許明月，卞開星

鄉(xiāng)村振興是習(xí)近平總書記2017年10月18日在黨的十九大報(bào)告中提出的重要戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)。按照《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。產(chǎn)業(yè)興旺在其中處于首要地位。這不僅因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件和基礎(chǔ)，更是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路和鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺必須充分高效利用農(nóng)村各類資源，而要實(shí)現(xiàn)資源的充分高效利用，就必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用。土地作為農(nóng)村最重要的要素資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素的市場(chǎng)化配置無疑是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。

中共中央、國(guó)務(wù)院2020年3月和5月先后發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》(以下簡(jiǎn)稱“意見一”)和《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》(以下簡(jiǎn)稱“意見二”)，指出要“針對(duì)市場(chǎng)決定要素配置范圍有限、要素流動(dòng)存在體制機(jī)制障礙等問題，根據(jù)不同要素屬性、市場(chǎng)化程度差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，分類完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”。兩個(gè)“意見”都將農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置的實(shí)現(xiàn)問題放在了顯著位置，釋放出新時(shí)代深化農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置改革的強(qiáng)烈信號(hào)。這意味著，一方面，我國(guó)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置方面仍然存在諸多的障礙和問題，市場(chǎng)在配置資源中的作用仍應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，在分類完善要素市場(chǎng)化配置基礎(chǔ)上完善適應(yīng)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制，仍然是未來農(nóng)村改革和制度建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

在法治社會(huì)，市場(chǎng)化配置資源是以資源產(chǎn)權(quán)交易(市場(chǎng))的形式實(shí)現(xiàn)的。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置，必須建立與市場(chǎng)化配置資源要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。我們認(rèn)為，這種土地產(chǎn)權(quán)制度不僅包括對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度，而且包括土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度以及對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和規(guī)制的制度。只有從總體視角出發(fā)，建構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)化配置要求的涵蓋土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)調(diào)控和規(guī)制制度在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系，才能保障市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源高效、規(guī)范、有序的運(yùn)行。

一、土地要素資源市場(chǎng)化配置與土地產(chǎn)權(quán)制度

(一)法律視角下的土地要素市場(chǎng)化配置

“要素市場(chǎng)化配置是指依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置要素，以實(shí)現(xiàn)要素使用效率最優(yōu)化和效益最大化?！?1)崔占峰、辛德嵩：《深化土地要素市場(chǎng)化改革 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)問題》2021年第11期。從法學(xué)角度來理解資源配置或要素市場(chǎng)化配置，其就是通過資源產(chǎn)權(quán)交易，使作為產(chǎn)權(quán)客體的各類資源在不同的主體之間流轉(zhuǎn)，進(jìn)而使資源通過市場(chǎng)機(jī)制反映的需求與供給變動(dòng)引起的價(jià)格變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的分配、組合及再分配與再組合，達(dá)致資源在不同主體和領(lǐng)域中的合理分布?；蛘哒f，就是通過要素產(chǎn)權(quán)在不同主體間的轉(zhuǎn)移，使作為權(quán)利客體的各類資源通過權(quán)利主體的變更而被分配或安排到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，也是最重要的要素資源。素有政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父美譽(yù)的英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾經(jīng)說過一句至今仍被廣泛引用的名言：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父?！?2)現(xiàn)代信息化社會(huì)，直接來源于人腦的知識(shí)和信息可以直接成為具有交換價(jià)值的財(cái)富。對(duì)于配第的這段名言似乎不能絕對(duì)地理解。但即便在現(xiàn)代社會(huì)，土地仍不失為人類社會(huì)最基本的財(cái)富來源。這句話表明，至少在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段，人類社會(huì)的各種財(cái)富都是開發(fā)、利用土地的成果。由于各國(guó)土地資源稟賦以及人口對(duì)土地形成的壓力不同，對(duì)土地及土地利用的控制程度也存在巨大的差異。土地作為生產(chǎn)要素，具有不可移動(dòng)性、可永久利用、多功能利用等特點(diǎn)。由于土地資源的極其重要性，充分發(fā)揮土地資源的利用效率對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民生活水平的提高都具有非常重要的意義。由于市場(chǎng)具有不斷優(yōu)化資源配置的效果，因而，要實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，市場(chǎng)化配置土地資源似乎是一種必然的選擇。

(二)作為配置資源手段土地產(chǎn)權(quán)

從法律的角度來理解，要素產(chǎn)權(quán)就是存于各種要素資源之上的、受法律保護(hù)的特定利益。這種特定利益在法律上可能表現(xiàn)為要素資源的所有權(quán)、用益權(quán)、擔(dān)保權(quán)等要素財(cái)產(chǎn)權(quán)形式。要素市場(chǎng)化配置是通過這些要素財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易而實(shí)現(xiàn)的，在支撐要素產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化配置的法律制度中，要素資源基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度是其中最核心的構(gòu)成。

土地權(quán)利最初以所有權(quán)作為其唯一的形態(tài)，然后在所有權(quán)的基礎(chǔ)上逐步衍生出其他土地權(quán)利。當(dāng)所有權(quán)人自己不能或不愿繼續(xù)經(jīng)營(yíng)土地時(shí)，其可將土地交給其他人經(jīng)營(yíng)，而憑借所有權(quán)參與經(jīng)營(yíng)收益的分配。要實(shí)現(xiàn)這一目的，所有權(quán)人需將土地交給其他人支配，由此，經(jīng)營(yíng)土地者就可能取得對(duì)于他人土地的占有和利用權(quán)，各種類型的土地用益權(quán)便因此而產(chǎn)生。在土地交易出現(xiàn)以后，土地本身以及土地上的各種用益權(quán)價(jià)值逐步客觀化，獲得市場(chǎng)普遍認(rèn)同的交換價(jià)值。由于土地交換價(jià)值的存在，因而權(quán)利人便可利用土地上各種權(quán)利為自己債務(wù)的履行向債權(quán)人提供其可以接受的擔(dān)保，土地?fù)?dān)保權(quán)益便因此而形成。至此，以土地使用價(jià)值和交換價(jià)值利用關(guān)系為核心的土地權(quán)利體系便告形成。當(dāng)所有權(quán)以外的其他權(quán)利形成以后，與土地相關(guān)的交易便不僅可能在所有權(quán)層面發(fā)生，而且可能在使用價(jià)值和交換價(jià)值的利用權(quán)層面發(fā)生。

由于土地適宜長(zhǎng)期持續(xù)利用，因此，土地資源的非自主利用必然成為一種普遍現(xiàn)象。為了滿足土地非自主利用的需要，各國(guó)法律都規(guī)定了土地所有權(quán)以外的人利用土地的權(quán)利。這種權(quán)利被稱為他物權(quán)。他物權(quán)有用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)。其中，用益物權(quán)是對(duì)土地使用價(jià)值的利用，而擔(dān)保物權(quán)是對(duì)土地交換價(jià)值的利用。土地基本經(jīng)濟(jì)用途有三：一是作為建筑物的承載基礎(chǔ)；二是用于農(nóng)作物的種植；三是為提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益而對(duì)他人土地進(jìn)行的其他利用。因而，在他人利用土地時(shí)，所有權(quán)人可以將土地這些用途的利益以權(quán)利的形式賦予其他人。由此，各國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度中逐漸形成了分別體現(xiàn)土地這三種用途的用益他物權(quán)，即與土地建筑物承載功能相對(duì)應(yīng)的地上權(quán)(或相應(yīng)的權(quán)利，如我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)戶的宅基地使用權(quán))；與土地種植農(nóng)作物用途相對(duì)應(yīng)的永佃權(quán)(或相應(yīng)的權(quán)利，如我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán))；與土地其他利用相對(duì)應(yīng)的地役權(quán)(或相應(yīng)的權(quán)利，如我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系及地役權(quán))。擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利人只支配擔(dān)保物的價(jià)值，以此保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，所以，附屬于擔(dān)保權(quán)的資源實(shí)體，理論上并非必須因?yàn)閾?dān)保權(quán)的設(shè)定而在不同的主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，擔(dān)保權(quán)項(xiàng)下土地資源產(chǎn)權(quán)可能通過擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)而被動(dòng)地轉(zhuǎn)移，在債務(wù)人不能履行到期債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可對(duì)用于擔(dān)保的土地權(quán)益進(jìn)行處分，強(qiáng)制性地迫使債務(wù)人或擔(dān)保人就土地資源與他人進(jìn)行交易，以取得土地資源的變價(jià)收益，用于擔(dān)保債務(wù)的清償。也正因?yàn)槿绱?，用于?dān)保的土地權(quán)益，必須是可以進(jìn)行交易的可轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)益。因此，當(dāng)某種土地權(quán)益作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)使用時(shí)，必須以該項(xiàng)權(quán)益已經(jīng)被法律明確其可交易或可流通為前提，否則，設(shè)定擔(dān)保權(quán)便失去意義。擔(dān)保權(quán)項(xiàng)下的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，是整個(gè)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的一個(gè)組成部分，但擔(dān)保權(quán)交易(即轉(zhuǎn)移擔(dān)保權(quán)的交易)對(duì)土地資源的市場(chǎng)化配置則通常獨(dú)立發(fā)生直接的影響。

(三)我國(guó)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置的產(chǎn)權(quán)類型

要素的市場(chǎng)化配置在產(chǎn)權(quán)類型上的可能選擇有二：一是在所有權(quán)層面上進(jìn)行要素的市場(chǎng)化配置；二是在利用權(quán)層面上進(jìn)行市場(chǎng)化配置。在我國(guó)，相對(duì)于龐大的人口規(guī)模，我國(guó)土地資源具有高度的稀缺性。農(nóng)村土地資源肩負(fù)著十四億人糧食安全、農(nóng)民生活水平改善和提高的重?fù)?dān)。如果從所有權(quán)層面引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源進(jìn)行配置，便可能帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)：首先，所有權(quán)是最高形態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許所有權(quán)交易配置土地資源，必然會(huì)導(dǎo)致土地資源在所有權(quán)層面的高度集中，從而引發(fā)土地資源大規(guī)模的私人壟斷。其次，分配是所有權(quán)的基本功能之一，在所有權(quán)層面通過市場(chǎng)配置土地資源，將會(huì)導(dǎo)致大量的人因?yàn)橥恋厮袡?quán)過度集中而不能基于所有權(quán)參與土地利用收益的分配，越來越多的人會(huì)因此失去基本的生活保障，導(dǎo)致社會(huì)貧富差別日益嚴(yán)重。再次，土地資源在所有權(quán)層面進(jìn)行市場(chǎng)化配置也不利于國(guó)家農(nóng)業(yè)政策和其他公共政策的貫徹實(shí)施。農(nóng)業(yè)負(fù)有糧食安全保障、工業(yè)原材料保障、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等重要的社會(huì)功能，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體要求，政府需要通過各種措施，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行政策性的規(guī)劃、安排和指導(dǎo)，其中，必然涉及農(nóng)村最重要的資源——土地，當(dāng)政府面對(duì)強(qiáng)大的私人所有者時(shí)，這些政策的落實(shí)和貫徹都必然會(huì)遭受更大的阻力。

從另一方面來看，土地用益權(quán)層面的市場(chǎng)化配置完全可以達(dá)到所有權(quán)層面市場(chǎng)配置的效果。這是因?yàn)?，?shí)行土地資源市場(chǎng)化配置，其目的是提高土地的利用效率，提高單位面積的土地產(chǎn)出。土地利用效率的高低，并不取決于該土地為誰所有，而取決于其由誰利用。若不考慮其他因素，單從提高土地利用效率來看，法律允許根據(jù)權(quán)利自身屬性可以交易的所有土地權(quán)利都進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易當(dāng)然是一種理想的選擇。因?yàn)?，在這種情形下，市場(chǎng)優(yōu)化配置作用就可以在所有的土地權(quán)利主體之間就各種不同的土地利益而產(chǎn)生。這意味著土地資源將會(huì)在更大的范圍和更多的用途上實(shí)現(xiàn)配置的優(yōu)化。同理，隨著可交易的權(quán)利范圍越來越小，市場(chǎng)作用的空間也會(huì)越來越小，市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的作用也將越來越弱。當(dāng)然，可交易的權(quán)利范圍的確立并不能完全考慮土地的利用效率。例如，由于土地是社會(huì)財(cái)富的基本來源，市場(chǎng)化配置土地資源雖然可以最大限度地提高土地利用效率，但也可能導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富過度集中。土地所有權(quán)之類的基礎(chǔ)土地權(quán)利，實(shí)際上肩負(fù)著大量的公共使命，如保障公共用地供給，獲得公共財(cái)政收入，調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系等。法律對(duì)可交易權(quán)利范圍的設(shè)定，必須考慮各種相關(guān)因素。理想的可交易土地權(quán)利范圍設(shè)定應(yīng)當(dāng)能夠最大限度地減少交易可能帶來的負(fù)面效果，而盡可能高地提高土地資源的利用效率。

基于以上基本考慮，在我國(guó)，放棄從所有權(quán)層面而選擇在使用權(quán)(用益權(quán))層面對(duì)土地資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置，似乎是一種更為明智的制度選擇。(3)在建國(guó)初期，我國(guó)農(nóng)村曾經(jīng)實(shí)行土地私有制，即農(nóng)民私人所有。經(jīng)過社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村土地逐步實(shí)現(xiàn)了集體所有，后通過《憲法》和法律明確確認(rèn)農(nóng)村土地的集體所有制。這種制度選擇無疑是符合中國(guó)基本國(guó)情的最優(yōu)選擇。

二、影響農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的制度因素

(一)基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度的合理安排是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的前提

如前所述，市場(chǎng)化配置土地資源是通過覆蓋土地資源的產(chǎn)權(quán)不斷交易來實(shí)現(xiàn)的。要實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置，就必須按照市場(chǎng)規(guī)律要求建立與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度。

要素市場(chǎng)化配置首先以歸屬于不同主體的要素產(chǎn)權(quán)的存在為前提。因此，產(chǎn)權(quán)的明晰化是適應(yīng)市場(chǎng)配置資源的第一前提。它決定了是否有必要通過交易進(jìn)行產(chǎn)權(quán)主體的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而決定了有沒有可能進(jìn)行市場(chǎng)化配置。如果某一資源的歸屬不明確，試圖占有或利用該資源的人便可直接取之而為己用，沒有必要通過出讓自己的某些利益與他人進(jìn)行交換而獲得對(duì)該資源的利用利益。產(chǎn)權(quán)明晰的基本要求主要包括以下幾個(gè)方面：一是產(chǎn)權(quán)主體明確。即某一土地上的產(chǎn)權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)明確。二是產(chǎn)權(quán)客體明確。產(chǎn)權(quán)客體不明確，用于交易的產(chǎn)權(quán)所涉及的土地資源不確定，同樣可能使交易無法進(jìn)行。三是權(quán)利內(nèi)容明確。即某種產(chǎn)權(quán)權(quán)利人到底享有哪些權(quán)利，享有權(quán)利的同時(shí)負(fù)有哪些義務(wù)應(yīng)當(dāng)明確。四是權(quán)利與權(quán)利的界限應(yīng)當(dāng)明確。在同一資源上存在多種產(chǎn)權(quán)時(shí)，由于不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體在同一客體上享有利益，因而會(huì)不可避免地產(chǎn)生利益沖突，如果法律沒有對(duì)權(quán)利主體各自的利益作出明確界分，則權(quán)利主體的利益可能均得不到充分的保障。

要素資源的市場(chǎng)化配置是通過要素產(chǎn)權(quán)在不同的市場(chǎng)主體間轉(zhuǎn)移并進(jìn)而帶動(dòng)要素歸屬和利用轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)的，因此，對(duì)要素資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置，存于要素之上的產(chǎn)權(quán)本身就必須是依照法律能夠流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)。可流動(dòng)性是市場(chǎng)配置土地資源對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的另一要求。如果產(chǎn)權(quán)本身不能轉(zhuǎn)移，要素就不能通過產(chǎn)權(quán)交易而在不同的市場(chǎng)主體之間流動(dòng)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化配置，必然要求法律在進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排時(shí)賦予作為交易標(biāo)的的土地產(chǎn)權(quán)可流動(dòng)性。在土地產(chǎn)權(quán)可流動(dòng)的情況下，市場(chǎng)配置資源的效率主要取決于以下因素：第一，可流動(dòng)產(chǎn)權(quán)所覆蓋的土地范圍的大小。可流動(dòng)產(chǎn)權(quán)所覆蓋的資源范圍越大，市場(chǎng)配置資源的作用也就越大。第二，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)主體范圍的大小。產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的主體范圍決定了市場(chǎng)配置資源的主體多少，主體范圍越廣，市場(chǎng)配置的效果也就越強(qiáng)。第三，流動(dòng)成本的高低。要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置要素資源的作用，有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度的安排必須盡可能減少產(chǎn)權(quán)交易的成本。交易成本越低，交易的發(fā)生頻率就會(huì)越高，市場(chǎng)配置土地資源的作用也就越充分。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民私有，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”“集體所有，集體經(jīng)營(yíng)”和“集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”等多個(gè)發(fā)展階段。(4)參見許明月：《改革開放40年我國(guó)農(nóng)地制度的變遷與展望》，載《東方法學(xué)》2018年第5期。改革開放后，我國(guó)農(nóng)村逐步形成了具有中國(guó)特色的以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，在一定時(shí)期內(nèi)(5)根據(jù)實(shí)證分析，1978年至1984年之間，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大作用，之后發(fā)揮的作用則有所減少。參見林毅夫：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)專題》(第二版)，北京大學(xué)出版社2012年版，第132頁(yè)。激發(fā)了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

農(nóng)村土地承包制改革將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行的 “集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”模式轉(zhuǎn)換為“集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”模式，并通過后續(xù)的立法在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。最初的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許流轉(zhuǎn)，因而市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)村土地不能發(fā)揮任何配置作用。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，我國(guó)開始探索承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，并在一段時(shí)間將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行配置的制度形式。但由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有很強(qiáng)的身份屬性，大規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)使大量農(nóng)民永久喪失與農(nóng)村的土地利益聯(lián)系。這種模式一方面不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，另一方面也不能為農(nóng)民所普遍接受，因而通過這種方式難以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地要素配置中的作用。為解決這一問題，我國(guó)又進(jìn)行了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，最終形成了農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基本構(gòu)成的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并通過2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》和2020年制定的《民法典》對(duì)“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行了確定。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，作為市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的主要產(chǎn)權(quán)形態(tài)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予了高度的流動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置提供了良好的制度支持。此外，我國(guó)還通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，賦予了農(nóng)村一部分建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)性，進(jìn)一步擴(kuò)大了市場(chǎng)配置的土地范圍。

經(jīng)過多年的改革，盡管我國(guó)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了重大的進(jìn)展，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：市場(chǎng)化配置農(nóng)村土地資源范圍仍需進(jìn)一步拓展，適應(yīng)宅基地等農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)仍處于探索之中；近年來，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，各地普遍開展了以土地為核心要素的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合資源資本化的探索，就目前而言，與之相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也仍未形成。此外，就目前可進(jìn)行市場(chǎng)化配置的農(nóng)村土地資源而言，相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度在明晰化、流動(dòng)化和可擔(dān)?；矫?，也有進(jìn)一步完善的空間。

(二)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度是決定市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源效率的重要條件

產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度決定市場(chǎng)化配置資源有無必要和可能，然而完善的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度并不能自動(dòng)形成高效的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，要形成高效配置農(nóng)村土地資源市場(chǎng)機(jī)制，必須建立健全適應(yīng)市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源要求的市場(chǎng)交易制度。這是因?yàn)椋?/p>

1.產(chǎn)權(quán)交易制度是產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)形成的基本條件。適應(yīng)市場(chǎng)配置資源要求的產(chǎn)權(quán)基本制度只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的前提，但要發(fā)生產(chǎn)權(quán)交易，就必須為交易主體進(jìn)行交易提供基本的規(guī)則，只有交易各方依據(jù)事先設(shè)定的交易規(guī)則進(jìn)行交易活動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)交易的預(yù)期目的。缺乏適當(dāng)?shù)慕灰滓?guī)則，交易主體缺乏基本交易方式和程序的指引，不僅交易過程中會(huì)無所適從，而且無法根據(jù)交易規(guī)則對(duì)交易結(jié)果做出合理的預(yù)期，并保障交易預(yù)期的最終實(shí)現(xiàn)。交易主體看不到交易能夠給他帶來的利益，就會(huì)缺乏進(jìn)行交易的動(dòng)力和激勵(lì)。在此種情形，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不可能大規(guī)模形成，農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置也必將因?yàn)槿狈π纬煞睒s產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的基本條件而不可能充分實(shí)現(xiàn)。

2.產(chǎn)權(quán)交易制度決定市場(chǎng)配置資源的深度和廣度。產(chǎn)權(quán)交易制度不僅包括當(dāng)事人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的交易規(guī)則，而且包括為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展而建立的市場(chǎng)培育制度，為提高市場(chǎng)運(yùn)行效率而建立的市場(chǎng)交易平臺(tái)及其運(yùn)行制度(如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易集中市場(chǎng)、電子交易平臺(tái)等)，為提高市場(chǎng)運(yùn)行效率而建立的市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)制及其運(yùn)行制度(如第三方估價(jià)、居間、法律服務(wù)等)，為確保市場(chǎng)交易效果而建立的產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)制度(如產(chǎn)權(quán)登記等)。這些衍生于產(chǎn)權(quán)交易并服務(wù)于產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的制度建設(shè)，有利于擴(kuò)大市場(chǎng)化配置農(nóng)村土地資源的現(xiàn)實(shí)空間，挖掘產(chǎn)權(quán)交易的潛力，使在這些機(jī)制缺乏情形通常不會(huì)發(fā)生的交易實(shí)際發(fā)生，使市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源能在更廣泛的主體間實(shí)現(xiàn)。

3.產(chǎn)權(quán)交易制度決定市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的效率。合理的產(chǎn)權(quán)交易制度不僅會(huì)增強(qiáng)即能市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的深度與廣度，更會(huì)直接影響市場(chǎng)配置資源的效率，以最低的成本實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效果。產(chǎn)權(quán)交易制度如何安排，決定了相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易的成本大小。總體而言，產(chǎn)權(quán)交易的成本包括交易機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)成本、交易達(dá)成的成本和交易結(jié)果的保障成本。交易機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)成本又包括獲取潛在交易當(dāng)事人信息、了解其交易意愿、獲得交易標(biāo)的相關(guān)信息、做出交易可能性判斷等成本；交易達(dá)成的成本包括交易談判的準(zhǔn)備、實(shí)現(xiàn)交易當(dāng)事人接觸、進(jìn)行交易談判、達(dá)成交易的確認(rèn)等成本；交易結(jié)果的保障成本包括履行交易生效條件(如批準(zhǔn)等)、增強(qiáng)交易效力(公證等)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)設(shè)定或轉(zhuǎn)移效果(產(chǎn)權(quán)設(shè)定或過戶登記)等發(fā)生的成本。僅以交易機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)成本為例，如果沒有發(fā)達(dá)的交易市場(chǎng)，缺乏集中交易的平臺(tái)，或者交易市場(chǎng)的信息不能實(shí)現(xiàn)充分有效的共享，土地產(chǎn)權(quán)(如農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán))的權(quán)利人就必須進(jìn)行大范圍的市場(chǎng)調(diào)查，搜集可能愿意受讓其產(chǎn)權(quán)的潛在的交易相對(duì)人，并進(jìn)行比較和篩選，確定合理的交易相對(duì)人；對(duì)于交易相對(duì)方來說，他也必須進(jìn)行同樣的信息搜尋、匯集、比較、篩選工作，才能發(fā)現(xiàn)潛在的交易機(jī)會(huì)。如果存在高度信息公開、開放共享的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集中交易市場(chǎng)，尤其是電子化產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，有關(guān)產(chǎn)權(quán)出讓方和受讓方的基本信息、作為產(chǎn)權(quán)客體的土地相關(guān)信息，相關(guān)主體進(jìn)行交易的意向性條件等等，均可以通過交易市場(chǎng)或交易平臺(tái)及時(shí)、便利地獲得，發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會(huì)的成本必然會(huì)大幅降低，市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的效率也必然會(huì)因此大幅提高。對(duì)于交易達(dá)成成本和交易結(jié)果的確認(rèn)和保障成本而言，同樣如此。

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推行和相關(guān)法律制度的跟進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度得到了一定程度發(fā)展，但仍存完善空間，主要表現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)集中交易市場(chǎng)和交易平臺(tái)建設(shè)仍十分滯后，相應(yīng)的運(yùn)行制度仍不夠健全；與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易密切相關(guān)的第三方估價(jià)、居間、法律服務(wù)等中介服務(wù)機(jī)制仍有待強(qiáng)化和規(guī)范；有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)培育制度仍不夠健全，公共服務(wù)制度仍有待進(jìn)一步完善。產(chǎn)權(quán)交易制度存在的不足會(huì)嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源作用的充分發(fā)揮，制約市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的效率。

(三)宏觀調(diào)控和規(guī)制制度是市場(chǎng)有序、規(guī)范運(yùn)行的基本保障

與其他市場(chǎng)一樣，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)同樣存在市場(chǎng)不完全、壟斷、信息不對(duì)稱、外部性和公共產(chǎn)品等可能引發(fā)市場(chǎng)失靈的因素，因而也需要在必要的情況下利用政府有形之手對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制。同時(shí)，基于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)村土地資源的特殊重要性，相對(duì)于一般市場(chǎng)而言，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的調(diào)控和規(guī)制更應(yīng)受到重視。(6)參見許明月：《論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的法律規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期。此外，鑒于政府行為對(duì)市場(chǎng)配置資源的雙重影響，政府調(diào)控和規(guī)制農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)行為本身也應(yīng)受到必要的約束和限制，以避免政府不適當(dāng)干預(yù)而影響市場(chǎng)優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的效果。因此，要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置，必須建立和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)宏觀調(diào)控和規(guī)制制度。理由如下：

1.政府實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)宏觀調(diào)控需要相應(yīng)法律制度支撐。市場(chǎng)配置資源的盲目性要求政府在必要情況下，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。同時(shí)，政府實(shí)施宏觀調(diào)控的行為也必須納入法治的軌道，以避免因政府不作為、亂作為而導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，影響市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的效果。也就是說，一方面，為確保市場(chǎng)配置資源符合基于特定價(jià)值指引而合理預(yù)期的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)賦予政府在市場(chǎng)配置資源可能偏離價(jià)值目標(biāo)的情況下實(shí)施宏觀調(diào)控的權(quán)力；另一方面，為避免政府權(quán)力濫用影響市場(chǎng)配置資源的效果，也必須將政府實(shí)施宏觀調(diào)控的權(quán)力納入制度的“籠子”，規(guī)定政府實(shí)施調(diào)控行為的條件、方式、措施及限度，保證政府在法治的軌道上行使宏觀調(diào)控權(quán)力，履行宏觀調(diào)控職責(zé)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須建立和健全規(guī)范政府宏觀調(diào)控權(quán)行使的法律制度體系。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范、有序運(yùn)行需要健全相應(yīng)市場(chǎng)規(guī)制制度。作為經(jīng)濟(jì)人的市場(chǎng)主體，為了追求自身利益最大化往往會(huì)違背商業(yè)道德的基本準(zhǔn)則從事市場(chǎng)交易活動(dòng)，加大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，擾亂市場(chǎng)秩序，破壞市場(chǎng)規(guī)范、有序的運(yùn)行。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)也是如此，有一些不法分子，通過發(fā)布虛假信息騙取交易對(duì)方當(dāng)事人資金；交易相對(duì)人之間相互串通，過度壓低價(jià)格，損害產(chǎn)權(quán)出讓人利益；利用強(qiáng)大資金集中某一地區(qū)某類土地產(chǎn)權(quán)，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取壟斷利益；以土地產(chǎn)權(quán)交易為名，轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事非農(nóng)利用，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益；等等。因此，必須建立一套與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)相適應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)制制度，一方面為交易當(dāng)事人提供基本的行為準(zhǔn)則，劃定交易當(dāng)事人從事農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易行為的道德底線，另一方面，為政府執(zhí)法部門提供執(zhí)法依據(jù)，一旦出現(xiàn)這些行為，及時(shí)啟動(dòng)政府公權(quán)力，依法進(jìn)行調(diào)查、處理，使違法者得到及時(shí)、應(yīng)得的制裁。只有建立健全的市場(chǎng)規(guī)制制度，才能有效維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范、有序地運(yùn)行。

3.農(nóng)村土地資源的極端重要性決定必須健全土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)特殊規(guī)制制度。由于農(nóng)業(yè)在我國(guó)的特殊地位以及農(nóng)地在我國(guó)的極端重要性，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)僅僅進(jìn)行一般性規(guī)制是不夠的，除一般性規(guī)制外，還要進(jìn)行體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)制價(jià)值要求的特殊目的性規(guī)制。農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都是需要特別保護(hù)的重大公共利益。發(fā)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是為了對(duì)農(nóng)地資源實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置，但對(duì)農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置并不是其最終的目的，其最終目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的充分、高效利用。土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)只能促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而不能阻礙或削弱農(nóng)業(yè)的發(fā)展，否則便違反了發(fā)展土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的初衷。

農(nóng)地是保障我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基本要素，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力則是確保國(guó)家糧食安全的前提，只有維持與能夠滿足十四億中國(guó)人口糧食需求相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，全國(guó)人民的生存、發(fā)展才能得到基本保障。而農(nóng)村土地，特別是耕地規(guī)模、質(zhì)量的維護(hù)和提高則是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重中之重，也正因?yàn)槿绱?，我?guó)實(shí)行世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。為保護(hù)以永久基本農(nóng)田為核心的農(nóng)村耕地，防止因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)造成耕地的毀損、荒棄和破壞，必須建立以農(nóng)地保護(hù)為目的的特殊市場(chǎng)規(guī)制制度。

保障糧食安全，不僅要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地，而且要確保農(nóng)村耕地嚴(yán)格用于農(nóng)業(yè)用途。我國(guó)實(shí)行世界最嚴(yán)格的土地用途管制制度，其目的就是確保農(nóng)村耕地規(guī)模不會(huì)因用于其他目的而減少，為了防止農(nóng)村土地因產(chǎn)權(quán)交易而被用于其他方面，充分體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本政策，也必須建立以確保農(nóng)地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)用途為目的的嚴(yán)格的市場(chǎng)規(guī)制制度。

三、農(nóng)村土地資源產(chǎn)權(quán)制度體系的整體建構(gòu)和完善

為構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，“意見二”提出了一系列的改革措施，包括建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革、鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地、完善土地管理體制等，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度的整體建構(gòu)和完善提供了重要的指導(dǎo)。

我們認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，必須全面推進(jìn)農(nóng)村土地要素資源配置的市場(chǎng)化，但市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的充分實(shí)現(xiàn)，必須健全與之相適應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系。構(gòu)建充分體現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的價(jià)值目標(biāo)、適應(yīng)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的土地產(chǎn)權(quán)制度體系，必須從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)調(diào)制(宏觀調(diào)控和行為規(guī)制)制度三個(gè)基本方面入手，進(jìn)行總體謀劃、系統(tǒng)建構(gòu)。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度的建構(gòu)與完善

經(jīng)過多年改革，特別是《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》的修改和《民法典》的制定，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化配置體制已經(jīng)基本形成，除了宅基地要素資源外，農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度已基本定型。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)覆蓋了絕大部分的耕地和建設(shè)用地資源，因而在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上能夠?qū)崿F(xiàn)廣泛而充分的市場(chǎng)化配置。由于農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的使用因公共利益的需要不宜實(shí)行市場(chǎng)化配置，故當(dāng)前在農(nóng)村土地基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，我們面臨的最重要任務(wù)就是加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革，并在此基礎(chǔ)上建立適應(yīng)市場(chǎng)化配置要求的覆蓋農(nóng)村宅基地資源的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度。

雖然理論界對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在“限制流轉(zhuǎn)”與“自由流轉(zhuǎn)”兩種分歧(7)參見董新輝：《新中國(guó)70年宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：制度變遷、現(xiàn)實(shí)困境、改革方向》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第6期。，但宅基地產(chǎn)權(quán)作為市場(chǎng)化配置資源手段的一種權(quán)利類型，其毋庸置疑應(yīng)被賦予高度流動(dòng)性。在宅基地產(chǎn)權(quán)類型設(shè)置上，一方面應(yīng)考慮宅基地資源市場(chǎng)化配置需要，另一方面，也應(yīng)充分考慮現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀?；诖?，我們認(rèn)為，應(yīng)在維持宅基地集體所有，農(nóng)戶基于成員身份享有宅基地使用權(quán)基本格局的前提下，根據(jù)市場(chǎng)配置資源的要求，設(shè)立適用于農(nóng)民以宅基地要素資源進(jìn)行投資、融資或進(jìn)行其他資本化運(yùn)作或通過轉(zhuǎn)移其部分權(quán)能獲得財(cái)產(chǎn)性收入的宅基地租賃權(quán)。以宅基地租賃權(quán)作為市場(chǎng)化配置宅基地要素資源的基本產(chǎn)權(quán)形態(tài)，賦予其高度的流動(dòng)性，允許以租賃權(quán)投資入股、融資擔(dān)保、出讓(以農(nóng)戶為出讓方的一級(jí)市場(chǎng))、轉(zhuǎn)讓(以租賃權(quán)人為轉(zhuǎn)讓方的二級(jí)市場(chǎng))，并對(duì)受讓主體、投資范圍、融資擔(dān)保的債權(quán)范圍、出讓條件、轉(zhuǎn)讓條件和對(duì)象不作嚴(yán)格限制。但為防止宅基地租賃權(quán)的過度集中，造成資源壟斷或市場(chǎng)炒作，可建立適當(dāng)?shù)恼刈赓U權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控制度。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度的建構(gòu)與完善

“如果兩個(gè)不同的地區(qū)進(jìn)行自由貿(mào)易，在沒有交易成本、交通運(yùn)輸成本和耗損成本的理想狀況下，依靠產(chǎn)品貿(mào)易可以使各種要素的價(jià)格趨向均衡”(8)林毅夫：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)專題》(第二版)，北京大學(xué)出版社2012年版，第140頁(yè)。，當(dāng)土地要素作為一種可流轉(zhuǎn)交易的產(chǎn)品時(shí)，有利于縮小地區(qū)差距。充分的市場(chǎng)調(diào)節(jié)是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、提高土地資源利用效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的重要途徑。

相對(duì)于農(nóng)村土地資源基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)制度而言，無論是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度體系的建設(shè)都剛剛起步。因而，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度體系的建構(gòu)和完善無疑是當(dāng)前面臨的中心任務(wù)。我們認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度體系的建構(gòu)可以從以下三個(gè)方面入手進(jìn)行統(tǒng)一籌劃、分類建構(gòu)：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)；二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)；三是補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場(chǎng)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)覆蓋農(nóng)村最廣泛的土地資源——耕地資源，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易(流轉(zhuǎn))市場(chǎng)是優(yōu)化耕地資源配置，提高耕地利用效率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑，為保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的有效運(yùn)行，充分發(fā)揮其優(yōu)化農(nóng)村耕地資源配置的作用，必須建立與之相適應(yīng)的市場(chǎng)交易制度體系。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)覆蓋農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源(宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可在基本產(chǎn)權(quán)制度確立后納入農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng))，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地資源資本化，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段。盡管2019年《土地管理法》修改為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市提供了權(quán)威的法律制度支撐，但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)交易制度的建設(shè)則剛剛起步，亟需根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的特點(diǎn)，按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，健全與之相適應(yīng)的市場(chǎng)交易制度體系。雖然有學(xué)者指出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的范圍不可能包括所有農(nóng)村集體建設(shè)用地，絕大多數(shù)建設(shè)用地因?yàn)槿鄙賲^(qū)位優(yōu)勢(shì)而不可能入市”(9)賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，華中科技大學(xué)出版社2017年版，第191頁(yè)。，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)建設(shè)方面，仍應(yīng)高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)建設(shè)。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在使用期間、主體范圍、交易規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等方面都應(yīng)建立高度統(tǒng)一的制度體系。

為在宏觀上防止農(nóng)村耕地資源總量減少，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保障糧食安全，防止耕地資源因非農(nóng)使用大量流失，需要通過耕地占補(bǔ)平衡制度，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)(10)有學(xué)者建議，可以在重點(diǎn)保護(hù)等級(jí)較高的耕地基礎(chǔ)上利用耕地功能等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)打破行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)在土地自然分布規(guī)律下充分發(fā)揮不同區(qū)域的耕地功能。參見鄭榮華：《城市的興衰》，廣西師范大學(xué)出版社2020年版，第229頁(yè)。，探索補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，更好地保護(hù)耕地資源。我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)末便開始探索建立了耕地占補(bǔ)平衡制度。由于各地土地資源的狀況不同，要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，就必須允許擁有較多可開發(fā)耕地資源的地區(qū)通過開發(fā)更多的耕地彌補(bǔ)其他地區(qū)占用的耕地，維持耕地的總體規(guī)模。補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易正是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)地區(qū)乃至全國(guó)范圍內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡、維持耕地總量穩(wěn)定的一種有效途徑。因此，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場(chǎng)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的重要組成部分。為保障該市場(chǎng)在配置農(nóng)村土地資源中的作用，也必須建立與之相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易制度。

我們認(rèn)為，當(dāng)前為充分發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，應(yīng)著重進(jìn)行以下內(nèi)容的制度建設(shè)：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)基本交易規(guī)則。以《民法典》合同編為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)村土地不同產(chǎn)權(quán)交易的特點(diǎn)，建立包括邀約(招標(biāo))、承諾、交易確認(rèn)、審批、生效、公示、產(chǎn)權(quán)過戶等相關(guān)的交易規(guī)則體系。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易促進(jìn)和培育市場(chǎng)制度。堅(jiān)持糧食安全、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在堅(jiān)守發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民發(fā)展基本政策導(dǎo)向的前提下，明確培育土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的責(zé)任主體、激勵(lì)交易的對(duì)象、優(yōu)惠政策、激勵(lì)措施和運(yùn)行規(guī)則，依法推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的形成、繁榮和發(fā)展。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步拓展市場(chǎng)配置農(nóng)村集體要素資源空間，激活更廣泛范圍的農(nóng)村集體土地要素。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源范圍，厘清可流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)權(quán)的類型，鼓勵(lì)以土地產(chǎn)權(quán)投資現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。同時(shí)，土地要素市場(chǎng)化配置改革應(yīng)與勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等其他要素改革協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“不同的質(zhì)的要素相加的結(jié)果”(11)集體經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)要素相加的產(chǎn)物，本質(zhì)上是要素共同體。但要素有量和質(zhì)的區(qū)分。應(yīng)當(dāng)避免機(jī)械“量”上的增加，否則不僅無法帶來經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)增大管理成本。徐勇：《鄉(xiāng)村治理的中國(guó)根基與變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第183頁(yè)。，以帶來更多經(jīng)濟(jì)效益，形成綜合改革效應(yīng)。完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地權(quán)益。建立制度化的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)代理行使機(jī)制，由農(nóng)民授予集體經(jīng)濟(jì)組織或其他中介組織行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者通過村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)地預(yù)流轉(zhuǎn)或托管方式，把農(nóng)地資源歸入村集體統(tǒng)一管理，及時(shí)把握投資機(jī)會(huì)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，根據(jù)一些地方的“確權(quán)、確股、不確地”改革實(shí)踐(12)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第17條指出，“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。，可進(jìn)一步探索承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再度分離可能性，使農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)在發(fā)包時(shí)便與承包權(quán)分離，由集體經(jīng)濟(jì)組織直接授予經(jīng)營(yíng)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以增強(qiáng)對(duì)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的支持力度。(13)參見高強(qiáng)、張?。骸洞_權(quán)確股不確地的理論內(nèi)涵、制度約束與對(duì)策建議》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2016年第7期。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)及其運(yùn)行制度。通過在土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)設(shè)置共同遵守的交易規(guī)則，履行相同的交易程序，辦理相同的交易手續(xù)，共享與交易有關(guān)的相關(guān)信息，可以大量節(jié)約土地產(chǎn)權(quán)交易成本，提高產(chǎn)權(quán)交易的效率。開放、高效的交易平臺(tái)有利于交易當(dāng)事人及時(shí)、充分地獲得交易相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)交易對(duì)象和交易機(jī)會(huì)，及時(shí)得到與交易相關(guān)的服務(wù)，因而更易于達(dá)成交易和完成交易，提升產(chǎn)權(quán)交易的效率。應(yīng)根據(jù)各類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特點(diǎn)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)建立統(tǒng)一開放、便利易行、運(yùn)行高效的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。明確平臺(tái)的設(shè)立主體，完善交易平臺(tái)的運(yùn)行規(guī)則，健全信息公開和共享制度及平臺(tái)交易的程序等規(guī)則。

4.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)高效運(yùn)行離不開規(guī)范、專業(yè)的中介服務(wù)，為此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的咨詢、經(jīng)紀(jì)、第三方估價(jià)、鑒定、法律服務(wù)等中介服務(wù)機(jī)制，健全規(guī)范中介服務(wù)行為，保護(hù)其合法經(jīng)營(yíng)的相關(guān)法律制度。在中介服務(wù)制度建設(shè)方面，應(yīng)充分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。在沒有地方政府背書的情形下，如果外來主體完全按照外部市場(chǎng)規(guī)則和契約要件的要求來進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與交易，則會(huì)因信息不對(duì)稱與信息搜集成本過高而面臨極大困難。此種情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以充分發(fā)揮“中介”作用，化解交易費(fèi)用(14)參見溫鐵軍、唐正花、劉亞慧：《從農(nóng)業(yè)1.0到農(nóng)業(yè)4.0：生態(tài)轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)可持續(xù)》，東方出版社2021年版，第209頁(yè)。，可利用農(nóng)村熟人社會(huì)的特征和集體資產(chǎn)的杠桿作用集中土地要素資源，再由集體經(jīng)濟(jì)組織扮演資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者角色，與包括公司、合作社、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的不同經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行談判，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)利用。為此，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地交易中的“中介”作用，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的相關(guān)規(guī)則，在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的前提下，降低土地產(chǎn)權(quán)交易成本，提高產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的效率。

5.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公共服務(wù)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易需要辦理行政審批許可、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)過戶等手續(xù)，為確保這些程序性手續(xù)能夠得到規(guī)范、高效的完成，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“放管服”改革的精神，建立信息公開、程序簡(jiǎn)化、高效運(yùn)行的公共服務(wù)平臺(tái)或公共服務(wù)窗口，健全與之相適應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則和程序規(guī)范。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)調(diào)制制度的建構(gòu)與完善

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)調(diào)制制度的建構(gòu)和完善可著重在以下三個(gè)方面展開：一是基于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)宏觀調(diào)控制度；二是基于市場(chǎng)規(guī)律和商業(yè)道德準(zhǔn)則的一般規(guī)制制度；三是基于特定目的要求的特別規(guī)制制度?，F(xiàn)分述如下：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)宏觀調(diào)控制度。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是關(guān)系糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要產(chǎn)業(yè)。為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)出臺(tái)了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)有賴于農(nóng)業(yè)資源符合產(chǎn)業(yè)政策要求的配置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作為我國(guó)農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置的基本渠道，對(duì)其進(jìn)行的法律規(guī)制必須充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，否則農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的各項(xiàng)要求就可能落空。因此，應(yīng)通過立法建立鏈接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的有效機(jī)制，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策能夠通過土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)得到更好的落實(shí)：首先，應(yīng)建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的用地審查機(jī)制，使符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求的經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)地資源的要求能夠得到優(yōu)先滿足；其次，應(yīng)健全對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的激勵(lì)制度，鼓勵(lì)更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)從事符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；再次，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的激勵(lì)調(diào)整制度，及時(shí)停止對(duì)因產(chǎn)業(yè)政策變化或流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營(yíng)者的調(diào)整而不再符合產(chǎn)業(yè)政策要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的激勵(lì)和支持；復(fù)次，應(yīng)健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)正向激勵(lì)機(jī)制，準(zhǔn)確定位激勵(lì)對(duì)象，根據(jù)“誰種地誰得”或“誰做事誰得”的原則，建立有效的資金使用協(xié)調(diào)制度，完善惠農(nóng)資金使用跟蹤監(jiān)督機(jī)制，使國(guó)家支持的農(nóng)田建設(shè)、整治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等惠農(nóng)資金得到規(guī)范的使用并達(dá)至預(yù)期的目的；最后，應(yīng)健全價(jià)格調(diào)控機(jī)制，即針對(duì)相關(guān)市場(chǎng)交易情況，建立相應(yīng)的價(jià)格調(diào)控機(jī)制。例如，一些地區(qū)針對(duì)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶實(shí)行承包地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，或?qū)σ欢ㄒ?guī)模、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)地的受讓方農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者實(shí)行種地補(bǔ)貼，對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，防止土地撂荒發(fā)揮了良好的作用，可在進(jìn)一步總結(jié)的基礎(chǔ)上，使其規(guī)范化、制度化。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)一般規(guī)制制度。一般商品服務(wù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制通常包括準(zhǔn)入制度、競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)制(包括反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng))、價(jià)格規(guī)制、商品服務(wù)質(zhì)量規(guī)制、市場(chǎng)行為道德性規(guī)制等。(15)在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)法教科書中，一般將市場(chǎng)規(guī)制的內(nèi)容設(shè)置為兩個(gè)部分——市場(chǎng)主體規(guī)制和市場(chǎng)秩序規(guī)制，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度為主體規(guī)制的核心內(nèi)容，而競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等內(nèi)容則放在市場(chǎng)秩序規(guī)制之中。參見李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》(第四版)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第二編、第三編。但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)以土地產(chǎn)權(quán)為交易標(biāo)的，因而與一般市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制有所不同。(16)參見許明月：《論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的法律規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期。從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的特點(diǎn)出發(fā)，我們認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的一般性規(guī)制應(yīng)主要側(cè)重于三個(gè)方面：一是基于市場(chǎng)規(guī)律和商業(yè)道德要求進(jìn)行的市場(chǎng)運(yùn)行秩序規(guī)制；二是以受讓土地產(chǎn)權(quán)主體資格要求為基本內(nèi)容的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制；三是土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的價(jià)格規(guī)制。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行秩序規(guī)制方面，首先，應(yīng)建立土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題并依法進(jìn)行處置，尤其對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易中強(qiáng)迫交易，收受賄賂，截留、克扣流轉(zhuǎn)費(fèi)、串通投標(biāo)等違法行為，進(jìn)行嚴(yán)格處理，以保障土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)按照依法、自愿、公平、平等互利、等價(jià)有償?shù)氖袌?chǎng)交易原則有序運(yùn)行；其次，應(yīng)健全當(dāng)事人信用監(jiān)管制度，有效防范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中的不誠(chéng)信行為，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利；再次，應(yīng)健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，根據(jù)便利、專業(yè)、有效原則，建立土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，配合司法救濟(jì)手段，及時(shí)化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的糾紛。

在土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制方面，首先，應(yīng)建立受讓人利用農(nóng)村土地能力、資質(zhì)審查制度。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制的中心不在賣方而在買方，為保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)后能夠得到更充分、有效利用，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)側(cè)重于受讓方經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)農(nóng)地能力的審查。《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。但從目前的情況來看，這三項(xiàng)制度并沒有在全國(guó)縣級(jí)以上地方普遍建立起來。因此，在國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)法律規(guī)范，對(duì)社會(huì)資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資格、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度做出具體安排，在縣級(jí)以上的地方層面，應(yīng)按照國(guó)家的規(guī)范要求，建立由涉農(nóng)管理部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶代表和專家等組成的審查機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施細(xì)則，完善備案、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督檢查機(jī)制。其次，應(yīng)建立經(jīng)營(yíng)者選優(yōu)制度。通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使最有能力的經(jīng)營(yíng)者取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。目前，一些地區(qū)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)大戶遴選制度，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層組織對(duì)流轉(zhuǎn)土地公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者與其簽訂流轉(zhuǎn)合同，對(duì)提高農(nóng)地的利用效率、防止耕地撂荒發(fā)揮了良好的效果，有必要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其上升為法律制度。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格規(guī)制方面，首先，應(yīng)健全土地產(chǎn)權(quán)定價(jià)制度，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)的定價(jià)、考慮的基本因素、流轉(zhuǎn)費(fèi)的支付方式、支付保障措施等作出相應(yīng)規(guī)定；其次，應(yīng)健全信息公開和共享制度，及時(shí)公布土地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格信息，為交易雙方提供市場(chǎng)價(jià)格參考。再次，應(yīng)健全第三方價(jià)格評(píng)估制度，利用專家的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格做公允的判斷，并指導(dǎo)當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上達(dá)成交易。最后應(yīng)健全違法價(jià)格行為查處制度。對(duì)相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格，捏造、散布虛假信息，哄抬價(jià)格的行為，利用虛假的或者使人誤解的價(jià)格手段提高或者壓低價(jià)格的行為，實(shí)施有效打擊。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)特別規(guī)制制度。為確保糧食安全、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地的利用和管理實(shí)行不同于其他要素的管理制度，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度和農(nóng)地用途管制制度是其中最核心的制度。為確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不會(huì)給這些制度的實(shí)施帶來負(fù)面影響，堅(jiān)守農(nóng)村耕地紅線，確保農(nóng)村耕地能夠用于農(nóng)業(yè)用途，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)也必須健全與這些特殊目的相對(duì)應(yīng)的特別規(guī)制制度。

(1)耕地保護(hù)特殊目的規(guī)制制度。新修訂的《土地管理法》進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)地保護(hù)力度，建立了以永久基本農(nóng)田保護(hù)為核心的農(nóng)村土地分級(jí)保護(hù)制度體系，其中包括耕地轉(zhuǎn)用嚴(yán)控和占補(bǔ)平衡制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地改良與整理制度、非農(nóng)建設(shè)用地控制制度、耕地閑置、荒蕪禁止制度、耕地開發(fā)制度、耕地破壞復(fù)墾制度等，由此，我國(guó)建立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)法律制度體系。土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)制必須嚴(yán)格貫徹我國(guó)耕地保護(hù)法律制度的要求。在土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)制方面，除應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行以上規(guī)定外，尤其還應(yīng)重視以下制度和機(jī)制的完善：

①耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度。首先，應(yīng)完善占用永久基本農(nóng)田項(xiàng)目預(yù)審制度，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目必要性論證和補(bǔ)劃方案的可行性論證，盡可能避免建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田，并確保新增耕地對(duì)占用耕地補(bǔ)充的充分性。其次，應(yīng)健全新增耕地審核、確認(rèn)、報(bào)備制度，確保用于占補(bǔ)平衡的新增耕地在面積、質(zhì)量等方面嚴(yán)格達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，以實(shí)現(xiàn)特定地區(qū)乃至全國(guó)耕地總量和質(zhì)量不會(huì)因占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施而減少和下降。

②耕地改良、整理激勵(lì)制度。完善耕地改良、整理規(guī)劃、財(cái)政激勵(lì)、監(jiān)督檢查等制度，健全耕地改良、整理補(bǔ)償和補(bǔ)償保障機(jī)制，維持、提升耕地質(zhì)量，避免耕地在利用過程中被破壞。

③耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)制度。合理安排耕地監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，明確監(jiān)測(cè)要求，健全監(jiān)測(cè)信息共享、報(bào)告和反饋機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管部門責(zé)任，及時(shí)掌握耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量變化的情況，發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

(2)保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊目的規(guī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置，其最終目的是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)、高效的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)制必須服務(wù)于這一最終目的。為此，必須建立健全保障耕地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)制度。當(dāng)前，尤其應(yīng)加強(qiáng)以下制度和機(jī)制的建設(shè)：

①耕地轉(zhuǎn)用預(yù)防制度。應(yīng)健全耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)機(jī)制，建立經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目耕地利用影響評(píng)估制度、簽約指導(dǎo)制度、流轉(zhuǎn)合同鑒證、備案制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門的流轉(zhuǎn)臺(tái)賬及檔案管理機(jī)制等。通過這些機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂環(huán)節(jié)，貫徹耕地保護(hù)的法律要求，建立有效的預(yù)防機(jī)制，防止耕地轉(zhuǎn)用、破壞、閑置、荒置等現(xiàn)象的發(fā)生。

②耕地利用監(jiān)測(cè)制度。在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合同履行環(huán)節(jié)，應(yīng)建立健全耕地利用的全過程監(jiān)測(cè)體系。完善發(fā)包人、承包人和農(nóng)村基礎(chǔ)組織在內(nèi)的多元化監(jiān)測(cè)機(jī)制，督促土地經(jīng)營(yíng)者、使用者嚴(yán)格依照法律和合同的約定履行耕地利用和保護(hù)義務(wù)。除了當(dāng)事人和農(nóng)村基層組織的監(jiān)測(cè)外，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門還應(yīng)建立覆蓋本行政區(qū)的全過程監(jiān)測(cè)體系，對(duì)本區(qū)域農(nóng)村耕地的利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時(shí)糾正查處。

③耕地閑置、荒置的約束補(bǔ)救制度。為有效防范流轉(zhuǎn)受讓人放棄耕地經(jīng)營(yíng)的行為發(fā)生，應(yīng)通過立法對(duì)耕地撂荒做明確的界定，明確耕地撂荒與休耕的界限，在此前提下對(duì)流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營(yíng)者撂荒耕地的行為加大責(zé)任約束力度, 建立有效的撂荒耕地監(jiān)測(cè)、督促和復(fù)耕激勵(lì)機(jī)制。

結(jié) 語

建構(gòu)符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系，必須從糧食安全和鄉(xiāng)村振興的基本戰(zhàn)略出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的重要性，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)指引下，進(jìn)行總體謀劃、系統(tǒng)建構(gòu)。合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度是市場(chǎng)化配置農(nóng)村土地資源的前提，完善的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度是市場(chǎng)高效配置農(nóng)村土地資源的基本條件，健全的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)調(diào)制制度是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范、有序運(yùn)行的基本保障。只有從全局出發(fā)，建構(gòu)、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度體系，才能為市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源提供系統(tǒng)的制度支撐，助力我國(guó)在實(shí)施糧食安全和鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的道路上守正創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。