盧國顯

一、共同體警務(wù)治理理論提出的社會背景與理論框架

社會快速轉(zhuǎn)型引發(fā)的農(nóng)村人口向城市的流動、多方向人口向東南沿海地區(qū)流動的大趨勢，帶來了城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的變動。城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化結(jié)構(gòu)的變化是當(dāng)今眾多社會問題產(chǎn)生的根源，也是社會治理模式轉(zhuǎn)型的宏觀背景。城市新社區(qū)的社會融入問題、鄉(xiāng)村人口流失造成的鄉(xiāng)村社區(qū)的衰敗現(xiàn)象，給新時(shí)期社會治理帶來了較大的挑戰(zhàn)?！包h的十九大”報(bào)告適時(shí)提出了社會治理中自治、法治、德治“三治融合”的機(jī)制和“共建共治共享”的社會治理思想，是解決中國城鄉(xiāng)基層治理問題的金鑰匙。在“三治融合”基層治理模式中，自治是治理的落腳點(diǎn)，法治和德治是自治的實(shí)現(xiàn)途徑，“三治”之間構(gòu)成了等腰三角形的穩(wěn)定關(guān)系?！叭稳诤稀崩碚撌巧鐓^(qū)治安自治模式的主要理論依據(jù)。

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是繼新世紀(jì)初社區(qū)建設(shè)運(yùn)動之后提出的社會治安行動。在最初推廣社區(qū)警務(wù)理論階段，理論和實(shí)務(wù)界都出現(xiàn)了對社區(qū)警務(wù)的片面理解。盡管基層治理部門一直將公眾參與、警民合作作為社區(qū)治安共同體治理的精髓，但是仍然錯誤地將社區(qū)警務(wù)看作在地理空間之上開展警務(wù)工作。其實(shí)，社區(qū)是一個(gè)共同體，它具有系統(tǒng)性、整體性、綜合性的特征。警務(wù)有狹義和廣義兩層含義。狹義警務(wù)主要指的是公安機(jī)關(guān)的工作；廣義警務(wù)就是維護(hù)社區(qū)治安工作，既包括公安工作，也包括社區(qū)其他組織的治安參與工作。從中西方社區(qū)治理理論和實(shí)踐分析，社區(qū)警務(wù)就是組織、動員社區(qū)各類組織和個(gè)人，共同參與社區(qū)共同體治安工作的總稱。從這個(gè)角度進(jìn)行理解，社區(qū)警務(wù)就是社區(qū)共同體治安工作。

社區(qū)治安共同體治理理論將社區(qū)共同體治安理論劃分為兩部分：以在地公安機(jī)關(guān)為主體的共同體警務(wù)理論和以在地黨政組織、社會組織、自治組織等非警務(wù)組織為主體的社區(qū)治安自治理論。

二、學(xué)術(shù)界對警務(wù)共同體的研究狀況及共同體警務(wù)的內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界基于對前期社區(qū)警務(wù)理論研究成果的反思，近年來開始使用“共同體”一詞取代社區(qū)概念，以“警務(wù)共同體”指稱公安機(jī)關(guān)與社區(qū)力量合作、共同營造的共建共治共享聯(lián)合體。本文在上述認(rèn)識的基礎(chǔ)上，提出了“共同體警務(wù)”的概念，意指基于共同體認(rèn)識基礎(chǔ)上的公安基層工作。

（一）共同體研究。學(xué)術(shù)界對共同體概念已經(jīng)給予了較多的介紹。費(fèi)迪南·滕尼斯指出，共同體是建立在有關(guān)人員本能的中意或者習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶之上的。共同體是一種持久的和真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體①[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會——純粹社會學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第2頁。。韋伯明確指出，僅僅是種族、有共同語言等都還不是共同體，只有在意識到共同境況與后果的基礎(chǔ)上，讓社會成員的舉止在某種方式上互為取向，在他們之間才產(chǎn)生一種社會關(guān)系，才產(chǎn)生共同體②[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第72 頁。。曹偉龍，黃洪禹（2011）指出，共同體的核心內(nèi)容包括了這樣三方面的含義：首先，共同體是一個(gè)由不同個(gè)體組成的團(tuán)體，單一的個(gè)體不能被稱為共同體；其次，共同體中的每一個(gè)成員通常都具有共同的利益，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、心理等方面的利益，并享受共同的權(quán)利。因此，具有共同特征、共同理想和彼此認(rèn)同的人更容易組成共同體；再次，同處于共同體中的不同個(gè)體之間一般具有互動關(guān)系，而不是孤立的存在③曹偉龍、黃洪禹：《警務(wù)共同體建設(shè)初探——以湖州市公安局南潯區(qū)分局為例》，《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)）》2011年第2 期。。趙謙（2012）指出，共同體生活實(shí)質(zhì)是一種能思考、能意識并以一定的目的而行動的不同個(gè)體之間相互交往的生活。這種相互交往的生活往往表現(xiàn)為兩種形式：其一，基于差異分工而相互交往的生活。其二，基于共同需求而相互交往的生活④趙謙：《構(gòu)建校園警務(wù)共同體之思考》，《青少年犯罪問題》2012年第6 期。。由于之前學(xué)術(shù)界對于community 的理解過于區(qū)域性，忽略了此概念的交往溝通、文化共享、心理認(rèn)同等文化和行為屬性，將之命名為“社區(qū)”。重提“共同體”概念的實(shí)質(zhì)是對以往認(rèn)識的一種糾偏。

（二）警務(wù)共同體研究。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界提出了警務(wù)共同體的概念。2010年，楊建華指出，只有社會成員在行動上頻繁互動、緊密關(guān)聯(lián)，在情感上彼此認(rèn)同、相互守望，共同體的美好感覺才能得以產(chǎn)生。該研究指出湖州公安機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的警務(wù)共同體是以社區(qū)認(rèn)同為基礎(chǔ)，以以人為本、民意主導(dǎo)作為建設(shè)機(jī)制，注重社會成員的廣泛參與和有序互動⑤楊建華：《湖州警務(wù)共同體建設(shè)的探索與啟示》，《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)）》2010年第3 期。。曹偉龍、黃洪禹（2011）指出，警務(wù)共同體應(yīng)當(dāng)是在警務(wù)工作及其延伸領(lǐng)域，基于深切的思想和價(jià)值認(rèn)同，圍繞共同的利益與權(quán)利義務(wù)而相互聯(lián)系和互動著的各個(gè)層次的群體或組織。警務(wù)共同體的思想包括責(zé)任共擔(dān)、條線結(jié)合、協(xié)作聯(lián)動、互動雙贏、和諧共創(chuàng)城鄉(xiāng)社區(qū)、全警公關(guān)、依靠群眾的觀念⑥同③。。孫文程（2019）撰文介紹了萊陽市公安局建立的“社區(qū)警務(wù)共議、基礎(chǔ)信息共采、治安問題共治、矛盾糾紛共調(diào)、便民服務(wù)共享”等“七共機(jī)制”的警務(wù)共同體工作規(guī)范⑦孫文程：《以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為引領(lǐng) 打造現(xiàn)代警務(wù)共同體“萊陽模式”》，《人民公安報(bào)》2020年4月7日。.。該研究對警務(wù)共同體工作進(jìn)行了類型劃分。

（三）共同體警務(wù)研究。社區(qū)警務(wù)的實(shí)質(zhì)就是共同體警務(wù)。社區(qū)的內(nèi)涵就是共同體。社區(qū)不僅具有地域、人口意義，更多的含義是指共享一種文化、相互交往的群體。人際交往是社區(qū)或共同體的突出特征。共同體警務(wù)就是基于對共同體心理、文化、交往特征基礎(chǔ)上的公安工作。共同體警務(wù)治理的內(nèi)涵是指在社會治理理論的指導(dǎo)下，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾合作、法治支持和技術(shù)支持”的治理體系下，依照“自治、法治、德治”和“共建共治共享”的基層治理理念和機(jī)制，以構(gòu)建文化共享、交往互動、心理認(rèn)同、幸?？鞓返脑诘厣睿矙C(jī)關(guān)與共同體中的各種組織和社會成員合作，依法開展本職工作的警務(wù)模式。共同體警務(wù)的主體是公安機(jī)關(guān)，工作方式是警民共建共治共享；工作內(nèi)容以合作方式履行法定職責(zé)為主，以警民聯(lián)動的方式參與社區(qū)建設(shè)。

共同體警務(wù)專指公安機(jī)關(guān)通過重新認(rèn)識community 的文化、心理和交往內(nèi)涵，在營造良好的社區(qū)關(guān)系和配合在地黨委政府實(shí)施社區(qū)建設(shè)的前提下，以警民合作的方式開展法定職責(zé)的工作方式。社區(qū)合作貫徹到警察本職工作和警民聯(lián)動工作之中。

三、共同體警務(wù)治理理論的結(jié)構(gòu)

共同體警務(wù)治理理論涵蓋了警察與社區(qū)的關(guān)系、警務(wù)工作目的、警務(wù)模式、警務(wù)工作對象等內(nèi)容。

（一）執(zhí)法工作與社區(qū)合作并重

在我國以往的社區(qū)治理思想中，預(yù)防為主的思想占據(jù)主導(dǎo)地位。在我國古代社會管理實(shí)踐和建國后的社區(qū)治理行動中都包含有預(yù)防的理念。比如，周代的井田制、秦國的連坐制和宋代的保甲制，其治理思想都是立足于預(yù)防犯罪。在英國早期警務(wù)實(shí)踐和犯罪學(xué)家的研究成果中，預(yù)防與偵查并重、預(yù)防為主是核心思想。在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，西方警學(xué)界一直將預(yù)防為主作為主導(dǎo)思想。預(yù)防為主是古今中外社會治理的一般性的思想，并非社區(qū)警務(wù)的特色思想。但是，我國學(xué)界長時(shí)期將預(yù)防為主作為基層公安工作的主要工作理念，而將偵查工作作為次要工作。由此導(dǎo)致警力不足和破案率不高的工作偏離。所以，在共同體警務(wù)思維和警察法的新規(guī)定下，公安工作應(yīng)該回歸到以刑事司法和行政執(zhí)法本職工作為主的法定地位，將社區(qū)合作作為開展共同體警務(wù)的工作方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作和社區(qū)協(xié)作的有機(jī)結(jié)合。

（二）民本思想

中西方社區(qū)警務(wù)理論都具有以人為本的思想內(nèi)涵。西方社區(qū)警務(wù)在原始警務(wù)階段，英國博街巡捕就把保護(hù)自由、財(cái)產(chǎn)和安全作為他們的主要職責(zé)。在社區(qū)警務(wù)改革中，西方國家也一直重視為社區(qū)群眾提供服務(wù)，將社區(qū)服務(wù)作為改善社區(qū)生活質(zhì)量、提高警方治理績效的重要工作。為人民服務(wù)是我黨的執(zhí)政宗旨。新中國成立初期施行的社會治安綜合治理和群防群治警務(wù)工作中，為人民服務(wù)是社會治安工作的靈魂。自推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略之后，人本思想一直是開展社區(qū)治理和警務(wù)治理的重要理念。在楓橋經(jīng)驗(yàn)中，人民主體是楓橋社區(qū)警務(wù)思想的精髓，“警務(wù)工作圍著民意走，民警圍著百姓轉(zhuǎn)”是人本警務(wù)思想的生動寫照。習(xí)近平總書記“七一”重要講話中指出，繼續(xù)“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨”。所以，人本思想依然是開展共同體警務(wù)治理的重要原則。

（三）在地化警務(wù)治理思想

“在地化治理”就是社區(qū)治理共同體成員要根據(jù)社區(qū)自身經(jīng)濟(jì)、文化、自然資源、人口條件，在社會治理思想指引下，開展獨(dú)具特色的警務(wù)治理?！霸诘鼗瘎?wù)治理”并不是簡單的社區(qū)導(dǎo)向，任何治理最后的落腳點(diǎn)都是社區(qū)。共同體治理的“在地化治理”指的是要充分重視社區(qū)的交往溝通、心理認(rèn)同等社區(qū)構(gòu)成要素的特殊性。一方面，要充分動員社區(qū)群眾全員參與社區(qū)治安防范、打擊工作，另一方面，要充分挖掘、利用在地自然、人口、文化、教育等資源優(yōu)勢，開展適合本地條件的適應(yīng)性警務(wù)治理活動，從而實(shí)現(xiàn)共同體警務(wù)治理的本土化。比如，楓橋經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上就是將黨的治理思想與本地實(shí)際情況相結(jié)合總結(jié)出來的在地化警務(wù)治理模式。當(dāng)前，全國各地都在根據(jù)本地情況，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”轉(zhuǎn)化為在地化的治理工作。

（四）警民合作思想

無論是社會治理思想還是共同體警務(wù)思想，社會成員廣泛參與社區(qū)治理是其核心內(nèi)容。在共同體警務(wù)工作中，警民合作包括兩個(gè)方面的工作內(nèi)容：其一，公安機(jī)關(guān)在開展自己的本職工作的時(shí)候，要通過營造良好的社區(qū)公共關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同體成員對公安工作的認(rèn)同、理解和支持，這一部分工作稱之為“合作警務(wù)”。其二，公安機(jī)關(guān)參與社區(qū)建設(shè)工作。由于公安機(jī)關(guān)也是共同體中的一員，警務(wù)人員在履行好自己的本職工作外，還要參與共同體整體營造工作。這一部分工作不能簡單地理解為社區(qū)服務(wù)。公安機(jī)關(guān)的共同體營造工作含義非常豐富，包括文化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、扶貧救災(zāi)、社區(qū)教育等等內(nèi)容。湖州專門設(shè)立警察公共關(guān)系辦公室的目的，應(yīng)該就是配合在地黨委政府和其他組織，開展社區(qū)營造工作。

（五）社區(qū)溝通思想

溝通交往是社區(qū)共同體形成的重要渠道和標(biāo)志，而社區(qū)公眾參與是社區(qū)溝通的主要內(nèi)容和社區(qū)治安共同體治理的重要價(jià)值體現(xiàn)。社區(qū)溝通交往包括社區(qū)組織之間、居民之間和警民之間的互動。在西方警務(wù)治理傳統(tǒng)中，社區(qū)溝通和警民關(guān)系建設(shè)一直是社區(qū)治理的重要內(nèi)容。加強(qiáng)警察與社區(qū)之間的合作，在平等、互助、互利、互信的基礎(chǔ)上，共同為實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全的目標(biāo)而努力①陳君武：《社區(qū)警務(wù)專題研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2014年版，第42 頁。。西方國家社區(qū)警務(wù)的開展特別注重合作②夏建中：《基于治理理論的超大城市社區(qū)治理的認(rèn)識及建議》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2 期。。警務(wù)合作、警民關(guān)系建設(shè)是警務(wù)理論的核心思想。在中國，警務(wù)理論研究對社區(qū)警民合作和警民關(guān)系建設(shè)都給予了足夠重視。但是對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市人口增加帶來的交往稀少和鄉(xiāng)村人際關(guān)系疏遠(yuǎn)問題的改進(jìn)方面還做得很不夠好。

（六）整體營造警務(wù)

系統(tǒng)治理、綜合治理、根源治理是我黨重要的治理思想。在西方早期警務(wù)改革中，犯罪學(xué)家們都已經(jīng)認(rèn)識到了犯罪的根源在社會，治理犯罪需要從根源上解決引起犯罪的社會因素。在開展社區(qū)警務(wù)以來，很多國家都將破窗理論、蛋糕理論等理論作為社區(qū)警務(wù)的思想基礎(chǔ)，開展環(huán)境預(yù)防和文化建設(shè)活動。在國外社區(qū)營造和社區(qū)建設(shè)理論中，系統(tǒng)治理、整體營造思想是社區(qū)治理的主要觀念。整體營造的思想是指在社區(qū)治理中，由于社區(qū)組織之間存在分工合作和功能的相互依存性，社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口、資源環(huán)境、民生事業(yè)等任何一個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)問題，都會引起結(jié)構(gòu)失衡和功能失調(diào)。所以，共同體警務(wù)治理就應(yīng)該采取系統(tǒng)治理思想進(jìn)行全面調(diào)整。

四、共同體警務(wù)治理的實(shí)踐路徑

共同體警務(wù)是在繼承警務(wù)共同體思想的基礎(chǔ)上提出的新概念。共同體警務(wù)治理是在吸納了社會治理思想和地方警務(wù)共同體建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的新理解。本文依照警務(wù)共同體和共同體警務(wù)治理的觀點(diǎn)，提出如下警務(wù)改革建議：

（一）轉(zhuǎn)換警務(wù)觀念，回歸職能定位?；謴?fù)警務(wù)組織的法定職能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作職能轉(zhuǎn)變，開展專業(yè)警務(wù)與合作警務(wù)相結(jié)合的警務(wù)工作。新警察法規(guī)定，“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動”是公安機(jī)關(guān)的首要職能，其次是各種治安行政管理職能和指導(dǎo)社區(qū)維護(hù)治安工作的職能。根據(jù)新警察法的規(guī)定，結(jié)合警務(wù)治理的新思想，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該重新思考共同體警務(wù)的實(shí)施措施，將公安派出所的職責(zé)回歸至警察法規(guī)定的職權(quán)范圍之內(nèi)。同時(shí)，要正確認(rèn)識警務(wù)組織與社區(qū)治安自治力量之間的關(guān)系，充分發(fā)揮指導(dǎo)單位保衛(wèi)、社區(qū)安全防范的作用，逐步轉(zhuǎn)換社區(qū)治理角色。

（二）重構(gòu)基層公安體制、機(jī)制

助力社區(qū)治安共同體治理，妥善解決公安機(jī)關(guān)縱橫格局關(guān)系，促進(jìn)警務(wù)組織融入社區(qū)治安共同體之中。在社會治理格局中，社區(qū)非警務(wù)組織將是社區(qū)治安維護(hù)的主力軍，而公安機(jī)關(guān)是專業(yè)組織，二者之間是各司其職、分工協(xié)作的關(guān)系?；诠餐w警務(wù)的思維，今后的警務(wù)治理改革應(yīng)該重新確定公安機(jī)關(guān)的縱橫格局定位，加強(qiáng)橫向格局的社區(qū)聯(lián)系，將警務(wù)機(jī)構(gòu)有機(jī)融入社區(qū)治安共同體之中。

（三）加強(qiáng)社區(qū)警民溝通，開展溝通警務(wù)

社區(qū)警民溝通是社區(qū)建設(shè)和公安建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。其一，從共同體營造的角度看，在地警務(wù)工作的目的之一就是與在地黨委政府和其他組織一起，營造良好的共同體人際關(guān)系。其二，從社區(qū)警務(wù)原初的精神看，社區(qū)溝通是開展警察工作的重要條件。沒有社區(qū)群眾的支持，沒有良好的警民關(guān)系，公安機(jī)關(guān)就不能很好地履行職責(zé)。其三，社區(qū)溝通還是社區(qū)整合的重要機(jī)制。通過社區(qū)關(guān)系的維護(hù)，可以提高社區(qū)凝聚力和整體治安能力，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的社區(qū)治理。

（四）建設(shè)社區(qū)警務(wù)聯(lián)動機(jī)制，開展合作警務(wù)

重構(gòu)警民聯(lián)動機(jī)制，建設(shè)打防結(jié)合的社區(qū)治安前沿陣地。根據(jù)共同體警務(wù)治理思想和警察法的規(guī)定，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)預(yù)防、制止、偵查犯罪和行使治安行政管理的職能規(guī)定，重新將公安派出所的組織機(jī)構(gòu)調(diào)整為主要履行刑事司法和行政執(zhí)法雙重職能的綜合機(jī)構(gòu)。但同時(shí)，必須通過組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，建立警務(wù)機(jī)關(guān)與社區(qū)的聯(lián)動體系與機(jī)制：一方面尋求共同體對公安工作的支持；另一方面為共同體整體營造提供專業(yè)支持。社區(qū)合作警務(wù)與溝通警務(wù)雖然都強(qiáng)調(diào)警民互動，但是社區(qū)溝通警務(wù)更加重視基礎(chǔ)性、一般性的社會交往。而社區(qū)合作警務(wù)更加關(guān)注公安機(jī)關(guān)與社區(qū)共同體的互利性合作。

（五）挖掘在地資源，開展在地化的特色警務(wù)

挖掘地方特色，開展在地化警務(wù)。普遍治理思想與特殊治理環(huán)境相結(jié)合是新時(shí)期社區(qū)警務(wù)治理的重要思想，是馬克思主義思想在警務(wù)改革中的本土化體現(xiàn)。全國各地在落實(shí)、貫徹黨的治理思想、推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、深化社區(qū)警務(wù)改革中，一定要正確領(lǐng)會中央的治理精神，將黨的治理思想與本地治安資源相結(jié)合，開展在地化的特色警務(wù)建設(shè)工作。

無論是警務(wù)共同體還是共同體警務(wù)，其實(shí)質(zhì)在于將公安機(jī)關(guān)、社區(qū)黨政組織、社會組織和企事業(yè)單位和個(gè)人納入到一個(gè)共享一套文化體系、擁有共同利益、相互溝通合作的中華民族命運(yùn)共同體之中。公安機(jī)關(guān)一方面要在共同體整合中心的領(lǐng)導(dǎo)下開展專職工作，另一方面要將社區(qū)共同體視作自己的家園，將社區(qū)共同體的居民視作自己的兄弟姐妹，在文化、心理、交往、工作等方面全方位融入共同體之中。