郭慶珠

(天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387)

在現(xiàn)代社會(huì)，為保障城市空間利益分配的科學(xué)性，國(guó)家一般會(huì)規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，因而在實(shí)踐中就有可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃許可“不合規(guī)”的情況。所謂“不合規(guī)”，是一種簡(jiǎn)約表達(dá)，主要是指規(guī)劃許可的內(nèi)容事項(xiàng)不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第24條第3款規(guī)定：“編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，同時(shí)，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第2條第3款規(guī)定：“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。”基于上述法律的規(guī)定，“不合規(guī)”很可能導(dǎo)致人們質(zhì)疑規(guī)劃許可的合法性，進(jìn)而產(chǎn)生行政爭(zhēng)訟，相關(guān)案件多為城市居民因日照、采光等相鄰權(quán)益受到影響而提起。對(duì)于如何裁決此類(lèi)案件，最高人民法院公報(bào)曾經(jīng)發(fā)布過(guò)兩個(gè)案例，分別是2004年第3期的“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“沈希賢案”)和2004年第11期的“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“念泗三村案”)。城市化背景下的利益淵藪與糾葛使得城市規(guī)劃許可類(lèi)行政案件極易嬗變?yōu)榫哂兄笜?biāo)意義的訴訟類(lèi)型?！安缓弦?guī)”規(guī)劃許可是否具有合法性？對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行研究很有必要，以便爬梳“判例的蜿蜒車(chē)轍”(1)[法]Jean-Bernard Auby.比較法視野下的法國(guó)行政法[A].陳天昊譯，姜明安主編.行政法論叢(第15卷)[C].北京：法律出版社，2014.289.并探索最符合法治精神和空間利益整合需求的可欲模式和路徑。

一、“不合規(guī)”是否合法問(wèn)題的生成與司法面臨的挑戰(zhàn)

在人口高度集中空間資源稀缺的城市內(nèi)，城市開(kāi)發(fā)的相關(guān)各方(包括建設(shè)方、許可建筑的相鄰方等)應(yīng)負(fù)起各自的社會(huì)義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)空間利益分配與權(quán)益保障的平衡，其社會(huì)基礎(chǔ)主要是“從‘基于私人所有權(quán)的個(gè)人生存’到 ‘基于社會(huì)關(guān)聯(lián)性的個(gè)人生存’的轉(zhuǎn)變”(2)張翔.財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2012,(9).。為此，城市內(nèi)相關(guān)各方財(cái)產(chǎn)權(quán)行使必須有所自我限縮，換言之，要接受政府警察權(quán)力的必要規(guī)制，比如建設(shè)方需要“忍受”規(guī)劃許可對(duì)建筑高度、設(shè)計(jì)的必要限制；規(guī)劃許可建筑會(huì)對(duì)相鄰房屋的日照、采光、通風(fēng)等造成一定影響，相鄰方要“忍受”由此導(dǎo)致的房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值下降以及居住舒適度降低等。基于房屋財(cái)產(chǎn)及居住價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要，人們的“忍受”是有一定限度的，社會(huì)義務(wù)也有邊界，主要經(jīng)由立法以及國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等劃定，行政機(jī)關(guān)和其他主體也應(yīng)該謹(jǐn)守城市空間利益分配的分際，這是法治社會(huì)的必然要求。然而，現(xiàn)實(shí)中卻存在諸多規(guī)劃許可事項(xiàng)不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情境，所致規(guī)劃許可是否合法的爭(zhēng)議已非個(gè)殊化現(xiàn)象。

上述“沈希賢案”和“念泗三村案”二案的判決結(jié)果有很強(qiáng)的指標(biāo)性意涵，前者認(rèn)為規(guī)劃許可“不合規(guī)”應(yīng)被撤銷(xiāo)，判斷模式為“‘不合規(guī)’則不合法”；后者認(rèn)為規(guī)劃許可“合規(guī)”應(yīng)予以維持，判斷模式為“‘合規(guī)’則合法”?！巴ㄟ^(guò)公報(bào)轉(zhuǎn)載的創(chuàng)新性案件,必然會(huì)產(chǎn)生制度性效應(yīng)”(3)余凌云.法院如何發(fā)展行政法[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008,(1).，兩個(gè)公報(bào)案例在同一年公布，似乎鮮明地表明了最高人民法院希望其產(chǎn)生“制度性效應(yīng)”的期待，即借由公報(bào)地方法院案例這種具有較強(qiáng)行政管理色彩的方式發(fā)揮其統(tǒng)一全國(guó)法律適用的功能(4)侯猛.最高人民法院的功能定位——以其規(guī)制經(jīng)濟(jì)的司法過(guò)程切入[J].清華法學(xué),2006,(1).，從而確立“‘合規(guī)’則合法”“‘不合規(guī)’則不合法”的判斷模式。多年來(lái)，“‘合規(guī)’則合法”得到了普遍的認(rèn)可和遵循。有學(xué)者研究指出，“最近三年來(lái)的判決顯示，‘合規(guī)即合法’的裁判規(guī)范已經(jīng)基本定型，幾乎沒(méi)有任何變化?！?5)陳越峰.城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入[J].法學(xué)研究,2015,(1).然而，“‘合規(guī)’則合法”是否必然意味著“‘不合規(guī)’則不合法”？實(shí)踐證明，人們對(duì)此并沒(méi)有共識(shí)。在城市空間利益分配的場(chǎng)域情境內(nèi)，類(lèi)似問(wèn)題似乎難以簡(jiǎn)單化約為非此即彼，出現(xiàn)了法律“形式主義”讓位給“情境主義”的場(chǎng)景(6)Perry Keller，“Sources of Order in Chinese Law”，The American Journal of Comparative Law, Vol.42,No.4,(Autumn,1994),pp.711-759.，各地的司法實(shí)踐糅合了更多的現(xiàn)實(shí)考量而得出了不同的結(jié)論，有些“不合規(guī)”規(guī)劃許可被法院認(rèn)定違法，但也有為數(shù)不少的“不合規(guī)”規(guī)劃許可被認(rèn)定為合法。對(duì)上述不一致如何進(jìn)行認(rèn)知？該問(wèn)題的解答顯然對(duì)探索城市化背景下司法如何塑造規(guī)劃實(shí)踐有基礎(chǔ)性作用，會(huì)引發(fā)人們對(duì)司法政策功能的追問(wèn)，即其在空間利益整合中如何作為。時(shí)代價(jià)值的流變，使得法官和法院不得不在規(guī)范主義和功能主義、克制主義與能動(dòng)主義編織的光陰經(jīng)緯中踟躕穿行。正如對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可認(rèn)定違法并予以撤銷(xiāo)，有些人認(rèn)為維護(hù)了法治的價(jià)值，有些人卻認(rèn)為阻礙了城市的發(fā)展，因而各級(jí)法院能否探尋到規(guī)范主義和功能主義之間的黃金分割，關(guān)乎城市發(fā)展和空間利益配置的命運(yùn)及走向。

根據(jù)布迪厄(Bourdieu)的場(chǎng)域理論，在場(chǎng)域內(nèi)充滿(mǎn)著不同力量的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗(7)[法]皮埃爾·布迪厄，[美]華康德.實(shí)踐與反思:反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引[M].李猛,李康譯.北京：中央編譯出版社，1998.131-229.。在“不合規(guī)”規(guī)劃許可訴訟的法律場(chǎng)域內(nèi)，“競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗”主要包括“四方”：(1)原告。即相鄰權(quán)益受到規(guī)劃許可建筑(擬建或已建)影響的人，是規(guī)劃許可的第三人，主要代表私人利益，但與公共利益有所勾連，其私人不利益與公共不利益具有正相關(guān)性，因?yàn)閷?duì)相鄰居民房屋超過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的限制并非完全是一個(gè)私人問(wèn)題，在某種意義上也是一個(gè)公共問(wèn)題，如可能會(huì)導(dǎo)致局部城市環(huán)境質(zhì)量下降、城市審美觀(guān)感不佳等，對(duì)于城市的發(fā)展是不利的。需要注意的是，城市建設(shè)中相鄰權(quán)益受到影響的居民(本文稱(chēng)其為“相鄰居民”)包括兩種情況：一是其房屋受到了影響但符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求，一般不認(rèn)為對(duì)其構(gòu)成了民事侵權(quán)；二是其房屋受到了影響且不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求，一般認(rèn)為對(duì)其有民事侵權(quán)存在(本文稱(chēng)這部分居民為“被侵權(quán)居民”)。根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，基于相鄰權(quán)，所有“相鄰居民”都可以提起行政訴訟，原告資格不受侵權(quán)是否真實(shí)存在的影響。(2)被告。即作出規(guī)劃許可的規(guī)劃管理機(jī)關(guān)，主要代表公共利益，其基本關(guān)注點(diǎn)在于促進(jìn)城市的開(kāi)發(fā)和發(fā)展。(3)訴訟第三人。即規(guī)劃許可的相對(duì)人，一般為房地產(chǎn)建設(shè)方，建設(shè)方代表的是一種混合利益，主要是私人利益，但也包括舊城改造、改善城市環(huán)境以及社會(huì)資源整體利益提升等公共利益。(4)法院。對(duì)規(guī)劃許可合法性進(jìn)行審查并對(duì)爭(zhēng)議作出裁決，雖然從理論上來(lái)講，法院的角色應(yīng)該是中立的，但其可以通過(guò)裁決對(duì)城市空間利益整合和城市發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，從而發(fā)揮政策形成功能。在城市化背景下，人們往往更傾向保障城市開(kāi)發(fā)利益，被侵權(quán)居民“自愿”接受補(bǔ)償而不再主張“不合規(guī)”規(guī)劃許可違法或不參與其他相鄰居民針對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可提起的訴訟，會(huì)被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，這已經(jīng)成了合法化、正當(dāng)化“不合規(guī)”規(guī)劃許可的“經(jīng)典”路徑，完美演繹了現(xiàn)代城市化版本的羅馬法格言“自愿阻卻違法”，這是否是充分的理由呢？法院能否在“不合規(guī)”規(guī)劃許可訴訟法律場(chǎng)域內(nèi)既不破壞法治核心價(jià)值，又能充分考量各方降低“博弈退出成本”的共生共存狀態(tài)，政策性地構(gòu)設(shè)博弈退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)空間利益整合糾紛解決的“帕累托最優(yōu)”？是值得深入探討的問(wèn)題。

二、司法裁決難以統(tǒng)一的邏輯探源

對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可案件裁決的論證邏輯進(jìn)行抽象化縷分很有必要，可以由此聚焦此類(lèi)案件中合法性審查的思路分歧所在，從而在邏輯層面探尋“‘不合規(guī)’則不合法”判斷模式并未產(chǎn)生“制度性效應(yīng)”因由。本文從類(lèi)型化的視角選取幾個(gè)典型的案例進(jìn)行分析：

(一)認(rèn)為“不合規(guī)”則不合法，予以撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法。相關(guān)案件的基本邏輯為：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，違反即違法。最高人民法院公報(bào)發(fā)布的“沈希賢案”就是此類(lèi)典型案例，該案裁定撤銷(xiāo)違法的規(guī)劃許可。實(shí)踐中，也有法院判決確認(rèn)“不合規(guī)”規(guī)劃許可違法，但同時(shí)認(rèn)為撤銷(xiāo)該行政行為會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，不予撤銷(xiāo)，效力存續(xù)。比如張國(guó)民等訴無(wú)錫市規(guī)劃局案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“張國(guó)民案”)(8)參見(jiàn)(2015)江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院錫行終字第00185號(hào)行政判決書(shū)。。

(二)認(rèn)為“不合規(guī)”但合法。相關(guān)案件的基本邏輯可以分為兩種情況：一是認(rèn)為國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于“法”；二是把公法意義上對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可的合法性審查轉(zhuǎn)化為私法意義上居民是否獲得侵權(quán)補(bǔ)償?shù)膶彶?，若有補(bǔ)償則認(rèn)為“不合規(guī)”規(guī)劃許可是合法的。下面分別以“黎霞案”和“李祝案”為例予以考察分析：

1.黎霞訴蘭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黎霞案”)(9)參見(jiàn)甘肅省蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院(2017)甘71行初135號(hào)行政判決書(shū)。本案二審改判確認(rèn)規(guī)劃許可違法，參見(jiàn)甘肅省高級(jí)人民法院(2018)甘行終76號(hào)行政判決書(shū)。因本案的一審判決有較為典型的分析價(jià)值，故引述一審的內(nèi)容，特此說(shuō)明。。本案的論證邏輯可以概括為以下兩點(diǎn)：(1)法院認(rèn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)屬于技術(shù)規(guī)范，不屬于判斷行政行為合法性的法律范圍。換言之，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于“法”的范疇，因此“不合規(guī)”違反了“標(biāo)準(zhǔn)”，但并未違反“法”，不影響規(guī)劃許可的合法性。(2)“不合規(guī)”雖致原告實(shí)體權(quán)益受損輕微，但第三人(建設(shè)方)同意給予原告經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其損害可以通過(guò)民事手段予以救濟(jì)，不影響違規(guī)行政行為的合法性。

2.李祝等29人訴南寧市規(guī)劃管理局案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“李祝案”)(10)參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院(2016)桂行再19號(hào)行政判決書(shū)。。本案是一個(gè)非常典型的案例，經(jīng)歷了一審、二審和再審，圍繞著民事補(bǔ)償?shù)挠泻蜔o(wú)，不同審級(jí)法院對(duì)于認(rèn)定規(guī)劃許可是否合法，甚至對(duì)于認(rèn)定規(guī)劃許可事項(xiàng)是否符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(即“不合規(guī)”是否存在)有完全不同的結(jié)論，對(duì)其進(jìn)行解析是很有意義的。

三次審理中有一個(gè)基本事實(shí)是各方都認(rèn)可的，即訴訟第三人“區(qū)僑辦”經(jīng)許可開(kāi)發(fā)的建筑對(duì)原告李祝等29人居住的樓房日照有影響但在標(biāo)準(zhǔn)許可的范圍之內(nèi)，不構(gòu)成侵權(quán)，但有1戶(hù)居民的房屋(該被侵權(quán)居民不在原告李祝等29人之列)不滿(mǎn)足《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50180—93)(2002年版)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《設(shè)計(jì)規(guī)范》”)和《住宅建筑規(guī)范》(GB50368—2005)要求的日照時(shí)長(zhǎng)。一審法院認(rèn)為國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，被告南寧市規(guī)劃局明知擬建樓房達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(造成了未在原告之列的1戶(hù)居民房屋日照時(shí)長(zhǎng)不符合標(biāo)準(zhǔn))，但仍向區(qū)僑辦核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，且被告未能提供區(qū)僑辦已與被侵權(quán)1戶(hù)居民達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的證據(jù)。判決被訴規(guī)劃許可行為違法，予以撤銷(xiāo)。被告不服提出了上訴，并提供了區(qū)僑辦與被侵權(quán)1戶(hù)居民達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議，二審法院認(rèn)定補(bǔ)償協(xié)議有效，據(jù)此認(rèn)為“被訴規(guī)劃許可行為內(nèi)容符合國(guó)家住宅技術(shù)規(guī)范”，即據(jù)此直接否定了“不合規(guī)”的存在，但以存在其他違法事實(shí)為由維持了撤銷(xiāo)判決。在再審中，第三人區(qū)僑辦認(rèn)為無(wú)論是日照權(quán)還是采光權(quán)，應(yīng)屬于民法相鄰權(quán)的范疇，被侵權(quán)1戶(hù)居民有權(quán)處分。李祝等29人辯稱(chēng)，雖然得到補(bǔ)償?shù)谋磺謾?quán)1戶(hù)居民沒(méi)有起訴，但對(duì)行政行為的合法性審查應(yīng)是全面審查，不能否認(rèn)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法性。最終，再審法院以被侵權(quán)的1戶(hù)居民已經(jīng)與區(qū)僑辦達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議且未提起訴訟，李祝等29人的住宅日照符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為由，認(rèn)定規(guī)劃許可合法，判決駁回李祝等29人的訴訟請(qǐng)求。

從論證邏輯來(lái)看，其核心部分有兩點(diǎn)：一是堅(jiān)持全面審查，不受被侵權(quán)1戶(hù)居民未參加訴訟的影響，對(duì)規(guī)劃許可造成該1戶(hù)房屋日照不符合時(shí)長(zhǎng)的情況予以了審查認(rèn)定；二是規(guī)劃許可的合法性取決于“不合規(guī)”導(dǎo)致的侵權(quán)是否得到了民事補(bǔ)償，有補(bǔ)償則合法。需要注意的是，二審時(shí)，法院在認(rèn)定被侵權(quán)1戶(hù)居民獲得了補(bǔ)償后，在判決書(shū)中宣布“被訴規(guī)劃許可行為內(nèi)容符合國(guó)家住宅技術(shù)規(guī)范”，直接認(rèn)定經(jīng)補(bǔ)償后“不合規(guī)”已經(jīng)不存在，此種做法明顯是不妥的。再審時(shí)，法院糾正了這一做法，即并不否認(rèn)“不合規(guī)”的存在，但認(rèn)為通過(guò)補(bǔ)償使得被侵權(quán)1戶(hù)居民的相鄰權(quán)益得到了保障，因而可以不再認(rèn)為“不合規(guī)”規(guī)劃許可“違法”。簡(jiǎn)言之，民事補(bǔ)償可以為“不合規(guī)”規(guī)劃許可提供行政法意義上的合法性矯正，從而不必再糾纏“不合規(guī)”依然客觀(guān)存在的事實(shí)。

最高人民法院在“沈希賢案”的公報(bào)中明確指出“建設(shè)項(xiàng)目不符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，構(gòu)成違法”，從形式上推測(cè)，是期待“‘不合規(guī)’則不合法”判斷模式產(chǎn)生“制度性效應(yīng)”的，但這種效應(yīng)并未產(chǎn)生——至少?zèng)]有制度化，筆者認(rèn)為，根本原因在于公報(bào)案例在邏輯上存在說(shuō)理性不足的問(wèn)題。從“沈希賢案”和“張國(guó)民案”可以看出，法院基本上對(duì)于“‘不合規(guī)’則不合法”沒(méi)有過(guò)多的論證，只是簡(jiǎn)單地、近乎口號(hào)式地宣示“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”，法律條文的依據(jù)主要是前述《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條第3款及《標(biāo)準(zhǔn)化法》第2條第3款的規(guī)定。由于對(duì)上述宣示缺乏深層次、細(xì)節(jié)化的法理解讀，很難從法理上完全證偽“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于‘法’”和“有了民事補(bǔ)償‘不合規(guī)’規(guī)劃許可就可以合法”等論證。更為吊詭的問(wèn)題在于，通過(guò)“黎霞案”和“李祝案”判決書(shū)可以看到，主張“‘不合規(guī)’但合法”的裁決對(duì)于法律規(guī)定的“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”并沒(méi)有提出異議，恰恰是在堅(jiān)持這一法律規(guī)定的前提之下，通過(guò)邏輯論證得出了不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并不違法的結(jié)論，這應(yīng)為“沈希賢案”判斷模式難以產(chǎn)生“制度性效應(yīng)”的最直接的邏輯因由。具體而言，在“黎霞案”中，法院主張國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于“法”，雖然“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”，但不執(zhí)行只是違反了“標(biāo)準(zhǔn)”，并不是違反的“法”，通過(guò)一種近乎詭辯的邏輯方式達(dá)到了合法化“不合規(guī)”規(guī)劃許可的目的。同時(shí)，在“黎霞案”和“李祝案”中，法院主張“不合規(guī)”是認(rèn)定規(guī)劃許可事項(xiàng)造成民事侵權(quán)的依據(jù)，但不是認(rèn)定規(guī)劃許可不合法的充分依據(jù)，實(shí)際上形成了一種裁判模式，即把公法意義上對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可的合法性審查轉(zhuǎn)化為私法意義上對(duì)居民的侵權(quán)是否得到補(bǔ)償?shù)膶彶?，若有補(bǔ)償，則認(rèn)可“不合規(guī)”規(guī)劃許可的合法性，若無(wú)補(bǔ)償，則是違法的。因而，其邏輯論證可以概括如下：雖然“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”，但不執(zhí)行帶來(lái)的后果只是民事侵權(quán)，有了補(bǔ)償則侵權(quán)的問(wèn)題就得到了解決，權(quán)益得到了保障，“不合規(guī)”規(guī)劃許可在行政法意義上就不再違法了。實(shí)踐中，被侵權(quán)居民和規(guī)劃許可相對(duì)人(建設(shè)方)達(dá)成民事補(bǔ)償后，一般不會(huì)再向法院主張規(guī)劃許可違法，因而很多法院論證認(rèn)為當(dāng)事人日照、采光等被侵犯的相鄰權(quán)屬于民事權(quán)利，可以自由處分，法院必須尊重當(dāng)事人的選擇，以“自愿阻卻違法”強(qiáng)化此種情況下裁決“不合規(guī)”規(guī)劃許可合法的正當(dāng)性?，F(xiàn)實(shí)中，類(lèi)似于“李祝案”的裁判在司法實(shí)踐中是非常普遍的。

筆者認(rèn)為，“沈希賢案”確立的“‘不合規(guī)’則不合法”判斷模式有其合理性，“黎霞案”和“李祝案”中的做法貌似合理，似乎從邏輯上盡到了解釋義務(wù)，證成了“‘不合規(guī)’但合法”之主張，但其邏輯論證的法理基礎(chǔ)是值得商榷的。

三、“不合規(guī)”則不合法的法理基礎(chǔ)

(一)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有法律約束力

從理論和實(shí)踐中來(lái)看，人們對(duì)于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否具有及如何發(fā)揮法律約束力缺乏系統(tǒng)的論證。筆者認(rèn)為，由于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容直接針對(duì)的是事項(xiàng)和物品，而在法治框架內(nèi)，法律調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系，因而國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法在法律實(shí)踐中單獨(dú)發(fā)揮作用，而必須要和其他要素相結(jié)合，應(yīng)該立足于結(jié)構(gòu)主義方法論來(lái)分析相關(guān)的問(wèn)題，“結(jié)構(gòu)主義者認(rèn)為,注重整體是研究事物本質(zhì)的唯一途徑，而事物的部分或因子僅是通向研究事物本質(zhì)的要素?！?11)沃野.結(jié)構(gòu)主義及其方法論[J].學(xué)術(shù)研究,1996,(12).筆者認(rèn)為，基于結(jié)構(gòu)主義整體考量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有法律約束力，“不合規(guī)”與不合法二者存在正相關(guān)性，即“‘不合規(guī)’則不合法”，理由和說(shuō)明如下：

1.基于形式結(jié)構(gòu)功能的整體考量。可以認(rèn)為通過(guò)規(guī)劃法條文中有關(guān)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的“嵌入式”規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為“法”的一部分，而不應(yīng)孤立地分析國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的定位。即像有些學(xué)者那樣單純地訴諸形式意義上的判斷標(biāo)準(zhǔn)，片面地把其界定為其他規(guī)范性文件(12)參見(jiàn)何鷹.強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律地位——司法裁判中的表達(dá)[J].政法論壇,2010,(2)；凌淑蓉，李興魁，沈燁.強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)及審查[J].人民司法,2013,(16).。比如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條第3款規(guī)定：“編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)該法第40條第2款規(guī)定，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證要符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件。很顯然，整體考量若沒(méi)有遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，則編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃不合法，依據(jù)不合法的城鄉(xiāng)規(guī)劃(控制性詳細(xì)規(guī)劃)核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證也必然不合法。從規(guī)范構(gòu)成維度分析，有了國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的嵌入，才形成了一個(gè)完整的法律規(guī)范。國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)對(duì)“類(lèi)場(chǎng)合”的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性描述構(gòu)成法律規(guī)范的“條件”部分，為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃和核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行為提供事實(shí)基礎(chǔ)，與行為后果一起形成“條件——效果模式”的法律規(guī)范。因而，孤立的界定國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)意義不大，基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，在有法律條文授權(quán)嵌入的情況下，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)本身就可歸入“法”的范疇，自然也可以成為法院裁判的依據(jù)。之所以采取這樣的立法模式，主要有兩個(gè)方面的原因：一是立法技術(shù)的考慮。由于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)非常多，規(guī)劃法難以把所有的標(biāo)準(zhǔn)都一一列舉；二是出于立法者的無(wú)奈。由于標(biāo)準(zhǔn)涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)性知識(shí)，立法機(jī)關(guān)自身對(duì)此并不擅長(zhǎng)，只好采取把相關(guān)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)制定的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嵌入的方式。

2．基于目的結(jié)構(gòu)功能的整體考量。國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上發(fā)揮著“法”的規(guī)范作用，不僅行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行，而且法院也予以充分尊重，實(shí)踐中人們對(duì)于其實(shí)質(zhì)上作為裁判依據(jù)和審判基準(zhǔn)可謂有廣泛的共識(shí)。“如果沿著更為實(shí)質(zhì)意義上的判斷，……盡管其內(nèi)容針對(duì)的是事項(xiàng)或者物品，但依然會(huì)間接地影響私人的權(quán)利和義務(wù)，……使得標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私人產(chǎn)生了實(shí)際上的法律約束力和約束效果?！?13)宋華琳.論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位[J].行政法學(xué)研究,2008,(3).一般來(lái)講，“法院處理復(fù)雜的、技術(shù)性問(wèn)題的能力是令人懷疑的?！?14)Joel Yellin, “Judicial Review and Nuclear Power: Assessing the Risks of Environmental Catastrophe”, George Washington Law Review, Vol.45,No.5, (1977),pp.969-993.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題有高度的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，出于制度能力有限和司法節(jié)制的特性，法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的事實(shí)認(rèn)定以及作出的結(jié)論往往會(huì)給予認(rèn)可，避免就實(shí)體問(wèn)題作出替代行政機(jī)關(guān)的判斷。同時(shí)，由于標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范具有普遍適用性,在我國(guó)不屬于行政訴訟的受案范圍，也很難以程序違法為由對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序提起訴訟。法院一般不會(huì)質(zhì)疑國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)本身的合法性(15)宋華琳.制度能力與司法節(jié)制——論對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查[J].當(dāng)代法學(xué),2008,(1).。很顯然，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于規(guī)劃許可行為的作出起著事實(shí)認(rèn)定基準(zhǔn)的作用，只要不是執(zhí)行了無(wú)效或錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，法院都會(huì)予以認(rèn)可，行政機(jī)關(guān)賴(lài)以認(rèn)定事實(shí)的基準(zhǔn)事實(shí)上會(huì)演化為司法裁判依據(jù)和審判基準(zhǔn)，因此，雖然《行政訴訟法》第63條規(guī)定的“審判依據(jù)”中沒(méi)有納入國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但是審判實(shí)踐中，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑在發(fā)揮著“規(guī)范效應(yīng)”。美國(guó)的司法實(shí)踐也有類(lèi)似的做法，比如21世紀(jì)之初的米德案(16)United States V. Mead Corp.,533 U.S.218(2001).就喚醒了蟄伏多年的“斯基德莫尊重”(Skidmore Deference)，即法院雖有保留最終的判斷決定之權(quán)，但一般會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等非立法規(guī)則所作的“有說(shuō)服力”的判斷(17)參見(jiàn)宋華琳.論行政規(guī)則對(duì)司法的規(guī)范效應(yīng)——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為中心的初步觀(guān)察[J].中國(guó)法學(xué),2006,(6)；黃琳.后謝弗林時(shí)代的美國(guó)行政解釋司法審查——基于若干判例的審視[J].東南法學(xué),2016,(1).。因而，從目的功能的視角來(lái)看，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和作為裁判依據(jù)和審判基準(zhǔn)的“法”并無(wú)明顯的實(shí)質(zhì)區(qū)別。

(二)民事補(bǔ)償無(wú)法在公法上合法化“不合規(guī)”規(guī)劃許可

在前述“李祝案”和其他相關(guān)案件中，法院認(rèn)定經(jīng)過(guò)民事補(bǔ)償后“不合規(guī)”規(guī)劃許可合法的最核心理由是認(rèn)為日照、采光等相鄰權(quán)益是民事權(quán)益，受影響的當(dāng)事人有權(quán)處分，一旦當(dāng)事人同意建設(shè)方的補(bǔ)償，民事侵權(quán)得到了救濟(jì)則遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的意義不復(fù)存在，可以不必遵守，行政機(jī)關(guān)作出行政許可也就有了正當(dāng)性和合法性。筆者對(duì)于相鄰權(quán)益屬于民事權(quán)益，當(dāng)事人可以處分沒(méi)有異議，但有個(gè)問(wèn)題值得探討：當(dāng)事人處分民事權(quán)益是否可以導(dǎo)致行政法意義上不遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律后果消失？私法上的處理能否帶來(lái)公法上的合法性？規(guī)劃許可是一個(gè)行政行為，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條第3款以及第40條第2款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)合法做出該行為的重要事實(shí)基礎(chǔ)是相關(guān)城市規(guī)劃開(kāi)發(fā)符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。在城市規(guī)劃開(kāi)發(fā)不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以產(chǎn)生公法和私法兩個(gè)層面的法律后果：一是行政法意義上規(guī)劃許可合法的事實(shí)基礎(chǔ)不復(fù)存在；二是民法意義上可以認(rèn)為城市規(guī)劃開(kāi)發(fā)會(huì)對(duì)相鄰權(quán)人的日照、采光等相鄰權(quán)益造成侵害。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人同意協(xié)商并獲得補(bǔ)償只能說(shuō)明民事上的權(quán)益得到了保障，私法后果消失，但是并不必然導(dǎo)致公法后果消失，從而使得規(guī)劃許可獲得合法的事實(shí)基礎(chǔ)。這可以從以下層面進(jìn)行分析：

1. 公法上“法律優(yōu)越”不得因補(bǔ)償契約而違反?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第2條第3款和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條第3款都明確規(guī)定，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)“必須執(zhí)行”或“必須遵守”，《民法典》第293條也規(guī)定：“建造建筑物，不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照?！鄙鲜鋈ń詫儆凇胺伞钡膶蛹?jí)，而法律優(yōu)越是依法行政原則的基本要求之一，若要不必遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該有“法律”特別授權(quán)。有些案件引述了地方性立法的授權(quán)，如原告劉齊飛等訴臨湘市規(guī)劃局一案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“劉齊飛案”)(18)湖南省臨湘市人民法院(2015)臨行初字第1號(hào)行政判決書(shū)。引述了《岳陽(yáng)市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(修訂版)第28條規(guī)定，認(rèn)為在達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的情況下可以經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)協(xié)調(diào)通過(guò)補(bǔ)償當(dāng)事人的方式進(jìn)行處理。很顯然，該條規(guī)定違反了“法律”的規(guī)定，是無(wú)效的。在沒(méi)有法律特別授權(quán)的情況下，認(rèn)為當(dāng)事人有權(quán)處分相鄰權(quán)益，得到補(bǔ)償后經(jīng)其同意則規(guī)劃許可就可以不必遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)而具有合法性的觀(guān)點(diǎn)是不成立的，因?yàn)楣ㄉ系摹胺蓛?yōu)越”不得以契約為由任意突破(19)陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社， 2002.183.。

2.公法上的法律保留不因補(bǔ)償契約而改變，否則對(duì)居民權(quán)益保障是極為不利的。城市居民社會(huì)義務(wù)的承擔(dān)是有界限的，要體現(xiàn)社會(huì)普遍性和公平性，而針對(duì)個(gè)別居民的非普遍性“重大”(20)Pennsylvania Coal Co. v. Mahon，260 U.S.393(1922).限制會(huì)構(gòu)成公法意義上的規(guī)制性征收，也被稱(chēng)為準(zhǔn)征收，此類(lèi)征收與發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)征收不同，是基于警察權(quán)的過(guò)度規(guī)制(21)肖澤晟.財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)與征收的界限[J].公法研究,2011,(1).。“影響了財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本價(jià)值和財(cái)產(chǎn)權(quán)人利用財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)功能性目的，致使財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵被架空或被嚴(yán)重稀釋?zhuān)?cái)產(chǎn)權(quán)人為此承擔(dān)一種特別的負(fù)擔(dān)或犧牲，此時(shí)，這種限制就變成了一種過(guò)度限制，構(gòu)成了財(cái)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)征收。”(22)金儉，張先貴.財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判斷基準(zhǔn)[J].比較法研究,2014,(2).若規(guī)劃許可存在不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的情況，從公法意義上來(lái)看，被侵權(quán)居民除了承受?chē)?guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)科以的社會(huì)義務(wù)外，還額外承受了一部分超越標(biāo)準(zhǔn)最低要求的“社會(huì)義務(wù)”，前者規(guī)定的社會(huì)義務(wù)是建構(gòu)在全體社會(huì)成員平等基礎(chǔ)之上，屬一般限制無(wú)需補(bǔ)償；而后者則明顯構(gòu)成了“重大”的特別限制，因?yàn)槌絿?guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的限制對(duì)房屋“財(cái)產(chǎn)權(quán)利束”中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和使用價(jià)值等造成了本質(zhì)性損害，構(gòu)成了規(guī)制性征收，此種公法上規(guī)制性征收的構(gòu)成并不會(huì)因民事上的契約和補(bǔ)償而改變。

因?yàn)橐?guī)制性征收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要限制，是典型的干涉行政行為，為了保障公民權(quán)益不受侵犯和損害，應(yīng)該符合法律保留的要求，即經(jīng)“法律”(指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的立法)的明確授權(quán)才可以進(jìn)行此類(lèi)規(guī)制性征收，我國(guó)《立法法》第8條也有明確規(guī)定“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”只能由法律規(guī)定，若無(wú)法律授權(quán)不宜藉由當(dāng)事人同意補(bǔ)償就合法化公權(quán)力機(jī)關(guān)的做法。如果這樣做勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性效果，會(huì)對(duì)法治的價(jià)值造成傷害，并可能刺激經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的建設(shè)方漠視規(guī)則，甚至和規(guī)劃管理機(jī)關(guān)進(jìn)行“利益共謀”，在明知“不合規(guī)”的情況下先作出規(guī)劃許可行為然后再考慮通過(guò)補(bǔ)償進(jìn)行合法性矯正，“先上車(chē)后買(mǎi)票”，比如前文提到的“李祝案”就是在訴訟階段才對(duì)被侵權(quán)1戶(hù)居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模芏嗲闆r下面對(duì)規(guī)劃許可已經(jīng)實(shí)施的局面，被侵權(quán)居民只能無(wú)奈接受補(bǔ)償，難謂完全自愿，而規(guī)劃許可卻可借此取得合法地位，并在訴訟中得到法院的認(rèn)可，如此局面對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障是不利的。

3.民事補(bǔ)償不應(yīng)影響標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和規(guī)劃許可的公法目的。羅馬法上雖有“自愿阻卻違法”的格言，但也有另一法諺主張“私人契約不能變更公法規(guī)定”(23)廖宏明.行政契約之研究[M].中國(guó)臺(tái)北：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”秘書(shū)處， 1995.74.。對(duì)于干涉行政，更應(yīng)該嚴(yán)格遵循公法規(guī)定，追求公法目的的實(shí)現(xiàn)，不因當(dāng)事人“自愿”而改變。行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)劃許可等進(jìn)行規(guī)劃管理的目的不僅僅在于維護(hù)相鄰權(quán)人的民事權(quán)益，還包括促進(jìn)城市和諧、有序、健康發(fā)展等公共利益和公共福祉。對(duì)此可以引用“劉齊飛案”中法院的闡釋?zhuān)骸坝烧鲗?dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理其功能和意義在于合理利用土地資源。合理性體現(xiàn)在，充分利用土地資源、科學(xué)配置城鄉(xiāng)功能布局，在城鄉(xiāng)發(fā)展與現(xiàn)有環(huán)境中尋找最佳平衡點(diǎn)，保障土地利用的可持續(xù)發(fā)展。為了依法實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，……國(guó)家還制定有《住宅建筑規(guī)范》(GB50368—2005)、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50180—93)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方人民政府也發(fā)布了相應(yīng)的規(guī)范性文件?！比艚ㄔO(shè)方對(duì)相鄰權(quán)人進(jìn)行了民事補(bǔ)償(即使取得了相鄰權(quán)人的同意)就可不遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)顯然對(duì)于上述目的的完整實(shí)現(xiàn)是不利的，規(guī)劃管理機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)劃許可進(jìn)行城市發(fā)展管理的效果必然大打折扣。對(duì)此，從利益沖突的視角來(lái)看，民事補(bǔ)償只是意味著建設(shè)方和被侵權(quán)居民之間的私人利益沖突得到了解決，但其并不能完全消弭公共利益之間的復(fù)雜沖突，比如城市發(fā)展與“不合規(guī)”建設(shè)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的局部城市環(huán)境質(zhì)量下降、觀(guān)感不佳之間的沖突等，故把規(guī)劃許可合法化是不妥的。

4.法院在進(jìn)行行政訴訟時(shí)應(yīng)嚴(yán)格適用法律，不應(yīng)“續(xù)造”民事補(bǔ)償?shù)群戏ㄐ砸?。某些法院采用的審判模式即把公法意義上對(duì)“不合規(guī)”規(guī)劃許可的合法性審查轉(zhuǎn)化為私法意義上對(duì)居民是否獲得侵權(quán)補(bǔ)償?shù)膶彶?，不符合行政訴訟的要求和目的，忽視了對(duì)前文所述公法目的的考量，違反了依法審查的原則，實(shí)際上進(jìn)行了拉倫茨意義上的“超越法律的法的續(xù)造”(24)[德]卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛(ài)娥譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003.286.，法院“續(xù)造”了民事補(bǔ)償這一合法性要件，并用它取代了“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”的法律規(guī)定，這在行政訴訟中不具有正當(dāng)性。首先，與我國(guó)憲法規(guī)定的法院是法律適用機(jī)關(guān)的性質(zhì)明顯不符；其次，“續(xù)造”的本質(zhì)是用非正式規(guī)則取代了正式規(guī)則。而這種非正式規(guī)則既沒(méi)有合法的授權(quán)，又改變了人們對(duì)正式規(guī)則的期待，不符合客觀(guān)公平與合理性標(biāo)準(zhǔn)要求(25)R.Baldwin and J.Houghton, “Circular Arguments: The Status and Legitimacy of Administrative Rules”, Public Law ,(Summer,1986), pp.239-284.，是對(duì)立法和規(guī)范安全價(jià)值的破壞，正如有人所指出：“法律的首要目的是實(shí)現(xiàn)集體生活中的安全；人類(lèi)之所以創(chuàng)制法律,乃是因?yàn)樗麄兿胧顾麄兊娜穗H關(guān)系與財(cái)產(chǎn)關(guān)系得到保護(hù)和具有確定性。”(26)[美]博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.196.

總之，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有法律約束力，“‘不合規(guī)’則不合法”是成立的，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并不是“規(guī)定的非常美好，但卻沒(méi)有實(shí)際用途的屠龍術(shù)”?！袄柘及浮敝泻?jiǎn)單、機(jī)械地認(rèn)為國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于“法”的做法明顯不當(dāng)；而“李祝案”和“劉齊飛案”中，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行民事補(bǔ)償后，法院就審查認(rèn)為“不合規(guī)”規(guī)劃許可“證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序”的做法也是不足取的。

四、司法空間政策形成功能與制度回應(yīng)

(一)適度發(fā)揮司法空間政策形成功能

對(duì)社會(huì)發(fā)展和政策形成而言，法院的作用是不容小覷的，“行政法始終是政治世界發(fā)生的事情與司法機(jī)關(guān)的反應(yīng)相結(jié)合的產(chǎn)物”(27)Paul P.Craig, Administrative Law, London: Sweet & Maxwell, 5th edition,(2003),p.4.，正如前文列舉的案例，法院既可以讓國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容得以遵守，也可以讓其成為不名一文的具文。在我國(guó)依法治國(guó)和城市化共同推進(jìn)的當(dāng)下，對(duì)于法院的立場(chǎng)和政策形成功能的發(fā)揮，必須結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真考量。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)城市化的大背景下，法院既不能做單純的“助推器”——為了城市的發(fā)展而一味弱化對(duì)規(guī)劃許可的合法性審查，使得司法最后一道防線(xiàn)的作用大打折扣；也不能僅僅做“剎車(chē)器”——機(jī)械地理解自身的司法職能，在城市空間政策形成和利益整合中無(wú)所作為,從而錯(cuò)失城市發(fā)展的歷史機(jī)遇。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，法院應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)的空間內(nèi)踐行布迪厄所述“裁判具有發(fā)明之功能”(28)Pierre Bourdieu, “The Force of Law: Toward a Sociology of the Juridical Field” ,trans. Richard Terdiman, Hastings Law Journal, Vol.38 ,(1987),pp.805-853.，適度服務(wù)于空間政策形成，在一定意義上成為城市發(fā)展的塑造者，從而實(shí)現(xiàn)“實(shí)證主義法律形式與元法律行政目的的統(tǒng)一”(29)[德]彼得·巴杜拉.論自由法治國(guó)和社會(huì)法治國(guó)中的行政法[A].曾文遠(yuǎn)譯.本書(shū)編委會(huì)編.人大法律評(píng)論(2013年第2輯)[C].北京：法律出版社，2014.89.。司法的空間政策形成應(yīng)當(dāng)是“有克制且回應(yīng)性的”，是在個(gè)案中適當(dāng)進(jìn)行“目的、政策導(dǎo)向型推理”(30)Roberto M. Unger, Law in Modern Society: Toward a Criticism of Social Theory, New York : Free Press,(1976),pp.193-195.，既要維護(hù)法治的價(jià)值，也要保障城市發(fā)展的需要。國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，這是法律的規(guī)定，因而“不合規(guī)”規(guī)劃許可行為是違法的，這是一個(gè)基本結(jié)論，也是司法政策形成的基點(diǎn)。通過(guò)法外續(xù)造推翻已有立法規(guī)則的做法過(guò)于張揚(yáng)法院“反多數(shù)主義”(31)法院對(duì)立法進(jìn)行司法審查所面臨的“反多數(shù)難題(Countermajoritarian Difficulty)”始終是其正當(dāng)性的最大困擾，備受人們質(zhì)疑。參見(jiàn)Barry Friedman, “The Birth of an Academic Obsession：The History of the Countermajoritarian Difficulty”, Yale Law Journal, Vol. 112, No. 2 (Nov., 2002), pp. 153-259.特征，屬于對(duì)法院政策形成功能的過(guò)度放大，這不僅不符合我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體制安排，也不符合推進(jìn)法治建設(shè)的時(shí)代要求。最高人民法院把“沈希賢案”作為公報(bào)案例應(yīng)該表明了其在這一問(wèn)題上的基本態(tài)度。因此，在實(shí)踐中應(yīng)該考慮如何把這種過(guò)度放大的司法空間政策形成功能適度縮小，但也不能完全壓縮為零，這也是筆者所提出的相關(guān)法律適用和制度設(shè)計(jì)的理念基礎(chǔ)。

司法的空間政策形成功能主要通過(guò)在個(gè)案中的利益衡量得以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)、建設(shè)方和相鄰居民分別代表不同利益。當(dāng)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目“不合規(guī)”時(shí)，帶來(lái)的空間利益沖突是非常復(fù)雜的，既有私人利益與私人利益之間的沖突，比如建設(shè)方的私人利益與相鄰居民私人利益之間的沖突；也有公共利益與私人利益之間的沖突，比如舊城改造與居民私人利益的沖突；也包括公共利益之間的沖突，比如城市發(fā)展與“不合規(guī)”建設(shè)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的局部城市環(huán)境質(zhì)量下降、觀(guān)感不佳之間的公共利益沖突等，而且各種不同的利益沖突糾結(jié)在一起并沒(méi)有完全非此即彼的清晰界分。

面對(duì)如此復(fù)雜的空間利益沖突局面，法院的利益衡量無(wú)疑是艱困的，為解決該困局，筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)原則：(1)盡可能縷分不同的利益。在不違背社會(huì)公平基本價(jià)值的前提下，優(yōu)先識(shí)別、甄選出較為重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益予以保護(hù)，如盡量防止重大社會(huì)資源的浪費(fèi)，優(yōu)先保護(hù)城市的持續(xù)發(fā)展和舊城改造，盡可能保障公眾信賴(lài)?yán)娴取?2)盡可能對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的規(guī)劃利益整合和其政策判斷給予尊重，盡量保證城市發(fā)展的延續(xù)性和穩(wěn)定性。原因有兩個(gè)：一是行政機(jī)關(guān)具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)。近現(xiàn)代以降，由于分工越來(lái)越細(xì)，由此帶來(lái)的“橫向不確定性(sideways uncertainty)”(32)[德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2000.52.越來(lái)越明顯，不同領(lǐng)域的人很難知道別人在做什么，“專(zhuān)業(yè)化已經(jīng)成為重要的無(wú)知之源”(33)吳元元.信息能力與壓力型立法[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2010,(1).。法官是“法律適用”的專(zhuān)家，最擅長(zhǎng)的是對(duì)法律的理解與適用，進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的利益衡量則可能面臨著“知識(shí)障礙”(34)魯籬.論最高人民法院在宏觀(guān)調(diào)控中的角色定位[J].現(xiàn)代法學(xué),2006,(6).，一般而言，在城市開(kāi)發(fā)及管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)擁有更專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，除非行政機(jī)關(guān)的利益整合有明顯的衡量瑕疵，如未予以衡量、衡量的疏漏、衡量時(shí)的錯(cuò)誤評(píng)估、衡量失調(diào)等。因此，法院尊重行政機(jī)關(guān)所作的規(guī)劃利益整合和其政策判斷無(wú)疑是較好的選擇。二是行政機(jī)關(guān)具有制度優(yōu)勢(shì)。正如有的西方學(xué)者所言，“對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的責(zé)任使得行政機(jī)關(guān)成為‘當(dāng)前政治偏好的精準(zhǔn)晴雨表’，因此相對(duì)于法院，在作出政策決定方面，行政機(jī)關(guān)是更為強(qiáng)大的、制度化的行動(dòng)者?！?35)Torrey A. Cope, “Judicial Deference to Agency Interpretations of Jurisdiction after Mead”, Southern California Law Review, Vol.78 ,(2005),pp.1327-1369.基于對(duì)城市的日常管理，行政機(jī)關(guān)更容易準(zhǔn)確地把握城市發(fā)展的時(shí)代脈動(dòng)和目標(biāo)需求。(3)城市的發(fā)展不僅有眼前利益，還有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要進(jìn)行眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的綜合衡量，不能僅僅關(guān)注眼前利益。由于司法往往只關(guān)注個(gè)案，很可能缺乏對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的綜合考量，因此在有可能裁決舍棄城市發(fā)展利益時(shí)一定要極為慎重。

(二)確認(rèn)違法與補(bǔ)救措施的制度性激活

基于“‘不合規(guī)’則不合法”的判斷，一般情況下，“不合規(guī)”規(guī)劃許可應(yīng)予以撤銷(xiāo)，讓利益關(guān)系恢復(fù)原狀，也可以采用確認(rèn)違法判決，讓“不合規(guī)”規(guī)劃許可的效力存續(xù)。從理論上來(lái)講，確認(rèn)違法判決本身就是法治向政策妥協(xié)的結(jié)果，只是這種妥協(xié)經(jīng)過(guò)了法律的特別授權(quán)，既維護(hù)了“形式法治”的基本要義——作出了“違法”的評(píng)價(jià)，同時(shí)又回應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，法治妥協(xié)之處，恰是政策形成之源。在城市發(fā)展公共政策性非常強(qiáng)的這一社會(huì)議題之前，法院應(yīng)該基于前述利益衡量的三個(gè)原則，有效適用確認(rèn)違法判決，并制度性激活反向征收等補(bǔ)救措施從而對(duì)空間利益沖突進(jìn)行化解、整合，更好地達(dá)致城市化背景下向“回應(yīng)型法”及其司法的轉(zhuǎn)型。“如果說(shuō)存在著回應(yīng)型法的一種典型功能的話(huà),那么它就是調(diào)整而非裁判。概括說(shuō)來(lái)，調(diào)整是精心設(shè)計(jì)和及時(shí)修正那些為實(shí)現(xiàn)法律目的所需要的政策的過(guò)程。”(36)[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法[M].張志銘譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994.122-123.

筆者認(rèn)為，對(duì)于規(guī)劃許可被認(rèn)定“不合規(guī)”而違法的，只要建設(shè)方和被侵權(quán)居民達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，其他相鄰居民針對(duì)該許可提起行政訴訟的，應(yīng)該適用確認(rèn)違法判決，既不能直接認(rèn)定其合法，也不宜予以撤銷(xiāo)。原因在于，補(bǔ)償?shù)倪_(dá)成意味著建設(shè)方和被侵權(quán)居民之間的私人利益沖突得到了化解，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)核發(fā)規(guī)劃許可就意味著行政機(jī)關(guān)通過(guò)利益衡量認(rèn)為“不合規(guī)”規(guī)劃許可帶來(lái)公益增益不小于其帶來(lái)的公益損害，比如認(rèn)為城市得以發(fā)展、舊城得到改造等公益增益相較于局部城市環(huán)境質(zhì)量下降、觀(guān)感不佳等公益損害而言是值得的，由此達(dá)致的利益平衡至少行政機(jī)關(guān)、建設(shè)方和被侵權(quán)居民都能接受，“不合規(guī)”規(guī)劃許可具有了適度可接受性。對(duì)此，法院若無(wú)更充分的理由，應(yīng)該予以尊重，避免因自身的“知識(shí)不能”(37)吳元元.反壟斷司法的知識(shí)生產(chǎn)——一個(gè)知識(shí)社會(huì)學(xué)的視角[J].現(xiàn)代法學(xué),2014,(6).帶來(lái)不利后果，假如舍此而采用撤銷(xiāo)判決，再要達(dá)成各方都能接受的利益關(guān)系協(xié)調(diào)方案是非常困難的，很可能使城市開(kāi)發(fā)陷入“進(jìn)退維谷”的困境，因而可以認(rèn)為此種情況構(gòu)成“撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害”，進(jìn)而作出確認(rèn)違法判決。

《行政訴訟法》第76條規(guī)定“人民法院判決確認(rèn)違法或者無(wú)效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任?！睂?duì)于“不合規(guī)”規(guī)劃許可被確認(rèn)違法后，如何采取“補(bǔ)救措施”呢？筆者認(rèn)為，除了可以對(duì)被侵權(quán)居民采取金錢(qián)彌補(bǔ)外(38)有學(xué)者指出，《行政訴訟法》第76條的表述中“補(bǔ)救措施”和“損失賠償”之間用“分號(hào)”隔開(kāi)，表明后者不包含在“補(bǔ)救措施”的法律責(zé)任之內(nèi)，參見(jiàn)鄭春燕：《論“基于公益考量”的確認(rèn)違法判決——以行政拆遷為例》，《法商研究》2010年第4期。筆者同意上述觀(guān)點(diǎn)，因?yàn)橛袚p失就應(yīng)賠償，賠償不應(yīng)作為補(bǔ)救措施，但法律規(guī)定的賠償主要針對(duì)現(xiàn)實(shí)損失，一般不包括預(yù)期損失。金錢(qián)彌補(bǔ)是可以作為補(bǔ)救措施的，此類(lèi)措施不包括對(duì)現(xiàn)實(shí)損失的賠償，主要針對(duì)預(yù)期回報(bào)期望(包括房屋投資的回報(bào)和舒適居住的回報(bào)等)落空的補(bǔ)救。，還可以制度性激活反向征收措施，切實(shí)保障被侵權(quán)居民的空間權(quán)益。金錢(qián)彌補(bǔ)主要是針對(duì)過(guò)去的，有關(guān)公法上補(bǔ)救措施的目光更應(yīng)該投射到未來(lái)?！敖疱X(qián)彌補(bǔ)的基本關(guān)注點(diǎn)在于過(guò)往——包括糾正錯(cuò)誤、賠償和修補(bǔ)損害。與此相反，公法救濟(jì)更具前瞻性，更多地關(guān)注如何確保行政人員把事情變好?！?39)Peter Cane, Administrative Law, Oxford and New York : Oxford University Press, 5th edition,(2011),p.223.具體而言，法院在確認(rèn)“不合規(guī)”規(guī)劃許可違法的同時(shí)，可以裁決被侵權(quán)居民享有反向征收請(qǐng)求權(quán)，即被侵權(quán)居民有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的房屋進(jìn)行征收。

反向征收請(qǐng)求權(quán)的主體應(yīng)為被侵權(quán)居民，相鄰權(quán)未受侵害的其他相鄰權(quán)人，由于其權(quán)利未受侵害，即使作為原告也不應(yīng)享有反向征收的請(qǐng)求權(quán)，那么，是否所有的被侵權(quán)居民都享有此一請(qǐng)求權(quán)呢？答案是肯定的。但兩種特殊情況需要特別厘清：

1.被侵權(quán)居民沒(méi)有作為原告參與訴訟的，依然享有請(qǐng)求權(quán)。因?yàn)閺摹缎姓V訟法》第76條的規(guī)定可以看出，補(bǔ)救措施的請(qǐng)求對(duì)象并未限定為原告，也可以是受違法行政行為實(shí)際侵害的其他人。

2. 被侵權(quán)居民已經(jīng)獲得過(guò)民事補(bǔ)償?shù)?，也?yīng)該享有請(qǐng)求權(quán)。但為了公平，在反向征收后，被侵權(quán)居民應(yīng)該將補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)退還給作出補(bǔ)償?shù)囊环?，因?yàn)榇藭r(shí)作為損失產(chǎn)生基礎(chǔ)的房屋已經(jīng)整體上被征收，所謂的侵權(quán)損失已經(jīng)不存在。這部分居民之所以享有請(qǐng)求權(quán)，主要基于以下原因：(1)從憲法層面而言，“財(cái)產(chǎn)權(quán)的道德維度面向在于它所關(guān)涉的人的尊嚴(yán)和公民自治都是基本價(jià)值”，“財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心憲法功能是為人的尊嚴(yán)和公民自治提供必要的物質(zhì)保證?！?40)Gregory S. Alexander, “Property as a Fundamental Constitutional Right—The German Example”, Cornell Law Review, Vol.88, (2003), pp.733-778.房屋作為城市居民的最主要財(cái)產(chǎn)之一，更應(yīng)該在保障人的尊嚴(yán)方面發(fā)揮更好作用。實(shí)踐中，接受了補(bǔ)償就意味著同意“不合規(guī)”規(guī)劃許可的作出，認(rèn)可了房屋舒適使用的價(jià)值大大受限的事實(shí)，如日照、通風(fēng)等次于其他房屋，而且這種相對(duì)于其他居民的“被區(qū)別對(duì)待”將是長(zhǎng)期的，無(wú)異于被城市發(fā)展“另類(lèi)化”，不僅無(wú)法平等地享有城市發(fā)展的利好，對(duì)于被侵權(quán)居民的人性尊嚴(yán)難說(shuō)沒(méi)有傷害，由于涉及平等權(quán)和人性尊嚴(yán)等憲法價(jià)值，應(yīng)該允許被侵權(quán)居民有進(jìn)一步作出選擇并要求反向征收的權(quán)利。(2)有些居民“自愿”接受補(bǔ)償有可能是在城市發(fā)展的社會(huì)壓力下基于“有限理性”和“有限毅力”(41)Christine Jolls, Cass R. Sunstein and Richard Thaler, “A Behavioral Approach to Law and Economics”, Stanford Law Review, Vol. 50, No. 5 (May, 1998), pp. 1471-1550.“有限理性”是指人類(lèi)的認(rèn)知能力是有限的；“有限毅力”是指人經(jīng)常會(huì)采取明知有悖于其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行動(dòng)，如明知吸煙有害，但有些人還是會(huì)忍不住吸煙。做出的，“不合規(guī)”對(duì)于房屋的影響和限制是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，應(yīng)該允許居民有進(jìn)一步思考并作出改變的權(quán)利。

法院通過(guò)裁決被侵權(quán)居民享有反向征收請(qǐng)求權(quán)可以產(chǎn)生積極的社會(huì)意義，并在一定程度上產(chǎn)生政策形成的效果：(1)有助于改變被侵權(quán)居民事實(shí)上的“弱勢(shì)”“被動(dòng)”地位，在利益整合中掌握相當(dāng)程度的主動(dòng)性。(2)通過(guò)上述裁決，可以豐富被侵權(quán)居民的選擇權(quán)，既可以接受金錢(qián)補(bǔ)償而忍受日照、采光、通風(fēng)等受限制而導(dǎo)致的房屋使用舒適性降低，也可以選擇放棄房屋的所有權(quán)而要求行政機(jī)關(guān)征收。反向征收事實(shí)上提供了一種以較低成本退出場(chǎng)域博弈(既包括訴訟場(chǎng)域博弈，也包括局部城市空間利益的場(chǎng)域博弈)和保障自己權(quán)益的選項(xiàng)。(3)產(chǎn)生制度化的外溢效應(yīng)。即一旦形成恒常性做法，一定程度上有助于抑制建設(shè)方(甚至有時(shí)行政機(jī)關(guān)也會(huì)參與)施壓被侵權(quán)居民接受補(bǔ)償?shù)惹闆r的發(fā)生，即使被侵權(quán)居民接受補(bǔ)償后不再起訴，但他依然在其他相鄰居民起訴后有獲得反向征收請(qǐng)求權(quán)的可能，基于“信號(hào)傳遞效應(yīng)”(42)Michael Spence, “Job Market Signaling”, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 87, No. 3,(1973), pp. 355-374.，可以合理預(yù)期會(huì)對(duì)上述抑制作用的發(fā)揮產(chǎn)生正向激勵(lì)。(4)一定程度上有助于在城市發(fā)展多方參與者之間達(dá)致“帕累托最優(yōu)”的效果。即法院維護(hù)了法治的價(jià)值，盡到了保障居民權(quán)益的職責(zé)，且對(duì)司法政策形成功能進(jìn)行了利益整合，為城市發(fā)展做出了貢獻(xiàn)；行政機(jī)關(guān)和建設(shè)方雖然承擔(dān)了征收等法律責(zé)任，但保證了城市開(kāi)發(fā)的可持續(xù)性；居民有多元化的選擇權(quán)，可以更好地分享城市發(fā)展的成果。

五、結(jié)語(yǔ)

在城市化背景下，行政機(jī)關(guān)核發(fā)城市規(guī)劃許可不僅是對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行控制，更重要地體現(xiàn)為形塑城市未來(lái)的發(fā)展，合理配置城市空間資源，如此之作為契合“社會(huì)國(guó)家”的法治理念頻譜。“不合規(guī)”規(guī)劃許可在本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)為了最大化地利用城市空間資源而突破國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為，對(duì)其進(jìn)行司法審查既關(guān)乎到許可建筑相鄰權(quán)人等居民的權(quán)益，也關(guān)乎城市發(fā)展的利益；既關(guān)乎眼前利益，也關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如何平衡相關(guān)利益考驗(yàn)著法院的選擇和智慧，“法院不得不處理的城鄉(xiāng)規(guī)劃問(wèn)題顯然是對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的最困難領(lǐng)域之一?！?43)Michael Purdue, Eric Young and Jeremy Rowan-Robinson, Planning and Procedure, London : Butterworths ,(1989),p.3.筆者認(rèn)為，法院應(yīng)該在公平適用法律的同時(shí)，適度發(fā)揮公共政策形成功能，對(duì)于經(jīng)補(bǔ)償?shù)摹安缓弦?guī)”規(guī)劃許可不應(yīng)認(rèn)可其具有公法上的合法性，也不應(yīng)簡(jiǎn)單地予以撤銷(xiāo)，而應(yīng)予以確認(rèn)違法，并制度性激活反向征收，明確被侵權(quán)居民享有反向征收請(qǐng)求權(quán)，如此，既對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷予以了尊重，又充分保障了居民的權(quán)益，更好地體現(xiàn)了城市化過(guò)程中法解釋和法政策二者價(jià)值追求的適度均衡。