陳 訊

(貴州省社會科學(xué)院，貴州 貴陽 550002)

一、問題的提出

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的高速發(fā)展，以計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)為引擎產(chǎn)生海量的各種數(shù)據(jù)化信息被不停地生產(chǎn)、收集、存儲、整理與使用，人類由此進(jìn)入了大數(shù)據(jù)(big data)時代。[1]大數(shù)據(jù)是指大規(guī)模數(shù)據(jù)或海量數(shù)據(jù)，是指無法在可承受的時間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，它具有5V特點：Volume(量大)、Velocity(高速)、Variety(多樣)、Value(低價值密度)、Veracity(真實性)，可以從中挖掘出具有重要價值的信息資源，它將廣泛應(yīng)用到各領(lǐng)域，是新一代信息技術(shù)的集中反映。[2]在大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)資源的形成不僅是一種大規(guī)模數(shù)據(jù)存儲和處理分析技術(shù)，還是地方政府加快數(shù)字化建設(shè)與提升治理能力的重要戰(zhàn)略資源和技術(shù)手段。

在我國行政體制運行中，地方政府不僅要貫徹落實中央政府的政策方針，還需要結(jié)合地方實際情況制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策和實施社會治理，不斷提升治理能力現(xiàn)代化。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，隨著海量數(shù)據(jù)呈幾何級增長，將對人們的生活、工作與思維方式帶來巨大沖擊。[3]有學(xué)者指出大數(shù)據(jù)時代的來臨給地方政府帶來了巨大的沖擊和發(fā)展契機(jī)，尤其是隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛運用已成為了地方政府機(jī)構(gòu)改革和提升治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵因素。[4]這是因為大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出某種規(guī)律性，能使事物之間的“相關(guān)關(guān)系”取代“因果關(guān)系”，現(xiàn)實事物從“感性存在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)存在”，擺脫思維的封閉化、碎片化和扁平化等負(fù)面效應(yīng)，從知性思維躍升到理性思維。[5]因此，在大數(shù)據(jù)時代，地方政府治理能力建設(shè)應(yīng)跳出傳統(tǒng)的治理模式，不斷挖掘和利益大數(shù)據(jù)價值推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，不斷提升國家競爭中的軟實力。[6]

政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理和利用是提升地方政府治理能力的重要環(huán)節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為在我國各級政府的政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)、共享與利用過程中存在較大差異，一方面未引起有些政府部門重視；另一方面受部門自身業(yè)務(wù)特點和管理職責(zé)所限，其數(shù)據(jù)資源利用較為欠缺，尤其是數(shù)據(jù)協(xié)同、數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)治理形態(tài)、承載平臺、數(shù)據(jù)利用和外部流動等。[7]事實上，大數(shù)據(jù)技術(shù)是基于對海量數(shù)據(jù)資源的提取和分析，其價值在于廣泛應(yīng)用，地方政府如何搶抓契機(jī)是推動政務(wù)改革和提升治理能力的有效途徑。一方面地方政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型理念和改革遠(yuǎn)景目標(biāo)上依托大數(shù)據(jù)技術(shù)提升治理能力現(xiàn)代化；[8]另一方面倒逼地方政府實行政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，更好地服務(wù)社會民生，提升政府公共服務(wù)能力。[9]因此，在未來一段時期內(nèi)，地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向“平臺驅(qū)動”模式，實現(xiàn)智慧政務(wù)服務(wù)與高校協(xié)同辦公，構(gòu)建決策科學(xué)化、執(zhí)行高效化和監(jiān)督立體化，不斷推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。[10]

提升地方政府治理能力是國家行政體制運行系統(tǒng)中重要的有機(jī)組成部分。[11]進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，地方政府應(yīng)該充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)和手段加快政府透明度建設(shè)，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提升政府行政效能。一方面政府傳統(tǒng)的管理模式已無法滿足信息化時代民眾對政府公共服務(wù)供給方式，應(yīng)構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)提升各部門的組織能力和協(xié)同能力，從而更好服務(wù)民眾需求；[12]另一方面在大數(shù)據(jù)時代運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政府決策能力、社會監(jiān)管能力、公共服務(wù)能力和應(yīng)急管理能力，[13]以及應(yīng)對危機(jī)的輿情處理需要基于大數(shù)據(jù)做出科學(xué)判斷，不斷提升地方政府治理能力。[14]

綜上，在學(xué)界既有研究中，學(xué)者們要么從大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府治理的宏觀層面進(jìn)行研究，要么從數(shù)字政府建設(shè)、政務(wù)數(shù)據(jù)資源微觀利用和發(fā)展趨勢進(jìn)行研究，并未對大數(shù)據(jù)時代地方政府轉(zhuǎn)型與治理能力提升的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行研究。事實上，在我國推進(jìn)行政體制改革進(jìn)程中，公共行政從傳統(tǒng)的科層制向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變對地方政府治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，客觀上要求從“管理能力”向“治理能力”轉(zhuǎn)變，其目標(biāo)識別能力、資源整合能力、合作協(xié)調(diào)能力等成為地方政府治理能力的關(guān)鍵要素。[15]一方面地方政府需要貫徹落實中央政府各項政策方針，不斷提升執(zhí)行能力；另一方面地方政府需要根據(jù)地方實際情況制定相關(guān)政策、管理地方事務(wù)和服務(wù)社會，不斷提升決策能力、管理能力和服務(wù)能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。鑒于此，本文以大數(shù)據(jù)時代為背景，分析地方政府能動性轉(zhuǎn)型和運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升地方政府治理能力，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為學(xué)界和政策部門提供借鑒參考。

二、數(shù)字化普及：地方政府治理模式轉(zhuǎn)型方向

在由中央政府和地方政府構(gòu)成的國家治理體系中，地方政府是政策執(zhí)行的主體，因地方政府具有自主性和自利性以及受屬地管理原則限制，往往造成地方政府在執(zhí)行中央政策時缺乏全局觀念，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，不僅削弱了政策執(zhí)行的效果，還導(dǎo)致了治理能力碎片化。[16]進(jìn)入信息化時代，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能的來臨，數(shù)字化技術(shù)日益普及逐步成為地方政府提升服務(wù)效能和治理能力的重要技術(shù)手段。一方面國家從頂層制度設(shè)計上相繼制定實施了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等一系列文件，要求各級政府將數(shù)字化服務(wù)與政務(wù)流程緊密結(jié)合，推動數(shù)字政府建設(shè)，提升政務(wù)服務(wù)水平；另一方面數(shù)字化技術(shù)的廣泛應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)和社會運行方式，客觀上需要地方政府借助數(shù)字技術(shù)整合內(nèi)部資源，形成政策合力，加強政府與公眾良性互動，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代公眾利益訴求，推動治理模式轉(zhuǎn)型，不斷提升治理能力。

(一)政策執(zhí)行從“碎片化”向“合力化”轉(zhuǎn)變

國家治理體系是一個制度體系，其目的就是規(guī)范權(quán)力運行和維護(hù)公共秩序，其中，政府治理、市場治理和社會治理是構(gòu)成現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。[17]在我國的行政體制中地方政府的重要職能之一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署和方針政策。然而，在地方政府傳統(tǒng)的政策執(zhí)行模式中，往往存在碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴(yán)重削弱了國家的治理能力。[18]一是地方政府在執(zhí)行上級政府相關(guān)政策時的統(tǒng)籌性和徹底性不足。因政策實施在不同地區(qū)、不同層級之間存在差異性，導(dǎo)致政策層層落實過程中缺乏統(tǒng)籌推進(jìn)，以及一些基層干部在執(zhí)行政策時因自身素養(yǎng)不足肢解政策的完整性片面執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，甚至打著“因地制宜”旗號有令不行或敷衍了事，造成政策資源浪費現(xiàn)象。二是地方政府在執(zhí)行上級政府政策中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，尤其是技術(shù)監(jiān)督機(jī)制，以及一些地方政府在落實上級政府政策時容易生搬硬套、責(zé)任推諉以及政策執(zhí)行調(diào)整缺位，使政策在執(zhí)行中缺乏靈活性和整合力，帶來負(fù)面效應(yīng)等。事實上，地方政府政策的執(zhí)行力強弱已成為阻滯提升政府治理能力的頑疾，如何通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)調(diào)推進(jìn)政府各部門政策執(zhí)行力，減少政策執(zhí)行過程中的“碎片化”造成政策資源浪費和效能不足，是提升地方政府治理的重要環(huán)節(jié)。

黨的十八屆三中全會全面深化改革以來，黨中央、國務(wù)院加快轉(zhuǎn)變地方政府行政職能、優(yōu)化政府部門職責(zé)、提高政策執(zhí)行效能等方面取得了顯著成效，地方政府權(quán)責(zé)更加明晰、依法行政不斷增強和還權(quán)于民進(jìn)一步凸顯，其治理能力明顯提升。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，在全面深化改革背景下各級地方政府認(rèn)真貫徹落實黨中央實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”決策部署，積極主動搶抓信息化、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略機(jī)遇，大力構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提升政府治理效能。不斷提高利用互聯(lián)網(wǎng)便捷性和大數(shù)據(jù)信息資源，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享，整合數(shù)據(jù)資源，增進(jìn)政策執(zhí)行合力，有效地防止了政策執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象。同時，以建設(shè)數(shù)字政府為目標(biāo)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息資源“聚通用”整合各部門資源、優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，逐步破解政策執(zhí)行過程中的“腸梗塞”，強化各部門落實上級政府政策的統(tǒng)籌性和協(xié)同性，不斷提升政策執(zhí)行力。一是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，將線下線上服務(wù)一體化，不斷提升政務(wù)服務(wù)能力。二是運用數(shù)據(jù)留痕加強政策執(zhí)行中的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善政府內(nèi)部跨部門政策協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。不僅有效回應(yīng)新時代公眾網(wǎng)絡(luò)輿情利益訴求，還有效創(chuàng)新了政策執(zhí)行中民意反饋渠道，不斷推動地方政府政策執(zhí)行從“碎片化”向“合力化”轉(zhuǎn)變。

(二)政策決策從“經(jīng)驗化”向“科學(xué)化”轉(zhuǎn)變

地方政府政策決策過程主要包括議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估五個階段，[19]各階段可能受到各種不確定因素、相關(guān)利益主體以及體制機(jī)制等影響，而作為決策主體一方將會把各種利益訴求納入到政府系統(tǒng)中轉(zhuǎn)化為政策輸出。在政策制定中，相關(guān)部門會對政策信息數(shù)據(jù)收集和加工處理，對問題進(jìn)行分析和研判，對政策出臺進(jìn)行設(shè)計和論證，以及對政策實施進(jìn)行評估和信息反饋，從而提高政策的科學(xué)性和有效性。[20]然而，在地方政府傳統(tǒng)的決策過程中，往往存在少數(shù)決策人員根據(jù)個別調(diào)研、討論和相關(guān)問題反饋進(jìn)行“經(jīng)驗化”決策，在缺乏足夠的客觀數(shù)據(jù)支撐情況下導(dǎo)致決策失誤風(fēng)險高，甚至存在少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人不尊重客觀數(shù)據(jù)，用“拍腦袋”或“憑經(jīng)驗”的決策現(xiàn)象。一方面決策缺乏大量數(shù)據(jù)信息支撐，違背客觀社會事實，導(dǎo)致決策偏離實際情況，造成不良影響；另一方面在政策決策實施后，缺乏暢通的大量數(shù)據(jù)信息反饋渠道，政策糾偏機(jī)制建設(shè)滯后，導(dǎo)致政策執(zhí)行越徹底，其失誤率越高。事實上，決策本身是一個由主觀認(rèn)識反映客觀事物并作用于客觀事物的過程，它需要決策主體依靠大量的數(shù)據(jù)信息對客觀世界或社會事件上升到理性認(rèn)識，并根據(jù)客觀現(xiàn)實條件和相關(guān)因素變化做出科學(xué)決策。

受信息化、自媒體和新一代信息技術(shù)融合發(fā)展的影響，地方政府的治理主體和治理途徑發(fā)生了深刻變化。一方面治理對象具有不確定性和復(fù)雜性為地方政府科學(xué)決策帶來了巨大挑戰(zhàn)；另一方面信息技術(shù)廣泛應(yīng)用雖然為地方政府決策帶來便捷性和透明化，但隨著治理主體多元化和利益訴求渠道多樣化，客觀上增加了地方政府科學(xué)決策的難度。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，如何最大限度避免政策決策失誤造成損失是各級地方政府面臨的重大現(xiàn)實問題。事實上，在數(shù)字化日益普及背景下各級地方政府在決策模式創(chuàng)新方面進(jìn)行了大量的探索，取得了非常顯著成效。一是從個人決策向民主決策、從經(jīng)驗決策向科學(xué)決策、從決策組織高度集中向決策組織結(jié)構(gòu)分化、從封閉式?jīng)Q策向開放式?jīng)Q策、從被動參與決策向自主參與決策、從決策非制度化向決策制度化的轉(zhuǎn)變。[21]二是在加快數(shù)字政府建設(shè)背景下，各級地方政府日益形成了基于大數(shù)據(jù)技術(shù)分析的決策模式，逐步構(gòu)建以大量客觀數(shù)據(jù)信息為支撐，以大數(shù)據(jù)匯聚、云計算分析和線上線下信息雙向反饋及評估模式，不斷推動決策模式從“經(jīng)驗化”向“科學(xué)化”轉(zhuǎn)變。

(三)管理監(jiān)督從“封閉化”向“開放化”轉(zhuǎn)變

黨的十九屆四中全會決議中提出：“堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。不斷優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、提高政府管理效能，不斷完善權(quán)力監(jiān)督體系和創(chuàng)新行政管理方式，不斷增強政府執(zhí)行力和公信力，是提升地方政府治理能力的重要途徑。在地方政府傳統(tǒng)的管理監(jiān)督機(jī)制中，政府公共權(quán)力的管理和監(jiān)督通常按業(yè)務(wù)屬性和專業(yè)屬性進(jìn)行部門分工實施，以科層制組織模式進(jìn)行運行服務(wù)，各部門之間按照履行的職責(zé)來劃分進(jìn)行監(jiān)督管理。一方面公眾參與機(jī)制不暢通，尤其是在一些地方政府實施社會治理過程中公眾參與的主動性、建議表達(dá)、信息反饋等，使政府履行公共管理職能時難以了解公眾的真實愿意和利益訴求，導(dǎo)致政府公共權(quán)力監(jiān)督管理相對“封閉化”；另一方面在一些地方政府權(quán)力監(jiān)督中仍存在信息監(jiān)督體系建設(shè)不協(xié)調(diào)，民意信息反饋渠道建設(shè)滯后，難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，如何破除政府各部門壁壘和優(yōu)化行政效能，加強行政審批、行政執(zhí)法和黨風(fēng)廉政建設(shè)等，是提升地方政府治理能力的重要路徑。

在全面深化改革和簡政放權(quán)背景下，地方政府不僅要貫徹落實上級政府下達(dá)的各項政策和提升科學(xué)決策能力，還要推動政府改革從“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，不斷提升政府管理能力和公共權(quán)力運行的監(jiān)督能力，從而提升其治理效能。大數(shù)據(jù)時代的到來，為地方政府權(quán)力的監(jiān)督與制約提供了新的思維、方法和技術(shù)，尤其是大數(shù)據(jù)反腐成為地方政府權(quán)力監(jiān)督的新趨向。[22]事實上，在大數(shù)據(jù)時代，各級地方政府積極利用“大數(shù)據(jù)+政府管理監(jiān)督”提升治理能力取得了較大成績。一是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強對地方政府履行公共管理職能進(jìn)行優(yōu)化增效，使地方政府權(quán)責(zé)更加明確，其規(guī)范化、程序化、科學(xué)化行政進(jìn)一步提升，以人民為中心的服務(wù)理念進(jìn)一步不斷增強。二是運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)讓政府公共權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”；使權(quán)力運行監(jiān)督具體化和透明化，變?nèi)肆ΡO(jiān)督為數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)督和事后監(jiān)督為過程監(jiān)督，從而不斷推動地方政府管理監(jiān)督從“封閉化”向“開放化”轉(zhuǎn)變。

(四)政務(wù)服務(wù)從“單一化”向“多元化”轉(zhuǎn)變

地方政府在履行公共管理職能中從群眾利益出發(fā)、全心全意為人民服務(wù)不僅是政府工作開展工作的出發(fā)點，還是政府提升治理能力的落腳點。在互聯(lián)網(wǎng)、信息化未普及時代，地方政府的政務(wù)服務(wù)模式主要依靠線下服務(wù)，受客觀條件的限制不少地方政府很難為社會、企業(yè)和公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、個性化的便捷性服務(wù)。為了加快推動政務(wù)服務(wù)建設(shè)，提高政務(wù)服務(wù)效能，2011年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》指導(dǎo)意見，對行政審批和政務(wù)服務(wù)進(jìn)行改革，將地方政府各部門(機(jī)構(gòu))集中到一起為公眾提供一站式便捷化服務(wù)，有效地解決了群眾“多跑腿”問題。隨著政府職能轉(zhuǎn)變加快、簡政放權(quán)力度加大，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式在地方政府政務(wù)服務(wù)建設(shè)中逐步普及，有效地推動了政務(wù)服務(wù)數(shù)字化建設(shè)。十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出了建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，各地方政府以加快建設(shè)數(shù)字政府為契機(jī)，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新一代信息技術(shù)，將網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會鏈接，重組政府組織架構(gòu)，再造政府行政流程，優(yōu)化政府服務(wù)供給，推動政府對施政理念、方式、手段、工具等進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性、根本性變革。[23]在數(shù)字政府建設(shè)背景下各級地方政府不斷提升電子政務(wù)效能，以滿足公眾需求為導(dǎo)向，不斷精簡行政審批事項，加快改革行政審批方式，逐步增加為民服務(wù)功能，有效創(chuàng)了建讓“數(shù)據(jù)多跑路、公眾少跑腿”的現(xiàn)代化政務(wù)服務(wù)體系。一是地方政府政務(wù)服務(wù)線下流程減能增效，有效地縮短辦事時間和精簡了辦事流程。二是地方政府政務(wù)服務(wù)線上流程優(yōu)化升級，開通政府(務(wù))網(wǎng)站、政務(wù)APP、政務(wù)公眾號、網(wǎng)絡(luò)視頻等為民眾提供便捷服務(wù)，將預(yù)約辦事、限時辦理及事后補辦有機(jī)結(jié)合，為公眾提供了人性化、全天候、可持續(xù)服務(wù)，不僅提升了地方政府電子政務(wù)服務(wù)效能，還有效地推動了政務(wù)服務(wù)從“單一化”向“多元化”轉(zhuǎn)變。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用：地方政府治理能力提升路徑

2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確指出：“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合，不斷推進(jìn)政府治理精準(zhǔn)化，不斷提升政府治理能力”。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，客觀上要求地方政府充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升執(zhí)行能力、決策能力、管理能力和服務(wù)能力，不僅是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的內(nèi)在需求，還是提升地方政府行政效能、實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)以及推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化重要路徑。

(一)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政策執(zhí)行能力

在全面深化改革背景下提升地方政府執(zhí)行能力是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的生命線，是地方政府貫徹落實中央政府方針政策、法律法規(guī)等的重要保證。然而，在地方政府政策執(zhí)行的實踐中，往往存在機(jī)械執(zhí)行、形式執(zhí)行、選擇執(zhí)行等問題，給基層治理、政府公信力及中央權(quán)威等帶來了負(fù)面影響。[24]在互聯(lián)網(wǎng)和信息化未普及時代，地方政府在執(zhí)行上級政府政策方針時因缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)督機(jī)制，或因信息不對稱下級政府工作人員不理解上級政府意圖，在政策執(zhí)行過程中偏差時有發(fā)生。一方面地方政府工作人員行政不作為，因循守舊缺乏創(chuàng)新精神，導(dǎo)致了政策執(zhí)行不力；另一方面受政府內(nèi)部上下級之間或各部門之間條塊分割，政策執(zhí)行難以形成合力，導(dǎo)致政策執(zhí)行能力不足。隨著大數(shù)據(jù)時代來臨，在加快數(shù)字政府建設(shè)背景下政府治理從線下治理轉(zhuǎn)為線上線下雙向治理，在依法行政和政策執(zhí)行過程中的數(shù)據(jù)留痕監(jiān)督方式日益完善，為地方政府提升政策執(zhí)行能力提供了技術(shù)支撐。

在大數(shù)據(jù)時代，地方政府應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升貫徹落實上級政府政策的執(zhí)行力。一是構(gòu)建數(shù)據(jù)流程跟蹤平臺，將政策執(zhí)行過程實施數(shù)據(jù)留痕，建立數(shù)據(jù)動態(tài)執(zhí)行臺賬，對政策實施過程進(jìn)行全程跟蹤，以數(shù)據(jù)信息“全程記錄”和“處處留痕”督查政策實施，防止政策在執(zhí)行中層層過濾、不積極作為和阻滯現(xiàn)象，確保政策執(zhí)行有力、監(jiān)督有效，提升政策執(zhí)行規(guī)范化和制度化，確保地方政府政策執(zhí)行有力。[25]二是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷優(yōu)化地方政府政策環(huán)境，破解條塊分割，打破信息孤島，整合政策執(zhí)行資源，增進(jìn)政策執(zhí)行合力，防止政策執(zhí)行“碎片化”現(xiàn)象，以及減少政策執(zhí)行外部環(huán)境的制約，破解政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“中梗阻”、“低效率”、“脫型走樣”以及“觀望癥”頑疾，[26]不斷提高政策執(zhí)行的有效性。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不斷提升地方政府大數(shù)據(jù)技術(shù)分析和利用能力，推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共政策”相結(jié)合，以政府(務(wù))網(wǎng)站、政務(wù)APP、政務(wù)公眾號等為載體加大宣傳，及時收集民意反饋信息，不斷提高政策執(zhí)行的透明度，不斷提升地方政府執(zhí)行力。

(二)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升科學(xué)決策能力

地方政府在公共政策決策過程中主要包括界定問題、搜集證據(jù)、形成政策可選方案、選擇價值標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期產(chǎn)出、反復(fù)權(quán)衡、決定等七個步驟。[27]在傳統(tǒng)的決策模式中，地方政府往往基于抽樣數(shù)據(jù)、小樣本或典型案例進(jìn)行決策判斷，甚至根據(jù)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的自身經(jīng)驗進(jìn)行決策，其主觀性和片面性較強，容易造成政策決策偏離實際現(xiàn)象，造成決策失誤。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，迫切要求地方政府對決策機(jī)制進(jìn)行改革，由主觀決策向客觀決策轉(zhuǎn)變，由小樣本或典型案例決策向大數(shù)據(jù)海量樣本決策轉(zhuǎn)變，不斷適應(yīng)信息化和大數(shù)據(jù)時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求。[28]因為大數(shù)據(jù)作為地方政府提升決策能力的一種戰(zhàn)略性資源，在政策決策中可以用于分析個體屬性與群體屬性、偶然事件與必然事件、主觀行為與客觀行為、孤立聯(lián)系與必然聯(lián)系等之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是提升地方政府決策能力的基礎(chǔ)。

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)融合發(fā)展，助推了地方政府決策模式變革，日益形成了數(shù)據(jù)賦能、數(shù)據(jù)驅(qū)動和數(shù)據(jù)分析模式。一是依靠互聯(lián)網(wǎng)、APP、公眾號、微博、即時通訊等平臺采集大量信息數(shù)據(jù)，實時掌握決策的動態(tài)發(fā)展。二是通過線下調(diào)查、線上搜集數(shù)據(jù)信息相結(jié)合，對多源信息數(shù)據(jù)進(jìn)行全樣本和關(guān)聯(lián)性分析，輔助決策機(jī)構(gòu)或決策者對公眾利益訴求進(jìn)行合理回應(yīng)，對社會風(fēng)險進(jìn)行全面感知，對潛在的社會危機(jī)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)判，提升政策決策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。大數(shù)據(jù)不僅是一種信息技術(shù)和海量數(shù)據(jù)資源，更是一套科學(xué)認(rèn)知世界的方法，客觀上需要地方政府在公共政策制定過程中改變主觀決策模式，建立用“數(shù)據(jù)分析”和用“數(shù)據(jù)決策”模式。一方面構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)分析和研判的機(jī)制，建立廣泛的民意征求渠道，通過采集大數(shù)據(jù)全樣本進(jìn)行精準(zhǔn)決策，使決策具有預(yù)見性和穿透力，提升政策的有效性；另一方面構(gòu)建決策實施后的跟蹤評估機(jī)制，使政策出臺之后對其效果進(jìn)行評估，防止決策形成政策執(zhí)行中有益的民意反饋信息被阻滯或歪曲，以及對決策偏離預(yù)期甚至造成不良影響的政策進(jìn)行及時糾偏、調(diào)整和完善，不斷提升地方政府科學(xué)決策能力。

(三)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升管理監(jiān)督能力

在地方政府傳統(tǒng)的公共管理和監(jiān)督體系中，主要依靠相應(yīng)的體制機(jī)制和法律法規(guī)進(jìn)行管理監(jiān)督，各部門之間容易形成“條塊”分割，導(dǎo)致政府履行公共管理職能時成本高、政策資源“內(nèi)卷”以及監(jiān)督不足現(xiàn)象。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)普及、海量數(shù)據(jù)資源形成和公眾對便捷化服務(wù)的強烈需求，倒逼地方政府加快政務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制改革，不僅要求政府完善相應(yīng)的體制機(jī)制和加快政府職能轉(zhuǎn)變，還要求政府建立用“數(shù)據(jù)管理”和用“數(shù)據(jù)監(jiān)督”等加快數(shù)字政府建設(shè)，不斷提升管理監(jiān)督能力，從而適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新要求。一是加強體制機(jī)制建設(shè)，推動政務(wù)資源“聚通用”，提升政府公共管理效能。通過對各部門的數(shù)據(jù)資源鏈接、編制數(shù)據(jù)欄目，建立各部門數(shù)據(jù)資源信息共享平臺，破除各部門行政壁壘，將惠及民生服務(wù)的脫敏數(shù)據(jù)資源向公眾、企業(yè)和社會開放。二是挖掘數(shù)據(jù)資源，運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)技術(shù)”優(yōu)化各部門行政職能，深化管理機(jī)制改革，推動線下管理與線上管理相結(jié)合進(jìn)行協(xié)同管理，規(guī)范公共權(quán)力運行和維護(hù)公共秩序，不斷提升地方政府公信力。

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，客觀上要求地方政府運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)提升公共管理職能，加強對政府公共權(quán)力運行跟蹤監(jiān)督。一是運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等推動政府實施精準(zhǔn)化管理，推動政務(wù)服務(wù)信息化、便捷化服務(wù)，不斷為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效和個性化政務(wù)服務(wù)，不斷整合政府管理資源、降低管理成本和提升管理效能。二是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立預(yù)警、決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和處置聯(lián)動機(jī)制，依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建塊數(shù)據(jù)核心數(shù)據(jù)庫，建立全方位、立體化的數(shù)據(jù)資源信息平臺，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實技術(shù)支撐體系，[29]推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制創(chuàng)新，不斷提升地方政府應(yīng)急管理能力。三是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)留痕優(yōu)勢，規(guī)范權(quán)力運行機(jī)制，完善權(quán)力監(jiān)督體系，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，讓權(quán)力在陽光下運行。同時，以權(quán)力運行制約的信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化、融合化為核心，加強重大決策、行政審批、行政執(zhí)法和黨風(fēng)廉政風(fēng)險的預(yù)警控制，[30]不斷提升地方政府的管理監(jiān)督能力。

(四)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政務(wù)服務(wù)能力

在全面深化改革背景下，地方政府傳統(tǒng)的以政府為權(quán)力中心的服務(wù)模式，已不能滿足公眾在信息化時代背景下對公共服務(wù)在供給內(nèi)容、服務(wù)方式、溝通渠道等方面提出新要求和新內(nèi)容。[31]事實上，大數(shù)據(jù)時代的來臨，不僅改變了人們獲取知識信息方式和創(chuàng)新能力，還推動了社會形態(tài)和政府治理變革，客觀上要求地方政府以數(shù)字化建設(shè)為契機(jī)，加快政府職能從“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。切實增進(jìn)民生福祉，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷提升政府服務(wù)能力。一方面在簡政放權(quán)政策實施下，地方政府進(jìn)一步簡化行政審批流程，提升線下服務(wù)效率，切實為民提供便捷服務(wù)；另一方面以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”加快建設(shè)數(shù)字政府，尤其是運用移動互聯(lián)網(wǎng)、APP、公眾號等融媒體建設(shè)信息化政務(wù)服務(wù)體系，搭建為民便捷服務(wù)平臺，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)智能化日常事務(wù)處理和審批審核，不斷節(jié)約行政辦公成本，提升政務(wù)服務(wù)效能。

隨著信息化普及和移動互聯(lián)廣泛應(yīng)用，智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字鄉(xiāng)村等加快建設(shè)，以應(yīng)用為導(dǎo)向的“塊數(shù)據(jù)”開發(fā)技術(shù)日益成熟。地方政府在服務(wù)民生中應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)將交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、基建、商業(yè)、氣象、環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的脫敏數(shù)據(jù)集成開發(fā)與共享。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)和保障數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)整合、數(shù)據(jù)共享交換、數(shù)據(jù)管理存儲、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用、數(shù)據(jù)傳輸加密、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)對接互認(rèn)、安全體系防護(hù)、系統(tǒng)平臺支撐等相關(guān)環(huán)節(jié)工作，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享更加科學(xué)有效開展。[32]提升大數(shù)據(jù)資源利用效率，讓“塊數(shù)據(jù)”匯聚得更全面、更迅速、更智能，不斷滿足公眾的“共性需求”和“長尾需求”。全面貫徹以人民為中心的政府服務(wù)理念，充分利用“塊數(shù)據(jù)”價值，將不同需求和不同類型的服務(wù)主體用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)分析，充分了解和掌握他們對政務(wù)服務(wù)的差異化需求，建立規(guī)范化、流程化和人性化政務(wù)服務(wù)體系，讓數(shù)據(jù)“多跑路”、公眾“少跑腿”，不斷提升地方政府政務(wù)服務(wù)能力。

四、結(jié)語

大數(shù)據(jù)作為一種信息數(shù)據(jù)儲存和處理技術(shù)，能有效地集成經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域的信息資源，是提升政府治理治理能力重要技術(shù)支撐，是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的重要信息數(shù)據(jù)資源保障。隨著互聯(lián)網(wǎng)普及、大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)日益成熟以及人工智能時代逐步到來，各地方政府應(yīng)積極主動搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，充分運用大數(shù)據(jù)的客觀性、精準(zhǔn)性和便捷化優(yōu)勢加快數(shù)據(jù)資源“聚通用”，打破政府部門壁壘，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同，促進(jìn)政務(wù)流程再造，構(gòu)建線上與線下政務(wù)服務(wù)于一體，加快數(shù)字政府建設(shè)，推動政府治理轉(zhuǎn)型。因此，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，地方政府應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷提升政策執(zhí)行能力、科學(xué)決策能力、管理監(jiān)督能力和政務(wù)服務(wù)能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)信息資源的形成將會成為新一輪技術(shù)革命的“支點”，必將廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域。不僅引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)和技術(shù)革命，還將引發(fā)一場安全和倫理革命；不僅對政府治理和社會治理產(chǎn)生深刻影響，還會為人們創(chuàng)造出新型生活方式、開辟新的精神體驗和重塑倫理規(guī)范。因此，如何保護(hù)涉及公共安全和個人隱私領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，不僅是科學(xué)技術(shù)問題，還關(guān)涉到國家安全問題和倫理性問題，應(yīng)進(jìn)一步拓展性研究。