鄢定友

一種制度健康發(fā)展，既依賴于制度本身是否科學(xué)，也取決于制度的生存和發(fā)展環(huán)境。為創(chuàng)建現(xiàn)代警政制度，民國歷屆政府因襲清末新政相關(guān)做法，借鑒西方國家現(xiàn)代建警理念，從警政立法入手，依法創(chuàng)設(shè)專門的警政機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大警察履職權(quán)限，舉辦多層次警察教育，多路徑組建職業(yè)化警察隊(duì)伍，推動警政制度從傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變。但受多種因素制約，該時期警政制度建設(shè)出現(xiàn)理論設(shè)計與實(shí)際運(yùn)行相脫節(jié)、地方警政機(jī)構(gòu)不健全、警力嚴(yán)重不足、警員整體素質(zhì)不高及警察未能真正履行現(xiàn)代警察應(yīng)有職責(zé)等問題，警察不作為、難作為甚至亂作為現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，警政制度建設(shè)步履蹣跚，中國警政現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。本文擬從環(huán)境變遷對制度建設(shè)影響視角，就制約民國時期警政制度建設(shè)原因做一番探析。

一、社會變遷下復(fù)雜動蕩的制度生存環(huán)境

一般而言，社會變遷是指社會結(jié)構(gòu)和社會秩序的變遷①魯衛(wèi)東：《民國中央官僚的群體結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系》（1912-1949），中國社會科學(xué)出版社2017年版，第262 頁。。20 世紀(jì)上半期，中國社會結(jié)構(gòu)和社會秩序發(fā)生劇變，引起政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化等制度的深層次變革。警政制度伴隨國家政權(quán)建立而出現(xiàn)，其生存與發(fā)展受制于一定時空下與警政建設(shè)發(fā)生聯(lián)系的一切外部環(huán)境，而政治制度、政治體制、政治格局、國際局勢等在內(nèi)的政治環(huán)境則是制約警政建設(shè)的主要因素，其中國家政治制度和政治體制直接決定警政制度的地位、性質(zhì)及其職能，國家政治格局與所處國際環(huán)境則直接影響著警政制度建設(shè)進(jìn)程。

（一）變動不居的政治統(tǒng)治格局沖擊

傳統(tǒng)社會里，君主掌握國家一切大權(quán)，兼行警察職能的機(jī)關(guān)和人員僅對皇帝一人負(fù)責(zé)。近代以來，民主政體代替君主專制，現(xiàn)代警政體制發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，呈現(xiàn)多樣化格局，但主導(dǎo)世界警政制度變革走向的，則為“國家集權(quán)主義”的大陸型警察體制和“團(tuán)體委任主義”的海洋型警察體制等兩大警察體制模式。民國時期，無論是總統(tǒng)制的北洋政府，還是五院制的南京國民政府，警政均為內(nèi)務(wù)行政的一部分，但囿于變動不居的政治統(tǒng)治格局，民國時期的警政制度建設(shè)未能走上有序健康的發(fā)展之路。

辛亥革命雖推翻帝制，但北洋政府時期的中國仍是軍閥割據(jù)的黑暗時代，政壇風(fēng)云多變，政客更換頻仍。南京國民政府建立后，確立起五院制的國家政治體制，內(nèi)政部隸屬行政院，下設(shè)負(fù)責(zé)全國警政事務(wù)的警政司，確立起警政事務(wù)隸屬內(nèi)政事務(wù)的政務(wù)體制。國民政府中央政權(quán)組織形式上雖為五院制，但國民黨高居國民政府之上，實(shí)行“黨治主義”統(tǒng)治。蔣介石掌控黨政軍大權(quán)，實(shí)行個人集權(quán)獨(dú)裁。此種政治體制下創(chuàng)建的警政制度，必將成為國家集權(quán)統(tǒng)治的暴力工具。

警政制度現(xiàn)代化進(jìn)程與國家統(tǒng)一進(jìn)程緊密相連。民國警政制度建設(shè)進(jìn)程緩慢，與列強(qiáng)入侵、軍閥混戰(zhàn)和社會動蕩關(guān)系至深。北洋政府時期，西南及邊遠(yuǎn)省份名義上服從中央政府，實(shí)在各自為政。袁世凱死后，軍閥分為直奉皖三派及無數(shù)小派系，國家進(jìn)入武人混戰(zhàn)時期。政局動蕩帶來中央政策的不穩(wěn)定性，貌合神離的中央與地方政府關(guān)系，致使北洋政府“劃一警政”變革難以成行。南京國民政府成立伊始，黨爭激烈，上演寧漢滬三個中央黨部為合流而爭權(quán)奪利、討價還價的鬧?、僦鞚h國、汪朝光：《中華民國史》（第1 冊·論），四川人民出版社2006年版，第139-140 頁。?！岸伪狈ァ焙蜄|北易幟，國民政府建立起內(nèi)部派系林立、地方各自為政的形式上統(tǒng)一的政府。為爭奪黨內(nèi)正統(tǒng)及控制中央，派系斗爭無休無止，政府意見難成共識，中央政令難以暢通。軍隊(duì)內(nèi)部亦如此，地方軍閥割據(jù)一方，軍閥之間縱橫捭闔，結(jié)幫掣肘，各派系在基層組織中鉤心斗角，致使基層組織力量分散，分裂日益為厲②魯衛(wèi)東：《民國中央官僚的群體結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系》（1912-1949），中國社會科學(xué)出版社2017年版，第260-261 頁。。內(nèi)戰(zhàn)稍有平息，外患接踵而至。九一八事變，東三省淪陷。七七事變后，大量國土淪陷?？箲?zhàn)結(jié)束不久，蔣介石又發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)。政治的權(quán)威與權(quán)力危機(jī)，社會的認(rèn)同與整合危機(jī)，文化道德的失范與脫序危機(jī)數(shù)癥并發(fā)，使中國處于前所未有的亂局之中?，F(xiàn)代警政建設(shè)需要安定、理性和有秩序的環(huán)境，但1949年前的中國，大部分時間處于戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、騷動之中，舊秩序已被拋棄，新的規(guī)范卻未能及時運(yùn)作③許紀(jì)霖、陳達(dá)凱：《中國現(xiàn)代化史（1800-1949）》（第1 卷），學(xué)林出版社2006年版，第7 頁。。形統(tǒng)而實(shí)未統(tǒng)的格局，其直接后果是中央決策在地方難以推行或緩慢推行，中央對地方警政組織建設(shè)缺乏權(quán)威和直接指揮與調(diào)度權(quán)，地方警政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)遲緩，最終影響到警政制度運(yùn)行效率和全國劃一警政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，警政建設(shè)只能在充滿暴力、欺詐和腐敗的無序狀態(tài)下緩慢行進(jìn)。

不僅如此，民國政府是集權(quán)專制政府，行政至上觀念盛行。長官意志干預(yù)國家事務(wù)，官以財進(jìn)、政以賄成現(xiàn)象屢見不鮮。做官必然貪污，貪污才能發(fā)財，則為絕大多數(shù)國民黨政府官員所恪守的信條④關(guān)文發(fā)、于波：《中國監(jiān)察制度研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第211 頁。。政界如此，警界亦如此。警察貪腐難以受到懲處，趨炎附勢現(xiàn)象比較嚴(yán)重，“竟以家奴裝飾自居，任人驅(qū)使，恬不知恥，每遇富豪要人之喜喪事故，門首持槍鵠立者警察，迎賓送客者警察，借什物者警察，抬食品者警察，監(jiān)廚房者警察，看馬廄者警察，提酒壺者警察，攜馬桶者警察，抱小孩、倒茶、點(diǎn)煙……無一非警察”⑤余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第119 頁。。同時，民國歷屆政府內(nèi)部派系林立，任人唯親，上層統(tǒng)治者精心營造其獨(dú)裁關(guān)系網(wǎng)，下層各級官吏拉幫結(jié)派，這個政府是一個官官相護(hù)、沒有法紀(jì)的政府，貪污、腐敗、瀆職比比皆是卻無法、無力懲處，政府“出于權(quán)力平衡以及裙帶關(guān)系的利益團(tuán)體的利益維護(hù)等因素，造成的對貪污腐敗行為客觀上的縱容，乃至最終造成積重難返的體制腐敗”⑥王春瑜：《簡明中國反貪史》，四川人民出版社2002年版，第401-402 頁。，這種體制腐敗必將制約警政建設(shè)進(jìn)程。

（二）動蕩不安的社會治安環(huán)境鉗制

20 世紀(jì)前半期，中國戰(zhàn)爭頻仍，天災(zāi)人禍不斷，兵患、匪患、幫患、災(zāi)患、煙患、黃賭毒等一直成為社會動蕩禍根。社會秩序失范，治安局勢堪憂，加強(qiáng)警政建設(shè)已成必需，但警政建設(shè)又困難重重。

北洋政府時期，軍閥大戰(zhàn)，硝煙四起。南京國民政府掌權(quán)后，新舊軍閥為搶地盤和爭勢力，戰(zhàn)火不斷，兵連禍結(jié)，從城鎮(zhèn)鬧市到窮鄉(xiāng)僻壤，都籠罩在一片彌漫的戰(zhàn)火硝煙之中，讓原本夠糟的狀況更加惡化，國人疏離，逃兵潰卒成群游蕩①[美]陶涵：《蔣介石與現(xiàn)代中國》，林添貴譯，中信出版社2012年版，第61-62 頁。。同時，蔣介石堅(jiān)持“攘外必先安內(nèi)”，發(fā)動五次“圍剿”根據(jù)地的內(nèi)戰(zhàn)。此起彼伏的戰(zhàn)事，嚴(yán)重破壞著地方基層政權(quán)組織和治安防衛(wèi)體系，加之戰(zhàn)事招募兵士和解散軍隊(duì)常無定制，政府和社會接納能力有限，不少退伍官兵化為匪盜，社會治安愈發(fā)令人堪憂。

民國時代“裊雄”橫行，匪患成為一個嚴(yán)重的社會問題。土匪活動范圍之大，地域分布之遼闊，人數(shù)規(guī)模之多，危害性甚重都是空前絕后的②楊正鳴：《民國時期的恐怖活動與反恐》，上海人民出版社2013年版，第37 頁。?！榜R賊”“草莽”“會匪”“鹽梟”“湖匪”等名稱不一、性質(zhì)有別的土匪遍布中國，加之戰(zhàn)場潰敗下的兵匪，二十世紀(jì)前半期的中華民國幾成中華匪國③周谷城：《中國社會史論》(上冊)，齊魯書社1988年版，第295 頁。。土匪所到之處，造成城鄉(xiāng)恐怖，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序穩(wěn)定。除土匪外，洪幫、青幫、紅槍會、袍哥等各類幫會借政府之勢由地下走向公開，其數(shù)量之多、人數(shù)之眾、蔓延之廣、危害之烈，在世界歷史上也是屬罕見的④朱漢國、楊群、郭雙林：《中華民國史》（第5 冊.志四），四川人民出版社2006年版，第453 頁。。他們勾結(jié)官府，亦官亦匪，敲詐勒索，走私販毒，拐賣人口，把國家搞得烏煙瘴氣，民不聊生；他們經(jīng)營賭博業(yè)，控制淫業(yè)，并從事暗殺、恐嚇、綁架等恐怖活動，使民國社會治安更不穩(wěn)定⑤楊正鳴：《民國時期的恐怖活動與反恐》，上海人民出版社2013年版，第52-53 頁。。形形色色的黑道幫會，如瘟疫般遍布社會各個角落，儼然成為社會生活的必然部分，成為人們逃不出去的羅網(wǎng)。匪患、幫會演繹一個更殘酷的社會，帶來一個更加動蕩不安的社會。

戰(zhàn)事頻仍，匪患四起，造成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)史料記載，1926～1937年間各種較大災(zāi)害就多達(dá)77 次⑥鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版，第40 頁。。災(zāi)害連年不斷，政府災(zāi)后又難以有效救治，災(zāi)民無數(shù)，“天災(zāi)人禍煎迫，諸般剝削加甚，佃農(nóng)欠租者日多，租額不減，捐稅照納，不得不競相逃亡”⑦韓信夫、姜克夫：《中華民國史大事記·第七卷》（1934-1936），中華書局2011年版，第5201 頁。，引起人口流動與遷移，二十世紀(jì)二三十年代農(nóng)民離村與都市膨脹成為中國社會的主要社會問題之一。1927～1936年間移入東三省人數(shù)達(dá)6944438 人，移出人數(shù)達(dá)4714935 人⑧姜濤：《中國近代人口史》，浙江人民出版社1993年版，第258 頁。；城鎮(zhèn)人口從1905年的2490 萬增加到1938年的4667萬，1912～1949年間中國向海外移民總數(shù)保守估計在600 萬以上⑨朱漢國、楊群、郭雙林：《中華民國史》（第五冊·志四），四川人民出版社2006年版，第327 頁。⑩趙興勝、高純淑等：《中華民國專題史第八卷：地方政治與鄉(xiāng)村變遷》，南京大學(xué)出版社2015年版，第378-379 頁。。大量農(nóng)村人口流動，許多村莊荒涼，基層政權(quán)組織瀕臨崩潰，戶籍管理難以正常開展。與此同時，大量人口移入城市，帶來城市失業(yè)現(xiàn)象增多、消費(fèi)性人口惡性膨脹、社會治安混亂、交通擁擠等社會問題，這一切極大地破壞了社會生產(chǎn)力發(fā)展，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)與生活，進(jìn)而引發(fā)社會的動亂，給社會治安帶來極大的不穩(wěn)定因素，為警察維護(hù)社會治安帶來嚴(yán)重的困難。

不僅如此，近代以來煙賭泛濫，毒品成為一個嚴(yán)重的社會問題。民國時期雖推行嚴(yán)厲禁煙，但毒品肆虐屢禁不止。1929～1930年間，南京國民政府出臺14 種重要的禁煙法規(guī)和規(guī)章，推行禁煙政策。但各地勢力對中央政令多屬陽奉陰違，國民政府自身也很難抵御來自鴉片稅收的誘惑，加之各國租界為毒品提供的各種保護(hù)，導(dǎo)致“斷禁”政策基本流于失?、?。同時，巨額利潤誘惑，使一些軍人、官員和外國人加入到走私販毒行列。南京國民政府反對毒品走私，但又依賴毒品走私大獲不義之財，他們自定法規(guī)又自違其法，既是警察，又是罪犯。毒品泛濫，致使有些吸食者因無錢吸食而淪為盜匪，有的走上不歸路，敗壞社會風(fēng)氣，惡化社會秩序。

南京國民政府時期，賭博違法應(yīng)受到警察機(jī)關(guān)的查處。但在統(tǒng)治無序、令行不止的時代，賭風(fēng)盛行，花樣繁多，賭場遍布城鄉(xiāng)，賭徒因賭犯罪成為一個社會問題?？v然國民政府內(nèi)政部通令各省民政廳保護(hù)女權(quán)，并提出取締娼妓、禁蓄婢女、嚴(yán)辦誘拐、嚴(yán)禁溺女等要求①韓信夫、姜克夫：《中華民國史大事記·第五卷》（1928-1930），中華書局2011年版，第3085 頁。，但娼妓問題仍是社會一大頑疾。妓院藏污納垢，公娼私娼情況嚴(yán)重。據(jù)1931年下半年對全國19 個大城市和省會違警犯案人數(shù)的分類統(tǒng)計，賭博、娼妓和其他等妨害風(fēng)俗案犯人數(shù)占總犯案人數(shù)的41.54%；1933年對全國12 個大城市和省會的10 大類違警原因統(tǒng)計看，涉事淫亂、賭博兩類違警人數(shù)所占比例最高②韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第781-784 頁。。賭博熾烈，娼妓盛行，由此引發(fā)的殺人越貨、坑蒙拐騙等各類刑事犯罪案件頻發(fā)，誘發(fā)諸多社會治安問題。

可見，民國時期政治體制變化，地方行政機(jī)構(gòu)與區(qū)域調(diào)整，院轄市、省轄市及縣等分為不同等級，促成與之相適應(yīng)的警政組織機(jī)構(gòu)的重新組建，并決定與地方行政機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的地方警察機(jī)關(guān)的設(shè)置、歸屬及其規(guī)模。形統(tǒng)而實(shí)未統(tǒng)的政治格局，地方勢力的離心力，增加了警政變革的阻力。戰(zhàn)事、匪患、災(zāi)患、幫患等頻發(fā)，帶來極大的社會隱患，整個社會處在動蕩不安之中；毒、賭、娼等丑惡現(xiàn)象四處蔓延，敗壞社會風(fēng)俗，引發(fā)系列帶有政治色彩的治安和刑事案件，威脅著政權(quán)統(tǒng)治，危及著百姓生活，也加劇警察執(zhí)法的難度與業(yè)務(wù)的繁重。政府集權(quán)專制，民眾貧困日漸嚴(yán)重，失業(yè)破產(chǎn)者人數(shù)與日俱增，離鄉(xiāng)背井的人口流動不斷發(fā)生，原有的基層管理模式受到嚴(yán)重沖擊，嚴(yán)重制約著基層警察組織的設(shè)立?？陀^地講，警政制度建設(shè)缺乏相對安定的環(huán)境，缺乏民主政治的基礎(chǔ)和有效的監(jiān)督機(jī)制，警政制度建設(shè)是畸形的。過于強(qiáng)化警察鎮(zhèn)壓職能，粗暴踐踏社會公益和人民的民主自由權(quán)利，最終導(dǎo)致社會公眾與警察的關(guān)系日益緊張。社會環(huán)境變遷，政治環(huán)境影響，執(zhí)法環(huán)境惡劣，加之各種不利環(huán)境因素的疊加，警察始終未能發(fā)揮應(yīng)盡職責(zé)，進(jìn)而嚴(yán)重制約著警政制度建設(shè)。毋容置疑，制度生存環(huán)境對制度建設(shè)影響至關(guān)重要，警政制度建設(shè)離不開一個良好的政治環(huán)境。否則，制度設(shè)計方案終將成為一紙空文。

二、經(jīng)濟(jì)貧困下警政制度建設(shè)經(jīng)費(fèi)支絀

一般說來，制度供給總是落后于制度需要，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，制度供給是應(yīng)制度需求而產(chǎn)生。但受社會科學(xué)和相關(guān)專業(yè)知識發(fā)展水平所限，往往會出現(xiàn)供給不足的情況③王玉茹、劉佛丁、張東剛：《制度變遷與中國近代工業(yè)化》，陜西人民出版社2000年版，第323 頁。。就警政制度建設(shè)而言，這種制度供給不足，除缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的警政建設(shè)理論指導(dǎo)外，警政制度建設(shè)經(jīng)費(fèi)支絀成為一大瓶頸。

考諸歷史，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建警經(jīng)費(fèi)投入與警政制度建設(shè)關(guān)系密切。傳統(tǒng)社會是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會，百姓農(nóng)耕居多，極少從事畜牧工商業(yè)，警察主要出現(xiàn)在縣以上的市鎮(zhèn)或都城，警衛(wèi)制度與都市經(jīng)濟(jì)密切相連。軍警不分、行政司法不分的傳統(tǒng)社會里，警衛(wèi)力量單薄，警察費(fèi)用多采收取本地各種捐稅之銀以供本地之用來解決。清末舉辦警政之后，政府隨之增加一筆建警費(fèi)用，地方財政就愈發(fā)拮據(jù)。

民國以來辦理警察，成績鮮著，其原因固多，而經(jīng)費(fèi)困難，實(shí)為主因④南京國民政府內(nèi)政部警政司：《中國警察行政》，但彥錚、呂德鵬勘校，法律出版社2018年版，第62 頁。。該時期地方辦警經(jīng)費(fèi)，大多來源于過于苛細(xì)或不確定且不易征收的稅捐，及警察征收的各種牌照費(fèi)等。實(shí)際情況看，城市及重要商埠辦警經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)能夠支撐，縣以下警察機(jī)關(guān)則較為困難。北洋政府時期，辦警費(fèi)用多由地方籌措，經(jīng)費(fèi)來源渠道不穩(wěn)定，辦警經(jīng)費(fèi)難以保障。南京國民政府時期，為解決數(shù)十年辦警“成效鮮覩”囿于經(jīng)費(fèi)之因，政府從1929年起確立“以警察經(jīng)費(fèi)由地方開支為原則，國庫輔助為例外，責(zé)成各省通盤籌劃編列預(yù)算核示”的警政經(jīng)費(fèi)解決辦法，并擬定“確定警察經(jīng)費(fèi)辦法”。依該“辦法”之規(guī)定：內(nèi)政部直屬警察機(jī)關(guān)和學(xué)校等所需經(jīng)費(fèi)由國庫支給，地方各市縣及特別市警察經(jīng)費(fèi)由省政府及特別市政府支給，必要時國庫輔助不超過十分之三之?dāng)?shù)額；各市縣警察經(jīng)費(fèi)由省政府統(tǒng)籌統(tǒng)支，并下令整頓撥充經(jīng)費(fèi)的稅源；各省及特別市警察費(fèi)用，每年度預(yù)算決算，均須報由內(nèi)政部核準(zhǔn)備案⑤《警政統(tǒng)計》，內(nèi)政部統(tǒng)計處1938年10月編印，第9-10 頁。。

內(nèi)憂外患的種種原因所致，民國時期辦警經(jīng)費(fèi)解決過程極為困難，國庫補(bǔ)助一事因國庫本身支絀而無法兌現(xiàn)，地方除少數(shù)省市外，多因經(jīng)費(fèi)不足而無力應(yīng)付。以南京國民政府為例，其警政建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入之低讓人嘆為觀止。從1941年度20 個省份警察經(jīng)費(fèi)與人民負(fù)擔(dān)比例看，四川人均負(fù)擔(dān)0.194 元、西康0.031 元、云南0.524 元、貴州0.216 元、廣東0.137 元、廣西0.415 元、湖南0.195 元、湖北0.047元、福建0.291 元、浙江0.124 元、江西0.170 元、安徽0.010 元、河南0.036 元、山西0.020 元、陜西0.152 元、甘肅0.200 元、青海0.100 元、寧夏0.302 元、綏遠(yuǎn)0.031 元等，平均每人每年最高省份云南為5 角2 分，最低省份安徽僅為1 分，大多省份在2 角左右，足見警費(fèi)支絀之情形。反觀同期美國的9 個主要城市的每人每年負(fù)擔(dān)警政經(jīng)費(fèi)，弗蘭雪司哥5.14 美元、芝加哥5.70 美元、紐約6.23 美元、費(fèi)拉狄費(fèi)亞7.29 美元、狄脫路以5.97 美元、安其兒城4.51 美元、爵雪城7.45 美元、圣路易司5.86 美元、波士頓6.53 美元，最高達(dá)到7.45 美元，最低也有4.51 美元。與美國比較，中國人均每年負(fù)擔(dān)辦警經(jīng)費(fèi)比率之差別非常懸殊。再就1941年度部分省份相關(guān)縣警費(fèi)占全縣歲出百分比來看，廣西懷集占1.1%、江西豐城0.2%、甘肅永登4.8%、福建寧洋6.4%、貴州岑鞏0.19%、湖南酃縣0.26%、福建永定1.4%、廣東海豐2.7%、湖北?？?.8%、江西南昌0.14%、寧夏磴口19.4%、廣東吳川27.2%、湖北天門1.6%、貴州貴鞏4.7%、寧夏中衛(wèi)5.6%、湖南長沙8.1%、廣西敬德0.8%、山西崞縣0.24%、山西石樓0.57%，最高的廣東吳川占27.2%，最低的江西南昌僅占0.14%，最高、最低占比分額之間相差巨大，這也反映出各地警政建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的不平衡性①朱匯森：《警政史料》（第3 冊），中國臺北國史館1990年版，第106-109 頁。。建警經(jīng)費(fèi)投入不足，必將給警政制度建設(shè)帶來諸多困難：

一是地方警政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)程緩慢。以南京國民政府為例，《警務(wù)處組織章程》頒布后，要求各省市照章辦事。但各省設(shè)立警務(wù)處時，多個省份因財力匱乏而無力組建，出現(xiàn)湖北省政府以政費(fèi)支絀呈復(fù)國民政府請緩設(shè)警務(wù)處、江西省政府以財政枯竭呈請緩辦省警務(wù)處的尷尬境遇②朱匯森：《警政史料》（第1 冊），中國臺北國史館1990年版，第321-322 頁。。

二是警察教育舉辦艱難。以高等警察教育為例，警官高等學(xué)校在北平時，曾因經(jīng)費(fèi)入不敷出，只能將學(xué)費(fèi)充當(dāng)經(jīng)費(fèi)，將學(xué)員保證金三四萬元悉數(shù)挪用，學(xué)校在經(jīng)費(fèi)上拉下很大的虧空③《警高月刊》，1935年第2 卷，第1-2 期，第109 頁。。警官高等學(xué)校自1917 開辦以來，財政部難以按時撥付經(jīng)費(fèi)，只得征收學(xué)費(fèi)以資補(bǔ)充，時至1933年底，經(jīng)費(fèi)積欠20 余萬元。后隨中央警官學(xué)校規(guī)模增大，經(jīng)費(fèi)始終成為制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸。因經(jīng)費(fèi)短缺，警官養(yǎng)成教育斷斷續(xù)續(xù)發(fā)展。江蘇省警官學(xué)校成立時，最初經(jīng)費(fèi)月支3.6 萬元，后因財政支絀減為1.8 萬元，1931年因省財政困難而停辦，該省同期的警士警長教育也因欠款甚巨而暫行停辦④南京國民政府內(nèi)政部警政司：《中國警察行政》，但彥錚、呂德鵬勘校，法律出版社2018年版，第91 頁。。其他省份如江西、湖北、廣東、云南、山東、山西、吉林等，警察教育慘淡經(jīng)營一兩期后，最終只好停辦。至于長警培訓(xùn)，因經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，1931年全國未受訓(xùn)練的警士占72%，“無怪乎警政辦理毫無起色，幾受社會之淘汰?！雹萦嘈愫溃骸毒鞂W(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第78 頁。

三是難以吸引優(yōu)秀人才充實(shí)警察隊(duì)伍。民國時期，地方警官官俸太低，難以吸引優(yōu)秀警官安心地方工作。長警待遇長期低下，難以吸收優(yōu)秀人員充任警察。據(jù)1944年9月的調(diào)查，中央公務(wù)員生活補(bǔ)助費(fèi)的基本數(shù)為1500 元，但內(nèi)政部警察總隊(duì)的警士警長每人每月也只平均津貼132 元；地方的13 個省份中，有4 省的長警薪餉在20～45 元；食糧一項(xiàng)，各省所發(fā)數(shù)量高低不一，如廣西、湖南兩省發(fā)給食米7 斗或8 斗，河南只發(fā)小麥四斗五升（折米二斗八升）；至于膳食補(bǔ)助費(fèi)，云南每人每月發(fā)給720元，為各省最高額，安徽280 元為全國最低⑥鄭宗楷：《警察與人民及要人》，大東書局1947年版，第26 頁。。“從我國今日一般警察之待遇上言，尚不能與一人力車夫或雜差比，遑論與社會上其他高尚職業(yè)求平等”?、哂嘈愫溃骸毒鞂W(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第119 頁?！耙耘c雇工相等甚至不及雇工工資之待遇，自不足以吸收社會之優(yōu)秀分子，使其為警察界服務(wù)及安心向上與忠于職守”⑧虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國警政建議計劃三種》，《民國檔案》2004年第1 期。，更難以保障沒有見異思遷者，發(fā)生“湖北嘉魚縣招考警察時無人應(yīng)試”①余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第181 頁。和出現(xiàn)警察“逃亡者日凡十余起”之窘?jīng)r也就不足為怪②同上，第121 頁。。經(jīng)濟(jì)支絀為警察不進(jìn)步之真因，警察素質(zhì)之改善與提高，與警察待遇殊有密切之關(guān)系③虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國警政建議計劃三種》，《民國檔案》，2004年第1 期。，“至欲達(dá)到提高警察人員素質(zhì)之目的，則非確定警察行政經(jīng)費(fèi)，提高待遇不可?！雹苡嘈愫溃骸毒鞂W(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第185 頁。

四是警察公正執(zhí)法難以落在實(shí)處。建警經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致警察執(zhí)法效能弱化，警察腐敗問題滋生。為解決建警經(jīng)費(fèi)，民國采用“就地抽捐”辦法，收取名目繁多的捐和罰款。為了自身發(fā)展，各地警察機(jī)關(guān)受制于地方紳董，紳董藉收捐之機(jī)，征收各類警捐，貪污警捐時常發(fā)生，“就地抽捐損害了警察應(yīng)有的社會形象，加劇了警察與民眾間的對抗，警察應(yīng)有的作用得不到充分發(fā)揮”；同時，“警察經(jīng)費(fèi)的無保障逼迫警察當(dāng)局庇護(hù)社會丑惡并濫收濫罰，禁娼、禁煙、禁賭本為近代警察維護(hù)序良俗、預(yù)防各種犯罪所面臨的關(guān)鍵性任務(wù)”，但因建警經(jīng)費(fèi)緊張，娼捐、煙捐、賭捐卻成為警費(fèi)的重要來源，禁娼、禁煙、禁賭的任務(wù)也就難以執(zhí)行⑤孟慶超：《中國警制近代化研究—以法文化為視角》，中國政法大學(xué)2004年博士論文，第159-163 頁。。不僅如此，部分素質(zhì)低下的警察藉此包庇煙、賭、娼，給社會治安秩序增加諸多不穩(wěn)定因素，竊盜、勒索、綁票、賭博、煙毒等犯罪事件時有發(fā)生，混亂的社會秩序既不利于各項(xiàng)警政措施的實(shí)施，也增加警察公正執(zhí)法的難度，最終導(dǎo)致社會和公眾對警察職業(yè)的輕視。

五是警察隊(duì)伍規(guī)模擴(kuò)大難以實(shí)現(xiàn)。辦警經(jīng)費(fèi)支絀，影響地方警力擴(kuò)充，造成地方警力嚴(yán)重不足。美國警察專家和麥?zhǔn)?August Rollmer)所定理想警察人數(shù)與人口之比例應(yīng)為1:1000，即每千人應(yīng)設(shè)1 名警察。西方國家執(zhí)行情況看，英國警察人數(shù)與人口比例為1:660，德國為1:400，同期的中國因經(jīng)費(fèi)支絀，嚴(yán)重制約地方警力擴(kuò)充，致使警力嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計，1936年全國20 個省份中除寧夏達(dá)到理想之比率外，其他各省均未達(dá)到1:1000 理想之?dāng)?shù)額⑥虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國警政建議計劃三種》，《民國檔案》，2004年第1 期。；時至1946年，經(jīng)過十年建設(shè)，仍有8 個省份未達(dá)到1:1000 比率，有的差距甚遠(yuǎn)，江蘇、安徽、河南、山東、四川等省與理想之比差距均在萬人以上⑦朱匯森：《警政史料》（第5 冊），中國臺北國史館1990年版，第527-529 頁。。究其原因，“良以國內(nèi)各縣警察，多因經(jīng)費(fèi)困難，一再縮小范圍，甚至僅余數(shù)名，形同虛設(shè)，以如此數(shù)量微小之警察力量又安能望其充實(shí)?而當(dāng)今社會一般人士，徒謂其無力以維護(hù)地方治安及推行各種政治之未能盡利，殆亦未明于實(shí)際情形耳”⑧虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國警政建議計劃三種》，《民國檔案》，2004年第1 期。。

三、因襲效仿下警政制度建設(shè)理論準(zhǔn)備不足

一般而言，警政制度建設(shè)是伴隨著生產(chǎn)力發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)活動復(fù)雜而日趨制度化和科學(xué)化。民國時期經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，警政制度建設(shè)環(huán)境多變，對警政建設(shè)的理論設(shè)計和規(guī)劃提出更高要求。近代社會以來，不同國家現(xiàn)代化起步時間及啟動方式各不相同，出現(xiàn)“早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化”和“后發(fā)外生型現(xiàn)代化”兩種模式。前者的最初啟動因素源自于國內(nèi)，是其自身歷史的綿延，現(xiàn)代化的理論準(zhǔn)備充分，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸層面發(fā)生全方位變化，又稱“內(nèi)生型”現(xiàn)代化模式；后者最初的誘發(fā)和刺激因素主要源自外部世界的生存挑戰(zhàn)和現(xiàn)代化的示范效應(yīng)，又稱“誘致型”現(xiàn)代化模式。近代中國走上現(xiàn)代化屬于“后發(fā)外生型現(xiàn)代化”，從19 世紀(jì)開始進(jìn)入由農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化過程中，西方世界的霸權(quán)威脅與文明示范是一個不可或缺的關(guān)鍵性啟動要素⑨許紀(jì)霖、陳達(dá)凱：《中國現(xiàn)代化史（1800-1949）》（第1 卷），學(xué)林出版社2006年版，第2 頁。。但因社會制度落后，近代中國的現(xiàn)代化過程中，變革社會的理論多為拿來主義，因襲多于創(chuàng)新，理論準(zhǔn)備不足是近代中國社會歷次變革的一個通病，制約著中國現(xiàn)代化模式選擇和建設(shè)進(jìn)程，近代中國警政制度建設(shè)亦如此。

早在維新變法時期，維新人士將革新軍警不分的舊式警政、仿效西方建立現(xiàn)代警政制度列為“維新”的內(nèi)容之一，但對警政制度如何建設(shè)的理論層面探討，僅見諸于早期改良派、維新派和少數(shù)開明人士的進(jìn)言和論述之中，并未引起官方的高度重視和社會的廣泛討論，更未上升到警察學(xué)理論層面的深入研討。維新變法期間，黃遵憲創(chuàng)建湖南保衛(wèi)局，雖制定《湖南保衛(wèi)局章程》，但僅是一個組織的建設(shè)性方案，且舊有保甲制的痕跡依稀看見，加之維新變法曇花一現(xiàn)，維新變法時期并未形成系統(tǒng)完備、操作性強(qiáng)的警政制度建設(shè)理論。清末新政時期，各地試辦警政，并紛紛出臺創(chuàng)建巡警、舉辦警務(wù)學(xué)堂的諸多章程，但就清政府而言，僅規(guī)劃一個警政建設(shè)方案，直到巡警部成立后，仍缺乏一個宏觀層面、詳盡具體的規(guī)劃全國警政制度建設(shè)的實(shí)施方案。地方各自為政，警政建設(shè)體制混亂，隨后整頓警政又耗費(fèi)大量的人力物力。出現(xiàn)此種結(jié)局的原因之一，便是變革警政制度的理論準(zhǔn)備不足。

任何一場革命或改革，都應(yīng)理論先行。沒有先進(jìn)的理論指引，便不會有成功的革新運(yùn)動。鴉片戰(zhàn)爭之后，伴隨著西政東漸大潮，西方警察學(xué)在內(nèi)的法政科學(xué)先后傳入中國，在中國雖引起思想界的關(guān)注，但因傳入中國的相關(guān)警察學(xué)著述數(shù)量及種類不多，以致于國人對警察與警政的了解基本未超越“租界巡捕”的認(rèn)知范疇。同時，反觀近代中國草創(chuàng)警政制度，并非理論先行指導(dǎo)下的警政變革產(chǎn)物，而是如何穩(wěn)定八國聯(lián)軍入侵京津之后城市社會秩序的應(yīng)急之舉。于是，國人亦步亦趨，效仿西方國家現(xiàn)代建警的基本理念，整頓安民公所，組建巡警，舉辦警察教育，創(chuàng)建警察組織機(jī)構(gòu)，但缺乏先進(jìn)理論指導(dǎo)的警政變革未能行遠(yuǎn)，清末新政中的警政變革成效甚微。

時至民國時期，這種局面未有實(shí)質(zhì)性改變。袁世凱及其統(tǒng)治下的北洋政府，以引進(jìn)外國警察管理的制度和經(jīng)驗(yàn)為主，聘請日本人為師，仿效式推行警政制度變革。期間雖也舉辦警務(wù)學(xué)堂教育，派人出國留學(xué)，但缺乏警政學(xué)術(shù)研究人才，警政制度建設(shè)研究理論成果少，進(jìn)而制約著北洋政府警政變革的思維創(chuàng)新。南京國民政府時期，國民黨在建國、建黨、建軍等方面有一套自己的理論，但在警政制度建設(shè)方面缺乏相關(guān)理論指導(dǎo)。南京國民政府雖出臺一些整頓警政的相關(guān)計劃或措施，李士珍、戴笠等人也曾向政府提交一些中長期警政建設(shè)規(guī)劃，但從國民政府層面，仍缺乏一個指導(dǎo)全國警政建設(shè)的先進(jìn)的系統(tǒng)而又科學(xué)的理論，與之相照應(yīng)的則是：警政制度方面，因襲北洋政府舊制，缺少整個新的建警計劃；警察體制方面，承襲清末以來“警察為內(nèi)政之一端”理念，警察行政為內(nèi)務(wù)行政一部分，中央警政機(jī)構(gòu)置于內(nèi)務(wù)系統(tǒng)之下；國內(nèi)治安維護(hù)方面，奉行“國防中心主義”建警原則，警察、軍隊(duì)、憲兵、特務(wù)四位一體，相互滲透，實(shí)行恐怖統(tǒng)治①孟奎、周寧：《李士珍和抗戰(zhàn)后期的五年建警計劃》，《民國檔案》2004年第1 期。。

國家政治制度和政治體制固然對警政建設(shè)起決定性作用，但國家首腦的建警理念直接影響警政制度建設(shè)走向。現(xiàn)代警察具有服務(wù)和維持秩序多重職能，應(yīng)以服務(wù)市民為第一要務(wù)。反觀近代中國，從袁世凱到蔣介石，一直強(qiáng)化警察的鎮(zhèn)壓職能。袁世凱時期，將軍隊(duì)和警察視為維持統(tǒng)治的兩大支柱，要求警察行政“一面積極為犯罪之搜查，一面消極為犯罪之預(yù)防”②天津市歷史博物館：《北洋軍閥史料》（第1 冊），天津古籍出版社1996年版，第952 頁。，在全國大部分縣建立警備隊(duì)或類似警備隊(duì)的武裝警察組織，加強(qiáng)警察武力和設(shè)立武裝警察，建立全國警察機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，軍警結(jié)合，強(qiáng)化警察的鎮(zhèn)壓職能。蔣介石十分重視警察在國家政治生活中的作用，堅(jiān)持“國防中心主義”建警方針，強(qiáng)調(diào)“建國必先建警”，指出“警察在國家的地位比軍隊(duì)更重要”③韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，234-235 頁。。為此，堅(jiān)持“警察為保甲之重心”的基層建警理念，厲行保甲制度，“藉警察制度促進(jìn)保甲，以期指揮運(yùn)用之靈活，務(wù)期警察、保安、保衛(wèi)、保甲四位一體”④同上，第541 頁。。即使時人對此舉多有“連帶負(fù)責(zé)的精神不適合現(xiàn)代潮流”及“只有消極作用，沒有幾多積極作用”之微詞⑤李宗黃：《現(xiàn)行保甲制度》，中華書局1933年版，第174-183 頁。，但蔣介石不為所動。同時，蔣介石重視特務(wù)警察的作用，組織特務(wù)組織復(fù)興社，后將其發(fā)展擴(kuò)大為軍統(tǒng)。蔣介石的這種建警理念，導(dǎo)致警察、軍隊(duì)、憲兵、特務(wù)四位一體和警保合一格局的出現(xiàn)，致使警察成為維護(hù)專制集權(quán)和個人獨(dú)裁的重要工具。

不僅如此，民國時期系統(tǒng)的警政理論研究比較薄弱。美國警政發(fā)展的原因之一，得益于美國各地大學(xué)對警政理論的研究及對警政人才的培養(yǎng)。美國許多大學(xué)設(shè)有警政科目，培養(yǎng)學(xué)生在警察機(jī)關(guān)從事行政工作的能力。日本在舉辦警政之初，注重警政理論研究，設(shè)立編譯局，翻譯大量歐美有價值的警察書籍；每年還派有行政經(jīng)驗(yàn)的人員出外考察，取人之長，補(bǔ)其不足，致使日本警政建設(shè)成效顯著。反觀民國時期，中國普通大學(xué)鮮有設(shè)置警政理論科目。出版的警察學(xué)類書籍雖較以前略有增多，但“有價值足供參考者，實(shí)寥寥無幾，能用作警察教本尤不多觀，結(jié)果相互抄襲，陳陳相因，毫無標(biāo)準(zhǔn)，每將警官學(xué)校的講義縮改，以作警士教本，致使無從領(lǐng)略，興趣索然?！辈粌H如此，各地警察訓(xùn)練機(jī)關(guān)訓(xùn)練科目的設(shè)置貪多貪全，“有許多是有名無實(shí)，或與警察無多大關(guān)系，每只斤斤于司法警察與行政警察等定義，而反置警察于巡邏時應(yīng)如何觀察及處理案件于不顧，大抵抄襲而來，人云亦云”，缺乏系統(tǒng)性和創(chuàng)新性①余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第169-171 頁。。時人曾建議集中全國警察專家，在內(nèi)政部設(shè)警察教育課本編纂委員會，分類編篡警察教育課本，使各地警察教育或訓(xùn)練讀本日趨標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，但終未能落地實(shí)施。

毋容置疑，缺乏先進(jìn)理念指導(dǎo)的警政制度建設(shè)，其結(jié)果是級別過低的中央警政機(jī)關(guān)無力調(diào)集全國的警力，警察權(quán)因軍人和特務(wù)干預(yù)警察而支離破碎，警察教育對本階級利益的關(guān)注遠(yuǎn)勝于對警察專業(yè)技能的培養(yǎng)與警察教育發(fā)展規(guī)律的關(guān)注。時人對該現(xiàn)狀曾給予尖銳地批評，一針見血地指出：“我國警察自有是項(xiàng)制度以來，其間經(jīng)過之事實(shí)，非特不能留芳千古，反足以遺臭萬年”②李文白：《警察雜論》，南京國民政府內(nèi)政部檔案，中國第二歷史檔案館藏，第5 頁。。

總之，復(fù)雜動蕩、變動不居的民國時期，內(nèi)亂外患接踵而至，社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，警政制度建設(shè)在內(nèi)亂、黨爭、戰(zhàn)爭、集權(quán)統(tǒng)治、個人獨(dú)裁、警費(fèi)支絀和現(xiàn)代化進(jìn)程的大背景下緩慢演進(jìn)著。統(tǒng)治者落后的建警理念和個人獨(dú)裁統(tǒng)治，軍隊(duì)、警察、憲兵、特務(wù)四位一體和警保合一格局的出現(xiàn)，在嚴(yán)重制約著民國時期警政制度建設(shè)進(jìn)程的同時，也使民國時期的警政制度建設(shè)保留著濃厚的封建性和軍事性。