王可山

(北京物資學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院， 北京 101149)

引言

在食物匱乏時期，人們遭受饑餓和營養(yǎng)不良的威脅，確保維持個人生存所需最低限度的食品數(shù)量是實現(xiàn)食品安全的基本目標(biāo)。而在食物富足時期，獲取足夠的食品，滿足生存需要，尤其是食品的營養(yǎng)、衛(wèi)生、享用等質(zhì)量安全屬性得到保障成為食品安全的基本目標(biāo)。因此，在不同時期人們面臨的主要需求不同，相應(yīng)的食品安全目標(biāo)也有很大差異。但是，無論在何種時期，安全都是最基本的要求，事關(guān)人們身體健康和生命安全的風(fēng)險都是食品安全治理的重要內(nèi)容。改革開放四十多年來，我國有效應(yīng)對了食品數(shù)量安全和質(zhì)量安全的挑戰(zhàn)，不僅解決了占世界22%人口的吃飯問題，而且食品安全水平也逐步得到提升，創(chuàng)造了世界奇跡。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，食品安全已經(jīng)成為直接影響人們獲得感、幸福感和安全感內(nèi)在的重大的民生問題。黨的十九大報告明確提出了實施食品安全戰(zhàn)略，要讓人民群眾吃得健康、吃得放心。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次強調(diào)，“要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”，進一步加強食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

2015年新修訂的《食品安全法》明確了食品安全工作要堅持“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”的原則，其中，“社會共治”的提出體現(xiàn)了食品安全治理理念的重大轉(zhuǎn)變。已有研究認(rèn)為，食品安全社會共治有助于解決相對有限的行政監(jiān)管資源和相對無限的監(jiān)管對象之間的矛盾，充分發(fā)揮和利用多元主體的力量，彌補政府監(jiān)管力量不足、單一監(jiān)管的缺陷和市場失效。[1]在社會共治的具體模式上，協(xié)同治理為多部門合作共同解決復(fù)雜公共問題提供了一種新的治理形式。[2]由于任何單一治理主體都無法單獨應(yīng)對日益繁重的治理負荷，因此需要充分發(fā)揮國家、市場與消費者的積極性和能動性，實現(xiàn)協(xié)同治理[3]，構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的食品安全風(fēng)險社會共治體系可能是最理想的狀態(tài)[4]。另外，媒介[5]、行業(yè)組織[6]、第三方食品安全社會監(jiān)理主體以及第三方獨立檢測機構(gòu)[7]等存在一定的功能優(yōu)勢，可以彌補政府行政監(jiān)管的不足。然而，如何建構(gòu)有效的食品安全社會共治制度尚缺乏深入探討[8]，零星的成果之間也充滿爭議，有必要從學(xué)理角度對其加以科學(xué)建構(gòu)[9]。

食品藥品社會共治不是單純的治理問題，也不是單純的監(jiān)管體制改進問題，而是一個綜合性的社會管理復(fù)雜系統(tǒng)工程[10]，需要政府、企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、媒體、其他社會組織等多主體協(xié)同參與[11]。通常認(rèn)為，食品安全具有公共物品的屬性，市場主體大量“搭便車”行為容易引發(fā)市場機制失靈，使政府的干預(yù)成為必要。保證食品安全供給需要加強政府監(jiān)管，但受監(jiān)管資源約束和地方政府的政策性負擔(dān)形成的規(guī)制俘獲的影響，出現(xiàn)了食品市場監(jiān)管失靈。[12]因此，有待通過多元主體的協(xié)同治理，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局?，F(xiàn)階段，我國食品安全形勢明顯好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)投入品污染、食品加工技術(shù)形成的潛在化學(xué)性風(fēng)險，供應(yīng)鏈主體復(fù)雜的利益訴求產(chǎn)生的機會主義行為等促使食品安全風(fēng)險隱患仍日益增大。市場機制和政府監(jiān)管在不同背景下都會產(chǎn)生失靈和效率損失，創(chuàng)新食品安全治理理念、凝聚食品安全治理合力、建立多元主體參與并形成社會資源有效配置的食品安全社會共治機制，有助于完善食品安全治理體系和提升食品安全治理能力現(xiàn)代化水平。

一、食品安全社會共治的理論內(nèi)涵

食品安全社會共治本質(zhì)上要求多元主體共同參與合作治理并實現(xiàn)互惠共生。主體多元化需要各方協(xié)同，利益訴求多樣化需要價值重構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)治理資源的整合和治理方式的轉(zhuǎn)型。

(一)食品安全社會共治是多元主體互惠共生的要求

食品安全社會共治是以保障食品安全為根本目標(biāo)，政府、企業(yè)、行業(yè)組織、社會公眾等多元主體協(xié)同參與、相互耦合，共同應(yīng)對存在于食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險因素。從提出社會共治的現(xiàn)實背景看，由于食品安全風(fēng)險不斷加大和產(chǎn)生食品安全問題的原因復(fù)雜，政府作為社會公共利益的維護者，因監(jiān)管資源有限而難以解決無限復(fù)雜的食品安全問題，進而產(chǎn)生了監(jiān)管不能、無力監(jiān)管、選擇性監(jiān)管、運動式監(jiān)管等監(jiān)管狀況。[9]因此，僅靠政府力量難以完全解決食品安全治理難題，必須通過其他主體的協(xié)同參與和治理資源的整合，才有望真正做到覆蓋從“農(nóng)田到餐桌”供應(yīng)鏈全過程，將整個鏈條銜接起來進行嚴(yán)密高效的治理。實施食品安全社會共治，一方面意味著政府監(jiān)管部門不可能也沒有必要包攬風(fēng)險研判、信息發(fā)布、日常監(jiān)管、行政處罰、應(yīng)急響應(yīng)的全鏈條工作[13]，另一方面，食品安全風(fēng)險的復(fù)雜性也使得食品供應(yīng)鏈的多主體只有形成相互依存、協(xié)調(diào)進化的共生關(guān)系，才能規(guī)避機會主義行為造成的短期傾向，實現(xiàn)供應(yīng)鏈多主體的長期互惠共生，以解決食品安全治理中存在的不適應(yīng)、不協(xié)同和低效率問題。

很顯然，食品安全社會共治的各主體間存在緊密的經(jīng)濟與社會聯(lián)系，各主體依托于食品供應(yīng)鏈，基于產(chǎn)業(yè)分工、自身治理資源優(yōu)勢和供應(yīng)鏈地位，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為目標(biāo)，構(gòu)建相互依賴、共同生存、協(xié)同演進、互惠互利的共生系統(tǒng)。在這一共生系統(tǒng)內(nèi)，共生單元是參與食品安全社會共治的主體，按照食品供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)經(jīng)營者(農(nóng)戶、生產(chǎn)加工企業(yè)等)、行業(yè)組織(行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民合作社等)、社會力量、消費者和政府。按照共生理論，這些主體(共生單元)之間因利益和風(fēng)險的變化存在寄生、偏利等共生關(guān)系，但隨著主體之間的競爭合作、協(xié)同演進，主體之間的互惠共生是進化的理想方向。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，產(chǎn)品的高質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展的最基本構(gòu)成，滿足人民日益增長的對美好生活的需求，最直接的表現(xiàn)就是產(chǎn)品供給質(zhì)量的提升與消費升級的要求相匹配。[14]為此，當(dāng)安全、健康的消費需求呈現(xiàn)遞增趨勢時，對食品安全的共同保障和協(xié)同治理成為供應(yīng)鏈各主體走向互惠共生的有利選擇。

鑒于食品安全的復(fù)雜性，食品供應(yīng)鏈任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會造成整個供應(yīng)鏈的食品安全隱患，因而必須遵循嚴(yán)密高效、社會共治的原則，將整個鏈條銜接起來進行治理，這是解決食品安全問題的基本途徑。食品安全社會共治的實質(zhì)關(guān)鍵在于處理好個體的利益、風(fēng)險與共同體的利益、風(fēng)險之間的關(guān)系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。換言之，在利益和風(fēng)險的影響下，經(jīng)過長期的競合演化，只有個體在為保障食品安全采取行動的過程中維護了整體的利益，并實現(xiàn)了個體利益目標(biāo)，才可能不斷進化形成主體間的互惠共生關(guān)系，構(gòu)成健康有效的共生系統(tǒng)。同時，基于食品安全考慮，主體間注重物質(zhì)、信息、技術(shù)等能量的交換，承擔(dān)各自在不同環(huán)節(jié)的食品安全治理責(zé)任，不斷提升共生主體間的緊密聯(lián)系程度，實現(xiàn)最大化治理效果(如圖1所示)。

圖1 食品安全社會共治多主體共生系統(tǒng)

(二)食品安全社會共治是共生主體利益博弈的均衡結(jié)果

在共生系統(tǒng)中，每個共生主體都有各自的利益，主體間存在著利益互動關(guān)系，當(dāng)共生主體利益處于不均衡狀態(tài)時，便產(chǎn)生利益博弈行為。食品安全是伴隨食品價格共同影響主體利益的重要因素，在信息不對稱的環(huán)境下，共生主體受自身利益最大化的驅(qū)動，極易導(dǎo)致不同主體間利益的失衡和機會主義的產(chǎn)生，不僅影響共生主體各自利益的波動，還會增加食品安全潛在風(fēng)險。

在從“農(nóng)田到餐桌”的食品供應(yīng)鏈全過程中，相關(guān)利益主體眾多，而且每個治理主體都基于各自的職責(zé)表達相應(yīng)的利益訴求。與以往治理模式不同，現(xiàn)代食品安全社會共治是一個多元主體參與的動態(tài)的綜合治理體系，是共生主體在不同利益動機下追求博弈均衡行為的結(jié)果。一般來說，若治理規(guī)則能夠正確地加以運用并發(fā)揮應(yīng)有的作用，食品供應(yīng)鏈各共生主體的行動相互協(xié)調(diào)時(如都采用安全的生產(chǎn)經(jīng)營方式)的利益高于不協(xié)調(diào)時的利益，那么各主體就愿意遵守規(guī)則并參與到治理體系和供應(yīng)鏈合作中，分享協(xié)調(diào)與合作所帶來的紅利，最終向互惠共生演化，達到經(jīng)個體理性選擇實現(xiàn)集體理性的狀態(tài)。然而，通常情況下會存在合作困境，即個體理性與集體理性存在沖突，因為在信息不對稱狀態(tài)下經(jīng)常無法正確預(yù)期其他主體行為，一旦某一方不采取協(xié)調(diào)行動而又不會被覺察，激勵約束機制就難以實施。為此，解決合作困境需通過加強信息傳遞來促進各方協(xié)調(diào)行動，同時激勵約束機制也能夠得到有效執(zhí)行。

很顯然，在政府主導(dǎo)下由合作各方共同維護食品供應(yīng)鏈信息傳遞和激勵約束機制，有助于提升食品安全治理水平和治理效果。若博弈雙方都選擇合作，各自得到的支付為T；都不選擇合作，各自得到的支付為P；一方合作而另一方不合作，合作方得到的支付為S，不合作方得到的支付為R。在信息不透明和治理無效的情況下，會出現(xiàn)合作困境，即不合作的收益大于合作的收益(R>T>P>S)，最好的行為選擇就是自己不合作而別人合作。在信息透明和治理有效的情況下，不合作一方將受到應(yīng)有的懲罰，罰金為X，此時只要罰金X可以滿足T>R-X，那么就有望改變合作困境，最好的行為選擇就是大家都合作(如圖2所示)。因此，倡導(dǎo)食品安全社會共治能夠準(zhǔn)確把握共生主體的利益訴求和變化，促進食品安全信息有效傳遞，平衡各主體的利益關(guān)系，解決個人理性與集體理性之間的矛盾，謀求系統(tǒng)共同利益。

圖2 博弈雙方行為選擇及收益矩陣

(三)食品安全社會共治是實現(xiàn)食品安全治理目標(biāo)的趨勢選擇

制度的本質(zhì)是為人們的行動提供一種較為確定性的準(zhǔn)則，但制度從一種均衡狀態(tài)演變到另一種均衡狀態(tài)是一個漸進的知識積累過程。[15]在制度變遷中不同主體的角色定位和轉(zhuǎn)換主要取決于制度變遷對各自利益的影響[16]，個體的有限理性、信息不對稱及風(fēng)險不確定性使得明晰所有經(jīng)濟活動的交易或信息成本過高，從而不完全合約是必然和經(jīng)常存在的[17]。成功的機制設(shè)計能夠充分考慮參與者的動機，正確處理激勵沖突，使參與者有著共同的目標(biāo)選擇，最終演化為互惠共生。每個個體在追求自身利益，同時也使既定的社會目標(biāo)得以實現(xiàn)[18]，這就是食品安全社會共治要達到的互惠共生狀態(tài)。

為了有效解決合作過程中的沖突以實現(xiàn)合作的潛在收益，人們創(chuàng)造了各種各樣的沖突與合作的治理機制[19]，但強調(diào)信息效率的信息機制和強調(diào)激勵相容的激勵機制始終是機制設(shè)計的兩個基本問題，其中，信息效率關(guān)注信息披露及傳遞的成本，激勵相容則更多關(guān)注參與主體的積極性。食品安全社會共治有賴于從“田間到餐桌”參與治理的各主體及時準(zhǔn)確地掌握食品安全信息動態(tài)(包括及時發(fā)現(xiàn)隱瞞、歪曲信息的行為)，并據(jù)此相應(yīng)地作出行為決策。為此，必須解決信息披露滯后、標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識匱乏、信息公開不足等問題，提升食品安全信息獲取、傳遞和共享效率。同時，食品安全社會共治也有賴于構(gòu)建從“田間到餐桌”實現(xiàn)個體利益和集體利益相統(tǒng)一的激勵機制，通過良性的市場制度、強有力的法律制度、嚴(yán)格的監(jiān)管制度，規(guī)范、引導(dǎo)各主體積極參與食品安全治理。為此，必須協(xié)同、協(xié)調(diào)各主體的需求、目標(biāo)和利益，貫通食品安全治理的整個鏈條，提升各主體參與治理的積極性和治理效率(如圖3所示)。

圖3 信息機制和激勵機制對食品安全治理的影響

食品安全治理機制設(shè)計關(guān)鍵在于信息機制和激勵機制的設(shè)計，食品安全社會共治有助于提高信息傳遞效率和轉(zhuǎn)變治理主體激勵不相容的狀態(tài)。在社會共治的共生環(huán)境下，通過設(shè)計科學(xué)合理的食品安全社會共治機制能夠有效協(xié)調(diào)共治體系內(nèi)共生主體間的信息溝通和利益沖突，激勵共生主體以共同利益為目標(biāo)齊抓共管，形成互惠共生的共治局面，在機制設(shè)計上強有力地全面保障食品安全。

在通常情況下，作用于食品供應(yīng)鏈的各共生主體只在某一特定條件下或特定時期內(nèi)產(chǎn)生互動，共生關(guān)系較隨機且穩(wěn)定性較差。當(dāng)食品安全問題處于集中爆發(fā)階段，會增加共生主體的相互作用，政府會加強食品安全監(jiān)督檢查，行業(yè)組織會積極協(xié)助監(jiān)管，社會力量和消費者會通過媒介、維權(quán)等渠道積極主動參與，生產(chǎn)經(jīng)營者會加強自律，從而形成一個短暫的共生系統(tǒng)。但要形成穩(wěn)定持續(xù)的共生系統(tǒng)，還需要圍繞食品安全社會共治主體的復(fù)雜共生關(guān)系，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策工具、監(jiān)督質(zhì)量、信息交流和參與能力等關(guān)鍵要素入手，精準(zhǔn)有效構(gòu)建食品安全社會共治機制。

二、食品安全社會共治的關(guān)鍵要素

從理論內(nèi)涵上看，食品安全社會共治可以吸引多方力量，凝聚治理合力。但從食品安全治理實踐方面看，由于治理主體具有不同的職責(zé)分工和利益訴求，利益均衡是這些主體產(chǎn)生共生關(guān)系的條件(如表1所示)，如何有效協(xié)調(diào)食品安全風(fēng)險和主體責(zé)任、利益以及治理機制之間的關(guān)系，需要明晰食品安全社會共治的關(guān)鍵要素。

表1 食品安全社會共治主體職責(zé)劃分、利益訴求和共生條件

(一)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

食品安全首先是“產(chǎn)出來”的，農(nóng)戶和食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全“產(chǎn)出來”的責(zé)任主體。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)仍在“人多地少”這一基本資源稟賦下發(fā)展，農(nóng)戶普遍經(jīng)營規(guī)模較小，戶均經(jīng)營的土地面積在0.5公頃以下，且地塊分割細碎。食品產(chǎn)業(yè)仍處于“小、散、低、弱”的生產(chǎn)現(xiàn)狀，尤其是小作坊、小攤販和小餐館居多。小規(guī)模分散化使得生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化問題一直難以有較大改觀，難以對農(nóng)戶行為和食品生產(chǎn)經(jīng)營者行為進行監(jiān)督，難以對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和食品安全水平進行嚴(yán)格識別。尤其是生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的影響因素十分復(fù)雜，如大氣、土壤、水資源等環(huán)境污染因素，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等投入品殘留因素，非法使用禁用投入品以及超量超范圍使用添加劑等人為因素，使食品安全風(fēng)險呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)特征，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展也因此面臨諸多亟待破解的難題，由增產(chǎn)導(dǎo)向到提質(zhì)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型仍受到產(chǎn)業(yè)自身及產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的基礎(chǔ)條件狀況約束。

在各種因素的影響下，小規(guī)模分散化的農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)使食品安全“源頭治理”的難點較為復(fù)雜。一方面由于單純追求數(shù)量產(chǎn)出的傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念仍普遍存在，農(nóng)產(chǎn)品源頭的小規(guī)模分散化生產(chǎn)經(jīng)營主體對農(nóng)藥、化肥的過度依賴在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，例如，在小麥、水稻、玉米生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥的投入占生產(chǎn)資料投入的45%，在蘋果生產(chǎn)中肥料和農(nóng)藥的投入占總生產(chǎn)成本的2/3[20]，農(nóng)藥化肥的過度使用影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，也給人類身心健康、生態(tài)環(huán)境安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品源頭生產(chǎn)還涉及眾多部門和利益主體，如農(nóng)藥化肥行政管理部門、生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商、農(nóng)技推廣部門等等，對推動科學(xué)施肥、科學(xué)用藥、嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)經(jīng)營操作規(guī)程肩負著履行主體責(zé)任、守法誠信經(jīng)營的重大使命。

(二)政策工具

食品安全也是“管出來的”，確保食品供應(yīng)鏈全過程實現(xiàn)質(zhì)量安全有保障，不僅需要強化生產(chǎn)經(jīng)營者的自律行為，還需要強化食品安全政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)其他主體參與治理。通常認(rèn)為，政策工具是政策主體實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式[21]，政策效能的發(fā)揮依靠各種政策工具的應(yīng)用，但不同的政策工具會產(chǎn)生不同的效果。在食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)多、鏈條長和監(jiān)管資源有限的情況下，應(yīng)綜合運用各種政策工具，將政府“救火式、運動式監(jiān)管”“一元治理”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣喾絽⑴c的“預(yù)防性、常態(tài)化監(jiān)管”“多元治理”，有效發(fā)揮食品安全治理政策的效能。

在食物短缺時期，我國大量采用了直接干預(yù)的強制性政策工具來保障食物的數(shù)量安全，如1982年中央“一號文件”《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》明確提出，“我國農(nóng)業(yè)必須堅持社會主義集體化的道路”，“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過程中，必須堅持土地的集體所有制”，“糧、棉、油等產(chǎn)品仍須堅持統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策”，“決不放松糧食生產(chǎn)”。隨著我國農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)能力不斷提高，數(shù)量安全問題得到基本解決之后，人們更加關(guān)注與自身健康、消費品質(zhì)等密切相關(guān)的質(zhì)量安全問題。與此同時，相應(yīng)的食品安全治理政策工具的應(yīng)用也更加多樣化，除了加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法、食品安全立法、食品安全專項整治等強制性政策工具的使用之外，還更多地應(yīng)用通過市場機制影響參與者行為的市場性政策工具，實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全水平的保障和提升，如通過補貼、補償、稅費等方式對重金屬污染耕地治理、化肥農(nóng)藥減量、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、良種使用等給予引導(dǎo)和激勵。此外，強調(diào)發(fā)揮社會組織和個人作用的社會性政策工具也被普遍應(yīng)用，如強調(diào)社會共治，激勵社會監(jiān)督和公眾參與；加強信息公開，確保消費者知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)；實施標(biāo)簽認(rèn)證，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)綠色化、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

(三)監(jiān)督質(zhì)量

食品安全治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在食品安全治理主體結(jié)構(gòu)中，政府通過提供公共治理和監(jiān)管構(gòu)成食品安全治理的關(guān)鍵性力量，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。盡管我國政府通過一系列食品安全政策，創(chuàng)造性地有效應(yīng)對了人口大國面臨的食品數(shù)量安全和質(zhì)量安全的挑戰(zhàn)，確保了食品安全形勢總體處于穩(wěn)定向好的趨勢，但由于政府受限于治理資源不足、政策實施者的有限理性和監(jiān)管成本的約束，監(jiān)管還存在空白地帶，“救火式、運動式監(jiān)管”特征較為明顯，監(jiān)督質(zhì)量和治理效率不高，食品安全事件仍頻頻發(fā)生。因此，提高食品安全監(jiān)督質(zhì)量，不僅需要政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變方式，實現(xiàn)“預(yù)防性、常態(tài)化監(jiān)管”，還應(yīng)該堅持社會共治原則，發(fā)揮市場機制、公眾參與的治理作用，構(gòu)建多主體相契合的治理模式，提升監(jiān)督質(zhì)量和治理效率。

在食品安全治理體系中，除政府之外的其他主體的參與是提升監(jiān)督質(zhì)量、深化食品安全治理的重要力量。其中，農(nóng)民合作組織通過提高農(nóng)戶的組織化程度和市場參與能力，帶動了農(nóng)戶按合同安全生產(chǎn)的積極性，從產(chǎn)品、技術(shù)、制度等多個供給層面推動了食品安全監(jiān)督質(zhì)量變革，對提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提供了組織模式和制度保障。農(nóng)民合作組織有效地融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是破解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管困境的一條現(xiàn)實路徑。[22]此外，媒體輿論監(jiān)督客觀公正地介入，有助于約束農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全虛假信息的發(fā)布和傳播，也因其信息傳播速度快、受關(guān)注程度較高，對農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)組織乃至政府都會產(chǎn)生較大影響，有利于推動食品安全治理的常態(tài)化。

(四)信息交流

信息交流代表共生主體之間能量的交換，是實現(xiàn)食品安全社會共治的關(guān)鍵。通常認(rèn)為，食品安全事件背后的關(guān)鍵原因是食品市場的信息不對稱，并造成社會管理成本過高、監(jiān)管困難等缺陷，而且因信息不對稱帶來的食品鏈整個過程信息缺失，引致上下游不同利益主體的合作與溝通困難，風(fēng)險來源和責(zé)任歸屬難以界定，相互制衡機制和治理政策效能難以發(fā)揮。[22]因此，對于食品安全社會共治各主體而言，信息交流有助于暢通社會共治的實踐渠道，緩解從“農(nóng)田到餐桌”食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)信息不對稱問題，需要加強相關(guān)主體的信息披露、信息交流與信息共享。

食品安全信息是形成來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的安全責(zé)任鏈的基礎(chǔ)，激勵食品安全信息真實有效傳遞，有助于充分發(fā)揮監(jiān)管政策及監(jiān)管體系的作用。[23]反之，若信息傳遞無效失真或信息發(fā)布不及時不透明，易造成食品的可追溯性差，責(zé)任追究困難，加大食品安全風(fēng)險隱患。而且，各治理主體之間也會因信息資源孤立或者缺失，難以做出正確決策和利益選擇，通常無法有序參與治理。因此，順暢的信息交流是食品安全治理主體參與共治的必要前提，唯有改善食品安全信息傳遞現(xiàn)狀，強化食品安全信息交流與溝通，提高食品安全信息傳遞效率，各主體才能有序參與共治體系，匯聚食品安全治理力量。

(五)消費者參與能力

在食品供應(yīng)鏈中，消費者受到不安全食品的直接侵害，是食品風(fēng)險的主要承擔(dān)者。由于食品安全治理的出發(fā)點和落腳點是讓消費者吃得放心，食品安全治理與消費者身心健康密切相關(guān)，消費者具有較高的參與積極性。而且，消費者參與是食品安全風(fēng)險預(yù)防和化解的重要機制，引入消費者參與治理，充分發(fā)揮消費者群體力量，可以有效緩解監(jiān)管資源不足問題，幫助消除監(jiān)管盲區(qū)，是食品安全社會共治的必然選擇。

毫無疑問，消費者在食品供應(yīng)鏈的地位使其成為最牢固的食品安全風(fēng)險防范單位，消費者參與食品安全治理必不可少。但是，消費者有效參與食品安全治理必須具備兩個能力要件，即獲取風(fēng)險信息的能力和識別揭示風(fēng)險的能力。一方面，消費者獲取風(fēng)險信息的能力主要來自外部環(huán)境，如由權(quán)威機構(gòu)及時向社會傳遞食品安全信息，從法規(guī)、制度層面賦予消費者參與食品安全治理的實質(zhì)性權(quán)利，暢通消費者維權(quán)渠道等；另一方面，消費者識別揭示風(fēng)險的能力主要來自自身，受其知識結(jié)構(gòu)、認(rèn)知程度等因素的影響，如消費者能夠及時識別生產(chǎn)經(jīng)營者的違規(guī)行為，能夠分辨食品質(zhì)量安全水平的高低等。很顯然，為了實現(xiàn)消費者的有效參與，即便消費者自身具備識別揭示風(fēng)險的能力，也需要外部力量的推動。如由政府或社會組織開展食品安全宣傳教育，普及食品安全法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和知識，增強消費者食品安全意識等。提升消費者參與治理的能力，能夠充分調(diào)動消費者參與的積極性和主動性，不斷拓展消費者參與食品安全治理的廣度和深度。

三、食品安全社會共治的邏輯結(jié)構(gòu)

食品安全社會共治是一個涵蓋多元主體在內(nèi)的復(fù)雜共生系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)的每個治理主體的職責(zé)分工和利益訴求不同，承擔(dān)的治理使命也不盡相同。只有在相互尊重各自主體的意愿和利益的前提下，通過某種可持續(xù)的機制來解決公共問題或提供公共服務(wù)，才能實現(xiàn)真正的社會治理。[24]可見，構(gòu)建政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)組織、社會力量和消費者參與的食品安全社會共治機制，必須充分考慮食品安全社會共治的關(guān)鍵要素，實現(xiàn)利益主體激勵相容，多主體通力合作、共同發(fā)力。應(yīng)當(dāng)看到，目前食品安全治理主體仍以非對稱互惠共生和間歇共生關(guān)系居多，各主體之間的合作性不強，治理效果還不盡如人意。各治理主體真正實現(xiàn)一體化互惠共生關(guān)系還需在利益博弈演化過程中不斷調(diào)整利益分配，理順利益機制，融合多種配套機制，形成多方協(xié)調(diào)、互惠合作的模式(如圖4所示)。

圖4 食品安全社會共治一體化互惠共生結(jié)構(gòu)圖

首先，實現(xiàn)食品安全社會共治需要治理主體轉(zhuǎn)變治理觀念，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。以往的食品安全監(jiān)管主要以政府為主體，實行自上而下的單向監(jiān)管模式，其他主體只是被動地接受監(jiān)管。隨著食品供應(yīng)鏈的不斷延伸、涉及環(huán)節(jié)的不斷增多，僅靠政府單一監(jiān)管的模式已不能適應(yīng)新時期食品安全治理的需要。所以，政府需要從統(tǒng)管包攬的“全能政府”向有限政府轉(zhuǎn)變，正確處理市場和政府的關(guān)系，清晰界定政府、社會和市場的治理邊界，既簡政放權(quán)，又注重其他主體自律機能和責(zé)任意識的培育，真正促使“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”。此外，其他主體應(yīng)充分認(rèn)識自身在食品安全社會共治體系中的職責(zé)和作用，主動參與食品安全治理。如食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)依法依標(biāo)、誠信自律地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強行業(yè)自律，建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制；新聞媒體應(yīng)開展公益宣傳，對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督等，共同構(gòu)建食品安全社會共治格局。

其次，食品安全社會共治最終是要形成多主體緊密的耦合關(guān)系、利益聯(lián)結(jié)機制和風(fēng)險預(yù)防機制，需要加強政府同其他主體的協(xié)調(diào)、協(xié)同與協(xié)作，一方面為其他主體參與治理給予廣泛的參與空間，另一方面也有助于加強互動與信任，共同預(yù)防和化解食品安全風(fēng)險及治理難題。近年來，政府注重培育治理主體的能力和水平，開始將部分標(biāo)準(zhǔn)的制定、技術(shù)檢測、風(fēng)險評估和日常監(jiān)督等權(quán)力賦權(quán)于各個主體，社會共治效果明顯提升。但是，從實踐看，主體發(fā)展不成熟、運行不規(guī)范等狀況仍然存在，需要通過不斷完善政策法規(guī)，強化生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，促進行業(yè)組織發(fā)展，加強對社會力量監(jiān)督的引導(dǎo)和規(guī)范，拓寬消費者教育、培訓(xùn)以及維權(quán)渠道，增強多主體參與治理的能力和活力，不斷優(yōu)化治理體系。

再次，食品安全社會共治需要食品供應(yīng)鏈共生主體“各盡其責(zé)、齊抓共管、合力共治”，不僅要發(fā)揮規(guī)則規(guī)制的作用，還要強化信息規(guī)制的功能。信息交流不暢引發(fā)的信息不對稱存在于從“農(nóng)田到餐桌”的全過程，致使食品供應(yīng)鏈共生主體之間的對話、協(xié)商、合作缺乏高度的契合，責(zé)任分擔(dān)和利益共享存在著較大的不確定性。因此，在良好的共生環(huán)境中，需要通過機制設(shè)計促成信息有效順暢交流，使共生主體之間形成理性共識和預(yù)期一致。這樣，共生主體之間的政策支持、規(guī)范引導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)管以及誠信經(jīng)營都處于共生主體利益目標(biāo)和社會治理目標(biāo)之中，不安全食品供給問題將逐步得到緩解?？傊?，加強食品安全信息互動交流，實現(xiàn)食品安全信息有效傳遞，減少或消除信息不對稱，有助于充分發(fā)揮共生主體的能動性，提高共生主體的責(zé)任意識和治理活力，推動食品安全社會共治的實現(xiàn)。

最后，食品安全社會共治處于一個大的共生環(huán)境之中，共生環(huán)境的正向作用對于共治體系的快速建立和持續(xù)發(fā)展具有明顯的助推作用。食品安全社會共治的共生環(huán)境包括政策環(huán)境、市場環(huán)境、法律環(huán)境和制度環(huán)境。其中，政策環(huán)境和法律環(huán)境對食品鏈共生主體行為產(chǎn)生規(guī)范作用，市場環(huán)境和制度環(huán)境則促使食品鏈共生主體更為重視相互之間的利益選擇和制衡關(guān)系。近年來，關(guān)于食品安全社會共治的政策頻頻出臺，營造了良好的政策環(huán)境，但我國的食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展緩慢，小規(guī)模分散經(jīng)營風(fēng)險隱患較大。現(xiàn)有的法律法規(guī)還無法全面、全過程和全方位地保障食品安全，仍需進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，同時建立起食品安全保障機制，比如誠信經(jīng)營機制、社會監(jiān)督機制、公眾參與機制和食品安全信息交流機制等。在完善統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)、高級化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和完備的制度設(shè)計下，才能盡早構(gòu)筑食品安全社會共治大格局，并持續(xù)穩(wěn)定守護人民群眾舌尖上的安全。

四、結(jié)論與建議

通過對食品安全社會共治的理論內(nèi)涵、關(guān)鍵要素和邏輯結(jié)構(gòu)進行分析發(fā)現(xiàn)：第一，社會共治體現(xiàn)了食品安全治理理念的重大轉(zhuǎn)變，有助于建立多元主體參與并形成社會資源有效配置的治理機制，與供應(yīng)鏈各主體走向互惠共生的選擇和安全健康的消費需求呈現(xiàn)遞增趨勢相適應(yīng)；第二，從“農(nóng)田到餐桌”全過程利益主體眾多，解決合作困境需要在信息有效傳遞下各方協(xié)調(diào)行動和激勵約束機制作用的發(fā)揮，如此方能提升各主體參與治理的積極性和治理效率；第三，精準(zhǔn)有效構(gòu)建食品安全社會共治機制，不僅需要互惠共生、穩(wěn)定持續(xù)的共生系統(tǒng)，還需要從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策工具、監(jiān)督質(zhì)量、信息交流和參與能力各要素入手理順復(fù)雜的共生關(guān)系；第四，食品安全社會共治在利益博弈演化進程中融合了多種配套機制，最終要形成多方協(xié)調(diào)、互惠合作的態(tài)勢，需清晰界定政府、社會和市場的治理邊界，重視相互之間的利益選擇和制衡關(guān)系，建立多主體緊密的耦合關(guān)系、利益聯(lián)結(jié)機制和風(fēng)險預(yù)防機制。

針對上述發(fā)現(xiàn)，本文提出三點建議。第一，食品安全社會共治的實現(xiàn)應(yīng)充分考慮主體多元化和利益訴求多樣化的需要，基于經(jīng)濟與社會聯(lián)系的緊密度構(gòu)建相互依賴、共同生存、協(xié)同演進、互惠互利的共生系統(tǒng)。第二，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策工具等關(guān)鍵要素是社會共治主體相互作用的環(huán)境條件，需要通過有效協(xié)調(diào)食品安全風(fēng)險和主體責(zé)任、利益以及治理機制之間的關(guān)系，不斷完善和優(yōu)化。第三，正確處理政府和市場的關(guān)系，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，構(gòu)建多主體相契合的治理模式，發(fā)揮政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)組織、社會力量和消費者參與的食品安全社會共治機制的作用，提升監(jiān)督質(zhì)量和治理效率。