陳靜慧

（中共樂清市委黨校，浙江 樂清 325699）

制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)，是一國發(fā)展之根本，是保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、創(chuàng)造就業(yè)活力、主導(dǎo)創(chuàng)新體系的關(guān)鍵所在。當前，中國在新技術(shù)革命中，特別是在5G 等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域正展現(xiàn)出領(lǐng)先態(tài)勢，這使得美國認為本國制造業(yè)在全球的領(lǐng)先地位遭到了挑戰(zhàn)。美國政府以“國家安全”為名，推行“美國優(yōu)先”政策，通過戰(zhàn)略行動和一系列政策監(jiān)管措施打壓中國先進制造業(yè)的發(fā)展。外國投資委員會（CFIUS）的立法改革、“長臂管轄”等日益嚴格的監(jiān)管政策已經(jīng)成為中國培育全球先進制造業(yè)集群的重大外部風(fēng)險。如何規(guī)避或者減少這種來自主權(quán)國家政府的監(jiān)管風(fēng)險，是當前中國培育先進制造業(yè)亟待研究的課題。

一、美國政府監(jiān)管中國先進制造業(yè)的邏輯起點——全球價值鏈分工重構(gòu)影響美國的國家利益

隨著新技術(shù)革命的興起，新興發(fā)展中國家的崛起，制造業(yè)全球價值鏈在合作的內(nèi)容和形式上發(fā)生了更多的變化，全球制造價值鏈正在重塑。

1.新一輪產(chǎn)業(yè)革命開啟了全球價值鏈重構(gòu)的新時機。技術(shù)創(chuàng)新實踐是改變制造業(yè)全球價值鏈地位的關(guān)鍵所在。在新技術(shù)革命初始階段，技術(shù)以知識形式分布在公共知識領(lǐng)域和實驗室階段，知識的意會程度、經(jīng)驗和技能要求都很低，新產(chǎn)業(yè)的進入壁壘相對較低，在該階段掌握新技術(shù)的國家都站在同一起跑線上[1]。

當前，我們正迎來一場廣泛的新科技變革，以人工智能技術(shù)為代表的新技術(shù)將貫穿于制造業(yè)的研發(fā)、制造、市場營銷等全產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié)，為制造業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了歷史機遇。新技術(shù)革命將進一步打破國家和區(qū)域在時間、市場、要素之間的壁壘，構(gòu)建一個更緊密的全球價值鏈網(wǎng)絡(luò)。當前，智能化工業(yè)革命打破某些發(fā)達國家高科技制造業(yè)絕對壟斷優(yōu)勢的趨勢已經(jīng)形成，這為新興經(jīng)濟體參與全球先進制造業(yè)競爭提供了更多平等競爭的機會，全球價值鏈重構(gòu)處于“正在進行時”。

2.全球價值鏈重構(gòu)為中國打造世界級先進制造業(yè)基地創(chuàng)造了新機遇。改革開放40 多年，中國已經(jīng)成功利用要素成本優(yōu)勢，從制造業(yè)價值鏈低端切入并逐步融入全球分工體系，抓住卡洛塔·佩雷斯意義上的“第一種機會窗口”，打造了最完整的工業(yè)體系，中國成為名副其實的“世界工廠”。中國的制造業(yè)已與全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度融合，這為中國制造業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

正如佩雷斯所言，落后的發(fā)展中國家要想實現(xiàn)跨越式趕超，必須抓住新技術(shù)革命所打開的“第二種機會窗口”，與發(fā)達國家同時捕捉住新的技術(shù)時機，構(gòu)建最新的技術(shù)體系，打破發(fā)達國家所設(shè)置的科技桎梏，擺脫低端技術(shù)的路徑依賴。當前，中國正處于技術(shù)變革所帶來的全球價值鏈重構(gòu)的歷史機遇期，也具備了抓住這一歷史機遇的物質(zhì)基礎(chǔ)，中國先進制造業(yè)的趕超勢在必行。

3.全球價值鏈分工重構(gòu)影響美國的國家利益，美國作為制造業(yè)“鏈主”的地位正在被動搖。自19 世紀末以來，美國牢牢抓住第二次工業(yè)革命和第三次工業(yè)革命的創(chuàng)新技術(shù)，推動制造業(yè)攀升至全球價值鏈高端，確定了其在制造業(yè)領(lǐng)域的“鏈主”地位。當前，新興經(jīng)濟體的制造業(yè)正在崛起，在5G 為代表的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中國已經(jīng)走在了世界前列。中國制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈中上游遷移對美國“鏈主”的影響已經(jīng)正在顯現(xiàn)，美國在制造業(yè)上的技術(shù)領(lǐng)先以及主導(dǎo)行業(yè)標準地位已經(jīng)開始動搖。從1950 年至2017 年，美國制造業(yè)產(chǎn)值占比從28.1%降至11.6%，特別是2008年次貸危機以來，美國商品產(chǎn)值對GDP 增長貢獻低于平均值，其中制造業(yè)工業(yè)降低是最主要的原因。同時，美國制造業(yè)科技領(lǐng)先優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈現(xiàn)下降趨勢[2]。2019年，美國的工業(yè)增加值占全球工業(yè)增加值15.28%，而同期中國占比24.06%，大約是1/4。受疫情影響，2020 年兩國之間的差距進一步加大。

美國制造業(yè)的頹靡之勢與中國制造業(yè)迅猛發(fā)展態(tài)勢形成鮮明對比。美國開始動用“長臂管轄”、投資審查等一系列組合拳壓制中國先進制造業(yè)的發(fā)展。

二、美國政府對中國先進制造業(yè)的監(jiān)管措施

在“國家安全”“經(jīng)濟安全”的鼓動之下，以美國政府為主導(dǎo)的全美上下在阻撓中國發(fā)展先進制造業(yè)上達成了前所未有的默契。美國希望抓住當前中國在產(chǎn)業(yè)價值鏈攀升階段仍在一定層面需要引進外國先進技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)的時間窗口，精準打擊，以遏制中國核心技術(shù)的發(fā)展，從而將中國制造業(yè)壓制在全球產(chǎn)業(yè)鏈中低游。在全面遏制中國先進制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，美國通過立法改革，加大政策監(jiān)管力度，從投資、出口、稅收、人才等多方面強化了對中國先進制造業(yè)的監(jiān)管和打擊。

1.投資監(jiān)管更加嚴格。以《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》（FIRRMA）為代表的美國立法已經(jīng)成為美國發(fā)起監(jiān)管的重要法律支撐。2018 年8 月13日，F(xiàn)IRRMA 正式生效[3]，10 月份試點項目暫行條例規(guī)定與27 個行業(yè)相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、設(shè)計、制造、開發(fā)等全流程的相關(guān)企業(yè)，必須提交材料并接受CFIUS 的國家安全審查[4]。中國已經(jīng)被CFIUS列為“特別關(guān)注國家”[5]。

一是國家安全審查更加嚴格，擴大“敏感資產(chǎn)”審核范圍。在傳統(tǒng)國防工業(yè)、軍事安全等行業(yè)的基礎(chǔ)上增加了半導(dǎo)體、人工智能等新興技術(shù)的安全審查，美國國家安全審查委員會對參與美國投資并購的中國案例審查數(shù)量從2005 年的1 例驟漲至2017年的60例，審查占比超1/4，連續(xù)3年排在被審查國家首位。二是美國總統(tǒng)更加頻繁使用否決權(quán)。從1988 年《?？松?弗羅里奧修正案》通過以來，美國總統(tǒng)限制外國企業(yè)對美投資案件共有5起，其中涉案企業(yè)中有4起來自中國[6]。人工智能、信息產(chǎn)業(yè)的投資尤受關(guān)注，2016 年12 月奧巴馬否決了福建宏芯投資基金收購半導(dǎo)體設(shè)備制造愛思強美國分公司，2017年9月特朗普否決了中國私募基金收購美國芯片制造商萊迪思[7]。三是管轄范圍擴大化。美國監(jiān)管的擴大化有兩個方向，一方面加強與盟國的合作，共同打壓中國技術(shù)投資。2016 年在CFIUS 的干涉下，德國宣布撤回已對福建宏芯基金收購德國半導(dǎo)體設(shè)備制造商愛思強（Aixtron）公司發(fā)放的通行證。另一方面以長臂管轄為代表的域外司法管轄成為美國反壟斷、反海外腐敗的重要利器，任何國家、任何行業(yè)與美國有聯(lián)系都可能成為被嚴厲制裁的對象。2020年9月，美國禁止臺積電、三星、高通等元器件廠商向華為提供芯片。2021年11月11日，美國總統(tǒng)拜登簽署《安全設(shè)備法》，防止華為、中興等視為安全威脅的公司獲得美國監(jiān)管機構(gòu)的新設(shè)備許可證[8]。

2.出口管制力度加大。2018 年8 月13 日生效的《出口管制改革法》成為限制對中國技術(shù)出口的一把利器。一方面，該法案為軍民兩用物項的出口提供了永久立法基礎(chǔ)。另一方面，新增了新興和基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制，涉及股權(quán)投資、技術(shù)出口、國內(nèi)轉(zhuǎn)讓等都將受到《出口管制改革法案》和《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》嚴苛的管制和雙重審查。2018年11月19日，美國商務(wù)部將人工智能等14 類技術(shù)列為新興技術(shù)，擬對這些技術(shù)進行出口管制[9]。2019年5月15日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布13873號行政命令，要求確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全，禁止交易、使用可能對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟構(gòu)成特殊威脅的外國信息技術(shù)和服務(wù)[10]。結(jié)合美中經(jīng)濟與安全審查委員會（USCC）2018 年4 月發(fā)布的行政令來看，針對中國的目的顯而易見[11]。

此外，特朗普政府還加大了對華出口管制的執(zhí)法力度。2017年3月，以違法出口管制為由，美國對中興通訊股份有限公司開出11.92 億美元的罰單，創(chuàng)下美國出口管制案有史以來最高罰款紀錄；2018年4月，美國再次重啟制裁中興通訊并發(fā)布拒絕令，將中興通訊公司列入《禁止出口人員清單》，后于6月以中興通訊公司繳納14億美元的罰款為條件達成和解；從2018 年開始，美國商務(wù)部不斷將中國企業(yè)、機構(gòu)、大學(xué)列入“實體清單”，至今已經(jīng)有近300 家中國企業(yè)和機構(gòu)被列入“實體清單”。

3.對重點領(lǐng)域加增關(guān)稅。2018 年，特朗普政府對中國出口美國商品發(fā)動“301 調(diào)查”“232 調(diào)查”。從美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤在國會的證詞和美國貿(mào)易代表辦公室公布的關(guān)稅清單來看，美國此次加征關(guān)稅的重點是先進制造業(yè)，如信息和通信技術(shù)、航空航天、機器人、機械工業(yè)等，直指《中國制造2025》。同年8 月、9 月，美國再次對中國160 億美元和2000 億美元的產(chǎn)品發(fā)起征稅。美國頻頻動用關(guān)稅大棒，意味著美國開始重點反擊中國將與其產(chǎn)生競爭的戰(zhàn)略領(lǐng)域，以阻止中國先進產(chǎn)業(yè)升級和自主創(chuàng)新[12]。

4.限制關(guān)鍵領(lǐng)域人才交流。一方面，美國通過立法限制與中國的人才交流項目?！?019年國防授權(quán)法》要求，限制將試圖利用美國技術(shù)對國防研究、科技和創(chuàng)新企業(yè)造成不當影響的外國人才項目。并且加大了對為中國或替中國從網(wǎng)絡(luò)竊取或傳統(tǒng)方式竊取商業(yè)秘密的個人提起刑事訴訟的力度[13]。另一方面，美國各部門開始執(zhí)行針對性的人才管制措施。美國司法部等部門提出了“中國行動”計劃，對于涉及商業(yè)秘密盜竊的案件和關(guān)于實驗室、大學(xué)、國防工業(yè)基地等研究人員非法信息和技術(shù)轉(zhuǎn)讓案件，將優(yōu)先進行調(diào)查[14]。美國聯(lián)邦調(diào)查局、美國國家科學(xué)基金會、美國國家衛(wèi)生研究院都加大了對參加“千人計劃”專家的調(diào)查力度[15]。美國能源部于2019年6月發(fā)布一項禁令，在未經(jīng)許可的情況下，禁止能源部雇員和承包商雇員參加“風(fēng)險國家”的人才招募[16]。美國國務(wù)院還收緊了到美國大學(xué)研讀機器人技術(shù)、航空和高科技制造等專業(yè)的中國留學(xué)生簽證[17]，取消赴美簽證或者簽證申請遭到行政審查的學(xué)者人數(shù)也顯著增多[18]。2020年6月1日起，禁止與中國軍民融合有關(guān)的中國公民持有F（學(xué)生）或J（訪問學(xué)者）簽證進入美國攻讀研究生或進行訪學(xué)。

5.其他形式的制裁。美國對中國企業(yè)的定向制裁也在繼續(xù)推進。2020 年6 月30 日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）發(fā)布聲明，將中國電信設(shè)備制造商中興通訊和華為認定為“國家安全威脅”。這使得美國通信供應(yīng)商將無法使用FCC 80 多億美元的補貼基金來購買中國兩大電信制造商的任何設(shè)備。2020年8月7日，特朗普政府根據(jù)《2019財年國防授權(quán)法案》發(fā)布一項暫行規(guī)定，禁止美國聯(lián)邦政府對包括華為在內(nèi)的中國五大科技公司的政府采購[19]。

三、美國政府監(jiān)管對中國先進制造業(yè)發(fā)展的影響

1.中國企業(yè)赴美投資規(guī)模、投資數(shù)量呈顯著下滑趨勢。榮鼎集團、商務(wù)部等發(fā)布的公報顯示，2017 年中國對美直接投資出現(xiàn)斷崖式下跌，年降幅超30%。2019 年中國對美國直接投資流量銳減至38.1 億美元，同比下降超49%[20]。2020 年上半年，兩國間的對外直接投資降至近12 年來的最低點。同時，中國企業(yè)參與美國直接投資的交易數(shù)量也呈銳減態(tài)勢，從2014 年的平均每6 個月85起，降到2017年下半年69起，2018 年上半年則驟減至39 起，為近6年來最低水平[21]。

2017 年初到2018 年年中，美國以投資涉及新興技術(shù)領(lǐng)域、敏感數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)安全、政府背景、國防供應(yīng)鏈等國家安全理由，拒絕了14 項中國投資，其中高端制造行業(yè)有3起[22]。另外，新修訂的CFIUS擴大了管轄范圍，要求有關(guān)鍵性技術(shù)企業(yè)的投資都要納入到新的審查范圍，強制必須申報（即使中國的投資沒有取得控制權(quán)），且企業(yè)有接觸高科技技術(shù)的機會或者參與高科技技術(shù)的合作都屬于強制申報范圍，這大幅增加了中國企業(yè)參與美國高新技術(shù)制造業(yè)的前期投資成本[23]。

2.增大中國高新科技創(chuàng)新的難度。一方面，美國對新興行業(yè)投融資的限制和對技術(shù)出口的限制措施，將不利于中國先進制造業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升，不利于先進制造業(yè)技術(shù)利用和優(yōu)勢擴張，阻礙了中國先進制造業(yè)的發(fā)展，甚至造成全球資源的浪費和人類福利的損失。另一方面，美國對人才交流的限制進一步限制了中美間的技術(shù)合作。教育管控限制了先進知識和技術(shù)的傳播交流，技術(shù)限制設(shè)置了科技合作壁壘，增加了基礎(chǔ)研發(fā)的難度，浪費了全球合作所產(chǎn)生的技術(shù)溢出效用。

3.加大了中國參與全球產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作的難度。美國聯(lián)合西方國家建立了技術(shù)外流控制聯(lián)盟。歐盟正式通過了外資審查框架法案[24]，德國修改外資安全審查制度[25]，英國宣布建立新外資安全審查制度[26]，西方國家對中國高新技術(shù)投資合作的圍堵聯(lián)盟正在形成。以美國為首的各國監(jiān)管制度和規(guī)則設(shè)計人為限制了要素自由流動，推動要素成本不斷提高，各國利益的矛盾和沖突不斷升級，由此造成了一個零和博弈的全球競爭環(huán)境。對抗沖突的環(huán)境破壞先進制造業(yè)自由、開放、包容的市場競爭環(huán)境，加劇了先進制造業(yè)參與主體的非自由競爭。僅2018 年，約55 個國家和經(jīng)濟體發(fā)布了112項措施，其中34%的措施引進了新限制對外直接投資的條例，這是至2003年以來的最高比例[27]。

四、中國打造全球先進制造業(yè)基地的對策建議

面對詭譎多變的國際形勢，面對國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈競爭日益激烈的態(tài)勢，面對美國對中國先進制造業(yè)的打壓，中國要穩(wěn)扎穩(wěn)打推進先進制造業(yè)發(fā)展，在集中精力增強自身能力的前提下，要加強風(fēng)險防范，做好較長時間應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的準備，及時有效化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)。

1.增強憂患意識，堅持底線思維。中國先進制造業(yè)發(fā)展所面臨的各種風(fēng)險，顯然不是一般性風(fēng)險，都是可能威脅到中國制造業(yè)建設(shè)，甚至是我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的全局性風(fēng)險。因此，在制造業(yè)蓬勃發(fā)展的時候，越是要穩(wěn)扎穩(wěn)打，越是要有風(fēng)險防范意識。要從打造先進制造業(yè)所面臨的極端嚴峻情況出發(fā)，正確認識并發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險、未雨綢繆，調(diào)動所有積極因素朝著2035 年基本建成全球先進制造業(yè)基地的目標前進。

2.發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領(lǐng)。“實現(xiàn)偉大夢想必須進行偉大斗爭”[28]。美國對中國先進制造業(yè)的圍堵絞殺，正是全球價值鏈供應(yīng)鏈斗爭復(fù)雜性的體現(xiàn)。因此，為了更順利建設(shè)全球先進制造業(yè)基地，必須放棄美國歡迎中國先進制造業(yè)向全球價值鏈高端攀升的幻想，努力提升中國先進制造業(yè)的實力，突破發(fā)達國家跨國公司所主導(dǎo)的“俘獲型”全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，改變被動的“低端鎖定”狀態(tài)，擺脫處于“鏈主”地位的跨國公司的控制，在價值鏈的重構(gòu)中掌握價值鏈治理權(quán)，主導(dǎo)新的價值鏈分工，不斷向全球價值鏈高端邁進[29]。

3.設(shè)立一體化的信息咨詢服務(wù)機構(gòu)。全面、客觀的風(fēng)險評估不僅能夠延緩甚至能夠阻止風(fēng)險的發(fā)生，甚至可以將風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)。因此，政府要牽頭各方機構(gòu)，建立專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，打通政府和非政府之間的信息壁壘，按照國別和行業(yè)做好公開的風(fēng)險評估系統(tǒng)，構(gòu)建安全敏感行業(yè)投資并購和進口風(fēng)險提醒規(guī)則。要密切與全球200 多個國家6000 余萬華僑華人的聯(lián)系[30]，構(gòu)建面向全球貿(mào)易投資的信息共享和預(yù)警體系。

4.構(gòu)建全覆蓋保險制度。以海外投資保險為代表的保險制度是企業(yè)“走出去”的重要護航手段。因此，需要提升企業(yè)參保意識，增加企業(yè)參保途徑，擴大企業(yè)參保范圍，合理運用國內(nèi)保險和國際保險機制，共同構(gòu)建雙重保護網(wǎng)。創(chuàng)建多元投資保險合作制度，推進中信保與私人保險公司的合作，打造風(fēng)險控制“重要窗口”，為更多企業(yè)提供定制化的保險服務(wù)。