黃朝華，藍(lán)凱俊

（浙江省衢州市公安局，浙江 衢州 324000）

一、問(wèn)題的提出：政策的產(chǎn)生過(guò)程

2021年4月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)把“堅(jiān)持少捕慎訴慎押刑事司法政策，依法推進(jìn)非羈押強(qiáng)制措施適用”作為年度研究推進(jìn)的重大問(wèn)題和改革舉措①潘金貴，唐昕馳：《少捕慎訴慎押刑事司法政策研究》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022年第1期。，少捕慎訴慎押正式從一項(xiàng)工作理念上升至刑事司法政策。

刑事政策是刑事法律制度實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物②王彬：《中德比較視野下的刑事政策與刑法關(guān)系構(gòu)建》，載《行政與法》，2021年第12期。，是立足于我國(guó)國(guó)情，深化刑法或相關(guān)制度，對(duì)社會(huì)發(fā)展變化中產(chǎn)生的各種犯罪現(xiàn)象做出的積極回應(yīng)，對(duì)發(fā)揮刑法價(jià)值、精細(xì)指導(dǎo)刑事司法各環(huán)節(jié)工作、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面具有重要作用?！吧俨渡髟V慎押”正是在社會(huì)背景和制度背景下，在檢察機(jī)關(guān)的積極推動(dòng)下，正式登入刑事司法歷史舞臺(tái)的。

（一）社會(huì)背景：犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化

一是由重罪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檩p罪結(jié)構(gòu)。在社會(huì)治安能力不斷提高，基層社會(huì)秩序維護(hù)意識(shí)加強(qiáng)的背景下，嚴(yán)重暴力犯罪比例和重刑率下降，社會(huì)治安秩序持續(xù)向好。最高人民檢察院2021年工作報(bào)告顯示，相對(duì)于2020年，2021年起訴涉黑涉惡犯罪下降70.5%，殺人、搶劫、綁架犯罪下降6.6%，聚眾斗毆、尋釁滋事犯罪下降20.9%，毒品犯罪下降18%，這是在現(xiàn)代治理模式下，犯罪結(jié)構(gòu)變化的直觀縮影。

同時(shí)，輕罪比例的上升也說(shuō)明刑事手段在社會(huì)治理中進(jìn)行了擴(kuò)張，例如“醉駕入刑”后，一躍成為刑事案件比例高的罪名之一。那么作為我國(guó)最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施的逮捕也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制。司法機(jī)關(guān)在適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度。

二是新型犯罪明顯增多。改革開(kāi)放帶來(lái)新的格局和結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推進(jìn)了利益板塊的調(diào)整和分配，在這個(gè)過(guò)程中，原先社會(huì)未能顯現(xiàn)的矛盾凸顯，而基于不同的目的和需求，又或是采取先進(jìn)的技術(shù)，導(dǎo)致了新的侵犯法益行為發(fā)生，犯罪結(jié)構(gòu)也隨之變化。例如，現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)打擊的電信詐騙類型犯罪，由傳統(tǒng)手段快速向智能化、隱蔽化過(guò)渡。而信息類型犯罪、環(huán)境類型犯罪等涉及的罪名變多，且犯罪人數(shù)也逐漸增多?！拔覈?guó)社會(huì)進(jìn)入了新時(shí)代，刑事犯罪生態(tài)之變化更為我們實(shí)施少捕慎訴慎押刑事司法政策提供了客觀依據(jù)。”①樊崇義：《適應(yīng)犯罪生態(tài)變化，推進(jìn)少捕慎訴慎押》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月30日，第3版。在這樣一個(gè)新階段中，社會(huì)公眾會(huì)呼吁刑法精準(zhǔn)治理、創(chuàng)新治理，提高司法技術(shù)水平，而司法機(jī)關(guān)更應(yīng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)變化，及時(shí)通過(guò)法定程序形成針對(duì)性的有效回應(yīng)。

（二）制度要求：深化落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

我國(guó)當(dāng)前的基本刑事政策是寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，其強(qiáng)調(diào)的是該嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬、寬中有嚴(yán)、 嚴(yán)中有寬、寬嚴(yán)相濟(jì)、寬嚴(yán)有度。在經(jīng)歷過(guò)“懲辦與寬大相結(jié)合”刑事政策、“嚴(yán)打”刑事政策階段后，國(guó)家意識(shí)到從長(zhǎng)遠(yuǎn)看確實(shí)有其局限性，伴隨著社會(huì)秩序好轉(zhuǎn)，其負(fù)面效應(yīng)也開(kāi)始顯現(xiàn)，于是作為國(guó)家司法理念體現(xiàn)的刑事政策也需要進(jìn)行改變②苗生明：《順應(yīng)新時(shí)代要求 深化落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策》，載《人民檢察》2021年第1期。。

2010年，全國(guó)人大常委會(huì)在刑法修正案（八）（草案）條文及草案說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)，“根據(jù)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，在從嚴(yán)懲處嚴(yán)重犯罪的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善刑法中從寬處理的法律規(guī)定，以更好地體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義刑法的文明和人道主義，促進(jìn)社會(huì)和諧”。這是我們國(guó)家在打擊犯罪、保障社會(huì)安全穩(wěn)定的長(zhǎng)期實(shí)踐中得出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，事實(shí)上也是原刑事政策的部分繼承和進(jìn)一步優(yōu)化。

少捕慎訴慎押政策的內(nèi)涵是：少捕，是指盡量少逮捕人，而不是不捕；所謂慎訴，是指從嚴(yán)掌握刑事案件進(jìn)入審判程序的實(shí)體條件和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；所謂慎押，是指在少捕的基礎(chǔ)上，通過(guò)落實(shí)捕后羈押必要性審查制度等，保障被逮捕人及其法定代理人、近親屬和辯護(hù)人申請(qǐng)變更或者解除強(qiáng)制措施的訴訟權(quán)利③莊永廉，孫長(zhǎng)永，苗生明，彭勝坤，常鋒：《少捕慎訴慎押刑事司法政策的內(nèi)涵功能及其落實(shí)》，載《人民檢察》，2021年第15期。。

從二者的司法理念而言，都是對(duì)犯罪嫌疑人或者被告人所釋放出的一種善意，同樣都是在面臨社會(huì)變化所做出的積極調(diào)整。但是，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策是刑事犯罪整體應(yīng)貫徹的較為抽象的一種觀念存在，應(yīng)貫穿到刑事司法活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程中，是司法機(jī)關(guān)在處理事項(xiàng)的原則之一。而少捕慎押慎訴更聚焦于對(duì)犯罪嫌疑人或者被告人的剝奪人身自由的謹(jǐn)慎適用，是專注于強(qiáng)制性措施的一種政治策略。從站位視角上來(lái)講，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策應(yīng)當(dāng)是少捕慎押慎訴刑事政策的基本遵循，是其政策合理性的法律制度依據(jù)。

二、公安機(jī)關(guān)需要把握政策角色和適用的依據(jù)

我國(guó)刑事訴訟中的強(qiáng)制措施是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在刑事訴訟過(guò)程中，為了保證訴訟的順利進(jìn)行，依法對(duì)犯罪嫌疑人、被告人以及現(xiàn)行犯采取的在一定期限內(nèi)暫時(shí)限制或者剝奪其人身自由的法定強(qiáng)制方法①卞建林：《我國(guó)刑事強(qiáng)制措施的功能回歸與制度完善》，載《中國(guó)法學(xué)》，第2011年第6期。。少捕慎訴慎押刑事政策主要是針對(duì)逮捕形成的，公安機(jī)關(guān)作為刑事強(qiáng)制性措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)充分認(rèn)知到此項(xiàng)刑事政策對(duì)于強(qiáng)制性措施的積極意義。

（一）對(duì)強(qiáng)制措施訴訟保障功能的回歸

強(qiáng)制措施的訴訟保障功能有兩方面表現(xiàn): 一是保證受到刑事追訴的人能夠始終參與程序且審判結(jié)果得以執(zhí)行，如果被追訴人拒不到案或者有自殺或逃跑可能的，則構(gòu)成適用強(qiáng)制措施的事由； 二是保證公安機(jī)關(guān)的偵查工作能夠按照法律的規(guī)定順利進(jìn)行。因此，對(duì)于被追訴人對(duì)案件訴訟程序推進(jìn)的不利影響程度，來(lái)判斷采用何種程度的強(qiáng)制性措施。

逮捕是一種剝奪人的人身自由的措施，且羈押期較長(zhǎng)，是一種對(duì)被追訴人頗有管制力的一項(xiàng)措施。因此，在司法實(shí)踐之中，將逮捕措施賦予辦案手段的功能是有可能出現(xiàn)的。雖然是對(duì)控制被追訴人妨礙訴訟程序的作用沒(méi)有減弱，但是未能重視到應(yīng)有的的保障訴訟功能意義，而過(guò)度去適應(yīng)剝奪人身自由這一功能。那么在這種局勢(shì)下，過(guò)度適用逮捕措施，長(zhǎng)期羈押被追訴人，“以捕代偵”“構(gòu)罪即捕”“有罪必訴”“一押到底”的發(fā)生也不無(wú)可能。司法實(shí)踐中這種“以逮捕為中心，以羈押為目的”的做法完全偏離了強(qiáng)制措施訴訟保障的基本功能定位。

推出少捕慎訴慎押刑事司法政策，其目的之一就在于要改變司法實(shí)踐中存在的“以逮捕為中心”的刑事訴訟狀態(tài)。通過(guò)理念的深入貫徹，要使得逮捕、羈押真正回歸到保障訴訟順利進(jìn)行的基本功能。要更多地采用監(jiān)視居住、取保候?qū)彽确橇b押性措施，且充分利用技術(shù)，開(kāi)發(fā)更多有效的非羈押性措施，能使得公安機(jī)關(guān)有效把握到被追訴人的行程動(dòng)態(tài)。

（二）對(duì)強(qiáng)制措施人權(quán)保障功能的深化

人身自由是公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)權(quán)利。按照無(wú)罪推定的刑法基本原則，被追訴人在被依法判決有罪之前在法律上處于無(wú)罪狀態(tài)，對(duì)判決有罪之前的被追訴人適用逮捕來(lái)剝奪其人身自由，是出于追訴犯罪的考量，使得被追訴人課以容忍義務(wù)。但是，這種范圍應(yīng)當(dāng)是有限度的，有嚴(yán)格的適用條件的。一是必須體現(xiàn)對(duì)被追訴人人權(quán)的充分尊重與保護(hù)；二是如果違反了對(duì)人權(quán)保障的行為必須受到制裁，且被追訴人能夠得到有效救濟(jì)。

根據(jù)少捕慎訴慎押的理念，在刑事訴訟中盡量減少逮捕、羈押措施的適用，符合取保候?qū)?、監(jiān)視居住等非羈押措施應(yīng)鼓勵(lì)適用，在強(qiáng)制措施不影響訴訟程序順利進(jìn)行的情況下減少對(duì)公民人身自由的剝奪，從而達(dá)到懲治犯罪和保障人權(quán)的平衡。在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)和檢察院對(duì)于“社會(huì)危險(xiǎn)性”的認(rèn)定和理解，是謹(jǐn)慎適用逮捕強(qiáng)制程序的關(guān)鍵。 在少捕慎訴慎押刑事司法政策下，對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷，需要達(dá)到具體化、個(gè)案化的要求，還必須有證據(jù)予以證明，防止審查逮捕條件向“偵查必要性”方向異化。

三、公安機(jī)關(guān)在少捕慎訴慎押中的角色及適用

人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以確保準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。在面對(duì)新的刑事司法政策時(shí)，盡管是從人民檢察院工作理念中提煉而來(lái)的，但公安機(jī)關(guān)也應(yīng)主動(dòng)適用和有效配合，而不是被動(dòng)接受。

（一）公安機(jī)關(guān)是政策理念系統(tǒng)化、全面化的推行者

在對(duì)少捕慎訴慎押刑事司法政策的檢索中，關(guān)于內(nèi)涵、阻礙、作用、反思等大多通過(guò)人民檢察院的評(píng)論和研究獲得。例如，由最高人民檢察院主管，檢察日?qǐng)?bào)社主辦的正義網(wǎng)網(wǎng)站有約100篇文章（從2021年2月至2022年6月），而從公安系統(tǒng)的研究則鮮有。因此，公安機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)習(xí)政策的理論方面需要加強(qiáng)，要將公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)驗(yàn)融入至該刑事政策中。

在涉及到刑事政策的適用上，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法司法理念，并將該理念與其他刑事政策融合形成體系，以避免出現(xiàn)沖突或無(wú)法落實(shí)到位的尷尬局面。另外，也同樣加強(qiáng)溝通交流，以不同形式組織促進(jìn)相互學(xué)習(xí)，相互提醒，推動(dòng)具體操作人員和中高層領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成思想共識(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮分享精神，將已獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)提前分享，而不是遇事再?zèng)Q，避免扯皮。

（二）公安機(jī)關(guān)是政策有效貫徹落實(shí)的重要協(xié)作者和實(shí)干者

檢察機(jī)關(guān)是捕訴的決定機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策的主責(zé)承擔(dān)者，在最高人民檢察院發(fā)布的工作報(bào)告中呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的擔(dān)當(dāng)精神。在施行本政策上，積極承擔(dān)政治責(zé)任和法治責(zé)任。公安機(jī)關(guān)也同樣屬于行使司法體系的重要組成部分，雖然因工作職能不同而有不同分工，但在貫徹落實(shí)政策方面，也應(yīng)充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)。

一是公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)逮捕的社會(huì)危險(xiǎn)性條件提供證據(jù)和建議。逮捕強(qiáng)制措施的適用應(yīng)當(dāng)符合相當(dāng)社會(huì)危險(xiǎn)性的條件。公安機(jī)關(guān)通常作為最先接觸犯罪嫌疑人，對(duì)辨別判斷犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性更有優(yōu)勢(shì)。此外，在偵查階段，不僅是收集犯罪材料，也應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷提供佐證材料，以供與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作順利。

二是改善非羈押強(qiáng)制措施運(yùn)行狀態(tài)。也正是因?yàn)榉橇b押強(qiáng)制措施在司法實(shí)踐中未充分達(dá)到最佳的訴訟保障功能，所以辦案機(jī)構(gòu)對(duì)其適用有所顧慮。公安機(jī)關(guān)應(yīng)大膽實(shí)驗(yàn)啟用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，同檢察機(jī)關(guān)一同對(duì)最新的非羈押措施的效果予以研判。

三是主動(dòng)優(yōu)化考核指標(biāo)。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，打擊犯罪是一項(xiàng)重要工作，它為國(guó)家懲治犯罪提供了合法的、強(qiáng)有力的保障。但在社會(huì)和犯罪結(jié)構(gòu)變化的前提下，公安應(yīng)主動(dòng)探索多種考核機(jī)制，少偏向用打擊面和案件數(shù)量來(lái)考核公安人員。同時(shí)也應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)的非羈押率、不訴率等達(dá)成內(nèi)在邏輯的一致，避免引發(fā)工作人員對(duì)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

四是與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合普及政策。向人民群眾正確傳導(dǎo)強(qiáng)制措施的功能定位和實(shí)際流程，糾正大家對(duì)“逮捕”的懲罰性印象。同時(shí)也應(yīng)向具體案件的犯罪嫌疑人或者受害人正確疏導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)懲罰犯罪的態(tài)度仍是堅(jiān)決的，但并非是通過(guò)逮捕、羈押才能達(dá)到此目的。同時(shí)，也應(yīng)廣泛的接受人民群眾的意見(jiàn)和建議，并反哺至政策的貫徹實(shí)施中去。