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以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化:邏輯、約束與路徑

2022-02-05 05:00韓柯子
探索 2022年4期
關(guān)鍵詞:縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)

韓柯子

(中國(guó)政法大學(xué) 城市發(fā)展與治理研究院,北京 100088)

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

縣城及縣域歷來(lái)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要空間、國(guó)家治理體系的堅(jiān)定磐石?!吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”,“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”[1]。2022年5月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)進(jìn)一步提出“科學(xué)把握功能定位,分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向”,具體措施為加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展[2]。作為城鎮(zhèn)化的重要載體,縣城也是學(xué)界研究的熱點(diǎn),關(guān)于縣城城鎮(zhèn)化的已有研究主要集中在以下四個(gè)方面。

一是在縣城城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及價(jià)值方面,學(xué)者們認(rèn)為縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)化體系的重要環(huán)節(jié),以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是以縣域?yàn)橹行?、以中小城?zhèn)為主要載體,通過(guò)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,從而實(shí)現(xiàn)自下而上的城鎮(zhèn)化發(fā)展[3],主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口向縣城轉(zhuǎn)移,各類生產(chǎn)要素諸如資本、技術(shù)、信息等也向城鎮(zhèn)集中[4]55-73??h城是縣域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療中心,具有疏通城鄉(xiāng)發(fā)展要素、實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、平衡區(qū)域發(fā)展的作用[5],強(qiáng)化縣城城鎮(zhèn)化有利于銜接新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興,從整體上實(shí)現(xiàn)要素資源的均衡優(yōu)化和有機(jī)擴(kuò)散[6]。

二是在縣城城鎮(zhèn)化的問(wèn)題方面,人口、資本、政策及相關(guān)改革措施是學(xué)術(shù)界圍繞縣城城鎮(zhèn)化研究的重要方面,學(xué)者們認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)的落后不僅使得資本和人才流向大中城市,而且農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移也喪失了工作機(jī)會(huì),從而阻滯了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程[7]。有學(xué)者通過(guò)“政策工具—政策建設(shè)場(chǎng)域—政策力度”的政策文本分析發(fā)現(xiàn),過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)縣城發(fā)展受政策支持不夠,使得縣城發(fā)育畸形、功能不足、集聚效應(yīng)低,也是阻礙縣城發(fā)展的重要原因[8]。關(guān)于影響縣城城鎮(zhèn)化因素的研究,總體圍繞“人、地、錢”展開(kāi),戶籍制度、農(nóng)民工就地市民化、土地制度、投融資體制等方面是學(xué)界廣泛探討的熱點(diǎn)[9]。

三是在縣城城鎮(zhèn)化的特征方面,呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):第一,縣城城鎮(zhèn)化水平總體上落后于全國(guó)城鎮(zhèn)化水平,有學(xué)者研究2010—2019年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),縣城人口占縣域人口的比重從19.2%提高到23.1%,大幅低于總體城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度[10];第二,教育是吸引農(nóng)民進(jìn)城、推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿?,有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城的目的以生活與教育為主,日益普遍的縣城“半工伴讀”在一定程度上推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程[11];第三,不同類型縣城推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路不同,在縣城載體說(shuō)[12]、最佳地理單元說(shuō)[13]的基礎(chǔ)上,有學(xué)者進(jìn)一步區(qū)分了衛(wèi)星縣城、節(jié)點(diǎn)縣城和一般縣城等不同類型的縣城,并對(duì)此展開(kāi)研究[14]。

四是在縣城城鎮(zhèn)化的路徑方面,總體上可概括為通過(guò)提升縣城吸引力、聚集生產(chǎn)要素和推進(jìn)制度改革等來(lái)提高縣城城鎮(zhèn)化水平[10]。具體來(lái)看,提高縣城人才吸引力,需要以特色產(chǎn)業(yè)為支撐發(fā)展縣域工業(yè),實(shí)施差別化政策,以回流創(chuàng)業(yè)為途徑解決人才瓶頸問(wèn)題[15],提供就業(yè)機(jī)會(huì)和保障基本公共服務(wù)[16]。提高生產(chǎn)要素集聚,從打造人居環(huán)境、理順產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化空間格局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系入手,推動(dòng)生產(chǎn)資源向縣城集聚[10]。推進(jìn)制度建設(shè)保障,統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)[17],發(fā)揮特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的支撐作用[3]。

總體來(lái)看,現(xiàn)有關(guān)于縣城城鎮(zhèn)化的研究視角比較多元,內(nèi)容比較豐富。但研究立足點(diǎn)存在兩個(gè)方面的局限:一方面,多數(shù)研究沒(méi)有基于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)這一背景,而在這一全新背景下推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)與之前相比在邏輯動(dòng)因上有較大不同;另一方面,現(xiàn)有研究多數(shù)從單純的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度進(jìn)行研究,沒(méi)有兼顧縣城治理,而高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理是縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的兩個(gè)方面,有必要將其納入統(tǒng)一體進(jìn)行研究,這也是本文研究的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

2 推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯動(dòng)因

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展格局的背景下,以縣城為基本單元構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系,既是遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然結(jié)果,更是契合人口結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)選擇。

2.1 構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展格局的內(nèi)在依托

構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是我國(guó)應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的重大戰(zhàn)略,這并不是基于新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿接绊懙臋?quán)宜之計(jì),而是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段以及復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下的重大戰(zhàn)略部署,是較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須堅(jiān)持的重要方向。以縣城為核心的縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分,是深挖潛力內(nèi)需、擴(kuò)大有效投資的重要場(chǎng)域,能夠在構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展格局中發(fā)揮其天然的基礎(chǔ)性、根本性作用。

一是縣城及縣域經(jīng)濟(jì)總量大,內(nèi)需潛力巨大。首先,從總量看,2020年縣及縣級(jí)市GDP總量接近全國(guó)的40%,其中縣城及縣級(jí)市城區(qū)的GDP約占全國(guó)的近1/4[18]。其次,從人口規(guī)??矗h及縣級(jí)市戶籍人口約9億,常住人口約8億,分別占全國(guó)的約64%、57%,其中縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口合計(jì)約2.5億,占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%[19]。再次,從投資消費(fèi)的潛力看,居民人均消費(fèi)支出縣城僅為地級(jí)及以上城市的2/3左右[18],在市政設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面縣城存在短板弱項(xiàng),通過(guò)加強(qiáng)縣城建設(shè),既可以形成當(dāng)期投資,拉動(dòng)生產(chǎn)和消費(fèi),同時(shí)通過(guò)投資改善縣城軟硬件環(huán)境,有助于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新的項(xiàng)目建設(shè),產(chǎn)生新增就業(yè),促進(jìn)居民增收和消費(fèi),形成乘數(shù)效應(yīng)和良性循環(huán)。

二是加強(qiáng)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和培養(yǎng)新市民意義重大??h城聯(lián)系城鄉(xiāng),是許多新市民的第一個(gè)落腳點(diǎn),與地級(jí)以上城市相比,縣城離農(nóng)民原有生產(chǎn)資料和原有生活社交圈子近,又能享受城市生產(chǎn)生活方式,尤其是教育醫(yī)療條件對(duì)農(nóng)民具有較大的吸引力,這種特殊的天然載體往往使縣城成為許多城市新移民的第一個(gè)落腳點(diǎn),也是新移民新人生的第一個(gè)培訓(xùn)站。2021年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%[20],但戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在一定差距,從常住人口城鎮(zhèn)化率看,以城鎮(zhèn)化率達(dá)80%估算,未來(lái)仍有2億左右鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn);從市民化角度看,城鎮(zhèn)化尚處于中期,未來(lái)還有4億多鄉(xiāng)村人口將成為市民。因此,基于龐大的城市化需求潛力,推動(dòng)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)既能支撐農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化,又能通過(guò)城鎮(zhèn)化激活龐大的內(nèi)需市場(chǎng),為雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建提供不可或缺的內(nèi)在依托與回旋空間。

2.2 順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的客觀要求

從全球城市發(fā)展的歷史規(guī)律來(lái)看,基本遵循從城鎮(zhèn)化到城市化,再到都市圈和城市群化的歷程。1978—2021年,我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從17.9%快速提升到64.7%,城鎮(zhèn)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期,產(chǎn)業(yè)和人口主要向大都市圈城市群集聚的態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯[21]。全球化資源配置程度的提高推動(dòng)了城市空間和組織形態(tài)的變革,資源配置最優(yōu)和多維度功能整合的城市發(fā)展規(guī)律客觀上推動(dòng)城市走向集聚集群時(shí)代,由中心城市及周邊城鎮(zhèn)組成緊密結(jié)合的都市圈或城市群成為全球主要經(jīng)濟(jì)體最具效率的城市空間形態(tài)[22]。

改革開(kāi)放以來(lái),隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的率先發(fā)展,包括人口在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素快速向珠三角和長(zhǎng)三角集聚,出現(xiàn)持續(xù)的“孔雀東南飛”。20世紀(jì)90年代尤其是鄧小平南巡講話后,改革開(kāi)放向內(nèi)陸縱深推進(jìn),“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)化就業(yè)的同時(shí),也催生了一批中小城鎮(zhèn),引發(fā)社會(huì)各界對(duì)城鎮(zhèn)化的關(guān)注和探索[23]。20世紀(jì)末伴隨著我國(guó)應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、加入WTO和對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視,小城鎮(zhèn)集聚和輻射能力弱、產(chǎn)業(yè)層次低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問(wèn)題日益顯現(xiàn),小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力減弱。全球化產(chǎn)業(yè)布局分工的調(diào)整促使大城市形成優(yōu)于小城鎮(zhèn)的集聚效益,以大城市為核心帶動(dòng)周邊城市和小城鎮(zhèn)形成錯(cuò)落有致、協(xié)同融合的產(chǎn)業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系,城市之間、城鎮(zhèn)之間依托協(xié)作形成緊密分工而非單純的行政隸屬關(guān)系成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市空間協(xié)同的主流方式。

總體來(lái)看,在我國(guó)以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局下,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)要素協(xié)同流動(dòng),推動(dòng)不同縣城分類發(fā)展,構(gòu)筑支撐鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點(diǎn),縮小地區(qū)差異與城鄉(xiāng)差距,提升公眾的幸福感和獲得感。

2.3 適應(yīng)人口發(fā)展轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)選擇

隨著三孩政策效應(yīng)逐步消退、城市化推進(jìn)、受教育水平提升,我國(guó)總和生育率未來(lái)可能大幅下滑至1.0~1.2的水平,預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期可能出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從學(xué)者的已有研究來(lái)看,以較為樂(lè)觀的總和生育率穩(wěn)定在1.8測(cè)算,2050年和2100年我國(guó)人口規(guī)模分別約為13.2億和10.8億,若以較為悲觀的總和生育率1.0測(cè)算,屆時(shí)人口規(guī)模分別為12.5億和5.5億[24],均大幅低于現(xiàn)有人口規(guī)模,在人口結(jié)構(gòu)上更不容樂(lè)觀,2020年老年人口總數(shù)達(dá)2.64億,占總?cè)丝诘?8.7%[25],青年人及嬰幼兒占比持續(xù)下降。《意見(jiàn)》中明確提出引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展,在上述城市化和人口發(fā)展態(tài)勢(shì)下,越來(lái)越多的地區(qū)和中小城市將陷入人口收縮縣城行列,這就要求縣城發(fā)展需要積極適應(yīng)人口發(fā)展的轉(zhuǎn)向。

3 以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的困境約束

縣城是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵部分,同時(shí)也是直接面向基層治理的依托平臺(tái)。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),既離不開(kāi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素如產(chǎn)業(yè)、人口、土地等的協(xié)同推進(jìn),更需要審視治理體系和治理能力領(lǐng)域面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻。

3.1 縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,財(cái)政自給率低

與城市經(jīng)濟(jì)相比,縣域經(jīng)濟(jì)具有鮮明的農(nóng)村性、地域廣闊性、發(fā)展不平衡性等特征。通過(guò)對(duì)全國(guó)1 865個(gè)縣(市)觀察,發(fā)現(xiàn)2019年縣(市)GDP均值為203億元,其中不足100億元的達(dá)到761個(gè),占比40.1%,有1 033個(gè)縣(市)第二產(chǎn)業(yè)增加值不足50億元[26]。2019年我國(guó)GDP為99.1萬(wàn)億元[27],根據(jù)《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,全國(guó)共有2 846個(gè)縣級(jí)行政單位[28],依此簡(jiǎn)單計(jì)算,平均每個(gè)縣級(jí)行政單元的GDP為348億元,由此可見(jiàn),縣域與市區(qū)相比經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐較為薄弱;從財(cái)政收支來(lái)看,經(jīng)濟(jì)增速放緩疊加房地產(chǎn)發(fā)展壓力,地方政府尤其是縣級(jí)財(cái)政壓力加大,特別是疫情防控、生態(tài)環(huán)境治理、應(yīng)對(duì)人口老齡化、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等都需要增加剛性財(cái)政支出,對(duì)土地出讓金等非稅收入的依賴加深,部分縣城嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付,財(cái)政質(zhì)量問(wèn)題比較突出。

上述情況使得縣級(jí)財(cái)政在縣城建設(shè)方面明顯乏力,根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù),縣城建設(shè)整體上更依賴自籌資金,貸款比例小。2020年縣城市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中自籌資金占比26.8%、地方財(cái)政撥款占比26.0%、其他資金占比21.6%、國(guó)內(nèi)貸款占比5.1%[29]86-87,從城市來(lái)看,上述四項(xiàng)分別為23.0%、25.5%、14.4%和16.9%[29]18-19,在結(jié)構(gòu)上與縣城有較大差異,尤其是在貸款占比方面,縣城占比較低,比城市平均低11.8個(gè)百分點(diǎn)。

3.2 部分縣城已進(jìn)入人口收縮行列

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),一些中心城市、大城市在人口快速集聚和城區(qū)持續(xù)擴(kuò)大的同時(shí),部分中小城市、邊緣城市面臨著不斷收縮的現(xiàn)實(shí)。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,人口增加的地級(jí)行政區(qū)有184個(gè),人口減少的地級(jí)行政區(qū)有149個(gè)[30]。有學(xué)者對(duì)660個(gè)不同類型的城市2007—2016年間的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行研究,將連續(xù)3個(gè)自然年人口負(fù)增長(zhǎng)的定為收縮型城市,發(fā)現(xiàn)有80個(gè)城市出現(xiàn)不同程度的人口收縮[31]。也有學(xué)者利用夜間燈光大數(shù)據(jù)進(jìn)行度量,發(fā)現(xiàn)全國(guó)2 800多個(gè)縣級(jí)行政單元中有191個(gè)處于人口持續(xù)下降狀態(tài)[32],這些都說(shuō)明我國(guó)縣城的人口收縮問(wèn)題已到了不得不重視的地步,尤其是西部地區(qū)受自然條件制約,人口收縮的問(wèn)題更為突出。

3.3 部分縣城土地資源錯(cuò)配,人地關(guān)系失衡

建設(shè)用地是城市發(fā)展的空間載體,其人均水平可在一定程度上反映城市土地供應(yīng)的現(xiàn)狀和合理程度。“十三五”期間,我國(guó)設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)建設(shè)用地占全國(guó)比重下降0.2個(gè)百分點(diǎn),年均增速較全國(guó)低0.7個(gè)百分點(diǎn),人口增速較全國(guó)高1.1個(gè)百分點(diǎn),占全國(guó)比重增加0.3個(gè)百分點(diǎn)(1)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2015—2020年)相關(guān)數(shù)據(jù)筆者加總計(jì)算所得。,這說(shuō)明人口規(guī)模越大的城市用地集約程度越高??h城建成區(qū)面積從2010年的16 583平方公里[33]80,提高到2020年的20 867平方公里[29]75,增長(zhǎng)了25.8%,而同期縣城人口從12 637萬(wàn)人[33]80提升到14 055萬(wàn)人[29]76,僅增長(zhǎng)11.1%,人口的增長(zhǎng)落后于城市建成區(qū)面積的增長(zhǎng),導(dǎo)致土地供需錯(cuò)配、人地關(guān)系失衡。

長(zhǎng)期以來(lái),由于缺乏對(duì)土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管護(hù),土地剛性需求與低效供給的矛盾比較突出。不同規(guī)??h城的土地供需差異較大,規(guī)模越大的縣城,人口集聚趨勢(shì)越強(qiáng),但土地供給相對(duì)較少;規(guī)模較小的縣城,人口增長(zhǎng)停滯或者凈流出,土地供給相對(duì)過(guò)剩。同時(shí),農(nóng)民工就地城市化中出現(xiàn)“工作在縣城,生活在農(nóng)村”的普遍現(xiàn)象,加之農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體,土地紅線約束大,土地要素的市場(chǎng)化配置改革緩慢,人地分離的情況在一定時(shí)期內(nèi)仍會(huì)存在。

3.4 公共服務(wù)設(shè)施總體發(fā)展較快,但存在結(jié)構(gòu)性差距

近年來(lái),隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的持續(xù)推進(jìn),縣域教育醫(yī)療整體水平已有較大提升,但仍存在結(jié)構(gòu)性短板。在教育方面,縣域人均教育資源總體上較市轄區(qū)充裕,但縣域教師質(zhì)量整體上不如城市。在醫(yī)療方面,2018年縣域平均每10萬(wàn)人擁有醫(yī)院、醫(yī)院床位、醫(yī)師數(shù)量分別為1.7個(gè)、300.1張、172.7人[34],分別為市轄區(qū)平均水平的46%、38%、41%(2)根據(jù)《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中對(duì)比縣城數(shù)據(jù)和市轄區(qū)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。,總體上仍有較大的短板。

從交通路網(wǎng)密度看,2020年縣城路網(wǎng)密度平均為6.9公里/平方公里[29]72,相當(dāng)于同期設(shè)市區(qū)平均水平(7.1公里/平方公里[29]4)的97.3%,兩者較為接近。從市政普及率看,2020年縣城公共供水普及率96.7%、燃?xì)馄占奥?9.1%、排水管道密度9.6公里/平方公里[29]72-73,從城市來(lái)看上述三項(xiàng)指標(biāo)分別為99.0%、97.9%和11.1[29]4-5,總體上看,縣城的公共服務(wù)與城市相比仍存在較為明顯的差距。同時(shí)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政自給能力、人口密度和城鎮(zhèn)化水平等因素的影響,不同縣城基本公共服務(wù)供給效率也存在差異[35]。

3.5 縣城治理面臨多重約束

從當(dāng)前的治理實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)縣城治理體系中還存在與新型城鎮(zhèn)化不匹配的體制性和機(jī)制性約束,與人民對(duì)美好生活的期盼還有一定差距。

第一,治理手段和方式仍有較大的創(chuàng)新空間。縣城治理既不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理,也不可能單純依靠行政力量和大包大攬的管理方式。在某種意義上,治理手段的多樣化和治理方式的創(chuàng)新程度會(huì)直接影響到治理效能。相較于大城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新需求而言,縣城在治理手段和方式的轉(zhuǎn)變上還有很大的創(chuàng)新空間。一是市場(chǎng)化力量的運(yùn)用相對(duì)不足。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供方面,市場(chǎng)主體可以發(fā)揮更多的積極作用,尤其在財(cái)政硬約束情況下,合理利用社會(huì)資本,加大引入市場(chǎng)機(jī)制就極為重要。二是社會(huì)化程度不高。在公共服務(wù)和社會(huì)治理方面,很多縣城的行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織、志愿團(tuán)體等社會(huì)組織發(fā)育不夠成熟,難以有效承擔(dān)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的一些社會(huì)職能。三是治理的精細(xì)化程度較低。城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量難以得到充分保障,不少城鎮(zhèn)仍處于粗放式管理階段,治理的法治化、信息化程度不高,管理方式也缺乏靈活性和創(chuàng)新性。四是部分地區(qū)城鎮(zhèn)化貪大求快,基層治理方式未與時(shí)俱進(jìn),尤其是個(gè)別地區(qū)通過(guò)集中安置等方式強(qiáng)制農(nóng)民集體上樓,把散居的農(nóng)戶人為變成集中居住的居民,而農(nóng)民身份和生產(chǎn)生活習(xí)慣仍未轉(zhuǎn)變,導(dǎo)致一些治理上的問(wèn)題。

第二,縣城社區(qū)居民自我治理的組織化程度較低、功能還不夠健全。城鎮(zhèn)的建設(shè)與管理既離不開(kāi)基層政府的引導(dǎo)和推動(dòng),也離不開(kāi)居民的積極參與和自我服務(wù),但總體上,縣城的社區(qū)發(fā)育仍顯不足。一是在情感認(rèn)同上,縣城的人際關(guān)系相對(duì)大城市更為緊密,這種準(zhǔn)熟人社會(huì)的直接人際交往超過(guò)了對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感,社區(qū)自治尚未成為居民的自覺(jué)行為。二是在功能發(fā)揮上,社區(qū)居委會(huì)漸趨行政化。這既部分源于居委會(huì)在財(cái)務(wù)、人事等方面對(duì)基層政府的依賴,也部分因?yàn)樯霞?jí)職能部門(mén)把大量行政事務(wù)下放給社區(qū),加之街道辦受人員編制、經(jīng)費(fèi)管理及績(jī)效考核等方面的多重約束,也不得已將部分管理職能向居委會(huì)延伸。三是在居民參與上,社區(qū)層面的參與主體以黨員和老年人為主,尤其是退休黨員為主,年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)等存在不同程度的失衡,很多新建社區(qū)在居民自治層面也缺乏成熟的居民參與渠道和運(yùn)行機(jī)制,社區(qū)對(duì)居民訴求的回應(yīng)能力和影響力也相對(duì)較弱。

第三,城鎮(zhèn)體系“多規(guī)合一”的推進(jìn)還不夠深入。早在2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上就提出建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系,我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要更明確要求以市縣級(jí)行政區(qū)為單元推進(jìn)“多規(guī)合一”[36]?!笆奈濉睍r(shí)期縣城在發(fā)展和治理中進(jìn)一步深化“多規(guī)合一”還有非常艱巨的任務(wù)。一是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)“條塊分割”的行政體制在縣級(jí)層面比較突出,出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等在縱向和橫向上多規(guī)并行、復(fù)雜交錯(cuò)的局面。二是部分城市區(qū)劃調(diào)整后縣市之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足,在規(guī)劃上沒(méi)有很好地銜接和調(diào)整,缺乏層級(jí)和空間上的重新整合。三是受短視化發(fā)展思路和粗放式城鎮(zhèn)建設(shè)的影響,往往新舊規(guī)劃之間互相矛盾,缺乏統(tǒng)一性,加之地方政府政績(jī)考核的壓力,城市用地盲目擴(kuò)張和開(kāi)發(fā),也嚴(yán)重影響到其他規(guī)劃的執(zhí)行效果。四是從公共資源的配置來(lái)看,一些非縣政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集了較多的人口和產(chǎn)業(yè),已經(jīng)具備了小城市甚至中等城區(qū)的形態(tài),但基層政府的管理權(quán)能和公共資源的配置仍然是根據(jù)鎮(zhèn)一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定,出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象,既無(wú)法保障基層政府管理職能的充分發(fā)揮,也與當(dāng)?shù)孛裆枨笥休^大的差距。

4 以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)路徑

新時(shí)期推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),需要按照《意見(jiàn)》明確指出的順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì),立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位,統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,系統(tǒng)研究、審視和破解縣城現(xiàn)實(shí)存在的產(chǎn)業(yè)、人口、土地、公共設(shè)施及城市治理等方面的問(wèn)題,協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系[37],因地制宜補(bǔ)齊短板、補(bǔ)強(qiáng)弱項(xiàng),增強(qiáng)縣城綜合承載能力,提升縣城發(fā)展質(zhì)量,推進(jìn)縣城高效治理。

4.1 從發(fā)展的視角,推進(jìn)縣城“事財(cái)人地”關(guān)系優(yōu)化,促進(jìn)縣城高質(zhì)量發(fā)展

在城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)驅(qū)動(dòng)要素作用發(fā)揮逐漸減弱的情形下,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要調(diào)整縣級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系,優(yōu)化人口、土地、資本等生產(chǎn)要素,培育和釋放發(fā)展新動(dòng)能。

第一,完善與事權(quán)相匹配的縣級(jí)財(cái)權(quán)機(jī)制。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保持社會(huì)穩(wěn)定是縣級(jí)政府的重要職能,在分稅制和轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有財(cái)政框架下,實(shí)現(xiàn)兩種目標(biāo),要么調(diào)整財(cái)政收入分配比例,要么調(diào)整財(cái)政支出責(zé)任,以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)平衡。這一方面需要以縣級(jí)屬地實(shí)際需求為導(dǎo)向,優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政的職能,厘清支出責(zé)任,完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,在國(guó)家財(cái)政改革發(fā)展中向縣級(jí)傾斜,建立縣級(jí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制;另一方面,在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中改革轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,針對(duì)五類不同縣城的財(cái)力差距實(shí)際,對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、基本公共服務(wù)薄弱區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難區(qū)開(kāi)展差異化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[38]。同時(shí),以流域?yàn)樽ナ珠_(kāi)展生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化和生態(tài)補(bǔ)償探索試點(diǎn),完善地區(qū)間、流域上下游之間的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)資金、產(chǎn)業(yè)、人才等全要素補(bǔ)償。

第二,充分發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng),吸引多元資本參與縣城建設(shè)。資金投入不足是大多數(shù)縣城普遍存在的問(wèn)題,一方面需要繼續(xù)發(fā)揮政府投資的乘數(shù)效應(yīng),綜合考慮各類縣城的發(fā)展基礎(chǔ)、資金需求規(guī)模、未來(lái)收益、財(cái)務(wù)收支平衡能力等,合理確定投資周期和階段性計(jì)劃,綜合使用各類政策性資金工具,最大程度發(fā)揮政府財(cái)政投資的作用;另一方面,要充分利用市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,創(chuàng)新投融資模式,如利用EOD(Ecology-oriented Development,生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展) “肥瘦搭配”的模式特點(diǎn)吸引市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)資本、金融資本聯(lián)動(dòng)投入?yún)⑴c縣城建設(shè)。同時(shí),在合理控制總體負(fù)債率的基礎(chǔ)上,利用開(kāi)發(fā)性金融、國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金、專項(xiàng)企業(yè)債券等工具進(jìn)行融資支持,帶動(dòng)社會(huì)資本參與縣城建設(shè)的積極性。

第三,防范化解縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。縣城建設(shè)的合理性與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核機(jī)制密切相關(guān),要制定和完善五類縣城不同的分類考核政績(jī)體系,把民生、生態(tài)環(huán)保、公眾滿意度等指標(biāo)納入干部晉升評(píng)價(jià)體系。逐步降低縣級(jí)政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴,嚴(yán)防炒作房地產(chǎn)。制定逐步降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)施總量和結(jié)構(gòu)雙控,優(yōu)化債務(wù)負(fù)面清單,加強(qiáng)新增債務(wù)項(xiàng)目論證可行性審查。

第四,以城鄉(xiāng)土地同權(quán)化和土地資源配置市場(chǎng)化為導(dǎo)向深化土地改革。土地是最寶貴的資源之一,從整體上看,我國(guó)耕地潛力和用地需求之間存在不平衡,耕地可開(kāi)發(fā)潛力主要在西部,而新增建設(shè)用地需求主要在東部和中部,土地市場(chǎng)存在一定的流動(dòng)性障礙,耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地要素配置在不同區(qū)域內(nèi)流動(dòng)存在制度性約束。一是打破不同城市主體絕對(duì)均衡發(fā)展的桎梏,加快推進(jìn)新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤,對(duì)人口增長(zhǎng)的城市加大建設(shè)用地供給,反之則減少土地供給,并通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制使退出建設(shè)用地的地區(qū)獲得資金支持,使建設(shè)用地不足的地區(qū)獲得相對(duì)足夠的土地供應(yīng)。二是放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市限制,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地大市場(chǎng),優(yōu)化土地資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的空間配置。三是進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng),完善農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口后的土地退出機(jī)制,保障進(jìn)城落戶農(nóng)民原有土地收益,使農(nóng)民進(jìn)城無(wú)后顧之憂。

4.2 從治理的視角,優(yōu)化治理體系,助推縣城高效能治理

“十四五”時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)從增量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)向,這也意味著城鎮(zhèn)治理體系需要不斷適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì),以高效能治理賦能高質(zhì)量發(fā)展。

第一,強(qiáng)化黨建引領(lǐng),促進(jìn)縣域治理的協(xié)同化。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)領(lǐng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)各項(xiàng)工作的核心原則。一是加強(qiáng)黨委的統(tǒng)一協(xié)調(diào),在省、市、縣各個(gè)層級(jí)統(tǒng)一思想、統(tǒng)籌規(guī)劃,在縱向關(guān)系上努力避免省—市體制和省—縣體制并立后形成新的二元格局。二是發(fā)揮黨在縣城各職能部門(mén)間的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,避免城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中部門(mén)之間各自為政,在土地利用、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和民生保障等方面突破碎片化的體制障礙,形成相互匹配和協(xié)同發(fā)展的合力優(yōu)勢(shì)。三是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),切實(shí)強(qiáng)化黨員與人民群眾之間的聯(lián)系,發(fā)揮黨員在基層治理中的模范帶頭作用,充分整合基層政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位的力量,激發(fā)基層治理的活力。

第二,以民生服務(wù)為抓手,回歸城鎮(zhèn)治理的人本化。城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目的是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往,讓農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民都能共享改革發(fā)展的成果,充分保障民生既是檢驗(yàn)新型城鎮(zhèn)化成效的主要內(nèi)容,也是各項(xiàng)工作任務(wù)的重要抓手。一要轉(zhuǎn)變觀念,城鎮(zhèn)化的資源投入標(biāo)準(zhǔn)要圍繞人的發(fā)展需求而非行政層級(jí)建制約束,對(duì)于實(shí)力強(qiáng)的縣城、超大鎮(zhèn),要加大公共服務(wù)的資源投入,使之與人口及經(jīng)濟(jì)規(guī)模相匹配,既要防范一哄而上的“假性城市化”,也要避免權(quán)責(zé)不符的“小馬拉大車”。二要繼續(xù)加強(qiáng)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè),縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾接觸較為頻繁,諸多工作均直接服務(wù)群眾,要通過(guò)對(duì)基層部門(mén)的便民化、親民化改造,努力踐行以人為本。三要豐富城鎮(zhèn)居民的利益表達(dá)途徑和參與機(jī)制,充分了解真實(shí)的民生需求,及時(shí)化解城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)矛盾,不斷彌補(bǔ)公共服務(wù)體系的短板。

第三,以賦能街鎮(zhèn)為動(dòng)力,提升城鎮(zhèn)治理的自主化。繼續(xù)深化“放管服”改革在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸,主動(dòng)為街鎮(zhèn)賦權(quán)增能,提升街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層治理體系中的主體地位,而非傳統(tǒng)意義上政府職能部門(mén)的末端延伸和政策執(zhí)行的工具化載體。一是實(shí)現(xiàn)資源服務(wù)與事權(quán)相匹配,在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善直接面向企業(yè)和群眾的行政審批、公共服務(wù)等事項(xiàng),實(shí)行“一站式服務(wù)”,爭(zhēng)取簡(jiǎn)單事項(xiàng)村社辦理、復(fù)雜事項(xiàng)街鎮(zhèn)解決。二是借鑒推廣一些地方探索的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)告”“網(wǎng)格化辦理、組團(tuán)式服務(wù)”等改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)[39],推動(dòng)資源服務(wù)下沉,強(qiáng)化事權(quán)和激勵(lì)保障,推進(jìn)基層減負(fù),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的治理效率。三是在法律法規(guī)方面適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整修訂,對(duì)于一些規(guī)模較大的街鎮(zhèn),可以賦予其在財(cái)政統(tǒng)籌、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面更大的靈活性和自主性,并在街道體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的融合轉(zhuǎn)化上予以更多的法律保障。

第四,以共建共治共享為路徑,推動(dòng)縣城治理主體的多元化。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),大量農(nóng)村人口進(jìn)入縣城居住,角色和身份認(rèn)同都亟待轉(zhuǎn)變,而城鎮(zhèn)公共事務(wù)也日趨復(fù)雜,單純依靠政府的行政力量很難有效實(shí)現(xiàn)基層治理的有效性和服務(wù)提供的及時(shí)性。因此,需要以城鎮(zhèn)社區(qū)的地理空間為載體,不斷加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育力度,并在此基礎(chǔ)上吸納整合社會(huì)力量共同參與到基層治理中。一是落實(shí)城鎮(zhèn)居民落戶政策的相關(guān)改革措施,為城鎮(zhèn)的“新市民”群體提供同等的公共服務(wù),積極引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變身份意識(shí)、形成社區(qū)認(rèn)同感。二是打造社區(qū)公共交往空間,增強(qiáng)居民之間的人際聯(lián)系和情感歸屬,讓居民在社區(qū)有更多獲得感。三是引進(jìn)和培育社區(qū)功能性自治組織,充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)事務(wù)參與的積極性,并不斷整合社區(qū)內(nèi)部和外部力量,形成以社區(qū)黨組織為核心、多主體共同參與的治理格局。

第五,以全周期管理為導(dǎo)向,強(qiáng)化縣城建設(shè)的系統(tǒng)化。新時(shí)期加強(qiáng)縣城建設(shè)、發(fā)展和治理,需將全生命周期管理理念貫穿于全過(guò)程。一要將縣城看作是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)生命體,縣城城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,不能貪大求快,需要分階段逐步推進(jìn)。二要整合城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié),以城市治理的全域視角綜合布局,避免出現(xiàn)建設(shè)與規(guī)劃相脫節(jié)、管理與建設(shè)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。三要繼續(xù)貫徹落實(shí)“多規(guī)合一”的改革思路,按照集成化的理念,借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)將碎片化的各項(xiàng)規(guī)劃和政策統(tǒng)籌起來(lái)。

第六,以新型信息技術(shù)為載體,推進(jìn)縣域治理的智能化。隨著信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等越來(lái)越具有全域賦能特征的新技術(shù)為縣域治理創(chuàng)新提供了有力支撐。一是加強(qiáng)縣域信息化平臺(tái)建設(shè),以城市新基建為契機(jī)打造城鎮(zhèn)信息基礎(chǔ)設(shè)施,進(jìn)一步整合城鄉(xiāng)之間、部門(mén)之間、層級(jí)之間的信息資源。二是借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)充分整合不同治理主體,尤其是賦能基層政府和城鎮(zhèn)居民,讓居民有更多參與城鎮(zhèn)公共事務(wù)管理的渠道和機(jī)會(huì)。三是學(xué)習(xí)大城市在智慧城市建設(shè)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在城鎮(zhèn)交通、醫(yī)療、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域逐漸引入全覆蓋的智能系統(tǒng),提升城鎮(zhèn)治理的智能化水平,為縣城高效能治理厚植技術(shù)保障。

5 結(jié)語(yǔ)

順應(yīng)人口向城市集聚的趨勢(shì),以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要立足于縣城,還要著眼于全國(guó);不僅要促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展,更要實(shí)現(xiàn)高效能治理;不僅要從靜態(tài)角度認(rèn)識(shí)到縣城是擴(kuò)大內(nèi)需的重要一環(huán),還要從動(dòng)態(tài)角度發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的載體和紐帶作用。

第一,充分尊重市場(chǎng)規(guī)律,有所為有所不為。與城市相比,我國(guó)縣城平均規(guī)模較小,尤其是西部縣城集聚效應(yīng)不足,一方面,要瞄準(zhǔn)市場(chǎng)不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域,并區(qū)分輕重緩急;另一方面,依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃,以五類縣城的劃分為基準(zhǔn),尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的客觀規(guī)律,以增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載為導(dǎo)向,優(yōu)先支持發(fā)展基礎(chǔ)較好的東部縣城,推進(jìn)中部和東北地區(qū)縣城轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)中西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、人口流出區(qū)、資源枯竭地區(qū)以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)為目標(biāo),通過(guò)針對(duì)性的財(cái)政稅收支持引導(dǎo)其走差異化可持續(xù)發(fā)展道路。

第二,統(tǒng)籌發(fā)展與治理。從發(fā)展的視角,通過(guò)完善與事權(quán)相匹配的縣級(jí)財(cái)權(quán)機(jī)制、充分發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)、防范化解縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、以城鄉(xiāng)土地同權(quán)化和土地資源配置市場(chǎng)化為導(dǎo)向深化土地改革、優(yōu)化土地資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的空間配置等推進(jìn)縣城“事財(cái)人地”關(guān)系優(yōu)化,促進(jìn)縣城高質(zhì)量發(fā)展。從治理的視角,著重從促進(jìn)縣域治理的協(xié)同化、民生服務(wù)的人本化、基層治理的自主化、縣城治理主體的多元化、縣城建設(shè)的系統(tǒng)化等方面優(yōu)化縣域治理體系,推動(dòng)縣城高效能治理。

第三,以改革創(chuàng)新促發(fā)展。圍繞縣城城鎮(zhèn)化在行政體制、財(cái)政保障、地方債務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地要素等領(lǐng)域的梗阻,需要充分考慮五類縣城的差異性,兼顧當(dāng)前和未來(lái),把改革創(chuàng)新作為推動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵支撐,釋放各類生產(chǎn)要素的最大潛能和全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動(dòng)能,實(shí)現(xiàn)縣城高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理。

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