岳丹琪

齊齊哈爾醫(yī)學(xué)院 黑龍江·齊齊哈爾

一、地方高校預(yù)算管理發(fā)展情況

1.建立三年滾動(dòng)中期規(guī)劃

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》強(qiáng)調(diào)，中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，通過對財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，形成相對穩(wěn)定的財(cái)政政策。建立三年滾動(dòng)中期規(guī)劃，從財(cái)政四本賬入手，地方高校需要著重測算財(cái)政收支情況，分析管理方面的具體問題，不斷加以改進(jìn)，確保地方高校財(cái)政資金收支平衡。

2.推進(jìn)預(yù)算批復(fù)信息公開

從2014年開始，我國的預(yù)算批復(fù)信息公開力度不斷加大，逐漸形成了較為完善的預(yù)算公開法規(guī)體系。地方高校預(yù)算批復(fù)信息公開的范圍，從原有的一級主管部門（教育廳）公開，變?yōu)橐患壷鞴懿块T（教育廳）和二級部門（地方高校）同時(shí)向社會(huì)公開。預(yù)算批復(fù)信息公開的內(nèi)容更加細(xì)化，從資金性質(zhì)、功能分類、部門經(jīng)濟(jì)分類、預(yù)算績效、各項(xiàng)指標(biāo)解釋等多個(gè)維度，進(jìn)行逐項(xiàng)公開說明，并與上年預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，說明預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)的增減變化情況，以及增減變化原因。

2016年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好地方預(yù)決算公開工作的通知》，進(jìn)一步明確了建設(shè)預(yù)決算統(tǒng)一公開平臺的要求，這為預(yù)決算公開的信息化建設(shè)提供了依據(jù)。地方高校在進(jìn)行預(yù)算公開的同時(shí)，還需要加強(qiáng)公開平臺建設(shè)工作，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)網(wǎng)站建設(shè)。

3.全面實(shí)施預(yù)算績效管理

績效管理應(yīng)當(dāng)貫穿高校管理的全過程，在績效評價(jià)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大績效指標(biāo)的使用范圍，全面評價(jià)績效管理水平。從2014年以來，我國也將全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，接連出臺多項(xiàng)文件，不斷規(guī)范和健全預(yù)算績效管理制度。

2018年9月出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對建立全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算體系提出了具體要求。2019年財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，要求對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，開展相應(yīng)的監(jiān)督、控制和管理活動(dòng)。2020年財(cái)政部發(fā)布《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，進(jìn)一步明確了預(yù)算績效管理的范圍、方式、目標(biāo)等內(nèi)容，要求逐步建立“預(yù)算事前績效評估、設(shè)立預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效監(jiān)控、預(yù)算績效自評與反饋”的閉環(huán)式預(yù)算績效管理模式。地方高校設(shè)立的所有預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)績效管理全覆蓋，每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督管理，從而實(shí)現(xiàn)全流程、常態(tài)化的預(yù)算績效管理。

二、《條例》對地方高校預(yù)算管理的重要意義

1.理論意義

我國預(yù)算法制度體系越來越完善，《條例》是對預(yù)算法相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化，是對多年預(yù)算管理理論成果的總結(jié)；同時(shí)，將預(yù)算法相關(guān)條款進(jìn)行具體解釋說明?！稐l例》的內(nèi)容有助于地方高校提升預(yù)算編制水平，同時(shí)也對預(yù)算管理、預(yù)算績效管理提出了更高的要求。

2.實(shí)踐意義

（1）有助于提高預(yù)算編制水平。預(yù)算編制是地方高校每年的重點(diǎn)工作。在編制年度預(yù)算之前，要充分了解學(xué)校的發(fā)展需求，做好前期準(zhǔn)備工作。如果預(yù)算編制水平不高，預(yù)算前期準(zhǔn)備工作不足，將無法形成優(yōu)質(zhì)的年度預(yù)算草案，進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果。在《條例》中，將編制預(yù)算草案的時(shí)間由每年11月10日前，提前到每年6月；將編制時(shí)間提前，為地方高校充分考慮預(yù)算編制內(nèi)容，做好預(yù)算編制工作預(yù)留了充裕時(shí)間。

（2）有助于提高預(yù)算績效管理水平。地方高校應(yīng)該重視績效管理的重要作用，各級預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)需要制定績效目標(biāo)，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”?！稐l例》對預(yù)算績效管理相關(guān)細(xì)則進(jìn)行了完善，推動(dòng)地方高校預(yù)算管理和績效管理深度融合。一方面，地方高校在預(yù)算執(zhí)行過程中，需要實(shí)施預(yù)算績效監(jiān)控；按照省級財(cái)政部門要求，定時(shí)報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告。另一方面，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，評估預(yù)算績效目標(biāo)的完成情況，對于完成情況不佳或管理不夠完善的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整；績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為以后年度編制預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算單位管理的依據(jù)。

3.有助于提高預(yù)算公開透明度

《條例》進(jìn)一步明確了預(yù)算公開的范圍，要求政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購、財(cái)政專戶資金等內(nèi)容，都需要按規(guī)定向社會(huì)公開；公開的內(nèi)容需要細(xì)化，預(yù)算公開內(nèi)容按照功能分類、經(jīng)濟(jì)科目分類、項(xiàng)目類別等，分別公開到項(xiàng)、款。地方高校的財(cái)政收支情況按照要求，應(yīng)該全面向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，這樣有利于營造良好的社會(huì)形象，同時(shí)也可以促進(jìn)財(cái)政資金的有效使用，以及地方高校高質(zhì)量發(fā)展。

三、地方高校預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算編制水平不高

首先，地方高校在編制預(yù)算時(shí)，一些部門認(rèn)為預(yù)算編制和自己沒有關(guān)系，財(cái)務(wù)部門自己編制預(yù)算就行。一些部門對待預(yù)算編制不認(rèn)真，缺乏詳細(xì)分析，也沒有對下一年度的資金需求進(jìn)行合理預(yù)測，造成預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確。

其次，部分地方高校采用增量預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算資金測算，職能部門為了不縮減預(yù)算資金，可能虛報(bào)預(yù)算數(shù)，這樣會(huì)降低預(yù)算資金的使用效率。

再次，部分地方高校在預(yù)算編制時(shí)，對收支分類缺乏準(zhǔn)確理解，在使用收支分類科目的時(shí)候缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，使得預(yù)算編制與實(shí)際支出的收支分類科目存在較大差異。

最后，部分地方高校編制的三年滾動(dòng)預(yù)算不科學(xué)。上級財(cái)政部門要求科學(xué)編制三年滾動(dòng)預(yù)算，著重測算當(dāng)年預(yù)算。但是，很多地方高校只注重編制當(dāng)年預(yù)算，對后兩年的“滾動(dòng)”管理內(nèi)容不太重視，缺乏對地方高校預(yù)算的整體、系統(tǒng)規(guī)劃。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)督

地方高校預(yù)算批復(fù)后，在執(zhí)行過程中缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。由于高校學(xué)期制的特殊性質(zhì)，往往會(huì)出現(xiàn)上半年花錢較少，而下半年突擊花錢的情況，預(yù)算執(zhí)行均衡性較差，資金統(tǒng)籌能力有待加強(qiáng)。由于預(yù)算編制時(shí)考慮不充分，在預(yù)算執(zhí)行過程中不得不調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目或預(yù)算資金額度，預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，可以增強(qiáng)預(yù)算嚴(yán)肅性，減少不必要的預(yù)算調(diào)整，增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌能力，提高資金使用效率。

3.預(yù)算績效管理體系不夠完善

現(xiàn)階段，地方高校預(yù)算績效管理主要是對部門預(yù)算進(jìn)行績效考核。在預(yù)算執(zhí)行過程中，部門預(yù)算的資金額度及支出方向存在追加、變更、調(diào)整的情況，但是地方高校預(yù)算績效流程并沒有根據(jù)相關(guān)變化加以調(diào)整。年初設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)已不適用，造成預(yù)算績效考核結(jié)果存在較大偏差，績效考核結(jié)果無法指導(dǎo)高校以后的預(yù)算編制工作。

地方高校由于資金體量較大，涉及的預(yù)算項(xiàng)目也較多，但是部分高校沒有建立統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)合理的評價(jià)體系。地方高校在設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，通常是按照項(xiàng)目的支出方向、預(yù)期效益等內(nèi)容編寫績效目標(biāo)，其科學(xué)性、規(guī)范性、合理性都存在不足。

4.預(yù)算管理信息化水平有待提升

信息化技術(shù)手段是落實(shí)預(yù)算管理的重要保障。當(dāng)前，財(cái)政部門已基本建成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，滿足部門預(yù)算編制、預(yù)算績效填報(bào)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控等多個(gè)環(huán)節(jié)的管理需求。

但是，地方高校的預(yù)算管理信息化水平仍有待提升。部分高校沒有建立校內(nèi)預(yù)算填報(bào)系統(tǒng)；部分高校雖然建立了預(yù)算填報(bào)系統(tǒng)，但是預(yù)算績效填報(bào)、政府采購填報(bào)等信息無法通過系統(tǒng)填報(bào)，還需要線下填報(bào)；預(yù)算信息共享接口未能連接各職能部門，職能部門的關(guān)鍵數(shù)據(jù)無法傳送到預(yù)算管理系統(tǒng)；技術(shù)人員配備不足，缺乏既懂財(cái)務(wù)又懂技術(shù)的信息化管理人員，信息化建設(shè)速度慢、難度大。

5.預(yù)算公開不完善

首先，預(yù)算公開的內(nèi)容不細(xì)致。地方高校按照上級主管部門的公開模板和樣式，落實(shí)預(yù)算公開工作，但是預(yù)算公開的質(zhì)量不高，有些需要披露的事項(xiàng)、需要公開的數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)具體。

其次，預(yù)算公開的渠道單一。目前，地方高校預(yù)算公開渠道通常為學(xué)校財(cái)務(wù)網(wǎng)站。在信息化時(shí)代背景下，可以鼓勵(lì)地方高校通過微信公眾號、手機(jī)APP等方式，讓社會(huì)公眾從多種渠道了解預(yù)算公開信息，從而接受社會(huì)監(jiān)督。

最后，預(yù)算公開信息難以解讀。預(yù)算公開內(nèi)容大多使用財(cái)務(wù)專用術(shù)語，專業(yè)性較強(qiáng)。預(yù)算信息不是很好理解，甚至容易出現(xiàn)理解偏差。地方高校不斷加強(qiáng)預(yù)算公開工作，但是由于信息難以解讀，導(dǎo)致社會(huì)公眾不認(rèn)可公開的內(nèi)容。

四、地方高校預(yù)算管理的優(yōu)化措施

1.增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識

地方高校應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識，預(yù)算管理不只是財(cái)務(wù)部門的工作，而是需要所有部門共同參與。地方高校應(yīng)當(dāng)落實(shí)全面預(yù)算管理主體責(zé)任，從上至下、從部門到全校，統(tǒng)籌學(xué)校各項(xiàng)資源和業(yè)務(wù)活動(dòng)，做好整體規(guī)劃，做到全員、全過程、全覆蓋管理，保障預(yù)算管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，助力地方高校發(fā)展。

2.提高預(yù)算編制水平

首先，地方高校在編制預(yù)算時(shí)，要提升預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性。各部門編制預(yù)算時(shí)要結(jié)合工作內(nèi)容、特點(diǎn)，對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行合理預(yù)測。財(cái)務(wù)部門要統(tǒng)籌考慮當(dāng)年預(yù)算收支，以及以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)資金，合理安排預(yù)算。

其次，綜合運(yùn)用零基預(yù)算法和增量預(yù)算法。在參考往年預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的同時(shí)，要論證項(xiàng)目的可行性，增強(qiáng)地方高校預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，規(guī)范開展預(yù)算管理工作。

3.加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫管理

預(yù)算項(xiàng)目庫是預(yù)算管理的基本單元。地方高校在編制預(yù)算時(shí)，需要以項(xiàng)目庫為依據(jù)，堅(jiān)持先項(xiàng)目后預(yù)算的預(yù)算原則。因此，地方高校在建立項(xiàng)目庫時(shí)，需要做好項(xiàng)目事前評估、項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目可行性研究等工作，并對可行的項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序。

對于地方高校項(xiàng)目論證充分的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先安排和實(shí)施；對于論證不充分或事前評估不過關(guān)的項(xiàng)目，需要暫緩安排或剔除項(xiàng)目；未納入預(yù)算項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不允許安排預(yù)算資金。加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫管理，可以提升財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)地方高校各項(xiàng)工作的高效運(yùn)行。

4.強(qiáng)化預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)督

通過加強(qiáng)預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各部門要樹立預(yù)算管理理念，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算方案安排資金支出，盡可能避免隨意調(diào)整預(yù)算、超預(yù)算支出和無預(yù)算支出的情況。按季度監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合預(yù)算績效目標(biāo)，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。對于預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行率過低、不符合預(yù)算績效目標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，提前和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人溝通，避免出現(xiàn)年底突擊花錢或項(xiàng)目不符合預(yù)期目標(biāo)的情況。

5.完善預(yù)算績效管理體系

地方高校應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，結(jié)合各項(xiàng)工作需要，建立科學(xué)合理的預(yù)算績效指標(biāo)體系，加強(qiáng)預(yù)算績效管理體系建設(shè)。

首先，建立中長期項(xiàng)目規(guī)劃。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》的相關(guān)要求，中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)的方式編制，并且要明確項(xiàng)目目標(biāo)、各年度工作任務(wù)及各項(xiàng)工作完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。地方高校在建立中長期項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，將中長期項(xiàng)目納入預(yù)算編報(bào)項(xiàng)目庫，根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求將項(xiàng)目進(jìn)行排序，績效目標(biāo)明確的項(xiàng)目優(yōu)先安排資金。

其次，構(gòu)建科學(xué)完善的績效指標(biāo)體系。財(cái)政部于2019年編制了《分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系》，將績效指標(biāo)體系分為共性項(xiàng)目績效指標(biāo)體系、分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系兩大部分。共性項(xiàng)目績效指標(biāo)體系涵蓋12 類、131 條績效指標(biāo)，用于衡量各政府部門共性支出的產(chǎn)出、效果；分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系涉及16 個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、73 個(gè)行業(yè)類別、360 多個(gè)資金用途及3000 多條指標(biāo)，為各預(yù)算單位填報(bào)預(yù)算績效指標(biāo)提供了有力支撐。地方高校應(yīng)在此基礎(chǔ)上，建立適合的績效指標(biāo)體系，細(xì)化三級預(yù)算指標(biāo)，包括財(cái)政指標(biāo)體系中沒有涵蓋的成本指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。

6.提升預(yù)算管理信息化水平

通過建立共享數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等先進(jìn)的技術(shù)手段，提升信息質(zhì)量和運(yùn)算處理速度，減少人為因素造成的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，提升預(yù)算管理水平。建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)，將預(yù)算填報(bào)、審核、執(zhí)行、監(jiān)督評價(jià)、預(yù)算績效等內(nèi)容，全部融入預(yù)算管理系統(tǒng)，利用信息化技術(shù)將預(yù)算管理系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對接，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

7.完善預(yù)算公開機(jī)制

首先，加強(qiáng)預(yù)算公開的主動(dòng)性。按照財(cái)政部門的相關(guān)要求，地方高校不僅需要及時(shí)公開預(yù)算信息，還要保障預(yù)算信息質(zhì)量，確保應(yīng)公開盡公開。

其次，加強(qiáng)預(yù)算公開的監(jiān)督管理。地方高校預(yù)算公開的內(nèi)容要接受社會(huì)公眾監(jiān)督，針對社會(huì)公眾提出的疑問，地方高校要及時(shí)解答，從而不斷完善內(nèi)部控制管理，提升地方高校預(yù)算管理水平，增強(qiáng)預(yù)算管理的約束力。