賦予的，國(guó)家處于界定和實(shí)施農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位，農(nóng)戶則不擁有土地開發(fā)權(quán)(或發(fā)展權(quán))(15)土地開發(fā)權(quán)(或發(fā)展權(quán))指轉(zhuǎn)變土地利用方式的權(quán)利，是土地所有權(quán)人(或使用權(quán)人)的使用權(quán)的體現(xiàn)，具體到農(nóng)地，土地開發(fā)權(quán)是權(quán)利主體將農(nóng)地從低級(jí)利用(農(nóng)用地)轉(zhuǎn)向高級(jí)利用(工商業(yè)建設(shè)用地)的權(quán)利，權(quán)利主體可依據(jù)產(chǎn)權(quán)交易獲得與之相關(guān)的(部分)收入流(如土地增值收益)。限于篇幅，筆者不再對(duì)土地開發(fā)權(quán)自然形成所有權(quán)子項(xiàng)權(quán)利展開討論，參見鐘曉萍《全面的土地開發(fā)權(quán)觀：爭(zhēng)論、權(quán)力歸屬與政策啟示——基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2020年第4期。。

基于此，我國(guó)土地征收制度長(zhǎng)期存在“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)模糊、地方政府超出公共利益之外大規(guī)模征地、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低、征地流程不透明、被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)無(wú)法得到保障等問(wèn)題[34](PP.6～9)，這意味著農(nóng)戶在國(guó)家直接干預(yù)下放棄了土地的生產(chǎn)功能，將土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家(農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地后方可征收)，卻未能在經(jīng)濟(jì)上得到合理補(bǔ)償，也即同一產(chǎn)權(quán)主體的土地財(cái)產(chǎn)功能沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。2020年1月1日起實(shí)施的新《土地管理法》在明確界定公共利益范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(16)新《土地管理法》要求以區(qū)片綜合地價(jià)取代以往的年產(chǎn)值倍數(shù)法，并在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上增加住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。、改革土地征收程序方面有了重大突破，但并未涉及問(wèn)題的核心，即農(nóng)戶獲得征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)源是什么，從而導(dǎo)致放棄土地生產(chǎn)功能的農(nóng)戶無(wú)法在“公平”“合理”的原則下與國(guó)家共享土地征收轉(zhuǎn)用帶來(lái)的增值收益，損害了農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

另一方面，新《土地管理法》堅(jiān)持貫徹了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，即將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，一經(jīng)依法劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。而當(dāng)農(nóng)戶的承包土地被劃為永久基本農(nóng)田，無(wú)論其地理位置是否靠近城郊，就永久失去了土地轉(zhuǎn)用開發(fā)的機(jī)會(huì)，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國(guó)家出于公共利益的目的將土地限制用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是出于發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能從而保障我國(guó)糧食安全的考慮，但相關(guān)農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)功能卻因此受限而無(wú)法得到合理補(bǔ)償(17)德國(guó)近來(lái)也出現(xiàn)了類似的情況：2019年11月26日，德國(guó)數(shù)萬(wàn)農(nóng)民開著五千多臺(tái)拖拉機(jī)到首都柏林街頭，抗議政府對(duì)農(nóng)業(yè)越來(lái)越嚴(yán)苛的農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)制，其中一條抗議內(nèi)容是，歐盟的Natura 2000等政策的實(shí)施使自然保護(hù)區(qū)還適用許多附加限制條件，但農(nóng)民得不到足夠的補(bǔ)償，參見于曉華《德國(guó)農(nóng)民抗議與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的困境》，載《長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)智庫(kù)》2019年。，體現(xiàn)的也是國(guó)家干預(yù)下農(nóng)戶土地的生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能相斥。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵仍然是農(nóng)戶是否具有土地開發(fā)權(quán)從而擁有因土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受限獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

四、土地功能與未來(lái)農(nóng)地改革路徑

我國(guó)與西方土地產(chǎn)權(quán)制度的顯著差異在于我國(guó)特有的農(nóng)地集體所有制，該制度不僅僅具有意識(shí)形態(tài)上的功能，適當(dāng)條件下的產(chǎn)權(quán)制度安排還能起到抑制“私有產(chǎn)權(quán)”低效率(如前文討論的土地閑置或粗放利用)的重要作用。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與歷史上土地制度的不同之處在于，國(guó)家處于界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位，能夠隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，也會(huì)出于公共利益的考慮對(duì)農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行某種限制(如限制土地開發(fā)權(quán))或賦予農(nóng)戶更多的土地權(quán)利(如賦予承包土地抵押、擔(dān)保權(quán)能)。因此，與照搬西方理論或歷史經(jīng)驗(yàn)不同的是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地制度改革的根本原則是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，通過(guò)國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的合理界定與實(shí)施，抑制“私有”產(chǎn)權(quán)低效率的一面，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，最大程度地增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。

對(duì)農(nóng)戶的土地權(quán)利進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)、賦予其更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利有利于增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，是需要一貫堅(jiān)持和推進(jìn)的政策。但保障國(guó)家重要農(nóng)產(chǎn)品供給，尤其是保障國(guó)家糧食安全，依賴于持續(xù)高效發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能，須防止土地財(cái)產(chǎn)功能阻礙土地生產(chǎn)功能。因此，正確的農(nóng)地制度改革實(shí)施思路應(yīng)是在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下追求土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能相兼容；當(dāng)二者出現(xiàn)排斥時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于土地的生產(chǎn)資料屬性和生產(chǎn)功能。

(一)尊重和保護(hù)集體所有權(quán)權(quán)能

基于上述根本原則與總體思路，下一步農(nóng)地制度改革的具體抓手仍然是完善和落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。其中，堅(jiān)持和落實(shí)集體所有權(quán)是根本和關(guān)鍵。必須充分尊重和保護(hù)集體所有權(quán)的行使，即集體尊重成員依法獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利以及隨之產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但對(duì)于連續(xù)拋荒兩年及以上的承包地，作為所有權(quán)主體的村集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)收回；同時(shí)，在自愿的條件下鼓勵(lì)非農(nóng)戶或非農(nóng)兼業(yè)戶有償退出其承包地，尊重和保障其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這兩項(xiàng)措施并用，能夠在實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)功能的同時(shí)促進(jìn)土地配置給實(shí)際的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而體現(xiàn)“耕者有其田”的真正內(nèi)涵。此外，即使實(shí)施了上述兩項(xiàng)措施，農(nóng)戶也可能不愿意進(jìn)行土地退出，或采取某種“靈活”的手段使土地不出現(xiàn)“連續(xù)拋荒兩年及以上”的情況，應(yīng)當(dāng)允許村集體擁有進(jìn)行“適當(dāng)?shù)摹蓖恋卣{(diào)整的權(quán)利(18)筆者始終堅(jiān)持不應(yīng)該“一刀切”地禁止調(diào)地，而應(yīng)因時(shí)因地制宜，禁止調(diào)地制度“壞”的一面，即隨意地、不定期地(大)調(diào)整。在實(shí)踐中(即使是在確權(quán)后)，各地仍普遍存在的調(diào)地行為說(shuō)明該制度的存在具有其合理性。，而是否調(diào)地由集體眾意決定。所謂“適當(dāng)?shù)摹笔侵付ㄆ谡{(diào)整，例如，每10年甚至每30年，具體年限可由村集體自主選擇；或者設(shè)置承包地調(diào)整間隔的下限，例如間隔不得低于10年。至于調(diào)地的具體方式，從有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度，在承包單位內(nèi)(行政村或村民小組)打亂重分、講究遠(yuǎn)近肥瘦搭配的方式并不可取，可根據(jù)集體成員數(shù)量將集體所有土地劃分相應(yīng)份數(shù)，農(nóng)戶依據(jù)家庭集體成員數(shù)量獲得相應(yīng)份數(shù)的集中連片土地，下一次調(diào)地時(shí)盡量保持農(nóng)戶原地塊位置不變動(dòng)(19)筆者于2019年8月在山東省Y縣8村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些村在農(nóng)地確權(quán)后仍然保持定期調(diào)地(每5年或10年)的做法，調(diào)地時(shí)將土地集中連片，村民間的投資、流轉(zhuǎn)決策并沒有明顯差異。。[35]采取此種措施，目的在于兼顧穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性，在優(yōu)先土地生產(chǎn)功能的同時(shí)尊重農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(二)賦予承包農(nóng)戶土地開發(fā)權(quán)

保障農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能兼容的重要途徑。農(nóng)戶承包權(quán)來(lái)源于其集體成員資格，是其集體成員權(quán)的重要表現(xiàn)之一，在當(dāng)前法律制度框架內(nèi)屬于用益物權(quán)，承包農(nóng)戶具有使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能。下一步農(nóng)地制度改革應(yīng)堅(jiān)持賦予農(nóng)戶更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的原則，通過(guò)正式法律文件承認(rèn)土地開發(fā)權(quán)包含于所有權(quán)，即集體所有權(quán)主體擁有土地開發(fā)權(quán)，那么承包農(nóng)戶作為集體所有者之一而享有的成員權(quán)自然也包含土地開發(fā)權(quán)權(quán)能。在土地征用情況下，承包農(nóng)戶及村集體應(yīng)當(dāng)與政府分享“土地增值收益”，在即將實(shí)行的區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償法的基礎(chǔ)上，建議將農(nóng)戶與集體分享的增值收益比例提高至35%～60%(20)此比例基于韓冬等人(2017)與梁流濤等人(2018)的研究，兩者建議將農(nóng)村集體及其成員的分配比例增加至35%～45%或40%～60%，參見韓冬等《基于土地發(fā)展權(quán)和合作博弈的農(nóng)村土地增值收益量化分配比例研究——來(lái)自川渝地區(qū)的樣本分析》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2017年第11期；梁流濤等《農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益及合理分配比例測(cè)算：理論方法與實(shí)證——基于土地發(fā)展權(quán)和要素貢獻(xiàn)理論的視角》，載《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2018年第3期。；在被劃為永久基本農(nóng)田的情況下，建議由政府設(shè)立專項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)償基金，按土地的農(nóng)用價(jià)值對(duì)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利受限進(jìn)行補(bǔ)償。在農(nóng)戶持有土地自耕的情況下，應(yīng)當(dāng)分享的土地增值收益與應(yīng)當(dāng)獲得的權(quán)利受限補(bǔ)償自然歸屬承包農(nóng)戶；在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，由于轉(zhuǎn)入方獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上屬于債權(quán)，土地增值收益與權(quán)利受限補(bǔ)償仍應(yīng)歸屬承包農(nóng)戶。此外，在上述充分尊重集體所有權(quán)行使的情況下，承包農(nóng)戶如何處置(流轉(zhuǎn)、退出、閑置或粗放利用等)其承包(經(jīng)營(yíng))權(quán)應(yīng)依法受到尊重和保護(hù)。但是，尊重土地承包權(quán)，也就是在保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，也要平衡國(guó)家糧食安全保障。

(三)受限條件下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化

放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是持續(xù)高效發(fā)揮土地生產(chǎn)功能的最重要環(huán)節(jié)。從法學(xué)概念看，經(jīng)營(yíng)權(quán)指轉(zhuǎn)入方以支付對(duì)價(jià)的方式取得轉(zhuǎn)出方一定期限內(nèi)的土地占有、使用和收益的權(quán)利，流轉(zhuǎn)雙方通過(guò)訂立合同，實(shí)質(zhì)上是建立了一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角理解，債權(quán)與物權(quán)并無(wú)絕對(duì)的區(qū)分。一種權(quán)利是債權(quán)還是物權(quán)，取決于持久收入流的期限，也即流轉(zhuǎn)合約期限以及雙方約定的地租支付方式；簽訂長(zhǎng)期租賃合約(如20年)是經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必要條件，一次性支付了地租是經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定某些物權(quán)權(quán)能的充分條件。因此，滿足上述兩個(gè)條件的轉(zhuǎn)入方可持流轉(zhuǎn)合同及地租支付憑證到縣農(nóng)業(yè)主管部門申請(qǐng)登記和頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證并以之進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，也可在法定范圍內(nèi)設(shè)定二次流轉(zhuǎn)；二次流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在前述流轉(zhuǎn)合約范圍內(nèi)，仍符合較長(zhǎng)期限租賃以及一次性支付地租的條件，則可繼續(xù)設(shè)定抵押與再流轉(zhuǎn)。如此，將有助于促進(jìn)土地資源要素的動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。此外，為緩解轉(zhuǎn)入方一次性支付地租帶來(lái)的資金壓力，可借鑒美國(guó)的無(wú)追索權(quán)抵押貸款政策，允許農(nóng)戶以土地的未來(lái)產(chǎn)出作抵押，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品售價(jià)低于約定價(jià)格時(shí)，農(nóng)戶可選擇以農(nóng)產(chǎn)品償付貸款。[36]

結(jié)論

土地關(guān)系國(guó)計(jì)民生。土地具有生產(chǎn)資料與財(cái)產(chǎn)兩個(gè)基本經(jīng)濟(jì)屬性，但二者外在表現(xiàn)的生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能之間存在風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會(huì)的沖突與權(quán)衡。土地私有產(chǎn)權(quán)存在低效率的一面，我國(guó)歷史上土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分形式是在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下實(shí)現(xiàn)的，這意味著我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革需要繼續(xù)堅(jiān)持自己的道路。隨著現(xiàn)階段國(guó)家土地相關(guān)政策的調(diào)整和農(nóng)戶分化的加深，土地的主要功能表現(xiàn)出由生產(chǎn)功能優(yōu)先向財(cái)產(chǎn)功能優(yōu)先演化的趨勢(shì)，土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能相排斥越來(lái)越明顯，從而導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)地制度改革中出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速放緩與土地拋荒并存、農(nóng)地確權(quán)加劇農(nóng)地不平等狀況、農(nóng)戶土地開發(fā)權(quán)受限無(wú)法得到合理補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，可能對(duì)土地資源的優(yōu)化配置、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入產(chǎn)生負(fù)面影響。

農(nóng)村土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，政府始終把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的界定與實(shí)施作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的重中之重。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的兩大目標(biāo)就是保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給(糧食安全)與促進(jìn)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)，但現(xiàn)實(shí)情況是這兩個(gè)目標(biāo)通常難以實(shí)現(xiàn)完全兼容。這就需要政策制定者在兩個(gè)政策目標(biāo)之間做出權(quán)衡，以何者優(yōu)先，在此情況下如何兼顧另一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，土地的生產(chǎn)資料屬性及生產(chǎn)功能是土地最基本的屬性與功能，國(guó)家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障與國(guó)家糧食安全保障依賴于土地生產(chǎn)功能的持續(xù)高效發(fā)揮，相關(guān)政策的制定應(yīng)當(dāng)以土地生產(chǎn)功能為先，并在此基礎(chǔ)上最大限度地尊重和保護(hù)農(nóng)戶持有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，下一步農(nóng)地制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不盲目照搬西方理論或歷史制度，在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的根本原則下，以在優(yōu)先土地生產(chǎn)功能的同時(shí)追求土地生產(chǎn)功能與財(cái)產(chǎn)功能兼容為總體思路，落實(shí)和完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，在充分尊重集體所有權(quán)的前提下，保護(hù)承包權(quán)并放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，以促進(jìn)土地與勞動(dòng)力的動(dòng)態(tài)匹配，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的增加，最終實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”。