文/盧芳許 鐘 海（..西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西西安 7006）

內(nèi)容提要：貧困治理政策亟需適時(shí)而變并朝著新的治理方向及時(shí)做出調(diào)整。通過對(duì)比脫貧攻堅(jiān)時(shí)期與鄉(xiāng)村振興背景下的貧困治理目標(biāo)、治理理念、治理手段、治理范式的轉(zhuǎn)變，厘清返貧的客觀因素與主觀因素、內(nèi)在因素與外在因素，通過落實(shí)“吹哨人”責(zé)任，完善防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制；強(qiáng)化多元共治，構(gòu)建黨政社協(xié)同治理機(jī)制；拓寬發(fā)展渠道，構(gòu)建持續(xù)增收內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制；優(yōu)化扶貧政策，建立政策動(dòng)態(tài)調(diào)試機(jī)制等“四維一體”防返貧長(zhǎng)效機(jī)制，破解返貧風(fēng)險(xiǎn)、守住脫貧攻堅(jiān)成果。

一、問題的提出

進(jìn)入后脫貧時(shí)期，在貧困質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)軌、共同富裕理念導(dǎo)向下[1]，“三農(nóng)”工作的重心歷史性地轉(zhuǎn)移到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上。2020年黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“健全防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制”。2021年中央“一號(hào)文件”又提出設(shè)立5年過渡期，進(jìn)一步夯實(shí)脫貧成果。貧困治理經(jīng)歷著“扶貧戰(zhàn)略”向“防返貧”為主的貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。2022年中央“一號(hào)文件”再次提出 “堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”。如何構(gòu)建鄉(xiāng)村振興背景下多維防返貧長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于更好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕具有極其重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)界對(duì)于防返貧研究主要從返貧誘因和防返貧治理兩大主線展開：

（一）返貧誘因研究

返貧誘因可歸納為內(nèi)部因素和外部因素兩方面[2]，進(jìn)一步大致又可細(xì)分為四個(gè)層面，即自身發(fā)展能力不足導(dǎo)致返貧、因?yàn)?zāi)返貧、資源稟賦不足導(dǎo)致返貧、政策變動(dòng)導(dǎo)致返貧等[3]。能力發(fā)展不足其實(shí)質(zhì)是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中“抗逆力”不強(qiáng)，天然的脆弱性和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足導(dǎo)致返貧[4]。貧困的根源也離不開根深蒂固的心理因素，貧困主體自身意識(shí)淡薄和脫貧動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)、觀念落后等因素對(duì)其有著長(zhǎng)期影響，也是貧困治理面臨的主要困境[5]。一些微小的市場(chǎng)波動(dòng)，或是政策的退出都會(huì)使其重新陷入貧困[6]。另外，自然災(zāi)害和資源稟賦短板與貧困高度相關(guān)，在廣度上和深度上遠(yuǎn)高于其他誘因[7][8]。 政策變動(dòng)導(dǎo)致的返貧是在致貧和返貧風(fēng)險(xiǎn)因子并未消除之前，一旦反貧困干預(yù)力量減弱或退出，而導(dǎo)致脫貧人口收入水平大幅波動(dòng)進(jìn)而誘發(fā)返貧的現(xiàn)象[9]。此外，部分地區(qū)重視“生存性貧困”，輕視“發(fā)展性貧困”，也會(huì)導(dǎo)致區(qū)域性幫扶制度與政策舉措碎片化，誘發(fā)貧困代際傳遞等次生問題[10]。

（二）防返貧治理研究

貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，伴隨人類社會(huì)發(fā)展始終。關(guān)于防返貧治理，更多學(xué)者從宏觀層面、中觀層面、微觀層面進(jìn)行治理路徑分析。首先，從宏觀層面看，通過國(guó)家制度安排、人力資本投入、建立常規(guī)化扶貧機(jī)制等措施是遏制農(nóng)村返貧現(xiàn)象的有力措施[11]。而建立風(fēng)險(xiǎn)紓解機(jī)制，完善社會(huì)保障體系能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)沖返貧風(fēng)險(xiǎn)[12]。政策協(xié)同則是防止返貧的最后保障，通過提升醫(yī)療服務(wù)和保險(xiǎn)制度能夠斬?cái)嘁虿》地毜纳陕窂絒13]。彌補(bǔ)政策漏洞、完善頂層設(shè)計(jì)，織牢“社會(huì)安全防護(hù)網(wǎng)”可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊的消解[14]。除此之外，范和生[15]、包國(guó)憲和楊瑚[16]提出加快返貧預(yù)警機(jī)制建設(shè)，通過加強(qiáng)前期預(yù)防實(shí)現(xiàn)返貧風(fēng)險(xiǎn)化解。其次，從中觀層面看，通過對(duì)不同政策工具進(jìn)行選擇，避免陷入貧困治理“內(nèi)卷化”的泥潭[17]。依托產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新防返貧產(chǎn)業(yè)機(jī)制開展貧困治理，是常規(guī)之路，更是重點(diǎn)模式[18]。 同時(shí)，脫貧家庭在發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上依托家庭資產(chǎn)稟賦，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能有效防止返貧現(xiàn)象發(fā)生[19]。最后，從微觀層面看，能力貧困是貧困產(chǎn)生的根源，志智雙扶既是脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)要求，又是實(shí)現(xiàn)脫貧的重要手段[20]。增強(qiáng)自我發(fā)展能力或內(nèi)生動(dòng)力是防止返貧的根本之舉，依靠脫貧群體發(fā)展自身能力是有效應(yīng)對(duì)各種致貧因素和實(shí)現(xiàn)脫貧對(duì)象穩(wěn)定脫貧的根本路徑[21]。脫貧地區(qū)應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向提升農(nóng)戶技能、增強(qiáng)就業(yè)能力，普及農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的同時(shí)加強(qiáng)脫貧戶新教育投入，提升高質(zhì)量教育供給水平，充分發(fā)揮教育對(duì)于阻斷貧困代際傳遞的作用[22]。

綜上所述，學(xué)界關(guān)于防返貧治理進(jìn)行了深入研究，對(duì)返貧誘因、防返貧治理措施深入分析，將返貧誘因歸納為內(nèi)部因素和外部因素、主觀因素與客觀因素，且達(dá)成了廣泛共識(shí)。但是在鄉(xiāng)村振興背景下，如何保證脫貧攻堅(jiān)完成后不留工作空白，實(shí)現(xiàn)制度性長(zhǎng)效治理，構(gòu)建多維防返貧長(zhǎng)效機(jī)制成為過渡期的首要任務(wù)。就目前而言，更多學(xué)術(shù)成果仍在返貧問題探尋與碎片化治理措施上展示問題多，應(yīng)對(duì)措施相對(duì)零散化、碎片化，缺少整體性的機(jī)制構(gòu)建。本文通過明晰貧困治理的焦點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)的變化，剖析返貧誘因，建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化、可持續(xù)的“四維一體”防止規(guī)模性返貧長(zhǎng)效機(jī)制，有效保障脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接過渡。

三、鄉(xiāng)村振興背景下貧困治理的新特點(diǎn)

（一）治理目標(biāo)：“絕對(duì)貧困治理”轉(zhuǎn)向“相對(duì)貧困治理”

絕對(duì)貧困也稱為“生存貧困”，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本任務(wù)就是要在2020年之前全面消除絕對(duì)貧困。2020年之后的脫貧開啟了一個(gè)由消除 “原發(fā)性積累型絕對(duì)貧困”向解決“次生性新增型相對(duì)貧困”邁進(jìn)的新階段[23]。因此，鄉(xiāng)村振興背景下的貧困治理主要是防止相對(duì)貧困或非貧困向絕對(duì)貧困的逆向轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，這一貧困治理目標(biāo)的改變是基于我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變而決定的。第一，人民對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需要表現(xiàn)為對(duì)物質(zhì)需要、生理需求、社會(huì)性需要、心理需求等要素的滿足。目前，在“兩不愁三保障”的要求下，物質(zhì)需要和生理需要基本得到解決，轉(zhuǎn)而上升到對(duì)社會(huì)性需要及心理需要層面的追求，這也就涉及到需要通過解決相對(duì)貧困問題來(lái)完成。第二，發(fā)展的不平衡、不充分是導(dǎo)致相對(duì)貧困出現(xiàn)的根源性問題。今后相對(duì)貧困治理將聚焦于平衡東西差距與縮小城鄉(xiāng)收入差距上來(lái)，而這也必然牽扯解決相對(duì)貧困的多維性、動(dòng)態(tài)性及發(fā)展性等特點(diǎn)，也導(dǎo)致相對(duì)貧困的治理工作將伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程的始終。

（二）治理策略：“扶貧減貧”轉(zhuǎn)向“防規(guī)模性返貧”

我國(guó)貧困治理格局隨著脫貧攻堅(jiān)的順利完成已發(fā)生重大而深刻的轉(zhuǎn)變，貧困治理呈現(xiàn)新形勢(shì)、新特點(diǎn)。2020年后的貧困治理由長(zhǎng)期以來(lái)的“扶貧戰(zhàn)略”向“防返貧戰(zhàn)略”作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，旨在于已有脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化扶貧模式，繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧、完善社會(huì)保障體系等，逐步建立健全貧困治理體系使之科學(xué)化、綜合化。這不僅是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，也是對(duì)防返貧增加的多重防護(hù)，蘊(yùn)含著扶貧與防返貧的雙重內(nèi)涵。在未來(lái)貧困治理過程中要著重關(guān)注以下問題：第一，要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡，尤其是要注重政策協(xié)同，避免因貧困治理格局變化進(jìn)而導(dǎo)致扶貧資源斷崖式退出造成新的貧困問題出現(xiàn)；第二，在新時(shí)代防返貧治理目標(biāo)下，總結(jié)已有脫貧攻堅(jiān)成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建新的防返貧治理政策體系；第三，構(gòu)建多維防返貧長(zhǎng)效機(jī)制，防止已脫貧群體或相對(duì)貧困群體重新返貧，落入“福利陷阱”，并將“防返貧”工作內(nèi)嵌于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三個(gè)階段”戰(zhàn)略部署中，使之成為未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里的工作重點(diǎn)。

（三）治理手段：“運(yùn)動(dòng)式攻堅(jiān)”轉(zhuǎn)向“常態(tài)化治理”

貧困治理內(nèi)嵌于國(guó)家治理之中，2020年后貧困治理需要根據(jù)貧困治理階段的轉(zhuǎn)變及時(shí)調(diào)整。貧困治理常態(tài)化也就意味著治理工作機(jī)制常態(tài)化和責(zé)任明晰化。首先，貧困治理常態(tài)化就是要將貧困治理作為政府部門的重點(diǎn)工作，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建立網(wǎng)格化貧困治理機(jī)制，解決脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的工作空白。而貧困治理工作機(jī)制常態(tài)化就是要繼續(xù)延續(xù)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善第一書記駐村幫扶、對(duì)口幫扶、社會(huì)組織參與等幫扶政策，為防止返貧提供理論和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧并建立長(zhǎng)效機(jī)制，以脫貧地區(qū)的資源為依托，對(duì)已有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育和升級(jí)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈和發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)使脫貧群體的生活質(zhì)量得到持續(xù)提升，在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)脫貧群體能力進(jìn)行開發(fā)，提高其參與到脫貧后續(xù)發(fā)展中的積極性。此外，貧困治理工作機(jī)制常態(tài)化還需建立常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制作為保障，密切監(jiān)測(cè)已脫貧群體、貧困邊緣群體、相對(duì)貧困群體的演化狀態(tài)，以便及時(shí)調(diào)整貧困治理方案進(jìn)行干預(yù)，防止此類群體逆向發(fā)展。其次，貧困治理責(zé)任明晰化就是各級(jí)政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一，通過建立“一崗雙責(zé)”的責(zé)任機(jī)制，提高各級(jí)政府部門對(duì)貧困治理工作的重視程度，統(tǒng)籌各職能部門防止其在貧困治理中的相互推諉，將政府各部門職責(zé)進(jìn)行制度化劃分，推動(dòng)貧困治理縱向深入到底。

總之，轉(zhuǎn)型期的貧困治理重在長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃與常態(tài)化治理相結(jié)合，將工作機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制等進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)試，為貧困治理常態(tài)化提供動(dòng)力支持和制度保障。但仍需注意的是，貧困治理機(jī)制轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，具有一定的時(shí)序性，“十四五”期間作為防返貧治理的過渡期，將為后續(xù)防返貧提供制度化參照樣本。

（四）治理內(nèi)容：“脆弱性治理”轉(zhuǎn)向“韌性治理”

脆弱性反映了系統(tǒng)遭受外部威脅的可能性，脆弱性治理更加強(qiáng)調(diào)識(shí)別外界的各種風(fēng)險(xiǎn)因素以及可能后果[24]，而通常在貧困治理過程中，貧困群體或多或少因難以有效應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致貧困突發(fā)。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期脆弱性治理更加強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的及時(shí)監(jiān)測(cè)或建立防御性措施進(jìn)行干預(yù)，通過發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、完善醫(yī)療保障制度等降低貧困群體的自身脆弱性（包括身體狀況、知識(shí)技能），也通過強(qiáng)化外在幫扶、增加生計(jì)資源稟賦、優(yōu)化外部生產(chǎn)條件等彌補(bǔ)外部脆弱性。通常而言，脆弱性程度越高，抗逆性越差，返貧風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也就越高。從短期來(lái)看，依托外界力量介入、由上至下的貧困治理措施往往見效快、周期短，既能解決長(zhǎng)期以來(lái)的絕對(duì)貧困問題，又能立竿見影，快速提升貧困群體的生活水平。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，貧困治理政策具有邊際效用遞減趨勢(shì)，借力脫貧終究不是長(zhǎng)久之道，若不從貧困群體自身脆弱性出發(fā)，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和持續(xù)性，則會(huì)導(dǎo)致其在面對(duì)突發(fā)外部風(fēng)險(xiǎn)事件中難以有效應(yīng)對(duì)與自我恢復(fù)，更容易落入“福利陷阱”。

增強(qiáng)脫貧群體自我修復(fù)能力與抗逆力，從而提升脫貧戶主體韌性是新時(shí)代背景下貧困治理范式轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是貧困治理策略從依靠“外力介入”向“自主應(yīng)對(duì)”的動(dòng)態(tài)調(diào)整[25]。脫貧地區(qū)韌性治理是一個(gè)長(zhǎng)期過程，促進(jìn)已脫貧群體抗風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)能力、自我修復(fù)能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等，其韌性治理理念與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)涵具有高度的一致性，因此在未來(lái)的防返貧治理過程中增強(qiáng)已脫貧群體主體韌性將是破局之道。

四、鄉(xiāng)村振興背景下返貧風(fēng)險(xiǎn)的因素分析

從以往脫貧攻堅(jiān)治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往導(dǎo)致返貧現(xiàn)象的因素是多方面的，突發(fā)事件引起的收入銳減、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力持續(xù)性穩(wěn)定性不強(qiáng)、缺乏生計(jì)資源稟賦的脫貧地區(qū)難以長(zhǎng)期為繼、扶貧政策因時(shí)而變的短期效應(yīng)，都是造成已脫貧地區(qū)具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因，而返貧現(xiàn)象往往是內(nèi)外雙生型誘因于一體的集合。

（一）客觀因素：突發(fā)事件誘致農(nóng)民收入增長(zhǎng)韌性減弱

突發(fā)事件具有高度的不確定性和不可控性與返貧風(fēng)險(xiǎn)緊緊相扣，既限制了已脫貧群體的外在收入來(lái)源，也勢(shì)必破壞家庭及個(gè)人的已有財(cái)產(chǎn)，甚至嚴(yán)重威脅到居民生命安全，因此突發(fā)事件成為返貧高風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵誘因。突發(fā)事件是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中難以回避和剝離的現(xiàn)實(shí)難題，尤其是已脫貧群體底子薄弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中抗逆性不強(qiáng)，通過外出就業(yè)務(wù)工實(shí)現(xiàn)脫貧的家庭在應(yīng)對(duì)不可控災(zāi)害過程中很容易一夜之間被打回原形。另外返貧風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的地域性特征，原先劃定的貧困連片區(qū)多數(shù)具有自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施不完備、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匱乏等特征，自然災(zāi)害、意外事故災(zāi)害等外部風(fēng)險(xiǎn)事件在這些地方發(fā)生時(shí)，返貧風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)倍增，所以從某種程度上來(lái)說(shuō)突發(fā)事件造成已脫貧群體返貧具有不可抗拒性。

（二）主觀因素：內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力持續(xù)性與穩(wěn)定性孱弱

新時(shí)代背景下已脫貧農(nóng)民群體的內(nèi)生動(dòng)力都是基于對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需要，長(zhǎng)期以來(lái)受貧困折磨，迫切想要擺脫貧困的現(xiàn)實(shí)愿望是推動(dòng)貧困治理持續(xù)向好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。阻斷貧困代際傳遞和化解返貧風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于增強(qiáng)農(nóng)戶自身脫貧動(dòng)力，動(dòng)力愈足實(shí)現(xiàn)永久脫貧的可能性越高。習(xí)近平指出：“擺脫貧困不是擺脫物質(zhì)的貧困，而是擺脫意識(shí)和思維的貧困?！盠ewis認(rèn)為貧困人群的貧困根源在于其主動(dòng)或被動(dòng)接受了貧困文化，從而形成固化為一種思維定式和行為模式，并由此解釋了貧困的代際傳遞問題[26]。智志并舉短期見成效，長(zhǎng)期可持續(xù)，大力發(fā)展文化教育，提升已脫貧群體積極性和主動(dòng)參與性，強(qiáng)化主體意識(shí)是防返貧治理的核心維度。物質(zhì)貧窮是社會(huì)資本積累過程中必然經(jīng)歷的過程，而治貧不治愚，相當(dāng)于治標(biāo)不治本，若已脫貧群體依舊精神委頓無(wú)法擺脫“等靠要”等慵懶思想，內(nèi)生動(dòng)力持續(xù)性不強(qiáng)，脫貧意志無(wú)法得到有效喚醒，那么無(wú)疑是擺在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果面前的一道難題，既增加基層貧困治理工作難度，也會(huì)加大國(guó)家在扶貧治理中的投入，當(dāng)輸血式幫扶政策退出后脫貧戶因享受不到各種優(yōu)惠政策，很容易再次邁上返貧道路。

歸根結(jié)底，內(nèi)生脫貧動(dòng)力后勁不足是導(dǎo)致返貧發(fā)生的根源性問題。當(dāng)前客觀存在的返貧風(fēng)險(xiǎn)群體中很大程度也表明這一點(diǎn)，內(nèi)生動(dòng)力不足通常表現(xiàn)為脫貧意志力不堅(jiān)定、知識(shí)技能貧乏，而由此導(dǎo)致其自身發(fā)展能力不足、單一保守的脫貧思想。另外基層扶貧“同質(zhì)化”與內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足的矛盾是貧困治理面臨的又一實(shí)踐困境，外部扶貧資源追求短期、高效應(yīng)，扶貧政策呈現(xiàn)出單一片面化，若不喚醒已脫貧群體的脫貧意志，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、參與性，發(fā)揮其自主創(chuàng)造性，則難以使外在幫扶與內(nèi)生動(dòng)力形成合力，脫貧的穩(wěn)定性就得不到保障，已脫貧群體返貧風(fēng)險(xiǎn)也就得不到有效控制。因此，在與返貧問題斗爭(zhēng)過程中，必須堅(jiān)持智志并舉，發(fā)揮已脫貧群體主觀能動(dòng)性，讓其愿意學(xué)知識(shí)、長(zhǎng)技能，提升農(nóng)戶韌性，強(qiáng)化返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

（三）外部因素：扶貧減貧政策長(zhǎng)期效應(yīng)薄弱

隨著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，貧困治理實(shí)現(xiàn)了漸進(jìn)式的變革與機(jī)制創(chuàng)新，貧困治理戰(zhàn)略逐步由“扶貧”向“防返貧”新的貧困治理戰(zhàn)略框架轉(zhuǎn)移，反貧困政策也在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移背景下發(fā)生遷移，以確保不同時(shí)期脫貧群眾生活狀況得到持續(xù)性改善。反貧困政策是我國(guó)堅(jiān)持集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，也是經(jīng)過科學(xué)研判和理性選擇的結(jié)果，通過采取易地搬遷、第一書記駐村幫扶、政策兜底保障、轉(zhuǎn)移就業(yè)等一系列具體脫貧措施，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活得到極大改善，脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)也基本完成。

與此同時(shí)，在我國(guó)區(qū)域性整體貧困基本得到解決前提下，仍需盡量規(guī)避因政策遷移帶來(lái)的不利影響，與之相關(guān)的政策退出帶來(lái)的福利政策消減，將影響脫貧成果的穩(wěn)定性，造成再次陷入貧困的可能。同時(shí)，我們也必須認(rèn)識(shí)到脫貧攻堅(jiān)順利完成也離不開巨大的人力、物力、財(cái)力支持。根據(jù)中央財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，8年間財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入近1.6萬(wàn)億元，在駐村幫扶工作上累計(jì)派出290多萬(wàn)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員，加強(qiáng)一線扶貧人員的扶貧能力建設(shè)。面對(duì)內(nèi)生動(dòng)力后勁不足的脫貧群體，政策變化所帶來(lái)的負(fù)面效果將會(huì)進(jìn)一步放大。

（四）內(nèi)生因素：生計(jì)資源稟賦不足與后續(xù)發(fā)展羸弱

生計(jì)資源稟賦指?jìng)€(gè)人或家庭所擁有和獲得的、可協(xié)調(diào)動(dòng)員用于生產(chǎn)、消費(fèi)和改善基本生活狀況的資源配置總和，其水平的高低決定脫貧人口返貧的基本面相[27]。已脫貧群體往往伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱、生計(jì)資源有限的現(xiàn)實(shí)困境，在實(shí)際發(fā)展中若得不到外在輸血式幫扶，其可以操控用以脫貧的生產(chǎn)資料也將隨之消耗殆盡。生計(jì)資源稟賦根據(jù)其所屬主體的不同可以劃分為公共生計(jì)資源與私人生計(jì)資源，其中私人生計(jì)資源主要來(lái)自于經(jīng)濟(jì)收入和自身人力資本，通過農(nóng)業(yè)收入以及自身勞動(dòng)換取所得，另外也包括住房等物質(zhì)資料、人際關(guān)系等社會(huì)資本、自然環(huán)境等自然資本。公共生計(jì)資源通常指政府提供的公共服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、教育等，也包括道路、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施?？偠灾?，私人生計(jì)資源與公共生計(jì)資源相互融合互補(bǔ)，前者是后者施與幫助的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的兜底保障，合理配置私人生計(jì)資源與公共生計(jì)資源就越有利于實(shí)現(xiàn)脫貧群體的持續(xù)性增收與發(fā)展動(dòng)力，紓解返貧風(fēng)險(xiǎn)。生存資料稟賦嚴(yán)重不足的群體受各種風(fēng)險(xiǎn)性因素制約，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)杯水車薪，外出就業(yè)也難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的穩(wěn)定收入，加之大多貧困群體所處環(huán)境與城市公共服務(wù)相比相去甚遠(yuǎn)，醫(yī)療水平較低、教育保障不足、公共服務(wù)不均衡都是導(dǎo)致返貧的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所以，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)并不簡(jiǎn)單。

五、鄉(xiāng)村振興背景下“四維一體”防止規(guī)模性返貧長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

（一）落實(shí)吹哨責(zé)任，完善防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制

對(duì)于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)戶而言，脫貧首先要實(shí)現(xiàn)收入持續(xù)性增加，物質(zhì)財(cái)富不斷豐富。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗性，打造農(nóng)戶韌性，防止因各種不確定因素引起的波動(dòng)導(dǎo)致再次陷入貧困旋渦。

一是建立防止規(guī)模性返貧動(dòng)態(tài)檢測(cè)平臺(tái)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、基層常態(tài)化監(jiān)測(cè)等建立已脫貧群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握并動(dòng)態(tài)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象發(fā)展?fàn)顩r，通過各種工具實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程操控多主體高效互動(dòng)，充分發(fā)揮手機(jī)、微信、入戶調(diào)查走訪等線上線下相互配合的監(jiān)測(cè)機(jī)制。

二是建立快速反應(yīng)防規(guī)模性返貧基層隊(duì)伍。建立一支由村黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村干部帶頭、充分吸納優(yōu)秀人才參與其中的防返貧監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，尤其是要根據(jù)當(dāng)?shù)厝菀装l(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件配備公共衛(wèi)生防控人員、氣象與地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)員、幫扶責(zé)任人等，定期組織人員巡查工作，深入具有返貧風(fēng)險(xiǎn)群眾家庭實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)上門問診化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，避免擴(kuò)大化。

三是建立防規(guī)模性返貧資產(chǎn)良性運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制。要建立扶貧資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)以集體為單位的扶貧資產(chǎn)狀況，確保其在用途上的精細(xì)化、合理化、規(guī)范化，讓有限的扶貧資源精準(zhǔn)到戶到人，發(fā)揮其最大功效，為防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行提供物質(zhì)保障。建立防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，打造資源信息共享平臺(tái)，為進(jìn)一步深化反貧困政策布局、政策傾斜提供數(shù)據(jù)參考。

目前的減貧政策正是基于對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)進(jìn)行賦能，穩(wěn)定小農(nóng)家庭安全基礎(chǔ)上作出的宏觀政策安排，脫貧摘帽完成后建立防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制即是增強(qiáng)農(nóng)戶抗逆性的重要環(huán)節(jié)，關(guān)口前移，“防”在前，“治”在后，防治結(jié)合構(gòu)建防返貧的第一道關(guān)卡。由于已脫貧群體具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)變化特征，脫貧后的防返貧工作主線仍需適時(shí)調(diào)整，根據(jù)返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不同維度，要在既有監(jiān)測(cè)手段基礎(chǔ)上深化落實(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控區(qū)域全覆蓋，監(jiān)測(cè)對(duì)象無(wú)死角。

（二）強(qiáng)化多元共治，構(gòu)建黨政社協(xié)同治理機(jī)制

黨政社協(xié)同治理作為鄉(xiāng)村振興背景下貧困治理的新路徑，其關(guān)鍵在于促進(jìn)黨委、政府與社會(huì)三者的協(xié)同互動(dòng)。構(gòu)建黨政社協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)注意三個(gè)要點(diǎn)：

一是堅(jiān)定貫徹落實(shí)黨建引領(lǐng)機(jī)制。堅(jiān)持黨政社協(xié)同治理機(jī)制中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)貧困治理目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)。要時(shí)刻牢記我國(guó)貧困治理的根本前提就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)及價(jià)值導(dǎo)向可以從更高維度決定我國(guó)貧困治理的目標(biāo)設(shè)定及貧困戰(zhàn)略的實(shí)施能力。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在能夠快速整合社會(huì)資源及自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，借助其組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)能夠更好地推進(jìn)我國(guó)的貧困治理工作。同時(shí)依托各級(jí)黨委的黨建工作可以避免黨政社在我國(guó)貧困治理工作中的理念沖突和價(jià)值沖突，提高三者在貧困治理工作中的配合性，擺脫長(zhǎng)期以來(lái)的碎片化困境，推進(jìn)構(gòu)建黨政社的協(xié)同治理機(jī)制；中國(guó)共產(chǎn)黨的價(jià)值導(dǎo)向不僅可以促進(jìn)人的全面發(fā)展，還能更新我國(guó)貧困治理的理念及治理思路。因此要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)貧困治理共同體的制度基礎(chǔ)。

二是充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用機(jī)制。在推進(jìn)貧困治理的進(jìn)程中要堅(jiān)持以政府為核心構(gòu)建防返貧治理協(xié)同體系。對(duì)于當(dāng)前的防返貧治理工作，政府應(yīng)該堅(jiān)持開放原則，與不同貧困治理主體構(gòu)建互利、互信、互賴的關(guān)系，可以通過政府的政策引領(lǐng)、各主體間的信息共享、資源配置等方式，搭建貧困治理合作平臺(tái)，積極促進(jìn)多元貧困治理的制度化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)貧困治理主體的差異化、對(duì)稱性和互惠性。同時(shí)政府還需要防止貧困治理中存在的多個(gè)主體利益沖突問題的出現(xiàn)，及時(shí)調(diào)解貧困治理引發(fā)的糾紛和矛盾，從而實(shí)現(xiàn)貧困治理與社會(huì)穩(wěn)定相統(tǒng)一。

三是積極構(gòu)建社會(huì)力量有效參與機(jī)制。構(gòu)建以社會(huì)內(nèi)生需求為導(dǎo)向的貧困治理模式，重視貧困治理過程中的社會(huì)自身需求。這就要求貧困治理必須緊密聯(lián)系貧困人口的內(nèi)在需求，只有充分了解貧困人口的貧困成因和分布狀況后才能夠?qū)嵭姓吒深A(yù)，并結(jié)合貧困人口分布變化、需求水平和貧困原因及時(shí)調(diào)整貧困治理模式。因此專業(yè)人才隊(duì)伍是必不可少的，政府應(yīng)在開展調(diào)查活動(dòng)、推進(jìn)駐村幫扶活動(dòng)和防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)活動(dòng)中引進(jìn)或培訓(xùn)相應(yīng)專業(yè)人才，幫助解決貧困治理進(jìn)程中的人才緊缺問題。同時(shí)在貧困治理進(jìn)程中要尊重和支持當(dāng)?shù)刎毨丝诘墓矀惱韮r(jià)值觀念，充分了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗人情，在充分挖掘的基礎(chǔ)上因地制宜地開展貧困治理工作。此外還需要?jiǎng)?chuàng)新當(dāng)前信息管理機(jī)制，構(gòu)建良好的協(xié)同治理模式。在當(dāng)前防止返貧的強(qiáng)制壓力形勢(shì)下，推動(dòng)形成返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的長(zhǎng)期合作、聯(lián)動(dòng)共享和利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制尤為重要。要不斷完善貧困回歸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的長(zhǎng)效合作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制和利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成相互促進(jìn)的治理共同體，構(gòu)建良好的協(xié)同治理模式。

（三）拓寬發(fā)展渠道，構(gòu)建持續(xù)增收內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制

通過對(duì)脫貧人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，進(jìn)而建立起穩(wěn)定完善的持續(xù)增收內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，采取多種方式幫助貧困人口，開拓其就業(yè)視野與就業(yè)渠道、穩(wěn)定其家庭收入來(lái)源，因地制宜地構(gòu)建立體防返貧傳輸戰(zhàn)略路徑，確保各類具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的群體早日擺脫貧困問題。

一是大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。依靠當(dāng)前科技及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推進(jìn)脫貧、扶貧及防返貧工作的順利進(jìn)行，大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主推模式，也是貧困人口脫貧及防止返貧的一劑良藥。很多貧困地區(qū)都有著當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)品，比如特色農(nóng)產(chǎn)品、特色手工藝品、特色水產(chǎn)品、特色加工食品等，開展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)扶貧，有助于增加當(dāng)?shù)刎毨丝诰蜆I(yè)機(jī)會(huì)，提高當(dāng)?shù)刎毨丝谑杖搿５趯?shí)際工作推進(jìn)中，個(gè)別貧困地區(qū)的基層政府及駐村干部并未達(dá)到黨中央的扶貧要求，或是照搬照套其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，使得產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、沒有當(dāng)?shù)靥厣?、產(chǎn)業(yè)布局不合理等問題。這些問題的存在必然導(dǎo)致返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，因此，必須創(chuàng)新防返貧機(jī)制。大多數(shù)貧困地區(qū)和貧困人口還是具有一定發(fā)展?jié)摿Φ模l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是穩(wěn)定扶貧的基礎(chǔ)。對(duì)此應(yīng)該從制定產(chǎn)業(yè)政策、資金和人才三方面著手，強(qiáng)化深度貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)政策傾斜；完善與企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過長(zhǎng)期合作形式形成相互促進(jìn)、共同進(jìn)步的雙贏模式；與此同時(shí)，專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)也是必不可少的，可以通過專項(xiàng)培訓(xùn)、人才交流、選拔等措施，完善對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才支持。

二是深入拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道。對(duì)于依靠外出務(wù)工脫貧的農(nóng)民群體，要注意創(chuàng)造和保障其就業(yè)機(jī)會(huì)，防止返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)?；鶎诱赏ㄟ^招商引資吸引企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)在貧困地區(qū)吸納勞動(dòng)力，為當(dāng)?shù)貛?lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解因新冠肺炎疫情造成的大量勞動(dòng)力回鄉(xiāng)問題。同時(shí)針對(duì)貧困人群組織開展培訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，開展專業(yè)技能培訓(xùn)，幫助他們掌握一技之長(zhǎng)并提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）優(yōu)化治貧政策，構(gòu)建政策動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制

隨著貧困治理格局和貧困治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變，針對(duì)防返貧治理需要科學(xué)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)既有政策轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，建立起前后平穩(wěn)銜接、內(nèi)容互不重疊的貧困治理政策體系。

一是健全分類管理與分類施策的政策配套體系。重點(diǎn)關(guān)注做好易返貧對(duì)象政策傾斜，有針對(duì)性地幫助增加家庭收入、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)兜底保障，為鞏固脫貧成果提供制度保障。要保證已有扶貧政策的總體穩(wěn)定性，尤其是要繼續(xù)加大對(duì)脫貧戶的政策傾斜力度，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)兜底保障政策的“安全防護(hù)網(wǎng)”功能，避免各類綜合性保障政策的斷崖式退出。另外，對(duì)防返貧的任務(wù)目標(biāo)不能放松，對(duì)相關(guān)責(zé)任干部的督查工作、考核指標(biāo)等政策不變，也要及時(shí)彌補(bǔ)已脫貧地區(qū)發(fā)展短板，繼續(xù)通過派駐“第一書記”和鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)、專項(xiàng)扶貧資金、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等政策措施打牢基礎(chǔ)，以更加普適性政策抑制貧困再生、破解貧困韌性，確保已脫貧的低收入群體不會(huì)再次陷入貧困旋渦。

二是構(gòu)建加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策梯隊(duì)跟進(jìn)機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)置脫貧摘帽后新的貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，在已有貧困指標(biāo)基礎(chǔ)上將公共服務(wù)水平、教育水平等綜合性指標(biāo)納入其中，并在鄉(xiāng)村振興“二十字方針”指導(dǎo)下統(tǒng)籌解決脫貧群體能力提升與貧困邊緣農(nóng)戶防返貧等問題。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策方面，繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入力度并適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造多元化、個(gè)性化的特色產(chǎn)品，通過結(jié)合地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向繼續(xù)打造品牌優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展?jié)摿?qiáng)、收益穩(wěn)定的現(xiàn)代特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在易地搬遷政策方面，要重點(diǎn)解決好搬遷群眾的后續(xù)發(fā)展與就業(yè)問題，確保其在脫離原有生產(chǎn)環(huán)境后能融入新的生活環(huán)境中，完善易地搬遷政策的相關(guān)配套措施，實(shí)現(xiàn)已脫貧人口在新環(huán)境中能就業(yè)、穩(wěn)得住。在社會(huì)保障政策方面，貧困群體脫貧摘帽后繼續(xù)鞏固“兩不愁三保障”政策，通過將扶貧政策動(dòng)態(tài)化調(diào)整，適當(dāng)關(guān)注未被納入扶貧范圍的貧困邊緣群體，尤其是部分喪失勞動(dòng)能力、因?yàn)?zāi)或因病有返貧風(fēng)險(xiǎn)的家庭等，通過對(duì)這些低收入人群進(jìn)行政策傾斜，筑牢第一道基礎(chǔ)性防返貧監(jiān)測(cè)線。

三是在調(diào)整既有扶貧政策基礎(chǔ)上持續(xù)做好政策優(yōu)化升級(jí)。出臺(tái)一批針對(duì)貧困邊緣群體的優(yōu)惠政策，通過勞務(wù)補(bǔ)助、就業(yè)支持、技能培訓(xùn)等特惠性政策支持，防止已脫貧群體返貧、貧困邊緣群體向絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)化，切實(shí)增強(qiáng)已脫貧地區(qū)人口的可持續(xù)發(fā)展能力。

六、結(jié)論

脫貧攻堅(jiān)具有突擊性、緊迫性特點(diǎn)，有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而防返貧工作則是一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè)。當(dāng)前貧困治理在自主性脫貧與防返貧政策倒逼壓力相結(jié)合的背景下，貧困治理目標(biāo)、治理理念、治理手段、治理模式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，要謹(jǐn)防一邊脫貧、一邊返貧的惡性循環(huán)。本文在厘清返貧誘因的基礎(chǔ)上試圖建立“四維一體”防返貧長(zhǎng)效機(jī)制紓解返貧風(fēng)險(xiǎn)，也深刻意識(shí)到貧困發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，這就要求在既有成果基礎(chǔ)上要保證扶貧政策的平穩(wěn)過渡及防返貧政策的長(zhǎng)期有效性和穩(wěn)定性，善于總結(jié)已有脫貧經(jīng)驗(yàn)，豐富反貧困工作的實(shí)踐內(nèi)涵，在未來(lái)防返貧治理中關(guān)口前移，增強(qiáng)脫貧韌性助力鄉(xiāng)村振興。