王海娟，夏柱智

一、問題提出

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將堅(jiān)持農(nóng)民主體地位作為基本原則之一。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出“充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”。(1)中共中央 國(guó)務(wù)院：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www. moa.gov.cn/ztzl/xczx/xczxzlgh/。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，工商資本(2)按來源分類，農(nóng)村資本可分為農(nóng)戶資本、工商資本、部門資本。本文的工商資本下鄉(xiāng)主要是指：從事工商業(yè)活動(dòng)賺取資金的市場(chǎng)主體到農(nóng)村從事相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，既包括狹義上的工商資本從事種養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包括廣義上的工商資本從事農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。是一種重要的生產(chǎn)要素和參與主體。2018年中央“一號(hào)文件”提出鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興，2019年以來，國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出臺(tái)了更細(xì)致的資本下鄉(xiāng)投資領(lǐng)域指導(dǎo)文件及支持政策。(3)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2019〕12號(hào))，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》(農(nóng)辦計(jì)財(cái)〔2020〕11號(hào))，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202004/t20200416_6341772.htm；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家鄉(xiāng)村振興局《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2021年)》(農(nóng)辦計(jì)財(cái)〔2021〕15號(hào))，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-05/08/content_5605362.htm。資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)民主體性發(fā)揮而言是一把雙刃劍，既可能增強(qiáng)農(nóng)民主體性，也可能侵蝕農(nóng)民主體性。如何發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的建設(shè)性力量、實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題與理論命題。

關(guān)于資本下鄉(xiāng)和農(nóng)民關(guān)系，學(xué)界形成了兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。批評(píng)者強(qiáng)調(diào)資本下鄉(xiāng)的逐利本性與農(nóng)民相沖突，(4)賀雪峰：《鄉(xiāng)村建設(shè)中提高農(nóng)民組織化程度的思考》，《探索》2017年第2期。注重農(nóng)民相對(duì)弱勢(shì)地位的結(jié)構(gòu)性困境，(5)仝志輝,溫鐵軍：《資本和部門下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的組織化道路——兼對(duì)專業(yè)合作社道路提出質(zhì)疑》，《開放時(shí)代》2009年第4期。認(rèn)為資本下鄉(xiāng)將帶來農(nóng)民主體性喪失，增加農(nóng)民生活成本及阻塞國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，(6)焦長(zhǎng)權(quán),周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。因而對(duì)資本下鄉(xiāng)始終抱警惕態(tài)度，希望國(guó)家嚴(yán)格限制資本下鄉(xiāng)。支持者則強(qiáng)調(diào)資本下鄉(xiāng)具有不可替代的作用，可以帶來農(nóng)村缺乏的生產(chǎn)要素、先進(jìn)生產(chǎn)方式和提高農(nóng)民組織化程度，(7)涂圣偉：《工商資本下鄉(xiāng)的適宜領(lǐng)域及其困境擺脫》，《改革》2014年第9期。是推進(jìn)農(nóng)民致富的必然選擇。(8)李炳坤：《發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與龍頭企業(yè)的歷史責(zé)任》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2006年第9期。針對(duì)資本下鄉(xiāng)可能帶來的負(fù)面作用，支持者認(rèn)為通過加強(qiáng)監(jiān)管、建立利益共享機(jī)制、(9)姚樹榮,周詩(shī)雨：《鄉(xiāng)村振興的共建共治共享路徑研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。建構(gòu)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制、(10)陳曉燕,董江愛：《資本下鄉(xiāng)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究——基于一個(gè)典型案例的調(diào)查與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第5期。發(fā)揮村社理性(11)陳 靖：《村社理性：資本下鄉(xiāng)與村莊發(fā)展——基于皖北T鎮(zhèn)兩個(gè)村莊的對(duì)比》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。和提高農(nóng)民組織化程度(12)徐 勇：《現(xiàn)代國(guó)家鄉(xiāng)土社會(huì)與制度建構(gòu)》，北京：中國(guó)物資出版社，2009年，第65頁(yè)。等來避免不利影響。

上述爭(zhēng)議背后的問題是不同類型資本下鄉(xiāng)的動(dòng)機(jī)不一、進(jìn)入的領(lǐng)域多元，以及帶動(dòng)效果存在差異性，對(duì)農(nóng)民主體性的發(fā)揮產(chǎn)生了不同的影響。資本下鄉(xiāng)是否能夠產(chǎn)生振興鄉(xiāng)村的社會(huì)效益與地方政府治理有關(guān)。地方政府行為是導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)作用偏離的重要原因，已有關(guān)于資本下鄉(xiāng)增強(qiáng)農(nóng)民主體地位的研究側(cè)重于在政策上支持工商資本下鄉(xiāng)和在體制上對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”，(13)王春光：《關(guān)于鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民主體性問題的思考》，《社會(huì)發(fā)展研究》2018年第1期。而對(duì)于如何通過加強(qiáng)地方政府治理推動(dòng)資本下鄉(xiāng)、振興鄉(xiāng)村的實(shí)證研究十分薄弱。由此，本文力求闡明：要發(fā)揮資本下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的作用，不能僅僅關(guān)注工商資本和農(nóng)民兩個(gè)主體，提升地方政府的治理能力是推進(jìn)資本下鄉(xiāng)、增強(qiáng)農(nóng)民主體地位的重要基礎(chǔ)，以此探索社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。在表述框架上，本文首先從堅(jiān)持農(nóng)民主體地位角度闡釋國(guó)家推動(dòng)資本下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的基本原則，然后基于實(shí)證調(diào)查(14)2019年至2020年，研究團(tuán)隊(duì)在農(nóng)村調(diào)查了資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興問題，采取半結(jié)構(gòu)化訪談方式收集了大量一手資料，后述案例均來自于此。具體的調(diào)研時(shí)間和地點(diǎn)包括：2019年7月5日至7月25日在西部地區(qū)G村調(diào)研，2019年10月15日至11月4日在中部地區(qū)T村和Q村調(diào)研，2020年7月5日至7月25日在西北地區(qū)H村調(diào)研，2020年10月25日至11月6日在中部地區(qū)Y村調(diào)研。揭示資本下鄉(xiāng)過程中地方政府角色錯(cuò)位的兩種困境，最后結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析地方政府可能創(chuàng)新哪些治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

二、資本下鄉(xiāng)趨勢(shì)與鄉(xiāng)村振興的基本原則

在鄉(xiāng)村振興背景下，我國(guó)興起了新一輪資本下鄉(xiāng)熱潮。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既為資本下鄉(xiāng)提供了新的發(fā)展空間，也對(duì)資本下鄉(xiāng)提出了新要求，分析資本下鄉(xiāng)的作用需要充分考察鄉(xiāng)村振興的多重目標(biāo)。從基本國(guó)情和國(guó)家政策目標(biāo)來看，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)不僅僅要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足工商資本的獲利需求，還要求實(shí)現(xiàn)服務(wù)農(nóng)民、帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)加快農(nóng)村市場(chǎng)化改革，有條件地放開了資本下鄉(xiāng)政策，激勵(lì)了大量工商資本下鄉(xiāng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。此后在2008年左右，全球資本過剩及土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)政策形成了第二次大規(guī)模的資本下鄉(xiāng)。黨的十九大以來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、鼓勵(lì)工商資本振興鄉(xiāng)村政策都極大地推動(dòng)了第三次資本下鄉(xiāng)熱潮。具體而言，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的背景下，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)生了大量新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，為工商資本進(jìn)入農(nóng)村投資提供了經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年底我國(guó)城鎮(zhèn)人口已占總?cè)丝跀?shù)的63.89%。(15)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第七號(hào))》，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。龐大的城市人口對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及其加工品和特色農(nóng)產(chǎn)品的需求急劇增加，對(duì)健康養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)的需求也逐漸增加。對(duì)此，在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，各級(jí)政府部署了一系列惠民政策，向農(nóng)村投入大量財(cái)政資金，推動(dòng)農(nóng)村進(jìn)入快速發(fā)展階段。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，為資本下鄉(xiāng)提供諸多政策支持。2018年，中央“一號(hào)文件”提出“加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見，落實(shí)和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、用地等扶持政策”，(16)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。對(duì)重點(diǎn)扶持資本下鄉(xiāng)投資的產(chǎn)業(yè)給予土地、財(cái)稅、融資等政策支持。

在鄉(xiāng)村振興背景下，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)需要兼顧滿足工商資本的獲利需求和堅(jiān)持農(nóng)民主體性。從工商資本的角度來說，資本下鄉(xiāng)熱潮的產(chǎn)生根本上是經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)的結(jié)果。工商資本是市場(chǎng)主體，具有逐利本性，只有當(dāng)農(nóng)村有獲利機(jī)會(huì)時(shí)，才會(huì)進(jìn)行投資。單方面強(qiáng)調(diào)工商資本的社會(huì)責(zé)任，不考慮工商資本的獲利需求，并不符合現(xiàn)實(shí)。這意味著，發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的作用需要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)M足資本下鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)需求。

與此同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興時(shí)期推動(dòng)資本下鄉(xiāng)，需要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的基本原則。我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展階段決定了將農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的主體，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。從基本國(guó)情來看，我國(guó)農(nóng)民數(shù)量眾多，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村戶籍人口大約有7.7億人，農(nóng)村常住人口大約有5.1億人。(17)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第七號(hào))》，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。農(nóng)民城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，大部分農(nóng)民仍需要依靠土地生存。即使將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，農(nóng)民數(shù)量仍然有四、五億人。因此，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，耕種小塊土地的農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要群體。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積占實(shí)際耕種面積的23.4%，76.6%的耕地仍然由農(nóng)民自己在經(jīng)營(yíng)。(18)陳錫文：《從農(nóng)村改革40年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，《中國(guó)黨政干部論壇》2018年第4期。在農(nóng)村人口數(shù)量眾多的情況下，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興關(guān)系到幾億農(nóng)民對(duì)幸福生活的追求，相應(yīng)地，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需要回應(yīng)農(nóng)民的生產(chǎn)需求，讓農(nóng)民參與其中并從中獲益。從發(fā)展階段來看，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，而這種發(fā)展的不平衡、不充分突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。農(nóng)民增收乏力仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要給農(nóng)民持續(xù)增收和共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果創(chuàng)造機(jī)會(huì)與條件。

國(guó)家在推進(jìn)資本下鄉(xiāng)的過程中，始終將堅(jiān)持農(nóng)民主體地位作為鄉(xiāng)村振興的基本原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)資本下鄉(xiāng)的引導(dǎo)和規(guī)范管理的重要性。2014年中央“一號(hào)文件”提出“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”；(19)中共中央 國(guó)務(wù)院：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2014/zywj/201401/t20140120_3742567.htm。2015年相關(guān)部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，(20)《農(nóng)業(yè)部 中央農(nóng)辦 國(guó)土資源部 國(guó)家工商總局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075686.htm。提出了資本下鄉(xiāng)的監(jiān)管細(xì)則；2017年中央“一號(hào)文件”提出“研究制定引導(dǎo)和規(guī)范工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體意見”。(21)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm。2019年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)在資本下鄉(xiāng)過程中堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，提出要“堅(jiān)持互惠互利，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)工商資本到鄉(xiāng)村投資興辦農(nóng)民參與度高、受益面廣的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”。(22)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2019〕12號(hào))，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，并于2021年進(jìn)行了修訂，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)投入重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。這其中，加強(qiáng)地方政府治理是發(fā)揮資本下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的建設(shè)性作用的關(guān)鍵。與通常市場(chǎng)化意義上的資本下鄉(xiāng)不同，包容和帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)資本下鄉(xiāng)提出的重要要求，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)資本下鄉(xiāng)的政治定位。

總之，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，在明確資本下鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)了資本下鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展的社會(huì)效益問題。在某種程度上，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是手段，而回應(yīng)農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展需求、讓農(nóng)民共享農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果是鄉(xiāng)村振興的根本。如果資本下鄉(xiāng)沒有增強(qiáng)農(nóng)民主體性，這種鄉(xiāng)村振興是無意義甚至是失敗的。因此，需要地方政府落實(shí)國(guó)家關(guān)于資本下鄉(xiāng)的政策要求，以最大限度地發(fā)揮資本下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的社會(huì)效益。

三、政府錯(cuò)位與鄉(xiāng)村振興的困境

從調(diào)查的情況來看，資本下鄉(xiāng)過程中地方政府存在兩類角色錯(cuò)位，對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了負(fù)面影響。具體表現(xiàn)為地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用或者缺位，導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)并沒有產(chǎn)生顯著的社會(huì)效益，反而侵害了農(nóng)民權(quán)益。

(一)政府主導(dǎo)的資本下鄉(xiāng)及其困境

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為了地方政府的重要治理任務(wù)。在部分農(nóng)村地區(qū)，地方政府為了完成考核任務(wù)和獲得政績(jī)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其會(huì)根據(jù)自身需求選擇產(chǎn)業(yè)類型，投入大量財(cái)政資金推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展乃至“打造”產(chǎn)業(yè)，工商資本則成為政府完成治理任務(wù)和獲得政績(jī)的工具。地方政府只是在形式上完成了考核任務(wù)，而沒能真正推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，工商資本也難以從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲利。通常，為了激勵(lì)工商資本參與的積極性，地方政府會(huì)給予其一定的利益空間。如在項(xiàng)目制實(shí)施初期，政府將項(xiàng)目分配給配合其工作的工商資本，工商資本的主要獲利方式是套取項(xiàng)目資金。(23)王海娟：《資本下鄉(xiāng)的政治邏輯與治理邏輯》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期。隨著國(guó)家增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的嚴(yán)格管理和項(xiàng)目制的不斷完善，工商資本的主要獲利方式是獲得在其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。在案例1中，C企業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園區(qū)的目的是獲得城市土地開發(fā)權(quán)，其在農(nóng)業(yè)園區(qū)的投入相當(dāng)于是獲取土地開發(fā)權(quán)的公關(guān)成本。這種類型的工商資本進(jìn)入的農(nóng)村領(lǐng)域可能非常廣泛，特別是在地方政府特別重視的農(nóng)村投資領(lǐng)域。

案例1：西北地區(qū)H村在20世紀(jì)90年代就開始發(fā)展蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)，由農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，并成為了地方政府的農(nóng)業(yè)工作特色。2010年，地方政府為了申請(qǐng)省級(jí)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，要求村委會(huì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。村委會(huì)將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過來直接經(jīng)營(yíng)，獲得了“省級(jí)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”稱號(hào)。2014年村委會(huì)經(jīng)營(yíng)失敗，不愿意繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園區(qū)。于是，地方政府動(dòng)員當(dāng)?shù)刈畲蟮姆康禺a(chǎn)公司C企業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園區(qū)。C企業(yè)接手農(nóng)業(yè)園區(qū)的主要目的是幫助地方政府“打造”政績(jī)，以獲得在城市開發(fā)房地產(chǎn)的機(jī)會(huì)。C企業(yè)將大部分的大棚都轉(zhuǎn)包出去，派駐1個(gè)員工和1個(gè)技術(shù)員進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)管理，只種植2個(gè)大棚用于迎接政府的各種檢查工作，并沒有開展真正的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而事實(shí)上，C企業(yè)從接手農(nóng)業(yè)園區(qū)開始就一直處于虧本狀況，其對(duì)管理人員提出的要求是每年虧損不超過500萬(wàn)元。

在地方政府主導(dǎo)下，農(nóng)村會(huì)形成政府主體的鄉(xiāng)村振興模式。在這種模式中，資本下鄉(xiāng)的主要作用是滿足地方政府的考核需求和政績(jī)目標(biāo)，地方政府主要關(guān)心是否完成了治理任務(wù)及是否符合上級(jí)政府的政策要求，并不關(guān)心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況及農(nóng)民的參與程度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要遵循政治邏輯，地方政府通過行政手段“打造”的產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是一種政治景觀。在案例1中，農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)處于虧本狀態(tài)，地方政府引入工商資本的主要目的是保住“省級(jí)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”的稱號(hào)，以完成建設(shè)省級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)的治理任務(wù)，并將其作為農(nóng)業(yè)工作政績(jī)。從全國(guó)范圍來看，地方政府所推動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在普遍的形式主義問題，資本下鄉(xiāng)的主要作用只是在形式上完成了地方政府的行政考核任務(wù)。(24)夏柱智：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期。

在政府主體的鄉(xiāng)村振興中，資本下鄉(xiāng)不僅沒有回應(yīng)農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，還會(huì)擠占農(nóng)民的發(fā)展空間。工商資本主要關(guān)心的是幫助地方政府完成行政任務(wù)，并不是特別關(guān)心投資的收益。工商資本沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的投資，但卻占有了農(nóng)民用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的土地資源和政策資源。資本下鄉(xiāng)一般都會(huì)占用區(qū)位和生產(chǎn)條件最好的土地資源，而地方政府為了“制造政績(jī)”，會(huì)將財(cái)政資源投入到工商資本“經(jīng)營(yíng)”的產(chǎn)業(yè)中，在一個(gè)村莊投入的財(cái)政資金往往有幾千萬(wàn)元乃至上億元。政府將有限的財(cái)政資源集中于個(gè)別工商資本投資的產(chǎn)業(yè)中，意味著農(nóng)民可用財(cái)政資源的減少。在案例1中，當(dāng)?shù)卣畮缀鯇⑺械霓r(nóng)業(yè)項(xiàng)目都投入到了農(nóng)業(yè)示范園區(qū)中，累計(jì)投入項(xiàng)目資金超過2 000萬(wàn)元，還配套了40畝的建設(shè)用地指標(biāo)，而農(nóng)民獲得的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則十分有限。

(二)政府缺位的資本下鄉(xiāng)及其困境

在大多數(shù)的資本下鄉(xiāng)過程中，地方政府往往處于缺位狀態(tài)。在城市導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略中，地方政府普遍將有限的財(cái)政資金用于工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)。除非關(guān)系到治理任務(wù)、政績(jī)或者社會(huì)穩(wěn)定，否則，地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)心非常有限。甚至?xí)斡晒ど藤Y本自由下鄉(xiāng)，既不關(guān)心資本下鄉(xiāng)是否盈利，也不關(guān)心資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)民的影響。

案例2：中部地區(qū)Y村有3 000畝地，2005年之前由農(nóng)民耕種。2005年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，到2017年，全村土地由十幾個(gè)農(nóng)民耕種，每個(gè)農(nóng)民耕種200畝左右。當(dāng)時(shí)，土地租金上漲到650元/畝，但是糧食價(jià)格一直下跌，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植糧食虧本，要求降低土地租金。村干部為了避免調(diào)整土地租金帶來的矛盾糾紛和土地拋荒問題，從外地引來4個(gè)企業(yè)流轉(zhuǎn)全村土地。這4個(gè)企業(yè)主要發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)，有能力承擔(dān)高昂的土地租金，形成了與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

在政府缺位的情況下，農(nóng)村形成了資本主體的鄉(xiāng)村振興。工商資本主導(dǎo)著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展僅僅滿足了工商資本的經(jīng)濟(jì)訴求。資本主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的第一種形態(tài)是工商資本以投資名義在農(nóng)村修建私人莊園、會(huì)所、別墅等，用于休閑。一直以來，我國(guó)政策不允許非農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村占有土地和修建房屋。但在地方政府管控較為松散的地方，一些城市市民以資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的名義，修建用于個(gè)人使用的莊園和房屋。這種類型的資本下鄉(xiāng)主要發(fā)生在城郊村和風(fēng)景優(yōu)美的農(nóng)村地區(qū)。近幾年，隨著國(guó)家在農(nóng)村投資的增加及人居環(huán)境整治工作的開展，激勵(lì)了越來越多的城市市民到農(nóng)村休閑。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策及宅基地“三權(quán)分置”改革，為非農(nóng)民在農(nóng)村修建莊園和房屋提供了合法性。資本主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的第二種形態(tài)是工商資本進(jìn)入農(nóng)民擅長(zhǎng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域，與農(nóng)民形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)步，農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘲l件逐漸成熟，資本投資農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)不斷凸顯。從目前來看，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件已經(jīng)成熟，農(nóng)民逐步喪失競(jìng)爭(zhēng)力，工商資本逐漸成為了主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)主體。隨著農(nóng)田建設(shè)的不斷完善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，種植業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件也逐漸形成，工商資本在種植領(lǐng)域也逐漸具有競(jìng)爭(zhēng)力。

在資本主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興中，資本下鄉(xiāng)侵犯了農(nóng)民的利益。在上述第一種資本下鄉(xiāng)形態(tài)中，工商資本不開展投資活動(dòng)卻占用了大量的土地資源，擠占了農(nóng)民的發(fā)展空間。一般認(rèn)為，讓城市市民到農(nóng)村居住和生活能夠帶動(dòng)土地升值和農(nóng)村發(fā)展。這忽視了農(nóng)民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于下鄉(xiāng)的市民，只有距離城市較近的城郊村和環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村才有發(fā)展的機(jī)會(huì)，(25)賀雪峰：《誰(shuí)的鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施前提》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第12期。大部分地區(qū)的農(nóng)民獲利空間很有限，反而喪失了用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴土地資源。在上述第二種資本下鄉(xiāng)形態(tài)中，鄉(xiāng)村振興主要回應(yīng)工商資本的需求，農(nóng)民難以從中獲利，甚至利益受損。在案例2中，地方政府并沒有著力解決農(nóng)民面臨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，卻任由工商資本進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民則面臨被排擠出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的局面。從這個(gè)角度說，在地方政府缺位的情況下，鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)可能是一個(gè)工商資本打敗農(nóng)民的過程。

四、政府引導(dǎo)與資本下鄉(xiāng)的機(jī)制

在資本下鄉(xiāng)過程中堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，不僅僅需要政府理念的深刻變化，更需要提升地方政府治理能力，進(jìn)言之，地方政府要發(fā)揮引導(dǎo)規(guī)范的作用，建立工商資本參與、農(nóng)民主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制。發(fā)揮地方政府引導(dǎo)作用的核心是將政府作用與市場(chǎng)力量有機(jī)結(jié)合起來，地方政府既不能置身事外，把一切都甩給“市場(chǎng)”，也并非只會(huì)用行政權(quán)力強(qiáng)制推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展，而要著力建立利益主體之間的良性互動(dòng)關(guān)系。在地方政府的引導(dǎo)下，工商資本要進(jìn)入農(nóng)民干不了或者干不好的薄弱領(lǐng)域，并建立與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興。

(一)建立嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制

不同類型工商資本進(jìn)入農(nóng)村的動(dòng)力和具備的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力存在差異性。根據(jù)這種動(dòng)力和能力的不同，可以將資本下鄉(xiāng)劃分為兩種類型。第一種類型的工商資本的主要?jiǎng)恿κ峭稒C(jī)，缺乏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。就如上文所指出的，這些資本并沒有真正投資產(chǎn)業(yè)，還占用了農(nóng)民發(fā)展的土地資源和政策資源。并且，這種類型的工商資本對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不熟悉，讓其投資農(nóng)業(yè)往往帶來違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、引發(fā)諸多風(fēng)險(xiǎn)的問題。第二種類型的工商資本的主要?jiǎng)恿κ峭顿Y，有較強(qiáng)的農(nóng)村發(fā)展能力。這類資本真正投資產(chǎn)業(yè)，有在農(nóng)村投資的經(jīng)驗(yàn)，非常了解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，可以帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展。

針對(duì)資本下鄉(xiāng)的不同類型，地方政府需要建立嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制。其一，設(shè)置準(zhǔn)入條件，將有農(nóng)村投資動(dòng)力和能力作為資本下鄉(xiāng)的前提條件；其二，建立審查制度，詳細(xì)審查工商資本的動(dòng)機(jī)、經(jīng)營(yíng)能力和發(fā)展規(guī)劃等，激勵(lì)投資型資本進(jìn)入農(nóng)村，嚴(yán)格限制投機(jī)型資本進(jìn)入農(nóng)村。

案例3：中部地區(qū)T村是傳統(tǒng)的柑橘種植基地，也是城郊村，并且環(huán)境優(yōu)美。T村有發(fā)展柑橘種植業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的機(jī)會(huì)，也有很多市民想到村莊中居住和養(yǎng)老。地方政府對(duì)投資企業(yè)進(jìn)行了篩選，選擇從事柑橘銷售業(yè)務(wù)的投資者進(jìn)入發(fā)展種植業(yè)，選擇有相關(guān)創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的投資者進(jìn)入發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，禁止投機(jī)型資本進(jìn)入農(nóng)村。并且，地方政府提供統(tǒng)一的土地和房屋租賃合同，出臺(tái)了土地租金指導(dǎo)價(jià)，防止投資者變相占有或者買賣農(nóng)村土地和房屋。

通過建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，地方政府可以推動(dòng)有農(nóng)村投資動(dòng)力和能力的工商資本下鄉(xiāng)。在案例3中，地方政府推動(dòng)有柑橘銷售能力和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展能力的工商資本下鄉(xiāng)，限制投機(jī)型資本下鄉(xiāng)，并出臺(tái)實(shí)施了相應(yīng)的配套監(jiān)管政策。實(shí)際上，在國(guó)家強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)資本下鄉(xiāng)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范管理的背景下，大部分地方政府都建立了準(zhǔn)入機(jī)制，但是在很多農(nóng)村地區(qū)并沒有得到有效執(zhí)行。保障準(zhǔn)入機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵是改變地方政府與工商資本合謀的制度環(huán)境。例如，在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，國(guó)家對(duì)地方政府發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提出了更高要求并進(jìn)行嚴(yán)格督查。但是地方政府很難完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，由此不得不依賴工商資本完成考核任務(wù)。為了換得工商資本的支持，地方政府會(huì)默許企業(yè)違背政府管理規(guī)范。因此，只有在改變地方政府與工商資本合謀的制度環(huán)境的地區(qū)，地方政府才有可能將嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制落到實(shí)處。

(二)完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

有的工商資本下鄉(xiāng)雖然有動(dòng)力和能力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是并沒有建立與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，反而形成了與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。農(nóng)民掌握廉價(jià)的土地資源和自雇勞動(dòng)，擅長(zhǎng)領(lǐng)域是依賴土地和勞動(dòng)力資源的種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。而有的工商資本會(huì)通過大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的方式進(jìn)入種植業(yè)，然后以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的方式進(jìn)入養(yǎng)殖業(yè)。從全國(guó)的趨勢(shì)來看，農(nóng)村生豬養(yǎng)殖業(yè)基本上由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了生豬規(guī)?；B(yǎng)殖，大部分農(nóng)民被排擠了出去。(26)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局高級(jí)統(tǒng)計(jì)師黃秉信解讀第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第二號(hào))》指出“規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生豬存欄量占全國(guó)的62.9%”，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov. cn/tjsj/sjjd/201712/t20171215_1563554.html。在一些基礎(chǔ)設(shè)施完善、土地集中連片的地區(qū)，完全機(jī)械化的條件下，農(nóng)業(yè)企業(yè)也能夠在種植環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并不存在技術(shù)難題。(27)我們?cè)诎不辗辈h平鋪鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)種植的耕地面積占全部耕地的80%以上；而在上海市金山區(qū)，企業(yè)種植的耕地面積占全部耕地的95%以上。

針對(duì)工商資本與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方政府需要完善二者的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。其一，找到工商資本與農(nóng)民的共贏點(diǎn)。工商資本與農(nóng)民之間存在共贏點(diǎn)是建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的關(guān)鍵。從農(nóng)民的需求和工商資本的優(yōu)勢(shì)來看，農(nóng)民缺乏的是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力和投資資金，工商資本的優(yōu)勢(shì)是擁有較強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力和較為豐富的投資資金。兩者的共贏點(diǎn)是建立基于市場(chǎng)的合作關(guān)系，如農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，工商資本則主要建立銷售渠道將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去。其二，引導(dǎo)工商資本建立與農(nóng)民的共贏關(guān)系。地方政府采取資金扶持、制度規(guī)范和土地利用管理等方式進(jìn)行引導(dǎo)，將工商資本與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系。具體地，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，地方政府引導(dǎo)工商資本進(jìn)入市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)；在新興產(chǎn)業(yè)中，地方政府引導(dǎo)工商資本開拓新市場(chǎng)空間。其三，保障利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的穩(wěn)定性。工商資本具有相對(duì)于個(gè)體農(nóng)民的強(qiáng)勢(shì)地位，特別是容易與村莊精英形成共謀關(guān)系，影響利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的穩(wěn)定性。因此地方政府可以建立由政府相關(guān)部門、村民代表和工商資本組成的協(xié)商平臺(tái)，以平等協(xié)商的方式制定合理的利益分配關(guān)系。

案例4：在中部地區(qū)Q村，地方政府積極引導(dǎo)工商資本開拓新市場(chǎng)和帶動(dòng)農(nóng)民更新品種，推動(dòng)種植業(yè)發(fā)展。當(dāng)?shù)貜?0世紀(jì)80年代就開始發(fā)展柑橘種植業(yè)并成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但目前遭遇了品種老化和跟不上市場(chǎng)需求的問題，大量農(nóng)民放棄了柑橘種植。2017年，地方政府引導(dǎo)一家具有市場(chǎng)銷售能力的企業(yè)在Q村推廣蜜柚種植并進(jìn)行品牌營(yíng)銷，其中“泉水蜜柚”獲得“鄂柚一號(hào)”稱號(hào)。企業(yè)與農(nóng)民簽訂協(xié)議，由企業(yè)提供品種和技術(shù)，由農(nóng)民改良品種，企業(yè)負(fù)責(zé)收購(gòu)農(nóng)民的柚子并統(tǒng)一銷售。在該企業(yè)的帶動(dòng)下，農(nóng)民積極更換新品種，柚子種植規(guī)模迅速擴(kuò)大。由此，Q村農(nóng)民提高了家庭收入水平，以種植農(nóng)業(yè)為主，不需要外出打工。

完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的關(guān)鍵是找到工商資本與農(nóng)民的共贏點(diǎn)，如果工商資本和農(nóng)民無法從合作關(guān)系中獲利，就很難建立二者“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在不同農(nóng)村、不同發(fā)展階段和不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，工商資本與農(nóng)民合作的共贏點(diǎn)存在差異性，地方政府的作用是要在具體的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中找到二者的共贏點(diǎn)。在傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)中，工商資本的主要作用是利用市場(chǎng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，拓展銷售渠道、建立品牌、儲(chǔ)存運(yùn)輸?shù)龋?lián)結(jié)農(nóng)民與市場(chǎng)，如案例4所示。在新興產(chǎn)業(yè)中，工商資本的主要作用是利用資金和市場(chǎng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，探索新業(yè)態(tài)和開拓新市場(chǎng)，為農(nóng)民發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)提供新的市場(chǎng)空間。

(三)激活村社組織機(jī)制

在“大國(guó)小農(nóng)”的基本國(guó)情下，發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的帶動(dòng)作用要解決工商資本與農(nóng)民對(duì)接的問題。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量眾多、高度分散且遵循鄉(xiāng)土邏輯，工商資本進(jìn)入農(nóng)村與一家一戶分散的農(nóng)民對(duì)接成本高昂。在交易成本方面，工商資本與一家一戶的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商、談判、簽訂合同、保障合同執(zhí)行等的成本很高，還會(huì)遭遇到農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為、農(nóng)民排斥問題等。(28)陳義媛：《資本下鄉(xiāng)的社會(huì)困境與化解策略——資本對(duì)村莊社會(huì)資源的動(dòng)員》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第8期。在公共資源使用方面，工商資本使用公共資源會(huì)遭遇諸多難題。我國(guó)采取集體土地所有制制度，農(nóng)村公共資源歸集體所有，由農(nóng)民無償使用。工商資本缺乏使用公共資源的合法性和公共規(guī)則，面臨基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、公共品缺乏等問題。如在土地已經(jīng)確權(quán)到戶的情況下，如果個(gè)別農(nóng)民因?yàn)檎加刑囟ㄎ恢玫牡貕K而反對(duì)公共決策和集體行動(dòng)，則工商資本很難獲得集中連片的土地資源。在持續(xù)經(jīng)營(yíng)方面，管理風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)波動(dòng)會(huì)帶來利益分配關(guān)系變化，既有可能產(chǎn)生工商資本收益快速上漲而農(nóng)民利益相對(duì)受損的問題，也可能產(chǎn)生工商資本收益快速降低而退出農(nóng)村的問題，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)很容易中斷。

為了應(yīng)對(duì)工商資本的這種嵌入性問題，地方政府需要激活原有的村社組織，建設(shè)工商資本與農(nóng)民之間的組織機(jī)制。其一，進(jìn)行組織動(dòng)員。地方政府將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、為投資者服務(wù)、保障農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等作為考核內(nèi)容，壓實(shí)村社組織的治理責(zé)任。其二，賦權(quán)村社組織。地方政府規(guī)定由村社組織充當(dāng)農(nóng)民和工商資本的組織中介，由村社組織制定公共資源的使用規(guī)則和建立民主協(xié)商機(jī)制，承認(rèn)村社組織制定的公共規(guī)則的合法性，并為其實(shí)施提供制度保障。只要村社組織制定的公共規(guī)則符合大多數(shù)農(nóng)民的利益和相關(guān)民主決策程序，地方政府就要保障公共規(guī)則的執(zhí)行和落實(shí)。同時(shí)，地方政府允許村級(jí)組織收取一定的公共資源使用費(fèi)用，或者向投資者收取一定的管理費(fèi)用，提升村社組織的治理能力。其三，提供制度空間。地方政府進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，包括“規(guī)模流轉(zhuǎn)”“三權(quán)分置”“反租倒包”等，賦予村社組織調(diào)控土地的權(quán)利，(29)王海娟,胡守庚：《土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)機(jī)制研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第2期。便于農(nóng)村公共資源的市場(chǎng)化和集中連片使用。

案例5：在西部地區(qū)G村，地方政府在引入工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，充分引導(dǎo)、發(fā)揮村社的組織作用。村社組織采取“反租倒包”的方式，將部分農(nóng)民的土地和閑置房屋流轉(zhuǎn)過來，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施配套，統(tǒng)一對(duì)外招租。工商資本使用公共資源只需要與村社組織對(duì)接，統(tǒng)一向村社組織支付租金。村社組織制定租金分配規(guī)則，按照市場(chǎng)價(jià)格向被占地的農(nóng)民支付土地和房屋流轉(zhuǎn)費(fèi)用，剩余的租金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套和公益事業(yè)建設(shè)。

通過激活村社組織機(jī)制，地方政府形成了“資本+村社組織+農(nóng)民”的組織化路徑。第一，村社組織充當(dāng)農(nóng)民和工商資本的代理人，工商資本只需與村社組織對(duì)接，不需與一家一戶的農(nóng)民對(duì)接，降低了交易成本。第二，村社組織制定公共資源市場(chǎng)化使用規(guī)則，通過民主決策程序促使農(nóng)民形成一致性集體行動(dòng)，按照市場(chǎng)機(jī)制將公共資源交由工商資本使用。第三，村社組織制定民主協(xié)商機(jī)制，由村組干部和村民代表就利益分配進(jìn)行協(xié)商，確定大部分農(nóng)民都同意的方案。學(xué)界很早就認(rèn)識(shí)到了建立組織中介的重要性，將注意力集中在專業(yè)合作社、中介組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織上，尤其強(qiáng)調(diào)農(nóng)民專業(yè)合作社的重要性。(30)蔣永甫,何智勇：《資本下鄉(xiāng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)民組織化路徑》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。問題是農(nóng)民的行為嵌入在村莊社會(huì)關(guān)系中，受到地方規(guī)范、人情面子等社會(huì)因素的影響，會(huì)采取集體非理性行為。上述經(jīng)濟(jì)組織是單一組織，組織資源較少、權(quán)威較弱、主要遵循市場(chǎng)機(jī)制，很難將農(nóng)民組織起來。并且，這些經(jīng)濟(jì)組織受到的約束較少，往往存在工商資本與組織管理者的合謀問題。而我國(guó)的村社組織是集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、黨組織三套組織體系共用“一班人馬”的綜合性組織，具有較低的組織成本、較豐富的組織資源和較高的組織合法性，能夠?qū)⑥r(nóng)民有效組織起來，實(shí)現(xiàn)與工商資本的組織聯(lián)結(jié)。

綜合上述三個(gè)方面來看，從堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的角度，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)的功能是回應(yīng)農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展需求，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。從農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展需求來看，農(nóng)民主要面臨與市場(chǎng)的對(duì)接難題。(31)苑 軍，金太軍：《行政、社區(qū)、市場(chǎng)：鄉(xiāng)村組織振興“三重賦權(quán)”的內(nèi)在邏輯》，《理論與改革》2021年第4期。農(nóng)民畢竟不是純粹的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，缺乏投資資金、市場(chǎng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)專業(yè)知識(shí)等，對(duì)市場(chǎng)變動(dòng)趨勢(shì)和市場(chǎng)需求不了解，分享到的市場(chǎng)利益非常有限。在改革開放初期，農(nóng)村市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、資本稀缺、競(jìng)爭(zhēng)性較弱，地方政府在聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)上發(fā)揮著重要的作用。在很多農(nóng)村地區(qū)，地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式取得了不錯(cuò)的成效，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的專業(yè)村和專業(yè)鎮(zhèn)，形成了較為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)布局。而伴隨市場(chǎng)分工的深化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展專業(yè)化程度提高及競(jìng)爭(zhēng)性增強(qiáng)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資金投入和專業(yè)知識(shí)提出了更高的要求，地方政府很難繼續(xù)發(fā)揮聯(lián)結(jié)市場(chǎng)的作用。特別是在新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)的發(fā)展中，僅靠地方政府很難推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工商資本的主要優(yōu)勢(shì)是掌握大量資金，擁有長(zhǎng)期市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)積累的資源和人脈關(guān)系等，掌握著豐富的市場(chǎng)信息和專業(yè)知識(shí)，具有對(duì)接大市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。因此，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)是增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展能力的內(nèi)生要求。

地方政府通過建立三種治理機(jī)制，引導(dǎo)工商資本發(fā)揮聯(lián)結(jié)農(nóng)民與市場(chǎng)的作用，滿足了農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展需求，提升了農(nóng)民的發(fā)展能力。具體地，在新產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，資本下鄉(xiāng)解決了農(nóng)民的資金不足和市場(chǎng)開拓能力不足問題，帶動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)入新市場(chǎng)空間。資本下鄉(xiāng)推動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也帶動(dòng)了土地租金上漲，通過于此，農(nóng)民可以分享到新產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的好處。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，資本下鄉(xiāng)解決了農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力不足問題，將農(nóng)民更深程度地帶入市場(chǎng)中。資本下鄉(xiāng)建立了暢通的市場(chǎng)銷售網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)民可以根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品，能夠更加順利地將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去并獲得更高的價(jià)格。

由此看來，工商資本的獲利目標(biāo)與增強(qiáng)農(nóng)民主體性并不必然沖突，通過地方政府的引導(dǎo)與監(jiān)督，正確發(fā)揮工商資本的作用，可以增強(qiáng)農(nóng)民的主體性。實(shí)踐中，將工商資本的功能定位為發(fā)揮資金投資和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的作用，對(duì)工商資本和農(nóng)民存在雙贏效應(yīng)。工商資本的資金、市場(chǎng)能力與農(nóng)民的土地、勞動(dòng)力形成互補(bǔ)的資源合作關(guān)系，既能彌補(bǔ)農(nóng)民的不足，又是工商資本強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要策略。(32)劉 魏,張應(yīng)良等：《工商資本下鄉(xiāng)、要素配置與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2018年第9期。總體上，資本下鄉(xiāng)在地方政府的合理與有效推動(dòng)下，能讓農(nóng)民與市場(chǎng)更廣泛、更深度地聯(lián)結(jié)，能夠?qū)崿F(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，農(nóng)民亦能分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的好處。

五、結(jié) 論

工商資本是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要力量，如何處理好資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民利益保護(hù)的關(guān)系一直是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要命題。從地方政府治理角度分析資本下鄉(xiāng)，有助于深化對(duì)資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)的理解，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)揮主導(dǎo)作用或者缺位時(shí)，就容易產(chǎn)生資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民的沖突。只有正確發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)作用，將工商資本嵌入到農(nóng)民主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系中，才會(huì)實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興。

推動(dòng)資本下鄉(xiāng)與堅(jiān)持農(nóng)民主體性是否可以兼顧取決于一定的社會(huì)條件。在當(dāng)前階段，農(nóng)民與市場(chǎng)聯(lián)結(jié)的難題日益凸顯，是鄉(xiāng)村振興的瓶頸之一。工商資本具有聯(lián)結(jié)農(nóng)民與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，但資本下鄉(xiāng)也可能排斥農(nóng)民。合理發(fā)揮地方政府治理作用，引導(dǎo)工商資本著力解決農(nóng)民與市場(chǎng)聯(lián)結(jié)的難題，可以推進(jìn)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興。故發(fā)揮資本下鄉(xiāng)增強(qiáng)農(nóng)民主體性的作用不僅僅要在政策上支持工商資本，在體制上對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”，還需要在治理上發(fā)揮地方政府的有效作用。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要求在推動(dòng)資本下鄉(xiāng)的過程中增強(qiáng)農(nóng)民主體性，凸顯了我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和振興道路的特色所在。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位原則不僅是鄉(xiāng)村振興的根本要求，更是由以人民為中心的根本政治立場(chǎng)決定的。國(guó)家推動(dòng)資本下鄉(xiāng)并不意味著完全放開農(nóng)村市場(chǎng)、將農(nóng)村作為工商資本的投資領(lǐng)域，而是要發(fā)揮資本下鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展的社會(huì)效益。這表明，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興遵循的不是資本主導(dǎo)的發(fā)展邏輯，而是農(nóng)民主體的社會(huì)主義邏輯。