□賈海龍 湯圣琳

近年來，隨著世界經(jīng)濟一體化與國際化進程的加快，證券市場也日趨國際化。在這一過程中，我國的金融市場不斷繁榮發(fā)展，跨境證券監(jiān)管合作日趨頻繁，但與此相伴的管轄權問題也對我國的證券監(jiān)管體系帶來了更大的風險和挑戰(zhàn)。2021年12月8日至10日召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出：“擴大高水平對外開放，推動制度型開放”[1]，而我國證券市場的國際化無疑是我國高水平對外開放的組成部分，且證券市場的良好運行需要高水平的制度保障，中央經(jīng)濟工作會議精神無疑對我國證券市場進一步國際化指明了政策方向。不過，我國要實現(xiàn)證券市場高水平的國際化還需進行一系列的準備工作，其中首要問題之一即是如何界定我國證券市場國際監(jiān)管范圍。

一國公司進行海外證券融資，證券市場地無疑對該公司及其活動享有立法管轄權以及隨之而來的行政監(jiān)管管轄權和司法管轄權，同時市場地監(jiān)管規(guī)則、司法程序和裁決需要境外（往往是公司設立/注冊地）的承認、配合和執(zhí)行。而公司設立/注冊地無疑也對公司擁有一般的管轄權，在實體法上也很可能制定了與市場地不同的規(guī)范，這就在國際法上造成了多重管轄權問題、域外執(zhí)行問題以及規(guī)范沖突。針對上述法律沖突問題，域外發(fā)達證券市場地的法律制度曾圍繞“內(nèi)部事務原則”的演進進行構(gòu)建和實施，同時配合以國際合作的技術性規(guī)范，本文將對其進行批判性考察，進而提出符合我國國情的建議。

一、證券市場國際監(jiān)管范圍界定的傳統(tǒng)路徑

為了避免沖突，合理劃分市場地與設立地的管轄權或規(guī)范事項范圍非常必要。市場地的外國公司管轄權的事項范圍最初由一般國際法來確定，具體到證券法中便形成了公司的“內(nèi)部事務原則”。該原則認為，凡是屬于公司成立、存在和組織的內(nèi)容皆屬于公司“內(nèi)部事務”，由公司設立地法管轄；公司在海外證券市場地的證券活動則屬于市場地領土范圍內(nèi)的行為，由市場地法來進行管轄。就其表現(xiàn)形式而言，“內(nèi)部事務原則”是一種法律選擇的規(guī)則，它選擇了設立地的法律來管理公司內(nèi)部事務的糾紛。

(一）“內(nèi)部事務原則”的確立

作為劃分證券市場國際監(jiān)管范圍的傳統(tǒng)方法，“內(nèi)部事務原則”是特定時空背景下美國解決州際法律沖突的產(chǎn)物，并通過判例形成而不斷發(fā)展而來[2]。早在十九世紀初期，美國各州普遍認為公司是各州的附屬物，公司內(nèi)部事務的管轄權專屬于其成立地州。這種地方主權的思想與內(nèi)部事務原則所體現(xiàn)的對公司成立地州的尊重相契合，使得該原則之后在各州達成共識。

十九世紀中葉，美國各州商業(yè)公司在地域上的流動性越來越強，州立法機構(gòu)雖然被迫放寬對公司法的某些限制，但仍然要求公司應與其設立地州保持實質(zhì)聯(lián)系，這使得公司不能夠自由的“選購”公司法，自然與經(jīng)濟發(fā)展背道而馳[3]。在這種限制性的條件下，各州又希望能夠吸引外來資本，這種矛盾的情況導致了所謂的“弱化形式”的公司設立競爭[4]。為了改善這一狀況，十九世紀末期，新澤西州率先打破了屬地公司法的傳統(tǒng)，通過修改本州的公司法以增加其自由化程度，從而吸引州外公司來本州注冊成立，這種公司自由設立制度造成了之后各州“強化形式”的公司設立競爭。1968年，在“保羅訴弗吉尼亞州”一案的判決中，聯(lián)邦最高法院暗示各州無法排斥從事州際貿(mào)易的州外公司，這使得“從事州際貿(mào)易的公司可以去尋找最有利的州注冊”[5]成為了可能。應該認為，“內(nèi)部事務原則”在促進這種競爭中扮演了核心角色，該原則更傾向于站在公司的角度，尊重設立地州法律就是尊重公司對公司法的選擇[6]。在之后的公司大兼并運動中，“內(nèi)部事務原則”雖然與屬地公司法時代截然不同，但仍然在各州逐漸達成了共識。隨著跨國證券發(fā)行和交易活動的日漸頻繁，各國監(jiān)管機構(gòu)為維護證券市場的正常運作而開始對跨國證券活動進行監(jiān)管，“內(nèi)部事務原則”也因此成為各國證券監(jiān)管遵循的基本原則并沿用至今。

（二）“內(nèi)部事務原則”的理論基礎

“內(nèi)部事務原則”的理論優(yōu)勢及其實用性幫助各國證券監(jiān)管機構(gòu)在證券市場興起之初劃定了市場地和設立地的管轄權范圍，在一定程度上避免了兩地之間的管轄權沖突，使得市場地和設立地都能夠更好地對國內(nèi)的公司進行監(jiān)管。多年以來，各國學者和法院對“內(nèi)部事務原則”出現(xiàn)和存在的正當性一直有所探討，因此，可以得知對其理論基礎的剖析是理解該原則的關鍵所在。

傳統(tǒng)的理論解釋認為“內(nèi)部事務原則”的存在具有三大正當性。第一，從合同的角度來看，該理論被認為是構(gòu)建公司合同的補充條款；第二，該理論適應實際情況，即公司設立地所在國比營業(yè)地所在國更加具有管理公司內(nèi)部事務的利益驅(qū)動力；第三，“內(nèi)部事務原則”的正當性還被認為是憲法所賦予的。美國最高法院在CTS Cor p V.Dynamics Cor p of Amer ica和Edgar v.MITE Cor p案中認定伊利諾伊州和印第安納州的反并購法案違反了憲法中的休眠貿(mào)易條款，似乎暗示了休眠貿(mào)易條款是“內(nèi)部事務原則”的基礎。雖然這些解釋在一定程度上都存在不合理性，但是不可否認的是，正是這些解釋證明了“內(nèi)部事務原則”的重要價值以及它的實用性，即“內(nèi)部事務原則”不但尊重私人意思自治，還明確了法律規(guī)則的適用，其高效性和可預測性都為其延續(xù)奠定了基礎。

（三）運用“內(nèi)部事務原則”存在的問題

“內(nèi)部事務原則”雖然得到了廣泛的適用和認可，但是不管是從該原則適用之初所發(fā)生的美國紐約州和新澤西州的“互相攻擊”，還是到現(xiàn)在證券市場興起而引發(fā)的監(jiān)管模糊地帶出現(xiàn)，都可以看出“內(nèi)部事務原則”的運用并非一帆風順。隨著國際市場的發(fā)展和各國對證券監(jiān)管事項的主張，該原則也逐漸暴露出其無法滿足現(xiàn)實的監(jiān)管需求這一問題并且其在實踐中經(jīng)常被背離。

“內(nèi)部事務原則”賦予了公司自由選擇公司設立地的權利，跨國企業(yè)利用這一點開始通過選擇法律規(guī)制較弱的國家作為設立地而其主要經(jīng)營活動卻在另一個轄域內(nèi)的方式來逃避監(jiān)管，這種公司進行“流浪”的行為隨著國際交通和通訊成本持續(xù)的降低而在國際層面蔓延。市場地指望公司設立地提供基本水平的公司內(nèi)部事務法律規(guī)范的僥幸被擊碎，像開曼群島這樣的轄域根本沒有動力也沒有能力規(guī)范公司的內(nèi)部事務。而一旦公司內(nèi)部事務缺乏根本規(guī)范，則市場地證券法規(guī)范往往也就沒有了任何實質(zhì)意義。在這一情況下，市場地開始通過行為地法、發(fā)行地法、交易所在地法和其他一些相關的法律[7]來對“流浪”公司進行監(jiān)管，以保護本地的公司及投資者。在這一情況下，“內(nèi)部事務原則”的擴張發(fā)展，導致市場地和公司設立地的管轄權界限變得逐漸模糊，一國公司可能就其內(nèi)部事務要接受市場地和公司設立地的多重管轄，這種情況對公司的存在及其活動都會產(chǎn)生影響?；诖?，劃分“內(nèi)部事務原則”的具體規(guī)范范圍，成為各國證券市場監(jiān)管亟需解決的問題。

二、證券市場國際監(jiān)管范圍的演進

一般而言，證券市場監(jiān)管者不可能任由公司內(nèi)部事務造成公司市值的下跌進而損害投資者，無視傳統(tǒng)公司內(nèi)部事務對證券市場的影響是掩耳盜鈴，各國證券法無法嚴格適用“內(nèi)部事務原則”?！皟?nèi)部事務原則”松動主要有兩個原因，一是對公司事務與證券事務進行區(qū)分十分困難，也即公司事務大多與證券事務混合在一起，證券監(jiān)管如果不涉及公司“內(nèi)部事務”將無法實現(xiàn)其目標；二是市場地總是重視本地投資者保護，具有充分的動力來突破對公司事務和證券事務人為的區(qū)分。

（一）“內(nèi)部事務原則”的補充

“內(nèi)部事務原則”的不足在越來越多的公司在愛爾蘭、百慕大、開曼群島這樣的管制嚴重不足的地方注冊這一背景下愈發(fā)嚴重。特別是對于面積狹小的公司上市地，大部分上市公司都是在境外設立，本地的公司法一般都不適用于上市公司，在上市公司注冊地管制不足的情況下，對于上市公司而言，就處于一個非常自由的管轄真空。而對于上市地而言，不利于保護本地的中小投資者，不利于本地資本市場的健康發(fā)展。

對于不愿意突破“內(nèi)部事務原則”的上市地而言，解決這個問題，可以采取對“內(nèi)部事務原則”進行補充的途徑。香港就是一個采取補充途徑的典型。香港交易所的上市規(guī)則規(guī)定，其一，外地公司在香港上市前，必須向交易所證明其設立地或注冊地的法律提供的股東保護水平至少相當于香港法律提供的保護水平；其二，如果設立地或注冊地的法律存在明顯的漏洞，特別是對于股東的權利保護不足，則上市公司必須在公司章程中納入保護股東的條款，補足設立地或注冊地法律的不足，以達到香港法對股東的保護水平。

可以看出，香港的做法主要是通過公司章程來補足公司設立地或注冊地對于公司內(nèi)部事務管制的不足。該途徑保留了上市地根據(jù)“內(nèi)部事務原則”不管轄外國公司內(nèi)部事務的傳統(tǒng)，但是為了保護上市地的投資者，通過對公司章程進行要求來對“內(nèi)部事務原則”進行補充。然而，該途徑事實上難以真正解決“內(nèi)部事務原則”帶來的監(jiān)管不足問題。其一，公司注冊地可以制定非常詳細而嚴格的公司法，提供與上市地法律水平相當?shù)墓蓶|保護水平。雖然這樣做在剛開始會嚇跑一部分“流浪”公司，但像百慕大這樣的地方根本不可能也沒有能力很好的執(zhí)行自己的公司法，股東也很難跑到這些地方去通過訴訟來維護自己的權利，因此其公司法中對股東權利的保護條款僅是紙面上的權利。其二，如果公司注冊地的法律保障不堪大用，規(guī)定在章程中的股東保護條款確實可以發(fā)揮一定作用，但是與正式和完善的法律相比，其作用有限。

（二）“內(nèi)部事務原則”的例外

基于保護投資者的壓力，“內(nèi)部事務原則”逐漸在實踐中被背離。根據(jù)以色列赫茲利亞跨學科研究中心的利赫特教授（Licht）對英美兩國相關案例的考察，證券法領域主要通過發(fā)展出“影響原則”、“長臂原則”和外國公司的“歸化標準”，擴大了市場地管轄權的事項范圍，創(chuàng)立了“內(nèi)部事務原則”的例外[8]。不過，目前而言，“內(nèi)部事務原則”在國際證券法中依然屬于一般法律原則，沒有遭到直接的否定，對其背離依然是以表面上對其發(fā)展的方式進行的。

影響原則主要指的是外國公司的行為影響到本國的利益，特別是影響到本國投資人的利益，則本國會因此獲得對外國公司的管轄權，并將本國法律規(guī)則適用于外國公司之上。該原則也是美國在證券領域樹立“長臂原則”的一個基礎。以美國為例，第一，美國法下的反欺詐條款適用于任何對于美國國民的證券欺詐行為，無論該行為由誰實施或在何處發(fā)生；第二，反欺詐條款適用于由向海外居住的美國國民出售證券所招致的損失，但重要的是在美國發(fā)生的行為對損失有重要關系；第三，《商品交易法》適用于在美國境外為在芝加哥交易所內(nèi)執(zhí)行訂立期貨合同的人。

崔（Choi）教授和古斯曼（Guzman）教授重申了“內(nèi)部事務原則”難以正面突破的間接理由：國際禮讓原則的必要和普通法國家遵循先例原則對該原則生命進行了延續(xù)。然而，“內(nèi)部事務原則”的擴張發(fā)展模糊了市場地與公司設立地管轄權的界限[9]，因而孔（Kung）等學者指出如果一國公司就其公司事務接受多重管轄的話，多法域不同的法律規(guī)范會造成不確定性，而且這種不確定性不僅會影響到公司的活動，還會影響到公司的存在和組織等更為根本的問題。這種一般規(guī)則“名存實亡”的情況事實上造成了判斷市場地事項管轄權的不確定性，也給市場地與公司成立地的管轄權沖突增加了變數(shù)。

（三）公司法對外國公司的適用

某些法域逐漸不再滿足于對“內(nèi)部事務原則”的修修補補或者例外突破，開始全面背離該原則。美國重要州的公司法已經(jīng)明確規(guī)定適用于外國公司的“內(nèi)部事務”，如果這些公司符合某些標準。當然這是最為激進的做法，也是證券法學者主張和設計的方案，但易引起法律沖突。與之相對，在實踐中通過法院進行個案判斷，確定本國公司法規(guī)范在一定范圍內(nèi)適用于外國公司，這是一條保守路徑。無論是公司法全面適用于外國公司，還是有選擇的適用于外國公司，“內(nèi)部事務”的劃分已經(jīng)不再是對外國公司進行法律適用的標準。

將公司法適用于外國公司，美國有著典型的法律實踐。美國的紐約州和加利福尼亞州對外地公司規(guī)范采取了非常清晰的原則，即專門在公司法中為外地公司規(guī)定了特殊適用規(guī)范，即外地公司在滿足特定條件的情況下，適用紐約州和加利福尼亞州公司法的規(guī)定。如《加利福尼亞公司法典》第21章專門為外地公司而設，列出外地公司受到本地公司法管轄的外地公司的標準，凡是符合標準的外地公司則一律適用本地公司法的規(guī)定。因此，加利福尼亞州并不管制所有外地公司，其公司法第21章要求管制那些與該州有重要聯(lián)系的公司。該章特別規(guī)定，“如果外地公司因其上一年度的資產(chǎn)因素、工資因素以及銷售因素的一半位于本州，或者有超過一半有表決權的證券由本州人持有，則外地公司受本法的管制?！蓖獾刈猿闪⒌墓久磕瓯仨氝f交報告表明是否達到上述標準，加州公司法在外地公司報告顯示符合上述標準30天后開始適用，直到新的年度報告顯示不符合標準的年度結(jié)束。

三、證券市場國際監(jiān)管合作實踐

無論是對“內(nèi)部事務原則”進行補充，或者是創(chuàng)造例外，抑或是擯棄該原則，市場地與注冊地在監(jiān)管技術層面的合作是必須的。特別是注冊地對于市場地在監(jiān)管技術層面的配合，對于市場地的有效監(jiān)管至關重要。

（一）證券市場國際監(jiān)管的雙邊合作

1.諒解備忘錄

諒解備忘錄（Memor andum of Under st anding）是國家或地區(qū)之間的證券監(jiān)管機構(gòu)就證券監(jiān)管合作事項所簽訂的一種陳述或者聲明，以實現(xiàn)雙邊監(jiān)管信息共享為主要目的。該文件不具有國際法上的強制約束力，但是相較于傳統(tǒng)的簽訂條約的方式，其自身的保密性和易于修訂性使其成為各國監(jiān)管機構(gòu)在跨國證券監(jiān)管合作中更加青睞的方式[10]。諒解備忘錄在保障簽訂雙方監(jiān)管權的基礎上使得各監(jiān)管機構(gòu)能夠就約定的監(jiān)管事項開展合作，這些監(jiān)管事項隨著證券市場的發(fā)展逐漸豐富，各國證券監(jiān)管機構(gòu)以此為基礎進行了信息共享、協(xié)助調(diào)查和聯(lián)合視察等證券監(jiān)管合作。美國和歐盟國家在實踐中經(jīng)常使用諒解備忘錄來處理跨國證券事務，目前美國證監(jiān)會（t he U.S.Secur it ies and Exchange Commission，以下簡稱SEC）已經(jīng)與多個國家的證券監(jiān)管機構(gòu)簽訂了諒解備忘錄，這些框架協(xié)議加強了美國與其他國家和地區(qū)監(jiān)管機構(gòu)之間的合作，促進了信息分享、對其他法域證券監(jiān)管體系的了解以及監(jiān)管機構(gòu)之間的信任[11]。我國也充分利用諒解備忘錄來進行證券執(zhí)法合作，截止到2020年12月，我國證監(jiān)會與境外證券監(jiān)管機構(gòu)簽署了66份證券監(jiān)管合作諒解備忘錄，對于證券期貨的合作事項、方式以及監(jiān)管權力的劃分等內(nèi)容進行了詳細的規(guī)定。

2.司法互助協(xié)議

司法互助協(xié)議（Mutual Legal Assistance Treaties）是指締約雙方在互相認可和配合的基礎上簽訂的涉及國際證券監(jiān)管的雙邊條約。根據(jù)條約的規(guī)定，除特殊情形外，締約的一方法院有義務在約定的刑事、民事等法律層面對提出申請的另一方提供充分的司法協(xié)助。相較于前文所述的諒解備忘錄，司法互助協(xié)議需要締約雙方經(jīng)過正式的程序進行簽訂，對于締約雙方具有法律拘束力，其靈活性和及時性在一定程度上受到限制[12]。在證券領域簽署司法互助協(xié)議，使得雙方證券監(jiān)管機構(gòu)能夠通過獲取證據(jù)協(xié)助、法律文書送達等方式來進行跨境執(zhí)法，有利于對跨境證券犯罪與過度投機行為進行打擊，同時，通過這一方式進行證券監(jiān)管合作，有效地避免了各國因國內(nèi)證券法產(chǎn)生的監(jiān)管權而引起的沖突，從而保證了各國證券法的有效實施[13]。

（二）證券市場國家監(jiān)管的多邊合作

1.國際證監(jiān)會組織

國際證監(jiān)會組織（the International Organization of Securities Commissions，以下簡稱IOSCO）是一個以各國證券監(jiān)管機構(gòu)為主要成員的國際性組織，其目標是建立全球統(tǒng)一的信息披露準則和會計準則，加強證券監(jiān)管機構(gòu)之間的對話和相互理解并促進全球證券監(jiān)管機構(gòu)之間的國際合作。在這一目標下，國際證監(jiān)會組織在證券市場國際監(jiān)管的多邊合作中起到了重要的作用。

為了便于跨境證券監(jiān)管，IOSCO認為在跨國證券公開發(fā)行與首次上市方面應通過提高披露信息的可比性來促進跨境證券發(fā)行和上市，同時又要確保對投資者的高水平保護。因此，IOSCO于1998年9月發(fā)布了《外國發(fā)行人跨國證券發(fā)行與首次上市國際披露準則》（International Disclosures Standards for Cross-Border Offerings and Initial Listings by Foreign Issurers，以下簡稱《初次披露準則》），就外國發(fā)行人公開發(fā)行股票或?qū)⑵涔善痹谕鈪R交易所上市時應提供的披露信息達成了國際共識。在IOSCO的鼓勵下，世界各國開始接受《初次披露準則》中的規(guī)定并加以實施，例如SEC就在1999年9月通過對表格20-F的修訂來吸納該準則。隨著跨境證券活動的不斷增加，IOSCO于2002年5月制定了《關于咨詢、合作與信息交換的多邊備忘錄》（Multilateral Memorandum of Understanding），并在此基礎上于2017年發(fā)布了《關于磋商、合作與信息交換加強版多邊諒解備忘錄》（Enhanced Multilateral Memorandum of Understanding），為各成員國提供了豐富的監(jiān)管機制和監(jiān)管經(jīng)驗，進一步推動了各國證券監(jiān)管機構(gòu)之間的信息共享和合作[14]。IOSCO一系列的舉措在全球范圍內(nèi)建立起了統(tǒng)一的監(jiān)管標準，為推進證券監(jiān)管的國際合作與協(xié)調(diào)奠定了堅實的基礎[15]。

2.國際會計準則委員會

會計準則作為編制跨國發(fā)行與上市信息披露文件的前提和基礎，為發(fā)行人信息披露提供了框架。因此，促進跨境證券發(fā)行和上市的國際監(jiān)管還必須在跨國發(fā)行與上市的會計標準方面達成國際共識?；诖?，國際會計準則委員會（the International Accounting Standards Board，以下簡稱IASB）與IOSCO于2000年合作開發(fā)了國際會計準則（international accounting standards，以下簡稱IAS），以此來解決國家或地區(qū)層面未解決的實質(zhì)性證券監(jiān)管問題。與此同時，IASB還積極與諸如財物會計準則委員會（the Financial Accounting Standards Board）這類的國家標準制定者合作建立高質(zhì)量的國際會計準則，并且在SEC的鼓勵下試圖解決美國通用會計準則（Generally Accepted Accounting Principles）和IAS之間的重大差異。歐盟也要求歐盟范圍內(nèi)的上市公司不得晚于2005年使用IAS。通過高標準的IASB使得發(fā)行人不需要在多個監(jiān)管區(qū)域內(nèi)準備多套財務報表，大大提高了各轄域的監(jiān)管效率。

3.美國公眾會計監(jiān)督委員會

證券監(jiān)管合作必須建立在高質(zhì)量的信息披露標準和會計準則上，但是沒有共同的審計和執(zhí)行，該信息披露標準和會計準則毫無用處[16]，因此，跨境審計監(jiān)管也是證券監(jiān)管國際合作中需要重視的一部分。自從2005年以來，美國公眾會計監(jiān)督委員會（the Public Company Accounting Oversight Board，以下簡稱PACOB）與在美國上市的外國公司的審計師在信息交換、調(diào)查和審查方面建立了合作審計協(xié)議。根據(jù)審計協(xié)議進行的合作包括PCAOB定期與母國監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合審查并進行信息共享。就美國上市公司而言，PCAOB要求對這些公司進行審計的非美國審計師必須根據(jù)PCAOB的規(guī)則進行注冊。此外，未在美國注冊的公共會計師事務所也要接受PCAOB與在美國注冊的公共會計師事務所相當?shù)膶彶楹驼{(diào)查。PCAOB與其他監(jiān)管機構(gòu)進行合作，有效地減輕了審計師因法律摩擦引起的法律責任，并完善了跨境審計的問責機制。

四、界定我國證券市場國際監(jiān)管范圍的建議

“內(nèi)部事務原則”早在我國1988年《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》中就有所體現(xiàn)，但2010年我國在《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》第14條中對該原則作出了新的規(guī)定，形成了以“內(nèi)部事務原則”和“真實本座主義”相結(jié)合的外國公司法律適用原則，避免了對“流浪”公司的監(jiān)管漏洞。而具體到我國證券法領域中，則以2019年修訂的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）第2條第4款這一規(guī)定來確定我國證券市場國際監(jiān)管的域外管轄權。從這一規(guī)定來看，我國似乎采取了與美國重要州相似的方法，明確規(guī)定當外國公司符合某些標準時，我國法律對此具有管轄權，但這種背離“內(nèi)部事務原則”的方式是否適用于我國還值得商榷。與此同時，不管“內(nèi)部事務原則”的發(fā)展歷程和未來命運，發(fā)達市場地如美國和歐洲已經(jīng)在監(jiān)管的雙邊和多邊層面發(fā)展出來了比較成熟的技術性制度，而我國由于實踐的匱乏，在這一方面存在明顯的不足。因此，我國不論是在證券跨境監(jiān)管原則方面還是監(jiān)管合作的技術層面，都需要進一步的完善。

（一）明確證券跨境監(jiān)管原則及適用標準

《證券法》第2條第4款規(guī)定：“在中華人民共和國境外的證券發(fā)行和交易活動,擾亂中華人民共和國境內(nèi)市場秩序,損害境內(nèi)投資者合法權益的,依照本法有關規(guī)定處理并追究法律責任?！边@一條款突破了絕對屬地管轄原則的限制，正式確立了我國證券法的域外管轄權制度。從這一規(guī)定中不難看出，我國對于域外證券監(jiān)管的范圍主要以“擾亂境內(nèi)市場秩序”和“損害境內(nèi)投資者合法權益”這兩項效果來作為界定標準[17]，這種以效果原則作為域外證券監(jiān)管核心原則的方式是對“內(nèi)部事務原則”本身的一種發(fā)展，為其創(chuàng)設了例外。這種并未直接否定“內(nèi)部事務原則”的做法值得肯定，也符合我國一直以來在有關法律中以“內(nèi)部事務原則”作為監(jiān)管核心原則的理念。但不容忽視的是，這一做法在實踐中如果操作不當很有可能產(chǎn)生法律沖突。因此，我國目前應當在堅持以“內(nèi)部事務原則”為主，例外規(guī)定為輔的基礎上，進一步的對該原則的適用標準作出更加明確規(guī)定。首先，應結(jié)合我國目前的市場環(huán)境和經(jīng)濟政策，對《證券法》第2條第4款所規(guī)定的境外證券發(fā)行和交易活動進行具體界定，在此基礎上明確擾亂境內(nèi)市場秩序等不同行為的概念和類型，將證券跨境監(jiān)管的邊界確定下來。其次，可以通過國家立法機關制定相應的規(guī)則和最高人民法院發(fā)布有關的司法解釋及指導性案例等方式來逐步完善跨境監(jiān)管的操作規(guī)則，強化證券市場國際監(jiān)管的可操作性及規(guī)則適用的法律效力。

（二）健全證券市場國際監(jiān)管的合作機制

隨著世界資本全球化的不斷加快，我國證券市場的發(fā)行和交易活動也日趨國際化，在這一背景下，證券市場國際監(jiān)管的合作與交流顯得十分必要。近年來，我國積極探索與其他國家的跨國監(jiān)管合作，簽署了多項雙邊合作諒解備忘錄和司法互助協(xié)定，并在《證券法》第177條中確立了證券跨境監(jiān)管的合作機制。但不容忽視的是，我國現(xiàn)有的監(jiān)管合作技術并不成熟，缺乏明確具體的操作規(guī)則且執(zhí)法力度不強?；诖耍环矫?，我國應該積極推動雙邊、多邊跨境監(jiān)管合作，以IOSCO作為橋梁和紐帶，加強與成員國的合作與交流，加大制定國際標準的話語權，并進一步制定更具體的操作性的規(guī)則，在未涉及的重點執(zhí)法領域開展深度合作，擴大我國在國際證券監(jiān)管方面的影響力。另一方面，我國應當適度放寬證監(jiān)會跨境監(jiān)管方面的權限，賦予其一定的立法、司法和執(zhí)法權力，對于重大、特殊的證券違法行為證監(jiān)會應具備強制傳喚、強制執(zhí)行等權力[18]，對于在監(jiān)管過程中推諉扯皮的監(jiān)管主體，證監(jiān)會應具備追究其法律責任的權力。與此同時，我國應該形成以證監(jiān)會為主，其他監(jiān)管機構(gòu)為輔的監(jiān)管體系，明確各個監(jiān)管主體的分工和責任[19]，加強各監(jiān)管機構(gòu)的配合與協(xié)調(diào)，適當參考國外監(jiān)管機構(gòu)的實踐情況，落實同境外監(jiān)管機構(gòu)合作時境內(nèi)各主體的具體安排。

（三）進一步推動我國證券市場制度型開放

制度型開放作為推動我國制度規(guī)則與國際最佳實踐進行深層次對接的具體舉措，一直以來都是我國金融市場的重點制度安排，也是促使我國證券市場國際監(jiān)管合作的有力推手[20]。為了加快推動我國金融市場制度型開放，2022年2月11日，我國證監(jiān)會發(fā)布了《境內(nèi)外證券交易所互聯(lián)互通存托憑證業(yè)務監(jiān)管規(guī)定》，進一步拓寬了互聯(lián)互通存托憑證業(yè)務的適用范圍，也為我國與境外證券監(jiān)管機構(gòu)共同建立資本市場互聯(lián)互通合作機制提供了可能。目前看來，繼續(xù)堅定不移地推動我國證券市場進行高水平制度型開放仍然是大勢所趨。在國內(nèi)層面，我國需要抓住注冊制改革的關鍵時期，明確內(nèi)部事務原則在我國證券監(jiān)管中的重要地位，通過學習國際先進制度來繼續(xù)完善域外管轄權的有關立法，強化現(xiàn)有制度規(guī)則的透明性和有效性，協(xié)調(diào)各項監(jiān)管規(guī)則的適用情況，實現(xiàn)國內(nèi)監(jiān)管制度的有效銜接。同時，在國際層面，我國應當加強與境外監(jiān)管主體的合作，擴大在管轄權事項方面的相互認可度，形成區(qū)域性制度互認，并在監(jiān)管技術等方面達成共識。與此同時，也需要總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗，發(fā)揮自身特有優(yōu)勢，引領跨境監(jiān)管主體在多領域進行制度創(chuàng)新，并在此基礎上擴大影響力進而形成國際制度，構(gòu)建起符合我國自身利益的國際證券監(jiān)管制度體系[21]，為我國證券市場的長久健康發(fā)展提供有力保障。