楊嶸均

(華東政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201620)

韌性城市建設(shè)是應(yīng)對現(xiàn)代社會不確定性和復(fù)雜性的必要之舉。為此，學(xué)術(shù)界對韌性城市建設(shè)等相關(guān)問題進行了探討。王鷺、肖文濤認為，新中國成立以來,我國城市形態(tài)逐漸從剛性城市演進為彈性城市,再演變?yōu)轫g性城市,其風(fēng)險防控的思路也先后經(jīng)歷了從風(fēng)險管制到風(fēng)險管理,再到風(fēng)險治理的邏輯轉(zhuǎn)變[1]。容志認為，由于城市是一個復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，而復(fù)雜系統(tǒng)的韌性不可能是靜態(tài)的要素、結(jié)構(gòu)和功能，所以韌性城市建設(shè)就是城市系統(tǒng)的各種能力和資源被動員起來去應(yīng)對內(nèi)外部變化和擾動的過程[2]。因此，對韌性城市的理解，不僅要把握城市韌性的核心要義，而且要把韌性城市發(fā)展模式與傳統(tǒng)意義上的響應(yīng)式應(yīng)急管理模式區(qū)別開來，明確韌性城市發(fā)展模式是“特指城市系統(tǒng)基于事前嵌入城市復(fù)興計劃與修復(fù)工程計劃的科學(xué)規(guī)劃，能夠確保城市在遭遇突發(fā)自然與社會災(zāi)害過程中，城市系統(tǒng)在不破壞其基本結(jié)構(gòu)的前提下吸納災(zāi)害、維持城市基本運轉(zhuǎn)，并有能力在災(zāi)后迅速恢復(fù)初始狀態(tài)”[3]。顯然，學(xué)者們對韌性城市的研究指向的就是充滿不確定性、復(fù)雜性的風(fēng)險社會。事實上，“在現(xiàn)代社會中，可能性低但后果嚴重的風(fēng)險決不會消失，盡管樂觀地說，它們可以被降到最低程度”[4]117。但不管怎樣，即使風(fēng)險是無法完全消除的，我們也要“以大概率思維應(yīng)對小概率事件”的普遍共識和實際行動，來消弭以技術(shù)理性為核心的城市治理模式的缺陷，降解城市的風(fēng)險性；建設(shè)韌性城市，來緩解城市的脆弱性。這已經(jīng)成了完善城市治理的當(dāng)務(wù)之急。

1 “技治主義”城市治理范式的脆弱性

從概念來看，“技治主義”包含著“技術(shù)”和“治理”兩個概念，是這兩個概念在現(xiàn)代社會發(fā)展過程中形成的一種思想理念。技術(shù)是讓事物的狀態(tài)從“潛在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩嵲凇?，無數(shù)“潛在”的可能性，一旦被技術(shù)轉(zhuǎn)化為“實在”，其他可能性就被限定，事物得以顯露意義[5]106-107。因此，技術(shù)指的是一種符合理性的認識和實踐手段，具有確定性、實在性的特點。相較于“技術(shù)”的基本內(nèi)涵，“技治主義”概念中的“治理”通常是指政府如何運用權(quán)力來管理國家和人民。因而，它是以維持社會秩序為目標(biāo)、以公共事務(wù)為對象的綜合性的政治行動?；谶@兩個概念的基本內(nèi)涵，我們得以探討“技治主義”城市治理范式脆弱性的相關(guān)問題。

1.1 技術(shù)的理解差異與“技治主義”的局限性

隨著社會的發(fā)展，技術(shù)的概念也在不斷發(fā)展和豐富。在古代生產(chǎn)力水平低下的社會里，人們對技術(shù)的理解僅限于人類在生產(chǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上獲得的技巧、技能和操作方法等主觀能力。但是，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，特別是到工業(yè)社會的大機器生產(chǎn)時代，機器和工具的作用大大增強，人們把技術(shù)的物質(zhì)手段看作是技術(shù)的主要標(biāo)志，因此出現(xiàn)了“技術(shù)是勞動手段的總和”的定義。當(dāng)前，在科學(xué)技術(shù)一體化的大科學(xué)時代，技術(shù)概念的內(nèi)涵又有了新的變化，人們對技術(shù)的理解越來越深入。技術(shù)是作為一個動態(tài)系統(tǒng)存在的，它是人類為了滿足社會需要，遵循自然規(guī)律，在利用、控制和改造自然的實踐活動過程中所創(chuàng)造的勞動手段、工藝方法和技能體系的總和。也就是說，技術(shù)是人類為滿足自身的需求和愿望而對大自然進行的改造。

技術(shù)存在于社會的方方面面，推動著社會不斷向前進步。在一定的前提下，技術(shù)是人類理性的產(chǎn)物。既然技術(shù)是人類理性的產(chǎn)物，那么就自然地推演出“技術(shù)是否具有價值性”的問題。對此，學(xué)術(shù)界一直存在著“技術(shù)中立論”和“技術(shù)負荷論”的爭論。前者認為技術(shù)是中立的，技術(shù)本身并無道德、倫理價值，是人賦予其價值傾向性。這種觀點僅從孤立、靜止、片面的狹隘視角思考技術(shù)問題，因而在哲學(xué)上是站不住腳的。后者認為“每一個事實都有價值負載，而我們的每一個價值也都負載事實”[6]248，所以技術(shù)不可避免地受其研發(fā)者和使用者的價值影響。以上兩種觀點形成了對技術(shù)價值的對立認識。在此引出這一問題的爭論，意在說明我們在進行城市治理的時候必須要在承認技術(shù)存有主體價值取向的基礎(chǔ)上重視“以人民為中心”的價值關(guān)懷，警惕“技治主義”城市治理范式中技術(shù)的非人性及其他的消極作用。

“技治主義”“意味著一種廣泛的管理體制，其合法性由科學(xué)專家而不是傳統(tǒng)、法律或人民意志賦予。技治主義管理在何種程度上是科學(xué)的是另一個問題”[7]4。由此，我們可以看出，“技治主義”被看作是一種以科學(xué)專家為指導(dǎo)的理性化管理體制。就城市治理而言，在這種城市空間中，政府管理者、城市設(shè)計專家運用大數(shù)據(jù)分析、規(guī)劃城市建設(shè)，憑借理性邏輯推理城市道路、模型預(yù)案在日常生活中可能出現(xiàn)的緊急狀態(tài)，似乎社會發(fā)展的全貌都在技術(shù)治理的掌控范圍內(nèi)。而實際上，在城市發(fā)展過程中，“技治主義”城市治理范式是不可能“包打一切”的。這是因為，運用技術(shù)理性的確定性設(shè)定來應(yīng)對社會發(fā)展環(huán)境中出現(xiàn)的不確定性情況，如嚴重的自然災(zāi)害、疫情等，難免會出現(xiàn)力不從心、捉襟見肘以及不堪一擊的“尷尬”。新冠肺炎疫情、災(zāi)害性特大暴雨等事件已經(jīng)充分說明了人類理性和技術(shù)理性的天真和浪漫是解決不了問題的。這就決定了“技治主義”城市治理的脆弱性和狹隘性。

1.2 現(xiàn)代城市風(fēng)險的特性與“技治主義”的脆弱性

從風(fēng)險社會理論的觀點來看，城市風(fēng)險的發(fā)生時間、作用范圍、實際影響具有高度的不確定性。近現(xiàn)代以來，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會逐步向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)型發(fā)展是人類現(xiàn)代化道路的必然選擇和基本規(guī)律。在這一點上，人們似乎已經(jīng)達成共識。然而，人類在把自我理性以及科技理性凌駕于自然之上的時候，似乎忘卻了自然的力量，也似乎忘卻了人類所建構(gòu)的人文環(huán)境(例如城市)在本質(zhì)上仍是以自然作為前提和條件的。人類“貪婪地渴求技術(shù)和科學(xué)上的革新，渴求把它們轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟增長的快節(jié)奏，這既產(chǎn)生出不可預(yù)見的成分，也產(chǎn)生出革新的本質(zhì)要素，并且也會尋求所有這種革新的后果盡在掌控”[8]37。然而，人類似乎也忘卻了科學(xué)只是“一種先驗的技術(shù)學(xué)和專門技術(shù)學(xué)的先驗方法，是作為社會控制和統(tǒng)治形式的技術(shù)學(xué)”[9]126。毋庸置疑，雖然技術(shù)理性所建構(gòu)的城市的順利發(fā)展是基于預(yù)定的、理想的環(huán)境條件，城市社會“風(fēng)險的維度就被局限在技術(shù)的可管理性上”[10]29，但是一旦條件發(fā)生改變，城市社會內(nèi)部各要素之間聯(lián)系的性質(zhì)、方式也會隨之改變，城市社會則必然會面對不確定性風(fēng)險和危機。

從城市治理角度來看，現(xiàn)代社會已經(jīng)和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會相差甚遠?，F(xiàn)代社會充滿著風(fēng)險和危機，呈現(xiàn)出不確定性、復(fù)雜性、不可感知性等特征。其中，不確定性是其最顯著的特點。這一特點，在我國一線大城市表現(xiàn)得最為突出。一線城市擁有高度發(fā)達的經(jīng)濟水平、先進的科學(xué)技術(shù)、比較完備的科學(xué)專家系統(tǒng)以及高效率的公共配套設(shè)施等，集城市現(xiàn)代發(fā)展的優(yōu)缺點于一體。一方面，先進的現(xiàn)代技術(shù)保證了城市現(xiàn)代化的高速運作，為城市公共治理提供了科學(xué)專業(yè)的技術(shù)和理論支撐；另一方面，一線城市一旦遭遇重大突發(fā)事件，以工具理性為中心的技術(shù)治理就難以正常發(fā)揮作用，必然會使城市陷入停滯狀態(tài)。這樣，“技治主義”城市治理模式的脆弱性便會暴露無遺。雖然“技治主義”城市治理是一種系統(tǒng)地運用科學(xué)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段以更好地提高社會發(fā)展效率的活動，但是從城市社會脆弱性的本質(zhì)來看，當(dāng)前城市的脆弱性實質(zhì)上是來源于科學(xué)技術(shù)的脆弱性。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)既是風(fēng)險社會產(chǎn)生的主要原因，又是社會風(fēng)險的重要表現(xiàn)。當(dāng)人的理性和技術(shù)理性所構(gòu)建的城市社會遭遇不確定性的自然災(zāi)害以及風(fēng)險危機時，城市生活將可能受到重創(chuàng)，甚至陷入停滯與癱瘓。這是顯而易見的道理。無論從邏輯理性推演還是真切的生活事實，都表明了“技治主義”城市治理范式具有無法超越的內(nèi)生脆弱性。就此而言，“技治主義”城市治理模式必然無法完全應(yīng)對和處置城市發(fā)展過程中不確定的、復(fù)雜的、隨時空變化而存在的潛在風(fēng)險。

從生活實踐角度來看，技術(shù)治理是在遵循著“科學(xué)管理”和“專家治理”這兩個基本原則基礎(chǔ)上展開的[11]。雖然運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)使城市運作處于一個數(shù)據(jù)計算的整體中，也同時提高了社會公共領(lǐng)域治理的效率，但是近幾年，面對特大暴雨、高溫干旱、超強臺風(fēng)等極端自然天氣以及流感、疫情等重大社會公共衛(wèi)生安全事件，城市治理的技術(shù)工具理性暴露出許多弊端(1)例如，2021年7月下旬，鄭州的一場暴雨引起了人們的思考：一場突如其來的暴雨會讓城市面臨哪些災(zāi)害？如果在過去，可能會帶來路面積水、交通受阻、電力中斷等直接影響。但在今天，城市暴雨可能還會造成通訊不暢、物流癱瘓、地鐵漫灌等一系列次生災(zāi)害，這對人們生活的制約、對經(jīng)濟發(fā)展所造成的損失，遠比以前這些災(zāi)害帶來的影響更為慘重。而極端自然災(zāi)害的頻發(fā)，又一次讓人們深刻地感受到城市對災(zāi)害的“放大效應(yīng)”以及“技治主義”城市治理范式的脆弱性。。在城市復(fù)雜生態(tài)的運行鏈條中，供水、通訊、交通等系統(tǒng)緊密相連，任何一個“零件”出錯，都可能形成連鎖反應(yīng)。由此可見，極端自然災(zāi)害已經(jīng)給“技治主義”城市治理范式帶來巨大的挑戰(zhàn)和威脅。例如，新冠肺炎疫情一度讓國內(nèi)的一些大城市陷入困境，人們居家隔離，工作無法正常進行，相較于以前的農(nóng)村社會，城市在面對不確定性、復(fù)雜性的風(fēng)險時顯得有些舉步維艱，不少人甚至懷念起農(nóng)村的生產(chǎn)生活狀態(tài)。由此可以看出，與過去相比，現(xiàn)代城市所面臨的風(fēng)險表現(xiàn)出了更強的不確定性和復(fù)雜性，這同時也體現(xiàn)出現(xiàn)代城市的脆弱性。

2 不確定性風(fēng)險倒逼“技治主義”治理范式向韌性城市治理范式轉(zhuǎn)型

快速城市化導(dǎo)致人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等向城市匯聚，而在城市既定的時空中，各種資源要素的密集匯聚也加速了城市的脆弱性和風(fēng)險性疊加并至，其呈現(xiàn)出不確定性、復(fù)雜性、多發(fā)性、疊加性、傳導(dǎo)性等特征，這導(dǎo)致城市住房、交通出行、垃圾處理、社會沖突、自然災(zāi)害、傳染病防控乃至社會個體和群體心理等問題的頻發(fā)。在一些人看來，我們可以通過創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)來提高城市治理能力以解決這些問題。然而，“高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的應(yīng)急反應(yīng)行動是不適宜納入傳統(tǒng)的理性框架中去加以考察的。雖然這種行動必然會以合作行動的形式出現(xiàn)，會包含著(經(jīng)驗)理性的內(nèi)容，但就行動的發(fā)生和展開過程而言，卻不應(yīng)在傳統(tǒng)理性概念的意義上去作出解釋”[12]。由此可見，高密度的城市社會和大規(guī)模的人口流動所導(dǎo)致的不確定性和復(fù)雜性，從來不會按照人類的科學(xué)理性而邏輯地運演。這就必然要求城市治理范式向著適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性條件下的城市治理范式轉(zhuǎn)型。

2.1 “技治主義”治理范式難以防范化解不確定性的城市風(fēng)險

“技治主義”城市治理范式是現(xiàn)代性在城市治理領(lǐng)域的集中表現(xiàn)?，F(xiàn)代性片面地強調(diào)工具理性和邏輯推理，它“在外延方面，確立了跨越全球的社會聯(lián)系方式；在內(nèi)涵方面，正在改變我們?nèi)粘Ｉ钪凶钍煜ず妥顜€人色彩的領(lǐng)域”[4]4。同樣，技術(shù)的快速發(fā)展與深度擴張把人類生活推向“文明的火山上”[10]13，迫使人類被風(fēng)險籠罩。因此，在不確定性和復(fù)雜性的現(xiàn)代社會背景中，“技治主義”城市治理范式需要進行適合人類時空變化發(fā)展的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型。這是因為，在現(xiàn)代社會背景中，城市的現(xiàn)代性是與風(fēng)險性同步發(fā)展、共融共生的。由于現(xiàn)代人類的活動頻率及其對自然的控制力與影響力不斷增長，人為因素所造成的不確定性和風(fēng)險性甚至超過了自然風(fēng)險[13]。現(xiàn)代制度的設(shè)計是為了規(guī)避、解決一些風(fēng)險，但是不可避免地在此過程中產(chǎn)生“制度化”的風(fēng)險，其本質(zhì)上是“文明的風(fēng)險”，而日常生活事件告訴我們，不僅“文明的風(fēng)險”具有很大的隨機性和不確定性，而且社會風(fēng)險發(fā)生的時間、地點、類型都是不確定的。在很多情況下，“一個原因不一定只有一個后果，一個后果也不一定只有一個原因”[14]76。也就是說，隨著技術(shù)在現(xiàn)代社會中的普遍應(yīng)用，引發(fā)風(fēng)險的原因多種多樣，自然因素和社會因素交疊交織會產(chǎn)生許多意想不到的影響，而技術(shù)運行的前提一旦略有改變，不僅將可能產(chǎn)生非預(yù)期的后果，而且可能會對自然生態(tài)產(chǎn)生破壞作用，進而導(dǎo)致風(fēng)險出現(xiàn)的概率增加。

如果解決當(dāng)前風(fēng)險的方式和手段不恰當(dāng)，則可能會為未來埋下風(fēng)險的種子，這是比較好理解的；但即使解決當(dāng)前風(fēng)險的方式和手段恰當(dāng)，也未必不會為未來埋下風(fēng)險的種子，這是被很多人所忽略的。因此，在這一意義上，當(dāng)前“技治主義”城市治理范式是不可能完全準(zhǔn)確預(yù)測和規(guī)避不確定性風(fēng)險的。由此，現(xiàn)代社會發(fā)展?fàn)顩r的不確定性以及技術(shù)治理系統(tǒng)之間復(fù)雜的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性，不管是在邏輯上還是在實際的生活中，都無法避免“技治主義”城市治理負面作用的發(fā)生。因而，產(chǎn)生社會風(fēng)險的因素不是確定性、合邏輯的知識，而是人們的“無知”。雖然知識、理性、科學(xué)邏輯推理的應(yīng)用形成了現(xiàn)代社會發(fā)展的框架和動力，也極大地推動了現(xiàn)代社會快速發(fā)展，但是用“理性來批判一切，裁判一切，重構(gòu)一切”的現(xiàn)代城市規(guī)劃，在面對自然災(zāi)害以及現(xiàn)代社會風(fēng)險的不確定性、復(fù)雜性的時候，則顯得力不從心，有時甚至不堪一擊。原因在于，當(dāng)前社會風(fēng)險多是由于單一地、片面地運用知識理性而產(chǎn)生的“無法預(yù)測的結(jié)果”，也就是說，這種“‘無法預(yù)測的結(jié)果’因此是一種自相矛盾的(負面的)認知意向”[10]166。安東尼·吉登斯也指出，“風(fēng)險中的‘知識鴻溝’不可能被宗教和巫術(shù)知識轉(zhuǎn)變?yōu)椤_定性’”[4]109。因而，可以推斷，知識理性作為社會的動力，在促進科學(xué)技術(shù)發(fā)展進步的同時，也在知識運用與拓展的過程中為社會帶來了許多不確定性的風(fēng)險。從哲學(xué)層面來說，這其實是人類認知的有限性和無限自然及其可能性之間不可消除的存在困境。為此，現(xiàn)代城市就必然需要從“技治主義”治理范式向著應(yīng)對不確定性和復(fù)雜性環(huán)境的“韌性城市治理范式”轉(zhuǎn)型。

2.2 “技治主義”城市治理范式的合理性揚棄及韌性城市治理范式的價值性確立

我們強調(diào)韌性城市治理范式的重構(gòu)，并不是要徹底否定和消除“技治主義”城市治理范式。相反，我們的目標(biāo)是探討如何面對由不確定性和復(fù)雜性所導(dǎo)致的城市風(fēng)險治理。事實上，風(fēng)險性本身就是技術(shù)的潛在屬性?！拔覀儸F(xiàn)在不是要去回答是否有風(fēng)險，因為這些風(fēng)險我們已經(jīng)相信它的存在，并且相信它始終存在于我們的周圍。而是我們應(yīng)該考慮如何去面對風(fēng)險，如何去規(guī)避風(fēng)險的問題?！盵15]因此，韌性城市治理范式的建構(gòu)目的并不是完全否定技術(shù)在城市治理中的作用，而是強調(diào)韌性城市治理范式對技術(shù)的創(chuàng)新升級和應(yīng)用管理提出了更高的要求。也就是說，我們需要擺脫曾經(jīng)存在的“技術(shù)理性至上”的價值取向，關(guān)注社會可能出現(xiàn)的風(fēng)險，及時調(diào)整工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，合理評估科學(xué)技術(shù)可能帶來的社會風(fēng)險和生態(tài)危機，統(tǒng)籌技術(shù)進步和生態(tài)進化的關(guān)系。事實上，在構(gòu)建韌性城市治理體系和能力的實踐中，能否合理運用技術(shù)手段是韌性城市建設(shè)能否有效推進的關(guān)鍵。那么，我們應(yīng)該如何在已有技術(shù)條件的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用方式來建構(gòu)不確定性和復(fù)雜性背景下的韌性城市治理范式呢？

韌性城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅持“以人民為中心”，貫徹“人民城市人民建”的新理念，因城施策，精準(zhǔn)發(fā)力，切實提升城市應(yīng)對可預(yù)見和不可預(yù)見的災(zāi)害與危機的預(yù)防、抵御、恢復(fù)和重建等能力，并進而提升不確定性和復(fù)雜性背景下的韌性城市治理能力。因而，我們首先要認真思考技術(shù)治理的前瞻性。技術(shù)治理的良好運行是需要正常的自然、社會環(huán)境作為前提的，是一種有前提的邏輯運用，而一旦前提條件發(fā)生變化，技術(shù)治理將面對不確定性和復(fù)雜性的風(fēng)險挑戰(zhàn)。因此，在技術(shù)治理設(shè)計之前，就要想到技術(shù)運用可能遇到的不確定性和復(fù)雜性。其次要認真思考技術(shù)治理的人民性。城市治理的落腳點是人，而技術(shù)理性運用的目的也在于服務(wù)人。這就要求我們要“以人民為中心”，把技術(shù)運行效率、人的多樣化需求、社會的可持續(xù)性作為重要的考慮因素，明確：“一方面，人是技術(shù)系統(tǒng)的建構(gòu)者，建構(gòu)過程應(yīng)當(dāng)安全、可靠、清潔、舒適，不對建構(gòu)者生命、心理與健康造成傷害。另一方面，技術(shù)系統(tǒng)的建構(gòu)總是直接或間接地影響著鄰近社會成員，還應(yīng)當(dāng)從他們的實際需求和切身感受出發(fā)，對建構(gòu)流程進行改進?！盵16]236再次要認真思考技術(shù)治理的去功利性。在技術(shù)運用、發(fā)展的過程中，難免會受到資本的影響。當(dāng)資本與技術(shù)處于扭曲的關(guān)系時，技術(shù)可能會受到資本的挾持，并可能會埋下潛在的風(fēng)險。為此，要對資本與技術(shù)的結(jié)合進行監(jiān)管，為技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展提供活力。

2.3 “技治主義”范式向韌性城市治理范式轉(zhuǎn)型的理念創(chuàng)新

城市的韌性體現(xiàn)于文化、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、形象、組織等各個方面。“韌”的字面含義是柔軟又結(jié)實，在受外力作用時，雖然變形但不易折斷。“韌性”則是指物體在受外力作用時產(chǎn)生變形卻不易折斷的性質(zhì)?；诖?，“韌性城市”是指“在面對自然和社會的慢性壓力和急性沖擊后，特別是在遭受突發(fā)事件時，城市能夠憑借其動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復(fù)等特性，依然保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的能力，確?？焖俜稚L(fēng)險、自動調(diào)整恢復(fù)穩(wěn)定，由此做到抵御外來沖擊和內(nèi)部災(zāi)害的城市發(fā)展態(tài)勢”[17]。由此，城市治理在應(yīng)對不確定性和復(fù)雜性的時候，要重視做好未雨綢繆、精準(zhǔn)預(yù)測、積極救援、反思重建四個階段的工作，而這四個階段分別對應(yīng)社會正常運行階段、風(fēng)險萌芽階段、風(fēng)險發(fā)生階段、風(fēng)險反思階段。

在未雨綢繆階段，應(yīng)主動提高城市抗風(fēng)險能力。城市風(fēng)險具有不確定性，完全杜絕風(fēng)險發(fā)生是一種不切實際的想法。因此，在規(guī)劃和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施時，要做到未雨綢繆。一方面，要應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為其發(fā)展注入活力，保證城市的現(xiàn)代化發(fā)展。在進行城市治理時，“需要科學(xué)合理優(yōu)化城市空間和功能布局，要注重處理好城市功能與結(jié)構(gòu)、交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提升城市整體協(xié)調(diào)性和韌性基礎(chǔ)”[18]。另一方面，要多思考一些化解風(fēng)險的方案。城市治理既要講求效率也要講求穩(wěn)定與持久，不能急功近利；在設(shè)定城市治理最優(yōu)選擇的同時，也要留心建設(shè)備用治理途徑，注重建設(shè)城市“保障工程”，如快速安全通道、排水管道、生活基本物資儲備場所等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這不僅可以增加城市的可靠性和安全性，而且有利于提升城市的抗逆力，并進而提高城市抵御風(fēng)險的韌性，以緩解不確定性風(fēng)險對城市居民的災(zāi)難性沖擊。

在精準(zhǔn)預(yù)測階段，應(yīng)加大預(yù)防風(fēng)險的權(quán)重?？茖W(xué)精準(zhǔn)的預(yù)測可以減輕人民財產(chǎn)的受災(zāi)損失。重大災(zāi)害一般是由致災(zāi)原因、成災(zāi)環(huán)境、受災(zāi)主體所決定。我們要在重大災(zāi)害尚未形成之前，對以上決定因素進行更改、消解。首先要進行致災(zāi)原因的消解。在宏觀層面上，致災(zāi)原因可以分為自然原因和社會原因兩種。針對造成災(zāi)害的自然原因，要進一步進行科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和突破，提高科學(xué)技術(shù)預(yù)報自然災(zāi)害的精確度。政府部門要拓寬預(yù)警發(fā)布方式和渠道，通過大數(shù)據(jù)收集、發(fā)布風(fēng)險信息，采取針對性的方式發(fā)布預(yù)警信息，解決信息不對稱、認知不對稱等問題，從而跨越預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)之間的鴻溝，保證每位城市居民都能及時了解風(fēng)險信息。同時，還要提高社會行為主體的應(yīng)急管理意識、風(fēng)險認知能力和防范意識。通過各種手段宣傳社會可能發(fā)生的危險及其應(yīng)對措施，使城市應(yīng)急管理措施與災(zāi)害預(yù)警配套發(fā)揮作用。其次要弱化成災(zāi)環(huán)境。一方面，相關(guān)管理部門要做到定期對城市運行環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施進行巡檢、評估，對成災(zāi)的客觀環(huán)境及時監(jiān)測，降低風(fēng)險發(fā)生率；另一方面，各級政府部門要貫徹“以人民為中心”的宗旨原則，完善場外應(yīng)急配套服務(wù)，切勿“踢皮球”，以免耽誤救援時間而造成更大的損失。

在積極救援階段，要盡量減輕風(fēng)險損失。一旦發(fā)生風(fēng)險，就要從兩個角度著手救援：一是要應(yīng)急救援，盡可能在最佳救援時間內(nèi)完成救援任務(wù)，減輕人員傷亡和財產(chǎn)損失；二是要及時切斷災(zāi)害鏈。根據(jù)經(jīng)驗，災(zāi)害引發(fā)的次生災(zāi)害對城市的損害程度更大。因而，及時阻斷災(zāi)害鏈、有效預(yù)防其他次生災(zāi)害發(fā)生就特別重要。如城市發(fā)生的暴雨災(zāi)害，導(dǎo)致排水不及時而誘發(fā)城市洪水漫灌，而城市洪水漫灌又可能會帶來瘟疫等次生災(zāi)害。

在反思重建階段，要增強城市韌性規(guī)劃，不斷反思災(zāi)害發(fā)生的原因，做到吃一塹長一智。在反思和災(zāi)后重建過程中，要提出增強城市韌性的整改方案，引導(dǎo)城市治理的未來發(fā)展走向。一是要對城市進行災(zāi)后重建的綜合評估，分析城市可能面對的潛在風(fēng)險，多規(guī)劃、多建設(shè)幾條風(fēng)險規(guī)避路徑，增加“隱藏工程”的數(shù)量(2)事實上，在災(zāi)難發(fā)生時，“隱藏工程”一定程度上會幫助城市減輕人員傷亡和財產(chǎn)損失。因而，“隱藏工程”的完備情況決定著城市的韌性與延展性，反映出城市抗風(fēng)險能力的高低。。二是增強城市韌性，提高風(fēng)險應(yīng)對能力。對已發(fā)生的災(zāi)害，要從城市生態(tài)環(huán)境、城市空間布局、城市避險空間、城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面進行深刻分析并重點監(jiān)測，努力找出其發(fā)生機理，以預(yù)防風(fēng)險再次發(fā)生。三是提高城市社區(qū)抗風(fēng)險的能力?！白龊蒙鐓^(qū)的韌性建設(shè)，是提高城市韌性的關(guān)鍵?！盵18]不僅可以利用城市社區(qū)的人力資源輔助社區(qū)治理，而且可以通過宣講、模擬演練等方式提高社會居民的風(fēng)險意識和抗風(fēng)險能力。

3 構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理范式

在現(xiàn)代社會，“只要現(xiàn)代性的制度持續(xù)下去，我們就永遠不可能完全控制駕馭的路徑或速度。相應(yīng)地，我們也不可能完全感到安全，因為它所穿越的這些領(lǐng)域都充滿了具有嚴重后果的風(fēng)險。本體性安全和存在性焦慮這雙重感情將彼此愛恨交加地共存下來”[4]122。所以，為了應(yīng)對“技治主義”城市治理能力不足帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，我們就需要構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的城市治理體系和能力，并進而加強韌性城市建設(shè)。

3.1 構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理范式的主要路徑

不言而喻，在現(xiàn)代社會，城市是各社會主體互動的公共場域，是公民安全感、幸福感、歸屬感的客觀環(huán)境，是國家治理水平和治理能力現(xiàn)代化的集中表現(xiàn)場所，因而，推動韌性城市建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)對不確定性和復(fù)雜性風(fēng)險的城市治理體系和能力，既是滿足人民對美好生活的需要，也是促進城市可持續(xù)發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方案。構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，不僅需要政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，而且需要使價值理性和工具理性實現(xiàn)有機統(tǒng)一、做到相輔相成，同時還需要挖掘城市治理的內(nèi)部韌性以發(fā)揮共治優(yōu)勢，努力踐行人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)理念，并動態(tài)調(diào)適人與自然的關(guān)系。

首先，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，需要政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計。近年來，為解決城市治理中存在的實際問題，韌性城市建設(shè)理論應(yīng)運而生。韌性城市治理理論是一種全新的城市治理理念。在我國治理語境中，落實這一理念，需要政府主導(dǎo)，從根本層面上進行頂層設(shè)計。這是因為，在我國，政府是承擔(dān)韌性城市治理工作的最佳領(lǐng)導(dǎo)者。相對于公共組織，政府在危機管理過程中所擁有的雄厚物質(zhì)資源、充足的人才隊伍、完備的知識素養(yǎng)、專業(yè)的救援技能等，有利于在緊急情況下制定科學(xué)的決策方案和搶險措施。而強有力的政府權(quán)威不僅可以領(lǐng)導(dǎo)并統(tǒng)籌社會各主體間相互配合，共同應(yīng)對和抵抗風(fēng)險危機的不確定性和復(fù)雜性，而且各政府部門在職責(zé)明確基礎(chǔ)上的溝通協(xié)作也有利于消解政府各部門之間不良的相互競爭或者責(zé)任規(guī)避等問題。因此，在我國城市治理語境中，各級政府必須肩負起完善韌性城市治理的頂層設(shè)計和制度構(gòu)建的重任，為社會各行為主體共同行動提供一個有力的公共環(huán)境，并給予支持性的政策保障，把韌性城市戰(zhàn)略制定、韌性工作規(guī)劃編制、專業(yè)力量建設(shè)以及與社會組織聯(lián)動、社區(qū)優(yōu)勢發(fā)揮等方面納入工作安排，有序引導(dǎo)韌性城市建設(shè)。

其次，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和治理能力，需要實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一，使二者相輔相成。在韌性城市治理過程中，既要重視人的價值理性，也要重視技術(shù)的工具理性，努力將價值理性與工具理性有機統(tǒng)一起來，使二者相輔相成，既不能過分依賴技術(shù)工具也不能否定人之為人的價值存在。如果過分依賴技術(shù)工具，那么城市治理必然會出現(xiàn)上文提到的“技治主義”弊端，進而導(dǎo)致不確定性和復(fù)雜性風(fēng)險頻發(fā)，并最終陷入“風(fēng)險發(fā)生—技術(shù)治理—風(fēng)險再次發(fā)生—更新技術(shù)再治理”的惡性循環(huán)中。在現(xiàn)代社會，我們不僅要認識到技術(shù)具有工具性的功能，還要認識到技術(shù)的運用需要價值引領(lǐng)，做到“以道馭術(shù)”?！八^‘以道馭術(shù)’，并非指一般意義上‘道’對‘技’的引導(dǎo)作用，而是指技術(shù)行為和技術(shù)應(yīng)用要受倫理道德規(guī)范的制約。這里的‘道’是倫理道德的代稱，‘術(shù)’指具體的技術(shù)行為和技術(shù)應(yīng)用，是直接與經(jīng)濟效益相關(guān)的技術(shù)實踐?！缘礼S術(shù)’專門指技術(shù)應(yīng)用與倫理道德的關(guān)系?！盵19]135由此可見，在構(gòu)建韌性城市治理體系和能力的實踐中，一定要保持技術(shù)理性應(yīng)用與人之為人價值實踐二者之間的適度張力，努力實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一，既積極發(fā)揮“技治主義”城市治理范式的作用，也要注重增強城市的人民性、延展性和冗余性的建設(shè)。

再次，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和治理能力，需要挖掘城市治理的內(nèi)部韌性以發(fā)揮共治優(yōu)勢。當(dāng)前，城市內(nèi)生的潛在風(fēng)險具有不確定性和復(fù)雜性的特征。事實已經(jīng)一次次證明，應(yīng)對不確定性和復(fù)雜性的城市潛在風(fēng)險，單憑政府的力量是很難高效化解的。在此意義上，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和治理能力，就必然需要挖掘城市治理的內(nèi)部韌性以發(fā)揮共治優(yōu)勢。為此，要采取政府主導(dǎo)、社會協(xié)同參與的共治模式，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)等治理主體的智慧和力量。一方面，這些組織涉及各個領(lǐng)域，不僅專業(yè)資源豐富，而且運行機制靈活，通過共享治理信息和知識以及合作制定與實施城市韌性治理策略，可以極大地提高有效決策和響應(yīng)的能力與水平；另一方面，這些來自基層的組織和人員基于對基層情況的熟知，可以提供最有建設(shè)意義的方案、服務(wù)和信息，這對于提升韌性城市治理體系和治理能力具有極大的作用。總之，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，需要善于運用全過程、全要素、全方位、全場景的治理因素，關(guān)注事前預(yù)防、事中處置以及事后整治的連續(xù)性，做到事前強化預(yù)警處置，精準(zhǔn)摸清并消除既有“風(fēng)險存量”，努力遏制潛在“風(fēng)險增量”；事中強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，做好積極應(yīng)對；事后重建恢復(fù)，做到迅速及時、有序有力、動態(tài)互補、有機銜接。

最后，構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，還需要踐行人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)理念，并動態(tài)調(diào)適人與自然的關(guān)系。恩格斯早已指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利，自然界都對我們進行報復(fù)。每一次勝利，起初確實取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了?！盵20]998事實上，人類無休止地向自然索取，例如過度開采自然資源、過度進行城市化建設(shè)等，不僅破壞了人類生活的自然環(huán)境基礎(chǔ)，而且總有一天會遭到自然的懲罰，并帶來一系列的災(zāi)害和風(fēng)險。因此，在構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力的實踐中，我們需要努力踐行人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)理念，動態(tài)調(diào)適人與自然的關(guān)系，摒棄“人定勝天”錯誤思想的影響，正確面對已然出現(xiàn)的問題，加強科技創(chuàng)新以及對技術(shù)應(yīng)用的管控，為韌性城市建設(shè)提供具有基礎(chǔ)性意義的根本保障。

3.2 構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理范式的當(dāng)務(wù)之急

構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，既需要政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，也需要在思想觀念上實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一；既需要挖掘城市治理的內(nèi)部韌性以發(fā)揮共治優(yōu)勢，也需要踐行人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)理念，并動態(tài)調(diào)適人與自然的關(guān)系。與此同時，我們還要認識到，“韌性城市的培育是一個長期過程，在一定時期內(nèi)，政府培育、社區(qū)賦能、社會共建是韌性理論發(fā)展和實踐應(yīng)用必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[21]。當(dāng)務(wù)之急是政府要在風(fēng)險發(fā)生發(fā)展的各個階段進行韌性治理的頂層設(shè)計，增強城市抗風(fēng)險的韌度和耐力。具體而言，要著力做好以下四件事情。首先，加強城市建設(shè)綜合規(guī)劃，把增強城市冗余性作為重要內(nèi)容規(guī)劃好、落實好?；诋?dāng)前不確定性和復(fù)雜性社會風(fēng)險頻發(fā)的現(xiàn)實，政府部門要靈活運用閑置資源，儲備多條城市應(yīng)急路徑，本著“平災(zāi)結(jié)合，綜合利用”的原則，通過多種方式對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行改造升級，著重排查對老城區(qū)、人口密集區(qū)的防災(zāi)配套系統(tǒng)和市政基建，落實好基本生活配套、安全消防配套和生存發(fā)展配套[22]，增強城市對風(fēng)險的包容性和冗余性，提高城市治理路徑的安全性。同時，為保證未來城市的發(fā)展效率，應(yīng)標(biāo)本兼治，以綠色發(fā)展理念引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局，逐步取消給城市帶來風(fēng)險的落后產(chǎn)能，合理固化韌性城市建設(shè)總體布局，推動城市良性發(fā)展。其次，創(chuàng)新科學(xué)評估機制，確保風(fēng)險可防可控。評估機制對于韌性城市的建設(shè)十分重要。評估的目的是找出可能發(fā)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)，及時將具體的整改措施落到實處。各級政府部門可以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段為依托，通過構(gòu)建評估模型，模擬風(fēng)險的發(fā)生概率、發(fā)展路徑和消極影響，以及時評估與測評城市韌性治理的精細化和科學(xué)化水平，并以評估結(jié)果倒逼韌性城市治理體系和治理能力不斷趨于改善。再次，完善風(fēng)險預(yù)案配套，提高應(yīng)急行動的高效性。利用評估機制模擬可能發(fā)生的城市風(fēng)險，向社會公開詳細的應(yīng)急指南和疏散路線，堅持“防患于未然”的風(fēng)險治理原則，定期組織公眾進行風(fēng)險演練。此外，政府還要對公眾進行風(fēng)險應(yīng)急教育，提高公眾防范風(fēng)險的意識和能力，切實增強城市自救、公救和防災(zāi)減災(zāi)能力。最后，制定高效搶險救災(zāi)、減少風(fēng)險損失的應(yīng)對舉措。一旦陷入緊急狀態(tài)，城市無疑將面臨諸多沖擊，能否構(gòu)建起高效運作的減災(zāi)體系就成為城市存續(xù)的關(guān)鍵[17]。為此，要建立災(zāi)情信息官方發(fā)布平臺，確保信息發(fā)布及時準(zhǔn)確，以便公眾及時采取應(yīng)對措施，在政府主導(dǎo)下社會各行為主體在自救的同時展開公共救援，政府通過科學(xué)合理的調(diào)動，增進城市主體的協(xié)同互助，團結(jié)應(yīng)對城市風(fēng)險，不斷提升城市的抗逆力。

4 結(jié)論與討論

當(dāng)前，韌性城市建設(shè)已經(jīng)引起世界各國的關(guān)注。聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略署等國際組織已開始引領(lǐng)韌性城市的建設(shè)實踐。2010年3月聯(lián)合國就發(fā)起了“韌性城市運動”，2016年10月聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會提出積極推進建設(shè)包容、安全、可持續(xù)的韌性城市的行動。我國對韌性城市建設(shè)也極為重視。在2017年中國地震局制定的《國家地震科技創(chuàng)新工程》中首次從國家層面提出“韌性城鄉(xiāng)”計劃。2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》把海綿城市、韌性城市建設(shè)置于國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要地位[23]。事實上，隨著城市現(xiàn)代化的快速發(fā)展，城市已悄然進入風(fēng)險頻發(fā)的時代。在極端天氣和未知風(fēng)險面前，現(xiàn)代城市更多地表現(xiàn)出強烈的脆弱性和無力感。然而，“技治主義”城市治理范式由于過度依賴技術(shù)的功能和作用，難以有效應(yīng)對諸如極端天氣和未知風(fēng)險所表征的不確定性和復(fù)雜性的城市風(fēng)險，甚至在某種程度上還會誘致新的城市風(fēng)險災(zāi)難的發(fā)生，并進而使城市治理面臨著現(xiàn)代性風(fēng)險的嚴峻挑戰(zhàn)。這構(gòu)成了在不確定性和復(fù)雜性現(xiàn)代社會建設(shè)韌性城市的客觀背景，并進而為構(gòu)建以提升適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性城市治理體系和能力為核心的韌性城市治理范式提供倒逼機制，以應(yīng)對并化解“技治主義”城市治理缺陷以及治理能力不足所帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，在面對高度不確定性和高度復(fù)雜性的城市風(fēng)險時，我們需要辯證地看待：“一方面，它表征著人們創(chuàng)造的城市文明，是人類發(fā)展和城市文明進步中不可避免的客觀存在；另一方面，它是可以規(guī)避的，可以治理的?！盵24]為此，我們提出“技治主義”城市治理范式向不確定性和復(fù)雜性背景下韌性城市治理范式的轉(zhuǎn)型。然而，需要強調(diào)的是，雖然“技治主義”城市治理范式可以在一定條件下發(fā)揮對城市治理的效率優(yōu)勢并提升現(xiàn)代城市的治理水平，但是我們也要看到，城市治理的價值和目標(biāo)并不僅僅在于提高治理效率和治理水平，更為根本的價值目標(biāo)在于增進城市人民的福祉。因而，城市人民的生命財產(chǎn)安全、民生福祉等就需要得到根本保障。雖然在“技治主義”城市治理觀念占主導(dǎo)地位的今天，構(gòu)建韌性城市治理體系和能力不是短時間就可以完成的，但是我們相信它必將隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策的推進而深入。事實上，從當(dāng)前韌性城市建設(shè)的實際情況來看，一些城市對自然調(diào)蓄空間不足、城市設(shè)施建設(shè)滯后、應(yīng)急管理能力不足、對于韌性城市建設(shè)認識不到位等問題仍然重視不夠。鑒于此，提出適時地審視和彌補“技治主義”城市治理范式的缺陷和不足，就具有重大的實踐意義，而提出構(gòu)建適應(yīng)不確定性和復(fù)雜性的韌性城市治理體系和能力，則顯得尤為迫切和重要。