張芬昀

（河西學(xué)院馬克思主義學(xué)院，甘肅 張掖 734000）

新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，已經(jīng)演變?yōu)橐粓?chǎng)世界性的災(zāi)難和危機(jī)，對(duì)人民群眾的生命健康、生活方式乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序都造成了嚴(yán)重的沖擊。疫情發(fā)生后，在黨中央的號(hào)召下，全國(guó)上下令行禁止，統(tǒng)一行動(dòng)，在短時(shí)間內(nèi)建立了橫向到邊、縱向到底的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，在集中統(tǒng)一部署、應(yīng)急資源調(diào)配、社會(huì)組織動(dòng)員、全國(guó)協(xié)同配合等方面釋放出了強(qiáng)大的制度效能，充分顯示了我國(guó)社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，我國(guó)新冠疫情防控仍采用“命令—控制”導(dǎo)向的應(yīng)急治理模式，為此，應(yīng)盡快突破傳統(tǒng)科層體系運(yùn)作模式，提升和完善以“問(wèn)題解決”為導(dǎo)向的、協(xié)調(diào)各級(jí)各類應(yīng)災(zāi)組織和部門(mén)的府際應(yīng)急治理的能力和機(jī)制。

一、新冠疫情防控中府際應(yīng)急治理的實(shí)踐與效果

府際關(guān)系是指政府之間或政府部門(mén)內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系，包括中央政府與地方政府間、地方政府不同層級(jí)間的縱向府際關(guān)系，以及地方同級(jí)政府間、同級(jí)政府不同部門(mén)之間的橫向府際關(guān)系[1]。新冠疫情防控中府際關(guān)系主要是央地關(guān)系和地方政府之間的對(duì)口支援。新冠疫情的跨域性傳染及綜合性特征使得屬地化管理難以有效應(yīng)對(duì)，需要突破科層制的限制，實(shí)行不同層級(jí)政府和部門(mén)之間資源共享和優(yōu)化配置的應(yīng)急協(xié)同治理。

（一）縱向府際之間：央地政府運(yùn)籌帷幄、精準(zhǔn)施策

認(rèn)識(shí)并有效控制新冠疫情危機(jī)，是一個(gè)深度不確定條件下的風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程。面對(duì)“未知之未知”的艱難研判，疫情初期黨中央統(tǒng)攬全局、當(dāng)機(jī)立斷，保障了非常時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。從“封城令”到“解封”；從“居家令”到有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)；從有計(jì)劃的全國(guó)醫(yī)療馳援到科學(xué)撤離；從省際、城市內(nèi)部的嚴(yán)防死守到輸入病例的嚴(yán)防嚴(yán)控等，都體現(xiàn)了縱向府際管理模式所擁有的危機(jī)時(shí)期對(duì)社會(huì)生活秩序強(qiáng)有力的統(tǒng)籌能力和自我修復(fù)能力?；仡櫩挂叩臍v程，央地政府的應(yīng)急治理成效主要表現(xiàn)為：

1.發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。習(xí)近平總書(shū)記高度重視疫情防控工作，強(qiáng)調(diào)“要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，提出“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”總要求，明確疫情防控的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)是人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)[2]。并先后多次主持召開(kāi)會(huì)議，因時(shí)因勢(shì)調(diào)整防控策略，對(duì)加強(qiáng)疫情防控、開(kāi)展國(guó)際合作等工作進(jìn)行全面部署。

2.發(fā)揮政府聯(lián)防聯(lián)控，集約高效的主導(dǎo)作用。黨中央及時(shí)成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)地方派出中央指導(dǎo)組，要求國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對(duì)全國(guó)防疫抗疫工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。從武漢封城到解封，中央累計(jì)從全國(guó)29 個(gè)省份和軍隊(duì)系統(tǒng)派出346支國(guó)家醫(yī)療隊(duì)、4.26萬(wàn)醫(yī)務(wù)人員、以及6.5萬(wàn)余件醫(yī)療設(shè)備匯聚武漢，馳援湖北各地[3]。全國(guó)支援武漢的各類物資超百億元，火神山、雷神山、十多家方艙醫(yī)院更是以不可思議的速度建成并投入使用，黨和政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)資源的速度和廣度，創(chuàng)造了人類抗疫史上的奇跡。

3.多措并舉救護(hù)人民生命和健康。在具體防控和救治措施上，提出“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療）防控要求和“四集中”（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）的救治要求，緊抓城鄉(xiāng)社區(qū)防控和患者救治兩個(gè)關(guān)鍵，把提高收治率和治愈率，降低感染率和病亡率作為突出任務(wù)來(lái)抓。全國(guó)新冠肺炎重癥患者人均治療費(fèi)用超過(guò)15萬(wàn)元[4]，少數(shù)危重癥患者治療費(fèi)用甚至過(guò)百萬(wàn)，全部由國(guó)家承擔(dān)。

4.充分發(fā)揮主流媒體的信息引導(dǎo)和整合作用。及時(shí)舉行新聞發(fā)布會(huì)是政府主動(dòng)向外界通報(bào)疫情信息的常見(jiàn)手段，國(guó)家衛(wèi)健委和湖北省新聞發(fā)布會(huì)每天對(duì)疫情信息的定期、高密度發(fā)布，強(qiáng)化信息共享，及時(shí)回應(yīng)各類民眾關(guān)切。同時(shí)，充分利用官方微博、微信及各級(jí)融媒體平臺(tái)，壯大主流輿論效用、建立權(quán)威輿論場(chǎng)、凝聚社會(huì)共識(shí)，提高主流媒體新聞信息和輿論的傳播力、引導(dǎo)力和公信力。

5.充分發(fā)揮新科技的技術(shù)支撐作用。在嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)的疫情防控成果能得到有效鞏固、復(fù)工復(fù)產(chǎn)能順利進(jìn)行，不僅得益于我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，也得益于新科技和新技術(shù)的廣泛運(yùn)用。政府通過(guò)集成電信運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)公司、交通部門(mén)等單位的信息，利用數(shù)據(jù)分析和挖掘技術(shù)繪制病患的行動(dòng)軌跡，從而推斷、追蹤病患的密切接觸者，精準(zhǔn)摸排所有相關(guān)人員并追溯傳染源頭，預(yù)測(cè)疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)[5]。大數(shù)據(jù)和新科技不僅為跨區(qū)域跨部門(mén)的府際疫情防控和資源整合提供了重要的技術(shù)支撐，也為舉國(guó)戰(zhàn)疫的治理之策。

（二）橫向府際之間：“一省包一市”的對(duì)口支援機(jī)制

對(duì)口支援是指在中國(guó)共產(chǎn)黨、中央政府和各級(jí)地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，組織與動(dòng)員地區(qū)之間、部門(mén)與部門(mén)之間進(jìn)行跨邊界的資源橫向配置和互助合作機(jī)制[6]。面對(duì)來(lái)勢(shì)洶涌的新冠疫情，黨中央授權(quán)國(guó)家衛(wèi)健委啟動(dòng)疫情防控的省級(jí)對(duì)口支援機(jī)制，分擔(dān)湖北抗疫壓力，以“一省包一市”的方式，有效緩解了受援各市的醫(yī)護(hù)緊張和醫(yī)療物資短缺的嚴(yán)峻局面，凝聚起戰(zhàn)勝疫情的強(qiáng)大合力。

1.19 省對(duì)口支援的“政治動(dòng)員性”。疫情初期，疫情防控工作是“最重大的政治任務(wù)”，在中央“政治動(dòng)員令”下，19 個(gè)支援省份都能高度重視，提高政治站位。其表現(xiàn)首先是自上而下運(yùn)行，行政主導(dǎo)，政治優(yōu)先，任務(wù)導(dǎo)向。黨中央是決策中樞，負(fù)責(zé)對(duì)口支援的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌全局，“地方政府對(duì)口支援災(zāi)區(qū)則來(lái)自中央政府的委派，對(duì)于地方政府而言，是必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)?！盵7]其次，疫情期間的對(duì)口支援是一種政治責(zé)任。作為被委托人，非常時(shí)期的對(duì)口支援是地方政府之間的無(wú)償援助，它淡化了常態(tài)下橫向府際之際的競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商關(guān)系，19 省都能以高度的政治自覺(jué)完成任務(wù)，來(lái)自全國(guó)各地的醫(yī)療隊(duì)和捐贈(zèng)物資源源不斷馳援湖北，體現(xiàn)了中華民族“一方有難、八方支援”和同舟共濟(jì)、守望相助的精神。

2.19省對(duì)口支援的政策細(xì)化和資源調(diào)配。在對(duì)口支援中，明確幫扶責(zé)任的省級(jí)政府一般會(huì)將對(duì)口支援任務(wù)分解下達(dá)給地市政府，由地市政府承擔(dān)具體的對(duì)口支援事務(wù)，通過(guò)這種府際之間的層層分解和層層落實(shí)的方法，可將醫(yī)療資源和物資快速配置到受援災(zāi)區(qū)。19 省的支援方式各有特色，有“搬家式”的山東援助、有“散裝硬核式”的江蘇援助、有“感恩回饋式”的貴州援助。上下同欲者勝，同舟共濟(jì)者贏。正是在中央政府和各級(jí)地方政府及部門(mén)、社會(huì)組織和廣大民眾的共同努力下，全國(guó)人民齊心協(xié)力、共克時(shí)艱，心往一處想，勁往一處使，匯聚成中華民族最強(qiáng)大的抗疫合力，為全面戰(zhàn)“疫”勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、新冠疫情防控中府際應(yīng)急治理的問(wèn)題與反思

作為突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，新冠疫情暴發(fā)帶來(lái)的不確定性不僅給公眾帶來(lái)極大影響，也給政府常態(tài)運(yùn)行秩序和管理帶來(lái)極大破壞和沖擊，需要在啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)相機(jī)開(kāi)展府際應(yīng)急治理。我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制，在應(yīng)急處置中，基層政府是處置突發(fā)事件的第一線，上級(jí)政府依據(jù)突發(fā)事件的分類和等級(jí)以及地方的處置能力選擇是否介入。審視這次疫情防控過(guò)程，一方面是我國(guó)應(yīng)急治理體系和應(yīng)急治理能力達(dá)到了空前的水平，特別是黨和政府將人民的身體健康和生命安全放在第一位，使防控救治和復(fù)工復(fù)產(chǎn)兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)順利進(jìn)行；另一方面也暴露了我國(guó)疫情防控和應(yīng)急協(xié)同治理中的問(wèn)題與不足，要做到“明者防禍于未萌,智者圖患于將來(lái)”，亟需總結(jié)和反思這次疫情中暴露出來(lái)的短板和不足，做到補(bǔ)短板、堵漏洞，強(qiáng)弱項(xiàng)。

（一）屬地管理、激勵(lì)不相容：地方政府應(yīng)急預(yù)警不足，研判有誤

疫情初期，地方政府對(duì)疫情信息公開(kāi)遲滯，對(duì)疫情研判失誤導(dǎo)致醫(yī)護(hù)人員和廣大民眾對(duì)已經(jīng)蔓延開(kāi)來(lái)的病毒放松警惕，加速了疫情的傳播和擴(kuò)散。從整體層面來(lái)講，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，維護(hù)公共安全是中央政府和地方政府共同的應(yīng)急治理目標(biāo)。但是，具體到特定的突發(fā)事件，中央政府和地方政府的目標(biāo)并不完全一致，在對(duì)待突發(fā)事件的價(jià)值排序也必然不同。新冠疫情是未知的新型病毒，疫情初期地方政府，除了對(duì)疫情帶來(lái)的后果預(yù)估不夠，低估了疫情快速大面積擴(kuò)散帶來(lái)的重大損失外，更深層次是中央政府對(duì)“屬地管理”為主的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與傳染病預(yù)防預(yù)警的激勵(lì)機(jī)制失衡，導(dǎo)致疫情初期的預(yù)防和預(yù)警成為府際應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)[8]。我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)責(zé)任下沉，即應(yīng)急執(zhí)行以地方政府為主，執(zhí)行中涉及的人力、物力、組織和財(cái)政資源獲取、資源配置等具體性事務(wù)都由地方政府統(tǒng)籌解決。在中央政府“經(jīng)濟(jì)偏好”為主的現(xiàn)行政績(jī)考評(píng)機(jī)制下，地方政府會(huì)將GDP 增長(zhǎng)、居民收入提高等能最大化顯示政績(jī)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為其執(zhí)政的要旨。而在加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)方面，因突發(fā)事件發(fā)生的概率較低，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，且在上級(jí)考核指標(biāo)中比重有限，應(yīng)急治理就會(huì)被選擇性弱化。因此，在央地政府目標(biāo)函數(shù)不一致的情況下進(jìn)行的激勵(lì)機(jī)制亦不相容，導(dǎo)致地方政府對(duì)加強(qiáng)應(yīng)急管理預(yù)防預(yù)警機(jī)制和體系建設(shè)缺乏重視，對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練和應(yīng)急能力存在諸多不足。

（二）利益結(jié)構(gòu)差異、不出事邏輯：地方政府應(yīng)急治理行為策略偏差

在突發(fā)事件衍生、擴(kuò)散和應(yīng)對(duì)中，政府的縱橫向部門(mén)體系和各部門(mén)體系內(nèi)的官員均具有不同的利益結(jié)構(gòu)，利益結(jié)構(gòu)的差異必然帶來(lái)行為策略選擇的差異。管理公共事務(wù)和提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的“公利”本性，地方政府作為中央政府的下屬單位、轄區(qū)地方政府、政府組織分別代表著全國(guó)公共利益、地方公共利益和組織利益，三重身份使其在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中呈現(xiàn)出利益目標(biāo)為三重身份的某種組合。在具體應(yīng)急治理中，地方政府會(huì)按照逐利或避責(zé)動(dòng)機(jī)對(duì)不同危機(jī)災(zāi)害做出差異化處理。同樣，政府官員作為政策的具體執(zhí)行者也會(huì)考慮自身的權(quán)力、聲譽(yù)、獎(jiǎng)懲等，從而作出趨利避害的“經(jīng)濟(jì)人”決定。在疫情初期充滿不確定性的條件下，對(duì)危機(jī)和災(zāi)難做出判斷并做出應(yīng)急處理，是地方政府行政人員面臨的最大挑戰(zhàn)。從府際關(guān)系來(lái)講，由于對(duì)災(zāi)害危機(jī)的情勢(shì)無(wú)法預(yù)判，自然無(wú)法根據(jù)危機(jī)等級(jí)來(lái)確定應(yīng)急管理響應(yīng)中的縱向府際關(guān)系。多年來(lái)，地方政府在社會(huì)治理中總體上會(huì)遵循一種“不出事”的邏輯，在疫情初期各方面信息都不夠明朗的情況下，為避免疫情信息傳播引起社會(huì)恐慌，擾亂社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序，地方政府在綜合權(quán)衡中會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地出現(xiàn)不確定性的治理失序。一方面，會(huì)緩報(bào)信息依賴上級(jí)政府作出決定，另一方面，會(huì)在轄區(qū)內(nèi)采取瞞報(bào)、封鎖信息等行為。按照這種治理策略，很容易造成自下而上信息傳遞失真，造成疫情判斷失真和決策失誤，錯(cuò)失疫情防控最佳時(shí)機(jī)。地方政府也能方便地推脫責(zé)任，減輕被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）公共衛(wèi)生資源配置不足：醫(yī)療供給和應(yīng)急戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備存在短板

提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府執(zhí)政能力的具體表現(xiàn)。本次疫情顯示，在應(yīng)對(duì)突發(fā)特大公共衛(wèi)生事件時(shí)，地方政府和相關(guān)部門(mén)的公共衛(wèi)生資源配置不足，醫(yī)療供給和應(yīng)急戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備存在諸多短板。一是各級(jí)傳染病醫(yī)院的應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)綜合性不足，傳染病醫(yī)院屬于?？漆t(yī)院，在科室設(shè)置上缺乏綜合性科室建設(shè)，對(duì)癥狀復(fù)雜疾病的綜合診斷和治療能力有限。二是現(xiàn)有綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病區(qū)的資源和設(shè)施，難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病發(fā)生時(shí)的救治需求，醫(yī)護(hù)人員大多有專業(yè)分工，復(fù)合型公共衛(wèi)生人才嚴(yán)重不足，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜疾病、多臟器受損的患者時(shí)力不從心。三是地方政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急投入、醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲(chǔ)備、相關(guān)醫(yī)療物資的產(chǎn)能和儲(chǔ)備方面都存在較大的短板，當(dāng)突發(fā)疫情發(fā)生時(shí)，容易發(fā)生醫(yī)療資源被擠兌現(xiàn)象。四是應(yīng)急物資分散不集中，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，各類應(yīng)急物資的集中需要經(jīng)過(guò)不同的部門(mén)和程序，應(yīng)急采購(gòu)和捐贈(zèng)的物資也因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而差異過(guò)大，造成低效、重復(fù)配置等問(wèn)題。以上問(wèn)題的存在，客觀上是由于我國(guó)人口眾多、人均享有公共醫(yī)療資源有限，深層次的原因則是體制和機(jī)制的問(wèn)題?！敖ㄔO(shè)型政府”的偏好，致使公共衛(wèi)生和疾病防控體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，公共衛(wèi)生組織體系層級(jí)制的結(jié)構(gòu)設(shè)置，部門(mén)隸屬、地方管轄、行業(yè)管理的組織架構(gòu)[9]，使得醫(yī)療機(jī)構(gòu)在資源配置上缺乏宏觀調(diào)控，引起公共衛(wèi)生服務(wù)供給與需求失衡。

（四）綜合能力不足：地方政府應(yīng)急治理能力差強(qiáng)人意

突發(fā)事件中的應(yīng)急協(xié)同制度能否轉(zhuǎn)化為有效的應(yīng)急治理行為，在很大程度上要依賴于制度實(shí)施者的認(rèn)知和行動(dòng)[10]。政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急指揮中樞，其應(yīng)急協(xié)調(diào)能力直接關(guān)系到應(yīng)急治理的成敗。在政府的應(yīng)急響應(yīng)中，政府官員不僅是應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)主體，也是應(yīng)急決策的直接決定者和重要執(zhí)行者。面對(duì)突發(fā)事件，敏銳的洞察能力、準(zhǔn)確的信息分析和判斷能力、應(yīng)急資源的籌集能力是政府應(yīng)急決策的前提?；仡櫼咔榘l(fā)展的過(guò)程，首先是地方政府的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力和應(yīng)急決策能力不足，在疫情萌芽階段，沒(méi)能及時(shí)傾聽(tīng)專家意見(jiàn)、回應(yīng)公眾質(zhì)疑，不僅延誤了疫情，還控制了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的話語(yǔ)體系。在全媒體時(shí)代，政府的輿情應(yīng)對(duì)能力同樣是應(yīng)急治理的一部分，從訓(xùn)誡風(fēng)波到發(fā)布會(huì)風(fēng)波、從紅會(huì)風(fēng)波到雙黃連風(fēng)波，這些地方政府的一系列輿情應(yīng)對(duì)行為對(duì)政府公信力和權(quán)威造成強(qiáng)烈沖擊。再?gòu)膽?yīng)急資源協(xié)調(diào)能力來(lái)看，當(dāng)大量的醫(yī)療資源和生活物資從全國(guó)各地源源不斷地馳援至疫情重災(zāi)區(qū)時(shí)，卻出現(xiàn)醫(yī)療資源、生活物資無(wú)法及時(shí)配送，甚至出現(xiàn)不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)急資源的短缺或閑置等錯(cuò)配行為。

三、完善重大疫情事件中府際應(yīng)急治理的機(jī)制與路徑

加強(qiáng)重大疫情事件中府際應(yīng)急治理，歸根到底是為了增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。正如習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制”，“要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控措施，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平”[11]。

（一）健全法制：明確重大疫情應(yīng)急治理中的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系

重大疫情事件中的分級(jí)響應(yīng)本質(zhì)上是一種政府間縱向分權(quán)制約的激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急工作負(fù)責(zé)”，“在事發(fā)地的縣級(jí)政府不能消除或有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)政府匯報(bào)”。這說(shuō)明，我國(guó)應(yīng)急管理體制是“以縣為主”的屬地管理，應(yīng)急管理的重心或決策權(quán)主要在地方政府手里，目的是要把矛盾和問(wèn)題消化在基層。但在具體實(shí)踐中，重要的應(yīng)急權(quán)力和資源仍然被科層制設(shè)計(jì)的政府體系自上而下層層保留，被下移的只是應(yīng)急管理的責(zé)任，地方政府無(wú)權(quán)也無(wú)力去統(tǒng)一調(diào)度或整合各類應(yīng)急物資，由此導(dǎo)致地方政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的被動(dòng)應(yīng)付和治理失序。這種權(quán)責(zé)倒掛的體制既不能調(diào)動(dòng)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性，也限制了上級(jí)政府對(duì)應(yīng)急事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)效能，因此，亟待在法律上理順縱向的府際權(quán)責(zé)關(guān)系。一是明確地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)有先期處置的職責(zé)。盡管地方政府的處置能力有限，但突發(fā)事件的緊迫性使得第一時(shí)間的信息獲得、緊急干預(yù)仍然對(duì)整個(gè)事件的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。二是重塑府際應(yīng)急管理責(zé)任體系，改變由政府利益結(jié)構(gòu)差異而引發(fā)的責(zé)任錯(cuò)位。應(yīng)急管理的縱向府際關(guān)系應(yīng)該強(qiáng)調(diào)屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、中央支撐的原則[12]，一方面，建立起地方政府風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備和災(zāi)后重建的關(guān)聯(lián)機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)急管理的責(zé)任；另一方面，對(duì)于跨區(qū)域的重大災(zāi)害或地方政府力所不逮、資源短缺的情況下，中央政府要承擔(dān)起響應(yīng)的應(yīng)急管理事務(wù)，建立起與地方政府相匹配的財(cái)政和資源支持機(jī)制。第三，建立和完善第三方應(yīng)急管理評(píng)估機(jī)制，對(duì)地方政府在應(yīng)急管理中的表現(xiàn)進(jìn)行全過(guò)程評(píng)估，有效預(yù)防其避責(zé)和利益選擇行為，督促地方政府在應(yīng)急管理中主動(dòng)作為，為有序合理的應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系提供保障。

（二）區(qū)域協(xié)作：建立疫情危機(jī)中橫向府際聯(lián)防聯(lián)控和對(duì)口支援

新冠疫情不同于其他突發(fā)公共事件的是，其不分地域、行業(yè)的高流動(dòng)性跨域傳播，不可能通過(guò)“行政區(qū)行政”規(guī)避危機(jī)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，這是一場(chǎng)與時(shí)間賽跑的應(yīng)急治理。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，首先應(yīng)該由事態(tài)比較嚴(yán)重或事發(fā)地政府負(fù)起主要責(zé)任來(lái)，其他相關(guān)區(qū)域政府承擔(dān)起聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)助配合的義務(wù)。其次，提倡參與聯(lián)防聯(lián)控各級(jí)政府和部門(mén)建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。由參與疫情治理的多個(gè)地方政府或部門(mén)人員構(gòu)成，目的是形成一個(gè)能統(tǒng)籌資源、協(xié)同工作的指揮機(jī)構(gòu)。為增強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)議的約束力，可以將協(xié)議公開(kāi)或編入地方政府的應(yīng)急預(yù)案，“多方參與制定的預(yù)案實(shí)際上就是各方對(duì)未來(lái)應(yīng)急行動(dòng)的共識(shí)和承諾”[13]。為此，提倡將區(qū)域合作協(xié)議的實(shí)施常態(tài)化，一方面可以強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制的制度慣性，使區(qū)域協(xié)作成為橫向政府間應(yīng)急治理的常態(tài)，另一方面也能夠增強(qiáng)區(qū)域協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行實(shí)效，保證疫情事件發(fā)生時(shí)府際協(xié)作機(jī)制能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。再次，加強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)和重建期橫向府際之間的對(duì)口支援機(jī)制。對(duì)口支援具有無(wú)償性、強(qiáng)制性、單向性的特點(diǎn)，實(shí)際上就是將支援地的資金或物資無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給受援地使用，能充分體現(xiàn)我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。但對(duì)口支援也加大了支援地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為保證其積極性和正當(dāng)性，對(duì)口支援應(yīng)通過(guò)自愿、互惠、雙向的方式進(jìn)行，中央政府也可以通過(guò)記分制的方式，為參與聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急響應(yīng)的地方政府提供縱向轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)橫向政府間參與對(duì)口支援的積極性。

（三）健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的韌性

新冠疫情的突然“造訪”和“頑固不愈”，對(duì)人類身體健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活已經(jīng)造成全球性“傷筋動(dòng)骨”的影響。因此，要利用當(dāng)下社會(huì)高度關(guān)注的契機(jī)，盡快啟動(dòng)公共衛(wèi)生服務(wù)和應(yīng)急管理長(zhǎng)線投資，促進(jìn)公共衛(wèi)生防控、服務(wù)體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是強(qiáng)化危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。要加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)的信息收集和分析能力，健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，形成多渠道的疫情監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)體系，完善地方政府對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判、評(píng)估、防控機(jī)制，提高預(yù)警、響應(yīng)和處置能力。二是完善重大疫情救治體系。利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)，建立從中央到省、市、縣的一體化醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系；加強(qiáng)傳染病人才隊(duì)伍和學(xué)科建設(shè)，提高醫(yī)護(hù)人員的綜合能力和診療水平；合理配置區(qū)域公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)資源，健全科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療的有效協(xié)同機(jī)制；強(qiáng)化基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和物資配備，滿足重大疫情防控要求。三是健全重大疫情應(yīng)急物資保障制度。首先要健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急儲(chǔ)備體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急物資生產(chǎn)供應(yīng)系統(tǒng)，定點(diǎn)生產(chǎn)，統(tǒng)一調(diào)度，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系的開(kāi)放協(xié)同能力和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力。其次，完善跨區(qū)域跨部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急物資供應(yīng)機(jī)制，推進(jìn)城市向更加智能化、柔性化的動(dòng)態(tài)應(yīng)急能力轉(zhuǎn)化，充分吸納和調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織生產(chǎn)的積極性，建立從原料供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和使用等全鏈條信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將現(xiàn)代物流企業(yè)有效地納入物資調(diào)度系統(tǒng)，提高各級(jí)政府和部門(mén)的物資供應(yīng)水平和快速供應(yīng)能力。

（四）以能力提升為中心：推進(jìn)府際應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力”[14]，表明應(yīng)急治療體系和能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。新冠疫情早期出現(xiàn)的各種問(wèn)題和不確定性的治理失序，表明我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)急治理體系和能力距離現(xiàn)代化目標(biāo)尚有很大差距。推進(jìn)府際應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化，首先，要堅(jiān)持以防為主，防救結(jié)合，把應(yīng)急治理工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到全過(guò)程預(yù)防和應(yīng)對(duì)，按照預(yù)防和應(yīng)急并重，平戰(zhàn)結(jié)合的原則，重點(diǎn)完善事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事后總結(jié)學(xué)習(xí)機(jī)制。一要建立公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公示，增強(qiáng)全民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)；二要強(qiáng)化突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，突發(fā)事件多半在最基層發(fā)生，因此要做到重心下沉的同時(shí)還要關(guān)口前移，切實(shí)做到防患未然；三要健全重大災(zāi)害事故調(diào)查機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，將調(diào)查重點(diǎn)聚焦到風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、技術(shù)、能力等深層次的問(wèn)題。在啟動(dòng)事故調(diào)查機(jī)制的同時(shí)必然伴隨責(zé)任追究制度，對(duì)瀆職、失職、玩忽職守等行為要依法追究責(zé)任，提高問(wèn)責(zé)的制度化和理性化。中國(guó)素有從災(zāi)難中學(xué)習(xí)的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，正所謂“多難興邦”“前事不忘后事之師”，從血的教訓(xùn)中進(jìn)行深度學(xué)習(xí)和反思，才能真正提升各級(jí)政府應(yīng)急治理的能力和水平。其次，多措并舉，提高各級(jí)政府應(yīng)急治理綜合能力。一要加強(qiáng)國(guó)家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化裝備配備，優(yōu)化力量布局，健全指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，完善保障措施，提升多災(zāi)種綜合救援能力。二要提升全社會(huì)應(yīng)急治理能力和水平。應(yīng)急治理基礎(chǔ)在城鄉(xiāng)社區(qū)，主體是公眾，需要包括各級(jí)政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和廣大公民在內(nèi)的協(xié)同努力，要按照最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性、激發(fā)社會(huì)活力的要求，形成全社會(huì)有序參與的應(yīng)急管理格局。三要提高道路、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和水電氣、交通、電訊等生命線工程的抗損毀能力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，提升應(yīng)急治理工作人員的能力和水平。應(yīng)急治理體系和能力的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是應(yīng)急治理人的現(xiàn)代化[15]，現(xiàn)代化應(yīng)急治理人員應(yīng)當(dāng)具備的知識(shí)和能力包括：應(yīng)急管理基本理論、信息技術(shù)應(yīng)用等知識(shí)體系，辯證思考和批判能力、系統(tǒng)思維能力，政治擔(dān)當(dāng)、以人為本的職業(yè)操守、內(nèi)外溝通協(xié)作能力和危機(jī)學(xué)習(xí)能力。