王玉子

(中國石油大學(xué) 文法學(xué)院，青島 266580)

我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中對(duì)環(huán)境問題的忽視，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境急需要修復(fù)，但單純通過訴訟途徑解決生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)的問題，已無法有效滿足社會(huì)發(fā)展需求?！碍h(huán)境糾紛的解決通常需要一種兼顧經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境意識(shí)的解決途徑”[1]，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為“損害擔(dān)責(zé)”的一種新型環(huán)境治理工具應(yīng)運(yùn)而生。2015年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱試點(diǎn)方案)，在山東等7個(gè)省(市)改革試點(diǎn)開展磋商賠償?shù)南刃邢仍嚒?017年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。2019年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，規(guī)定“經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”。2020年生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡稱《推進(jìn)意見》)，就賠償磋商程序、具體內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定了賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督工作。前述文件構(gòu)建了我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，但遺憾的是，尚未規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制作為磋商程序健康運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，亟待深化研究。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序概念的提出及價(jià)值實(shí)現(xiàn)限度

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是《改革方案》提出的新概念，是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，對(duì)于經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)需要對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或就損害進(jìn)行賠償?shù)?，賠償權(quán)利人應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告,與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題進(jìn)行協(xié)商，最終達(dá)成賠償協(xié)議。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，是指賠償權(quán)利人經(jīng)過前期的調(diào)查取證，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告以及修復(fù)方案,與導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償問題進(jìn)行訴訟前磋商的非訴訟糾紛解決過程。有學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商界定為行政磋商，認(rèn)為磋商規(guī)則更應(yīng)注重磋商啟動(dòng)條件、運(yùn)行規(guī)則、實(shí)效保障等方面的問題，這都屬于磋商程序應(yīng)予完善的內(nèi)容。[2]

磋商程序的實(shí)質(zhì)性要素，一是，從磋商主體上看，包括磋商賠償?shù)臋?quán)利人與義務(wù)人，國務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，也可以根據(jù)案件涉及的類型，指定具有該職能的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)作為磋商賠償權(quán)利人，而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人則是磋商賠償義務(wù)人。二是，從程序的啟動(dòng)與終止上看，現(xiàn)階段的磋商程序是由賠償權(quán)利人主動(dòng)啟動(dòng)的，程序終結(jié)，則是基于雙方磋商達(dá)成一致簽訂賠償協(xié)議完成磋商程序，或者在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不成一致的，則終結(jié)磋商程序，另行訴訟索賠。三是，從磋商程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)上看，磋商可以避免環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜程序與漫長期限，能及時(shí)有效的修復(fù)受損環(huán)境。四是，從法律效力上看，磋商程序系訴訟前置程序，未經(jīng)磋商不得直接啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而磋商達(dá)成的協(xié)議并不像訴訟中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一樣具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非另行進(jìn)行司法確認(rèn)。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是一種有別于訴訟的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度，具有獨(dú)特的制度價(jià)值。自2018年全國開始推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度至今，全國共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件9800多件，案件涉及的金額已經(jīng)超過107億元①。通過磋商程序達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償合意并修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，對(duì)比經(jīng)由訴訟程序獲取損害賠償金更具有公平與效率，且成本相對(duì)低廉，減少了環(huán)境公益訴訟的受案數(shù)和法院辦案壓力，更有利于加強(qiáng)訴源治理。但是，從《改革方案》到《推進(jìn)意見》，實(shí)踐中的環(huán)境損害賠償磋商前進(jìn)了一大步，但對(duì)于磋商程序監(jiān)督方面的規(guī)定，卻僅限于一些原則性條款，并未完整建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中的監(jiān)督機(jī)制，且存在著較為明顯的監(jiān)督疏漏，這不僅制約了磋商程序的有效開展，也影響了磋商價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。因此，必須要建構(gòu)完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序監(jiān)督機(jī)制。

二、建構(gòu)完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序監(jiān)督機(jī)制的必要性

科斯曾在《社會(huì)成本問題》一文中提出，只有當(dāng)政府矯正手段能夠以較低的成本和較高的收益促成有關(guān)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)福利改善時(shí)，這種矯正手段才是正當(dāng)?shù)摹3]生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商無疑是促成當(dāng)事人對(duì)于已發(fā)生的環(huán)境生態(tài)損害如何進(jìn)行補(bǔ)救而達(dá)成交易的過程，這種交易的價(jià)值、效用、效率的體現(xiàn)，離不開程序正義，程序正義離不開程序運(yùn)行和程序監(jiān)督的合法合規(guī)，磋商程序監(jiān)督機(jī)制的建立健全是保障矯正正義的盾牌。

首先，政府主管部門在磋商程序中擁有絕對(duì)主導(dǎo)地位，必須加強(qiáng)對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門既需要行使公法上的行政權(quán)力，也需要行使私法上的侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，磋商具有協(xié)商和解的性質(zhì)，“協(xié)商”本身就天然具有一定的彈性，要保障磋商的公正性與客觀性，不損害國家和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)引入外部力量予以相應(yīng)監(jiān)督，而現(xiàn)行立法僅規(guī)定了公眾參與，缺乏完整的程序建構(gòu)與監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)。如在磋商啟動(dòng)調(diào)查階段，賠償權(quán)利人一方享有篩查線索、自行調(diào)查或者聘請(qǐng)第三方調(diào)查的權(quán)力，而賠償義務(wù)人在磋商程序啟動(dòng)前，無權(quán)參與前期的調(diào)查、鑒定評(píng)估工作，前期調(diào)查工作缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，將會(huì)導(dǎo)致“權(quán)利天平”的傾斜，不利于后期磋商程序的進(jìn)行。在磋商環(huán)節(jié)，政府主管部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，決定了其在磋商過程中同時(shí)具備了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定裁判者的身份和損害賠償磋商平等主體的雙重身份，公權(quán)力與私權(quán)利交織行使，既有利于磋商程序的推進(jìn)，也可能導(dǎo)致磋商結(jié)果不夠客觀公正。磋商程序的完成或終結(jié)，往往取決于雙方對(duì)賠償數(shù)額是否能達(dá)成一致，雙方博弈有多種衡量因素且容易受到外界干擾。因此，損害賠償磋商程序必須予以規(guī)范和監(jiān)督。

其次，監(jiān)督機(jī)制可以平衡磋商程序中的各方利益。磋商程序是雙方在平等自愿的原則下進(jìn)行協(xié)商，政府機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人，擁有一定的行政權(quán)力，難免會(huì)打破理論上的平衡地位，在雙方主體地位不平等的情況下，為追求效率或謀取部門利益，將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方，而賠償義務(wù)人面對(duì)公權(quán)力，難免產(chǎn)生恐懼心理，最終被迫妥協(xié)，從而導(dǎo)致磋商程序偏離了實(shí)質(zhì)正義。監(jiān)督機(jī)制可以通過程序規(guī)范彌補(bǔ)磋商雙方主體地位上的差距，實(shí)現(xiàn)地位平等、行為自愿，避免賠償權(quán)利人濫用權(quán)力損害賠償義務(wù)人的合法權(quán)益，有利于節(jié)省生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)時(shí)間，提高效率?！霸诎凑兆栽附灰邹D(zhuǎn)移資源的地方，我們才可能有理由堅(jiān)信這種轉(zhuǎn)移包含著效率的增長?！盵4]

再次，監(jiān)督機(jī)制可以防止磋商雙方共謀私利。磋商程序中的雙方意思自治系在法治化軌道上的協(xié)商一致、合作共贏，但目前我國實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程并未完全公開，磋商程序和磋商協(xié)議內(nèi)容也尚未達(dá)到政府信息公開的要求，缺少應(yīng)有的公開透明度與全過程的監(jiān)管。特別是生態(tài)環(huán)境損害后果及其因果關(guān)系等認(rèn)定的取證難，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的技術(shù)手段差別較大，修復(fù)效果的認(rèn)定更具有技術(shù)復(fù)雜性，缺乏磋商程序中的監(jiān)督機(jī)制容易滋生賠償權(quán)利人與義務(wù)人暗箱操作損害國家利益和公共利益的行為。因此，增加磋商程序全過程的透明度，將磋商監(jiān)督機(jī)制有效融入到磋商程序中，可以更好地避免磋商雙方共謀私利，激發(fā)有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，提升公眾參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

最后，監(jiān)督機(jī)制可以保障磋商程序的健康運(yùn)行。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的終極目的并不是磋商協(xié)議的達(dá)成，而是盡快落實(shí)賠償協(xié)議的內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)。2020年十大環(huán)保典型案例中的第一例是濟(jì)南市章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險(xiǎn)廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案，賠償權(quán)利人指定的原山東省環(huán)境保護(hù)廳與賠償義務(wù)人開展了4輪磋商，簽訂了4份賠償協(xié)議，3家企業(yè)實(shí)際履行，1家企業(yè)支付100萬元后反悔不履行賠償協(xié)議，最終被原山東省環(huán)境保護(hù)廳提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，人民法院裁判其繼續(xù)履約。其他2家企業(yè)對(duì)排放污染物的時(shí)間、種類、數(shù)量不能達(dá)成共識(shí)，無法磋商達(dá)成賠償協(xié)議，只能經(jīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序，被法院分別判決承擔(dān)了20%、80%的賠償責(zé)任。該案系對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序與訴訟程序的銜接進(jìn)行有益探索的典型案例，存在磋商達(dá)成協(xié)議并履行、達(dá)不成協(xié)議終結(jié)磋商、達(dá)成賠償協(xié)議后又拒絕履行三種不同的情形，如何能保障磋商程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，值得深思。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商屬于新生事務(wù)，實(shí)踐中，磋商程序中出現(xiàn)制度漏洞的幾率較大，既有的規(guī)范無法涵蓋實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象和行為，磋商程序中有效融入監(jiān)督機(jī)制，可以基于各方主體共同的價(jià)值追求而更有效保障磋商賠償協(xié)議的達(dá)成與執(zhí)行。

三、目前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序?qū)嵺`中存在的監(jiān)督疏漏

生態(tài)環(huán)境損害可以認(rèn)定為環(huán)境事故，而事故規(guī)制立法的目標(biāo)是：“首先，必須實(shí)現(xiàn)正義與公平；其次，必須減少事故的成本?！盵5]我國學(xué)者從磋商組織形式、公眾參與和賠償協(xié)議履行保障措施三大關(guān)鍵要素考察了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)行情況，發(fā)現(xiàn)磋商實(shí)例中存在磋商過程組織形式不統(tǒng)一、公眾參與缺失、履行賠償協(xié)議時(shí)司法確認(rèn)存在不足等規(guī)范性問題。[6]我國目前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的監(jiān)督，僅是碎片化的公眾監(jiān)督或重大事項(xiàng)等監(jiān)督的條款，尚未上升到磋商程序監(jiān)督機(jī)制的整體設(shè)計(jì)。筆者從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序完善的視角展開探究，發(fā)現(xiàn)目前主要存在如下磋商監(jiān)督的制度疏漏：

(一)賠償權(quán)利人在磋商程序中行使權(quán)力或權(quán)利缺乏監(jiān)督機(jī)制

磋商各方都積極追求正和博弈關(guān)系，一方面政府主管部門通過追償追責(zé)履行了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，免除了自身“政府買單”式的兜底性義務(wù)，藉此避免因個(gè)體原因?qū)е碌纳鷳B(tài)環(huán)境損害由全社會(huì)納稅人買單的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生新的不公；另一方面，賠償義務(wù)人通過磋商程序爭(zhēng)取了合法合理的賠償方案，避免了懲罰性損害賠償?shù)瓤赡艿暮蠊约斑M(jìn)入后續(xù)訴訟程序的訟累。“通過磋商特有的利益表達(dá)機(jī)制，各方主體就生態(tài)環(huán)境損害程度及其修復(fù)和賠償方案形成共識(shí)”[7]，體現(xiàn)了各方追逐利益最大化的雙方博弈。

磋商程序中，行政機(jī)關(guān)的賠償權(quán)利人身份主要來自于憲法的授權(quán)使其成為環(huán)境的管理者②。公共信托理論認(rèn)為:“大氣、陽光、水等人類所必需的環(huán)境要素是全體人民的公有財(cái)產(chǎn)，全體人民將其委托給國家管理，國家作為受托人有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)人民的公共利益而對(duì)受托財(cái)產(chǎn)加以管理和保護(hù)?！盵8]賠償權(quán)利人在磋商程序中的主導(dǎo)地位及其行政公權(quán)力，毫無疑問會(huì)產(chǎn)生能否維持磋商程序平等自愿、客觀公正的疑問。磋商程序在面對(duì)公權(quán)力威懾之際，能否維持其本原屬性，尚難以確定。[9]現(xiàn)行制度中，僅有貴州省《磋商辦法(試行)》規(guī)定賠償權(quán)利人不能對(duì)磋商過程中的合理費(fèi)用進(jìn)行處分和讓渡，其他文件基本未涉及到對(duì)賠償權(quán)利的明確限制，缺乏對(duì)賠償權(quán)利人及其指定機(jī)構(gòu)作為磋商主體的權(quán)力監(jiān)管成為普遍現(xiàn)象。

完善的監(jiān)督機(jī)制包含事前、事中和事后的閉環(huán)全過程監(jiān)管，而目前我們對(duì)磋商程序的監(jiān)督更多是將磋商結(jié)果告知公眾后的事后監(jiān)督，雖提高了效率，但弊端也顯而易見。一是，公眾僅對(duì)最終的磋商結(jié)果知情，據(jù)此行使監(jiān)督權(quán)，而無法對(duì)磋商過程進(jìn)行監(jiān)督，磋商過程變?yōu)槊^(qū)而擺脫了監(jiān)督的束縛；二是，若公眾積極行權(quán)，對(duì)最終結(jié)果提出異議或表示反對(duì)，磋商程序面臨兩難尷尬：重新磋商則必然造成資源浪費(fèi)，延緩生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)度，不重新磋商則公眾提出異議的意義在哪里？假設(shè)存有疏漏又如何修正磋商結(jié)果？況且現(xiàn)階段我國公眾對(duì)行使監(jiān)督權(quán)并不積極，若僅依靠事后監(jiān)督糾偏的難度又大，很容易導(dǎo)致怠于監(jiān)督和賠償權(quán)利的肆意行使；三是，賠償權(quán)利人可能利用其信息資源等優(yōu)勢(shì)，濫用職權(quán)破壞磋商的平等自愿等規(guī)則、暗示義務(wù)人接受賠償條件等手段，以快速促成磋商賠償協(xié)議，可能會(huì)壓制義務(wù)人對(duì)生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的能動(dòng)性和積極性。因此，磋商程序中的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分考慮各方依法行使權(quán)利和利益平衡保護(hù)問題，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公平公正。

(二)公眾參與磋商程序監(jiān)督的積極性不足

維持良好的生態(tài)環(huán)境屬于社會(huì)公共利益范疇，如呂忠梅所言：“在環(huán)境損害行為中，由于環(huán)境是人類生存和發(fā)展的重要場(chǎng)所，屬人類所共有，環(huán)境損害不僅是對(duì)一人或數(shù)人個(gè)人利益的損害，更涉及對(duì)社會(huì)公共利益的損害，具有明顯的社會(huì)性?！盵10]公共利益維護(hù)的職責(zé)更應(yīng)當(dāng)歸屬于全體公民，而不僅僅是行政機(jī)關(guān)，實(shí)踐中社會(huì)公眾大多對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的相關(guān)問題缺乏必要的關(guān)注，也往往是被邀請(qǐng)參與磋商會(huì)議進(jìn)行部分環(huán)節(jié)的監(jiān)督。2017年《改革方案》規(guī)定的工作原則包括“信息共享，公眾監(jiān)督”，但僅規(guī)定了“推進(jìn)政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息”“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”“生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督”，尚未系統(tǒng)設(shè)計(jì)如何有效激發(fā)社會(huì)公眾監(jiān)督積極性。

我國《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》限制了環(huán)境公益訴訟的原告資格和起訴條件，避免了濫訴，但是磋商程序不同于訴訟程序，生態(tài)環(huán)境利益受到損害的相關(guān)公民或者適格組織作為生態(tài)環(huán)境權(quán)益的享有者，應(yīng)當(dāng)具有參與到損害賠償磋商程序中謀求環(huán)境正義的權(quán)利。通過對(duì)實(shí)踐案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的事件發(fā)生和賠償額度關(guān)注度較高，但對(duì)于賠償磋商程序和環(huán)境后續(xù)修復(fù)的關(guān)注度較低。主要問題在于：目前的制度框架下，公眾自我認(rèn)知無法起到磋商賠償?shù)谋O(jiān)督作用，因此成為抱著“路人”心態(tài)去旁觀的看客和評(píng)論家，無法發(fā)揮社會(huì)公眾輻射面寬、監(jiān)督力度大等應(yīng)有作用。如何激發(fā)公眾的社會(huì)責(zé)任感，使其可以便捷高效地參與到具體的磋商程序中，并且積極發(fā)揮磋商程序監(jiān)督的作用，需要進(jìn)行科學(xué)、完整、系統(tǒng)、合理的設(shè)計(jì)。

(三)第三方組織開展磋商程序監(jiān)督的工作不明確

《改革方案》并未有第三方組織開展監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，各地針對(duì)第三方監(jiān)督的主體身份與范圍、監(jiān)督參與方式等問題的規(guī)定迥然各異。《推進(jìn)意見》規(guī)定了公眾參與，賠償權(quán)利人可以邀請(qǐng)專家以及利害關(guān)系人參與磋商工作，但對(duì)于公益組織以及檢察院介入磋商程序的監(jiān)督并沒有明確的規(guī)定。根據(jù)各地試行辦法可以看出，大部分試點(diǎn)地區(qū)將第三方納入了磋商程序，只不過方式不同。如貴州省設(shè)立以專家組建調(diào)解委員會(huì)主持磋商的機(jī)制③，明確規(guī)定公益組織及檢察院介入，避免第三方范圍擴(kuò)大影響磋商程序的高效快捷。公益組織以及檢察院的介入會(huì)更好地限制賠償權(quán)利人濫權(quán)，平衡雙方的利益，然而“法無授權(quán)不可為”，第三方介入需要有立法授權(quán)。同時(shí)，程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)閉環(huán)的管理過程，現(xiàn)有磋商賠償制度缺乏對(duì)第三方監(jiān)督程序啟動(dòng)等合法介入環(huán)節(jié)和條件等的法律規(guī)范，將導(dǎo)致第三方的監(jiān)督介入無門，監(jiān)督運(yùn)行缺乏正當(dāng)性。因此，應(yīng)當(dāng)明確第三方的監(jiān)督資格、范圍、方式等，充分發(fā)揮其對(duì)磋商程序監(jiān)督的重要作用。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序監(jiān)督機(jī)制的完善建議

目前，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序還存在諸多問題，監(jiān)督機(jī)制的完善是保障生態(tài)環(huán)境損害磋商程序高效運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的監(jiān)督，以監(jiān)督主體為依據(jù)可以分為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制完善主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)對(duì)賠償權(quán)利人的監(jiān)督

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中提出：“任何擁有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵11]依據(jù)《改革方案》中的規(guī)定，賠償權(quán)利人不僅具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，還具有啟動(dòng)并主導(dǎo)磋商程序的權(quán)力，故磋商程序中應(yīng)加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)對(duì)賠償權(quán)利人的監(jiān)督就顯得尤為重要，而國家機(jī)關(guān)監(jiān)督主要分為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。

1.行政機(jī)關(guān)監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)監(jiān)督中又分為其他部門監(jiān)督與上級(jí)部門及政府層級(jí)監(jiān)督，其他部門是通過與賠償權(quán)利人協(xié)作辦案的方式進(jìn)行外部監(jiān)督，層級(jí)監(jiān)督是依據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督。

(1)協(xié)作辦案外部監(jiān)督

目前，我國正大力推進(jìn)多部門聯(lián)合辦案，其作用不僅在于提高工作效率，同時(shí)也能促進(jìn)各部門之間形成監(jiān)督體系。如毅嘉電子(蘇州)有限公司滲排電鍍廢水致生態(tài)環(huán)境損害賠償案④，該案在啟動(dòng)階段就形成了環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，公安部門全程跟進(jìn)，幫助調(diào)查取證，加快了磋商啟動(dòng)前期的評(píng)估工作，并對(duì)賠償權(quán)利人在磋商開啟階段的行政執(zhí)法行為起到了監(jiān)督作用。協(xié)作辦理案件，將整個(gè)賠償磋商過程流程化管理，鑒定評(píng)估依法依規(guī)開展，為后期賠償磋商奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，各部門之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)形成工作規(guī)范，明確責(zé)任分工，細(xì)化工作任務(wù)，跟蹤任務(wù)推進(jìn)情況，閉環(huán)管理的長效機(jī)制優(yōu)勢(shì)凸顯。而且，各部門之間加強(qiáng)協(xié)同與合作，基于各部門職責(zé)不同與任務(wù)銜接，也加強(qiáng)了部門之間的相互制約和相互監(jiān)督，是通過權(quán)力對(duì)抗權(quán)力的一種監(jiān)督方式。

(2)政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督

又稱為一般行政層級(jí)監(jiān)督，是指上級(jí)政府基于行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)政府實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，“省級(jí)、市地級(jí)政府指定的部門或機(jī)構(gòu)，要明確有關(guān)人員專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)部門要明確任務(wù)、細(xì)化責(zé)任”⑤，上級(jí)政府有權(quán)對(duì)其指定的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。一是，上級(jí)政府部門職責(zé)覆蓋區(qū)域更廣泛、權(quán)力層級(jí)更高，信息獲取更為全面、便利，監(jiān)督成本相對(duì)較低；二是，上級(jí)政府部門的工作人員往往視域面更寬、專業(yè)性更強(qiáng)，能夠更準(zhǔn)確地判斷賠償權(quán)利人的行為是否合理合法；三是，上級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，依職權(quán)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制更為主動(dòng)、便利，可以更有效的預(yù)防濫權(quán)行為發(fā)生。所以無論從監(jiān)督力度還是成本效益等方面來看，內(nèi)部監(jiān)督自我糾偏的作用都是其他監(jiān)督無法替代的。

2.司法機(jī)關(guān)監(jiān)督

檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)介入磋商程序。磋商本質(zhì)是雙方公平自愿的進(jìn)行協(xié)商，應(yīng)當(dāng)給予雙方主體充分的選擇空間和處分自由，不應(yīng)混同磋商程序與訴訟程序。因此，檢察院介入的程序和時(shí)機(jī)尤為重要。在磋商程序的調(diào)查啟動(dòng)階段，檢察院沒有介入的必要性，避免增加工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。在磋商的協(xié)商階段，可以賦予賠償義務(wù)人向檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督的權(quán)利，檢察院經(jīng)審核符合介入條件的，則啟動(dòng)監(jiān)督程序，既可以防止賠償請(qǐng)求權(quán)的濫用，也可審慎啟動(dòng)檢察院監(jiān)督程序，不違背磋商本質(zhì)平等自愿的屬性，防止磋商主體謀取私利，保障受損害的生態(tài)環(huán)境及時(shí)得到修復(fù)。

(二)提高公眾參與監(jiān)督的積極性

提高公眾參與的積極性是最好的保障措施。例如，美國聯(lián)邦第九巡回上訴法院在審理 Western Watersheds Projectv．Kraayenbrink一案時(shí)指出: “在作出決策和制定管理政策時(shí)，公眾參與得越多，政策的可接受性越強(qiáng)，其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低。”[12]有的地方在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商會(huì)議公告中明確規(guī)定“符合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織可以申請(qǐng)派員列席磋商會(huì)議”，起到了一定的吸引公眾參與監(jiān)督的作用，但對(duì)公眾參與監(jiān)督積極性的激勵(lì)仍然不夠。目前，我國生態(tài)環(huán)境破壞案件一般多發(fā)在鄉(xiāng)村以及人煙稀少的地區(qū)，若單獨(dú)在各個(gè)地區(qū)設(shè)立監(jiān)督組織，無疑會(huì)浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力，而根據(jù)公眾信托理論，每個(gè)公民都擁有對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)權(quán)利，受損地區(qū)的公民最了解實(shí)際情況，作為監(jiān)督者也最為有利。

1.建立生態(tài)環(huán)境受損地區(qū)的監(jiān)督代表小組

在人數(shù)較少地區(qū)可以推薦個(gè)人代表，也可以由村委會(huì)選派一人擔(dān)任代表，參加生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭?，人?shù)較多地區(qū)可以設(shè)立監(jiān)督代表小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挑選一人擔(dān)任代表，再由多個(gè)地區(qū)分別各自挑選代表。監(jiān)督小組的第一職責(zé)是監(jiān)督磋商程序中的公正性，防止賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在磋商協(xié)議中謀取私利損害公益。第二職責(zé)是磋商完成進(jìn)入修復(fù)程序時(shí)，賠償義務(wù)人怠于履行或者延遲履行修復(fù)責(zé)任時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。由于監(jiān)督小組主要是受損地區(qū)的村民，他們最為了解當(dāng)?shù)厍闆r，能夠?qū)r償義務(wù)人進(jìn)行更有效的社會(huì)監(jiān)督。如若發(fā)生賠償義務(wù)人怠于履行等情況，監(jiān)督小組可以直接向賠償權(quán)利人報(bào)告，賠償權(quán)利人可以督促賠償義務(wù)人履行協(xié)議，若賠償義務(wù)人仍怠于履行，可以再由賠償權(quán)利人向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等措施。被破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)完成后，監(jiān)督小組解散，若當(dāng)?shù)卦侔l(fā)生同類生態(tài)環(huán)境破壞案件，可以由上述小組成員繼續(xù)擔(dān)任，也可另行推選新的小組成員。

2.建立健全磋商后修復(fù)階段的公眾監(jiān)督制度

環(huán)境生態(tài)公益訴訟中，原告與被告達(dá)成和解后需要對(duì)和解內(nèi)容進(jìn)行公告，磋商程序中，雙方達(dá)成磋商協(xié)議后，賠償權(quán)利人也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)磋商程序的主要節(jié)點(diǎn)和磋商協(xié)議的全部內(nèi)容進(jìn)行公告，按照政府信息公開的要求讓社會(huì)公眾充分知曉。陽光是最好的防腐劑，也是最好的助推劑。[13]監(jiān)督制度的功能，只有將更多的“陽光”照射進(jìn)黑暗的地方才能讓整個(gè)程序充滿光明。當(dāng)然，磋商程序的最終目的還是為了更快速有效地解決生態(tài)環(huán)境損害的問題，磋商完成后的修復(fù)階段才是重中之重。修復(fù)階段的監(jiān)督可以由受損地區(qū)的居民以及公益組織進(jìn)行監(jiān)督，畢竟生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與向好屬于廣大社會(huì)公眾的公共福祉。在進(jìn)入到修復(fù)階段后，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)督促并定期進(jìn)行察看，如若賠償義務(wù)人沒有履行或者延遲履行，賠償權(quán)利人也應(yīng)鼓勵(lì)、協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用衤男斜O(jiān)督職責(zé)及時(shí)向賠償權(quán)利人舉報(bào)，由賠償權(quán)利人督促義務(wù)人完全履行磋商協(xié)議，確保磋商賠償協(xié)議及時(shí)有效地實(shí)施。

(三)明確介入監(jiān)督的第三方制度

在我國，政府部門的職責(zé)由編辦確定，現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境政府主管部門是否能夠完全承擔(dān)起磋商賠償?shù)闹厝?，尚存在疑問。在磋商程序中引入第三方，作為非訴訟糾紛解決機(jī)制中的獨(dú)立第三方，科學(xué)界定第三方的地位以中立性為基礎(chǔ)，具有一定程度的指導(dǎo)性，規(guī)范第三方介入磋商程序的工作模式等，不僅可以有效的監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害的利害關(guān)系人，還可以更好的獲取公眾的信任。

目前，依據(jù)《改革方案》等各地方的試行辦法，第三方組織的主要包括生態(tài)環(huán)境損害方面的專家、律師、環(huán)保組織以及公眾，筆者將其分為兩類，第一類是專業(yè)人員，例如生態(tài)環(huán)境損害方面的專家、專業(yè)的律師，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害事實(shí)具有一定的復(fù)雜性，對(duì)于損害事實(shí)的鑒定也需要一定專業(yè)性，并且磋商主體并非完全平等，需要專業(yè)的律師保障磋商過程的合規(guī)。生態(tài)環(huán)境損害方面的專家主要負(fù)責(zé)磋商程序前期的損害評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定等和后期的環(huán)境修復(fù)方案相關(guān)的問題解決。這類生態(tài)環(huán)境方面的專業(yè)人員，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，并且掌握的信息更為全面，可以做出更為理性的判斷。為保證這類專業(yè)人員保持中立，可以參考仲裁程序中關(guān)于仲裁員的挑選模式，由賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人各自挑選一名，再由雙方共同挑選一名，若無法統(tǒng)一選定則抽簽選擇。另外，還可以委托生態(tài)環(huán)境方向的專業(yè)律師，為雙方磋商涉及的各種協(xié)議或法律文件進(jìn)行證成或證偽，對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行合規(guī)審查、風(fēng)險(xiǎn)分析等，保障磋商內(nèi)容與程序完全依法依規(guī)進(jìn)行。

第二類是利益關(guān)系人，主要是社會(huì)公眾與環(huán)保組織。雖然生態(tài)環(huán)境的損害與破壞行為損害的客體為公共利益，但是在受損地區(qū)工作生活的公民是直接利害關(guān)系人，雖然他們可能缺乏必要的專業(yè)技能和知識(shí)，但是他們更加關(guān)心生態(tài)環(huán)境破壞后的修復(fù)，并且可以對(duì)后續(xù)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)進(jìn)行監(jiān)督，因此應(yīng)當(dāng)允許這類群體參與磋商程序，不僅可以積極舉證損害行為的發(fā)生與損害后果，也可以對(duì)磋商協(xié)議發(fā)表意見。環(huán)保組織雖然并非實(shí)際利害關(guān)系人，但其業(yè)務(wù)范圍、工作內(nèi)容與生態(tài)環(huán)境相牽連，可以針對(duì)具體問題發(fā)表意見，但不能干涉賠償磋商過程和賠償協(xié)議的簽訂。如果對(duì)賠償結(jié)果不滿意或者發(fā)現(xiàn)政府及其有關(guān)部門有徇私舞弊等違法情況，可以直接向檢察院提起監(jiān)督檢察建議，經(jīng)立案調(diào)查屬實(shí)，可對(duì)違法部門提起環(huán)境行政公益訴訟，或者可由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)果監(jiān)督目的。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度較好地解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償時(shí)間長、效率低、賠償難的局面，但必須構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制覆蓋磋商程序運(yùn)行的全過程，實(shí)現(xiàn)磋商過程與結(jié)果的實(shí)質(zhì)公平正義，督促雙方磋商一致后有效修復(fù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度邁向法治化新階段，早日實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧共生。

注釋：

①中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部公布《第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型例》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，thhp://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202112/t20211228_965482.shtml.

②《憲法》第九條：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

③《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)的通知》，貴州省人民政府網(wǎng),http://www.gzgov.gov.cn/xxgk/zfxxgkpt/szfxxgkml/atcfl/gwlxx/gfxwj/201712/t20171214_1085713. html.

④生態(tài)環(huán)境部公布生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例：第八案例。

⑤中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，中國政府網(wǎng)，http: //www. gov. cn/zhengce/2017-12/17/content_5247952. htm.