樊 華 強(qiáng)

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，重慶 401331)

2019年10月，黨的十九屆四中全會把“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題之一提了出來。2021年1月22日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次會議上要求：“把完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制作為實(shí)施‘十四五’規(guī)劃的基礎(chǔ)性建設(shè)?！?022年6月18日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力不被濫用?！?022年10月16日，黨的二十大報告再次強(qiáng)調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。”時任中央紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組組長王立英指出：“加強(qiáng)高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，確保權(quán)力規(guī)范高效地運(yùn)行。”[1]這充分說明黨和國家高度重視高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督問題。

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)90年代以來，中外學(xué)者就高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)體系、基本特性、運(yùn)行規(guī)律、制約途徑等問題作過深入研究，為本領(lǐng)域研究作出了重要貢獻(xiàn)。如關(guān)于高校內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成，學(xué)者們提出了二元權(quán)力說、三元權(quán)力說、四元權(quán)力說、多元權(quán)力說等觀點(diǎn)。謝安邦、張玨、眭依凡、秦惠民、周潤志、張德祥、閻亞林等分別從不同維度探討了高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系。張德祥還出版了專著《高等學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力》。劉亞敏認(rèn)為：“大學(xué)內(nèi)部有教師、管理人員和學(xué)生三大主體，由這三種權(quán)力主體派生出學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)生權(quán)力三種權(quán)力?！盵2]劉獻(xiàn)君則認(rèn)為，高校組織中存在政黨系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)系統(tǒng)、社群系統(tǒng)四大系統(tǒng)，相應(yīng)地，它們分別擁有政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力四種權(quán)力[3]。伴隨著高校自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，人們逐漸認(rèn)識到高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性。如別敦榮認(rèn)為：“自律與自主是矛盾的統(tǒng)一體，相克卻又相依存，沒有自主權(quán)的辦學(xué)是一種無活力的辦學(xué)，僅有自主而沒有自律的辦學(xué)則是無序混亂的辦學(xué)?！盵4]馮向東指出：“學(xué)術(shù)責(zé)任和對權(quán)力的監(jiān)督與制衡，是高校權(quán)力正常運(yùn)行的必備條件。”[5]畢憲順警示：“中國大學(xué)的失范行為不僅僅反映在行政權(quán)力方面，更為隱蔽地還表現(xiàn)在學(xué)術(shù)權(quán)方面。”[6]劉獻(xiàn)君指出，大學(xué)權(quán)力需要建立分權(quán)制約、文化制約、權(quán)利制約、制度制約和程序制約等機(jī)制[3]。張德祥則認(rèn)為，高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督主要包括“權(quán)責(zé)、程序、透明、監(jiān)控、問責(zé)”五大核心要素[7]。另外，崔延強(qiáng)研究表明，要徹底解決高校權(quán)力異化問題，根本的辦法在于規(guī)制，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠。謝凌凌主張從優(yōu)化學(xué)術(shù)組織、強(qiáng)化法理規(guī)約、完善學(xué)術(shù)評價、建立學(xué)術(shù)身份退出機(jī)制等方面規(guī)約學(xué)術(shù)權(quán)力。李洪修認(rèn)為，防止高校內(nèi)部權(quán)力失范的有效途徑是確保權(quán)力運(yùn)行程序化，主要包括：程序合法化、程序科學(xué)化、程序民主化等。但是，在當(dāng)前我國高校自主權(quán)相對貧弱的社會背景下，學(xué)術(shù)界更多關(guān)注的是如何擴(kuò)大高校自主權(quán)，怎樣保障高校自主權(quán)的落實(shí)，而高校權(quán)力的制約與監(jiān)督并沒有引起各方的足夠重視，相關(guān)領(lǐng)域研究總體薄弱。本文擬以我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)為主要依據(jù)，全面梳理我國高校內(nèi)部權(quán)力構(gòu)架，系統(tǒng)論證高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督的緊迫性，旨在形成有權(quán)有責(zé)、用權(quán)擔(dān)責(zé)、濫權(quán)追責(zé)的制度安排，構(gòu)建科學(xué)、有效的高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。

一、我國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)剖析

要構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督有力的高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，前提是明確高校內(nèi)部權(quán)力的基本架構(gòu)。雖然學(xué)術(shù)界對這一問題的看法存在分歧，但是我們認(rèn)為：高校學(xué)生享有的更多屬于“權(quán)利”，如專業(yè)選擇權(quán)、教師選擇權(quán)、教學(xué)評價權(quán)等，而非擁有某種支配地位和強(qiáng)制性質(zhì)的“權(quán)力”。高校首先是一個學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，從事學(xué)術(shù)活動，但學(xué)術(shù)活動的有序展開離不開行政人員的專業(yè)保障；大學(xué)還是一個教育機(jī)構(gòu)，解答培養(yǎng)什么樣的人、如何培養(yǎng)人以及為誰培養(yǎng)人等與政治使命息息相關(guān)的問題。所以，我國高校內(nèi)部權(quán)力主要包括以各級學(xué)術(shù)委員會為中心的學(xué)術(shù)權(quán)力、以高校校長為首的行政組織掌握的行政權(quán)力和以高校黨委書記為核心的政黨組織擁有的政治權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力與政治權(quán)力共同構(gòu)成了我國高校內(nèi)部權(quán)力的基本形態(tài)。

(一)學(xué)術(shù)判斷權(quán)力

大學(xué)與學(xué)術(shù)相伴相生，如紐曼把大學(xué)描述為探索普遍學(xué)問的場所，洪堡認(rèn)為大學(xué)的核心是發(fā)現(xiàn)知識，弗萊克斯納主張大學(xué)的本質(zhì)就是發(fā)展純學(xué)術(shù)，赫欽斯則將大學(xué)形容為理智社團(tuán)，蔡元培表達(dá)了相似的觀點(diǎn)：大學(xué)是研究學(xué)理的機(jī)關(guān)，大學(xué)為研究純粹學(xué)問之機(jī)關(guān)。大學(xué)起源于人類求知的本性，產(chǎn)生于人類探索世界的欲望。大學(xué)自誕生之日就擔(dān)負(fù)著創(chuàng)造和傳播高深知識的使命，由于高深知識具有深奧性、前沿性和專業(yè)性等特征，只有經(jīng)過長期學(xué)術(shù)訓(xùn)練的專家才能夠準(zhǔn)確理解它的內(nèi)涵，因此，應(yīng)該由學(xué)者決定學(xué)術(shù)活動中的事宜。美國高等教育專家伯頓·克拉克把它描述為：“學(xué)者的專門知識是一種至關(guān)重要的和獨(dú)特的權(quán)力形式，它授予了某些人以某種方式支配他人的權(quán)力?！盵8]121學(xué)術(shù)權(quán)力正是學(xué)者基于其專業(yè)背景和學(xué)術(shù)水平，對學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動所擁有的控制權(quán)。學(xué)術(shù)權(quán)力源于專業(yè)成就和技術(shù)水準(zhǔn)，而非行政級別，學(xué)術(shù)權(quán)力行使的依據(jù)是“技術(shù)權(quán)限”，并非“官僚權(quán)限”[9]。為了保證學(xué)術(shù)活動的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性與公正性，學(xué)者的判斷不應(yīng)受到政治、經(jīng)濟(jì)或宗教等外在因素的干擾，只服從于真理標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)第四十二條對學(xué)術(shù)權(quán)力行使作了原則性規(guī)定。高校學(xué)術(shù)委員會主要履行以下職責(zé)：學(xué)科建設(shè)與專業(yè)設(shè)置審議，教學(xué)與科研成果評定，學(xué)術(shù)糾紛調(diào)查與處理，以及學(xué)術(shù)不端調(diào)查與認(rèn)定。2014年1月，教育部審議通過的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》進(jìn)一步明確：高校的最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)是學(xué)術(shù)委員會，學(xué)術(shù)委員會擁有學(xué)術(shù)審議權(quán)、學(xué)術(shù)評定權(quán)、學(xué)術(shù)決策權(quán)和學(xué)術(shù)咨詢權(quán)。高校要健全學(xué)術(shù)管理制度，尊重并支持學(xué)術(shù)委員會獨(dú)立行使職權(quán)。然而，在我國高校學(xué)術(shù)權(quán)力不斷膨脹的時代背景下，學(xué)術(shù)權(quán)力正逐漸從缺位狀態(tài)演變?yōu)樵轿粻顟B(tài)，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系已經(jīng)由原來對立與矛盾的“顯性沖突”過渡到交融與重疊的“隱性勾連”。呈現(xiàn)學(xué)術(shù)組織官僚化、學(xué)術(shù)資源私利化、學(xué)術(shù)圈子同盟化、學(xué)術(shù)風(fēng)氣庸俗化以及學(xué)術(shù)管理市場化等權(quán)力尋租與異化趨勢，這類現(xiàn)象值得我們關(guān)注和警惕。

(二)行政管理權(quán)力

雖然大學(xué)以學(xué)術(shù)為中心，但學(xué)術(shù)活動并不是能夠自發(fā)開展的。隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，職能的增加，必然要有專門的機(jī)構(gòu)來處理大學(xué)紛繁復(fù)雜的日常事務(wù)以保障學(xué)術(shù)活動的順利推進(jìn)，高校隨之也就由純粹的“學(xué)術(shù)共同體”演變?yōu)椤皩W(xué)術(shù)—行政共同體”。于是，大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相較于其他社會機(jī)構(gòu)的重要標(biāo)識，就是擁有學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。高校行政權(quán)力是以校長為權(quán)力行使主體，以金字塔型等級結(jié)構(gòu)為權(quán)力構(gòu)架，以追求效率和秩序?yàn)橹饕康?，以組織成員對組織規(guī)則的高度服從為標(biāo)志的權(quán)力形態(tài)，其合法性來源于法律法規(guī)的明確授權(quán)和組織部門的正式任命?！陡叩冉逃ā返谌畻l明確規(guī)定：高等學(xué)校成立之日就擁有法人資格，校長不但是學(xué)校的法定代表人，也是學(xué)校教學(xué)、科研和相關(guān)行政事務(wù)的負(fù)責(zé)人。《高等教育法》第四十一條對校長職權(quán)作了清晰的界定，高校校長全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和行政管理工作，依法行使以下職權(quán)：(一)制訂學(xué)校規(guī)章制度與發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校工作方案；(二)組織開展教學(xué)、科研和思想政治教育活動；(三)推舉副校長人選，商議學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，任免學(xué)校中層干部；(四)擬訂和實(shí)施學(xué)校人才方案、落實(shí)重要人才政策和重大人才引進(jìn)計劃，依法聘任與解聘學(xué)校教職員工；(五)負(fù)責(zé)學(xué)生學(xué)籍管理并實(shí)施獎勵或處分，開展招生和就業(yè)工作；(六)規(guī)劃與實(shí)施學(xué)校重大基建工程，制訂與公布年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案。加強(qiáng)審計工作和財務(wù)公開，維護(hù)與管理高校資產(chǎn)；(七)履行法律法規(guī)和學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)。《高等教育法》同時要求，高校校長主持學(xué)校常務(wù)會議或者校長辦公會議，討論決定前置條款中的有關(guān)事項。該條款顯示校長權(quán)力的行使應(yīng)該遵循民主集中制的原則，不是個人權(quán)力更不是專制權(quán)力。以校長為權(quán)力中心的行政權(quán)力體現(xiàn)了科層制組織的基本屬性，然而，科層制在保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行的同時，又不同程度存在繁文縟節(jié)、形式主義、對外部反應(yīng)遲鈍等弊端。高校作為由教師、學(xué)生和行政人員所組成的利益共同體，各利益攸關(guān)方都應(yīng)有參與決策的權(quán)利，都應(yīng)有表達(dá)自身訴求的機(jī)會。因此，高校需要優(yōu)化內(nèi)部管理模式，穩(wěn)步推動組織結(jié)構(gòu)扁平化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力重心適度下沉，構(gòu)建多元利益主體共享高校治理權(quán)的權(quán)力格局。

(三)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

現(xiàn)代高校早已不再是遠(yuǎn)離世俗喧囂的象牙塔，它已經(jīng)步入社會的中心。高等教育涉足社會事務(wù)愈是深入就愈需要用政治眼光去看待它?！爱?dāng)高等學(xué)府卷入日常生活的時候，必然會遇到如何確定目標(biāo)和如何行使權(quán)力來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的爭論，而這些爭論自然具有政治性?！盵10]15布魯貝克曾作過比喻：“就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全交給教授們決定?！盵11]32伴隨高校成為現(xiàn)代社會的軸心機(jī)構(gòu)，其政治化傾向勢不可當(dāng)，于是高等學(xué)校內(nèi)部逐漸產(chǎn)生了政治權(quán)力?！霸谑澜缟洗蠖鄶?shù)國家，高等教育都成為中央政府的組成部分，高等教育的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上取決于中央各部門的性質(zhì)，受到政治權(quán)力的顯著影響?！盵8]133政治是國家意志或政策的表達(dá)，行政則是國家意志或政策的執(zhí)行。我國高校政治權(quán)力是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在高校的延伸和體現(xiàn)，用于保障黨的路線、方針和政策在高校的貫徹和執(zhí)行?！陡叩冉逃ā返谌艞l明確規(guī)定，我國高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。2021年2月26日，中共中央政治局在審議《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》時重申：“必須毫不動搖堅持和加強(qiáng)黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)高校黨的建設(shè)。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)陣地?！绷?xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會議上明確要求：“黨委要抓好政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)，就是要保證高校正確辦學(xué)方向，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在高校中全面發(fā)揮作用；思想領(lǐng)導(dǎo)，就是要掌握高校思想政治工作主導(dǎo)權(quán)，鞏固馬克思主義在高校意識形態(tài)的主導(dǎo)地位，用科學(xué)理論培養(yǎng)人，用正確思想引導(dǎo)人，保證高校始終成為培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的堅強(qiáng)陣地?！比欢?，理論界至今還有少數(shù)人認(rèn)為高校是純粹的學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)權(quán)力才是高校內(nèi)部的基本權(quán)力，行政權(quán)力是輔助性的。高校內(nèi)部不存在所謂的政治權(quán)力，高校應(yīng)該減少甚至排除政治因素的干擾，現(xiàn)實(shí)中也不同程度地存在“淡化”“弱化”“虛化”黨的領(lǐng)導(dǎo)的錯誤言論和觀點(diǎn)。因此，我們必須全面落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，不斷改進(jìn)高校黨建工作，加強(qiáng)黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)。

二、我國高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的必要性

我國高校內(nèi)部權(quán)力主要包括決策層面的政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、執(zhí)行層面的行政管理權(quán)力和知識層面的學(xué)術(shù)判斷權(quán)力。為了保證高校和諧、健康、良性發(fā)展，高校內(nèi)部需建立職責(zé)明確、分工合理、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，需要構(gòu)建三者相互協(xié)調(diào)、彼此制約的權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于權(quán)力固有的負(fù)面作用和擴(kuò)張本能，高校自主權(quán)的雙重屬性和特殊地位，導(dǎo)致高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺失，權(quán)力濫用行為和權(quán)力失范現(xiàn)象時有發(fā)生。

(一)權(quán)力固有的負(fù)面屬性和擴(kuò)張本能

雖然理論界對權(quán)力的內(nèi)涵眾說紛紜，各執(zhí)一詞，但學(xué)術(shù)界大多認(rèn)同，權(quán)力的本質(zhì)就是某一主體制約或影響其他主體的能力，權(quán)力具有普遍的約束性、特殊強(qiáng)制性、單方面意志屬性等特征。權(quán)力是所有機(jī)構(gòu)發(fā)展與壯大的必要前提，也是一切社會安定與和諧的基本保障。德國思想家馬克斯·韋伯(Max Weber)指出，只有借助某種形式的權(quán)力，組織才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，組織才能由混亂變?yōu)橛行?。如果缺乏?quán)力依托，組織的生存都岌岌可危，更妄談組織的長盛不衰了[11]141。然而，權(quán)力運(yùn)行遵循的基本邏輯是：不受約束的權(quán)力容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵12]154德國歷史學(xué)家弗里德里希·邁內(nèi)克(Friedrich Meinecke)認(rèn)為：“一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑?！盵13]347英國行政法學(xué)奠基人威廉·韋德(William Wade)表達(dá)了相似的看法：“所有自由裁量權(quán)都不可避免地會被濫用?！瓱o約束的自由裁量權(quán)的整個概念是不適宜于為公共利益而使用權(quán)力和擁有權(quán)力的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的?！盵14]26英國歷史學(xué)家阿克頓(Lord Acton)說得更為直接：“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[15]342權(quán)力運(yùn)行的悖論突出表現(xiàn)為：它既是真善美的助推器，也是假惡丑的繁殖場。懦弱無能的權(quán)力無法保障社會的安定與團(tuán)結(jié)，不受約束的權(quán)力同樣會嚴(yán)重?fù)p害個人的名譽(yù)和利益。

(二)高校自主權(quán)的雙重屬性與特殊地位

《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第三十一條明確規(guī)定：具備法人資質(zhì)的學(xué)校及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)，自登記注冊或者成立之日起即擁有法人資格。2021年1月1日正式施行的《中華人民共和國民法典》第五十七條認(rèn)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！辈⒎ㄈ朔譃闋I利法人、非營利法人和特別法人。我國公立高校屬于非營利法人中的事業(yè)單位法人?！陡叩冉逃ā返谌畻l具體規(guī)定：高校在承擔(dān)民事責(zé)任的同時，依法享有相應(yīng)民事權(quán)利。并以列舉的方式規(guī)定了高校作為事業(yè)單位法人享有的七大方面自主權(quán)，具體包括自主招生權(quán)、教師評聘權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、文化交流權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)、財產(chǎn)使用權(quán)等。由此可見，高校自主權(quán)是指作為學(xué)術(shù)組織的高校所享有的權(quán)利，它具備民事權(quán)利的典型特征，屬于民事權(quán)利的基本范疇。然而，高校還可以根據(jù)法律法規(guī)的授予和行政機(jī)關(guān)的委托，在其特定的職責(zé)范圍內(nèi)擁有自主決策、自我管理、自定章程的特殊權(quán)力。這在我國相關(guān)法律中同樣得到了體現(xiàn)，如《教育法》第二十八條規(guī)定的學(xué)籍管理權(quán)、對受教育者實(shí)施獎勵或者處分，第七十九條、第八十條、第八十一條對受教育者在國家教育考試中違紀(jì)、舞弊、擾亂考試秩序的處理，對受教育者以抄襲、作弊、剽竊等欺詐行為或者其他不合法手段獲取學(xué)歷證書、學(xué)位證書或者其他榮譽(yù)證書的處罰，第二十八條規(guī)定的對教職工聘任權(quán)，實(shí)施獎勵或者處分權(quán)都具有明顯的強(qiáng)制性、普遍約束性和單方面意志屬性，體現(xiàn)了行政權(quán)力的核心特征，屬于公共權(quán)力的基本范疇。

(三)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督缺失

因?yàn)樨?fù)面作用和擴(kuò)張沖動是權(quán)力的天然屬性，所以歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們：沒有限制的自由裁量權(quán)不適合包括高等學(xué)校在內(nèi)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。法國思想家孟德斯鳩認(rèn)為：“要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[12]154然而，因?yàn)楦咝Ｗ灾鳈?quán)具備行政權(quán)力和民事權(quán)利的雙重特性，在我國高校行政權(quán)力高度泛化，民事權(quán)利嚴(yán)重弱化的現(xiàn)實(shí)背景下，輿論在呼吁保障和維護(hù)高校民事權(quán)利的同時，較少關(guān)注對高校行政權(quán)力的約束和制衡。突出表現(xiàn)在以下三方面：首先，高校內(nèi)部權(quán)力行使不夠民主。高校章程是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施民主管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。2012年由教育部頒布施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十二條規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會、學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會參與學(xué)校相關(guān)事項的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。”雖然絕大多數(shù)高校都陸續(xù)制訂了章程，鼓勵、支持和保障教職員工廣泛參與學(xué)校的民主管理，但少數(shù)高校章程并未對教職工參與學(xué)校管理的途徑、方式尤其是話語權(quán)重等作出具體規(guī)定，教職工的民主管理權(quán)事實(shí)上僅限于政策建議權(quán)。其次，高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督有待改進(jìn)。雖然根據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等相關(guān)文件規(guī)定，近年來有關(guān)部門通過聽取工作匯報、開展個別談話、受理來信來訪、調(diào)閱數(shù)據(jù)資料、召開座談會等方式先后開展了數(shù)輪高校巡察或督查工作，對于高校貫徹黨的路線方針政策，全面落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任發(fā)揮了積極的作用。但由于學(xué)術(shù)的專業(yè)性與高深性使其遠(yuǎn)離普通人的生活，高校權(quán)力尤其是學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行具有隱秘性和欺騙性，因此，依然無法徹底根除高校權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象。最后，高校權(quán)力運(yùn)行透明化程度有待提升。雖然2019年修訂后的《政府信息公開條例》堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，第五十五條明確規(guī)定，教育信息公開由國務(wù)院主管部門根據(jù)實(shí)際需要制定，但這一規(guī)定仍未從根本上解決高校信息公開事項不清晰的問題。21世紀(jì)教育研究院曾對教育部直屬高校信息公開情況進(jìn)行過第三方評價，雖然75所教育部直屬高校信息公開程度較往年有了較大幅度改進(jìn)，但依然存在公開內(nèi)容未經(jīng)分類，公開時間不夠及時，公開信息質(zhì)量欠佳等諸多問題[16]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前仍有部分高校沒有設(shè)立信息公開機(jī)構(gòu)，信息公開制度的制定依然存在明顯不足[17]。

三、高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

權(quán)力與責(zé)任屬于孿生兄弟，缺乏約束的權(quán)力猶如決堤之洪水，沖垮正義之堤壩，帶來毀滅與災(zāi)難。依靠人格修養(yǎng)，憑借道德自律往往很難防范權(quán)力濫用，所產(chǎn)生的后果大多是只行使權(quán)力，不擔(dān)負(fù)責(zé)任。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近五年來，全國教育系統(tǒng)案件中高校職務(wù)犯罪案件就占據(jù)了約1/4的比例，基建、財務(wù)、采購、招生、后勤服務(wù)等部門和環(huán)節(jié)的案發(fā)率竟高達(dá)82%[18]。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站通報，2020年，全國至少有35名教育系統(tǒng)廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部接受審查調(diào)查或黨紀(jì)處分[19]。2022年5月11 日，教育部公開曝光第八批8起違反教師職業(yè)行為十項準(zhǔn)則典型案例，涉及高校教師學(xué)術(shù)不端、發(fā)表不當(dāng)言論等權(quán)力失范行為。因此，加強(qiáng)對高校內(nèi)部權(quán)力的制約與監(jiān)督勢在必行，構(gòu)建有效的高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制迫在眉睫。應(yīng)該健全以制度制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等為一體的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，深入推進(jìn)高校法治化和治理現(xiàn)代化。

(一)以制度制約高校權(quán)力是基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！憋@然，以制度制約權(quán)力是制約和監(jiān)督高校內(nèi)部權(quán)力的基礎(chǔ)，具體而言就是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度。其構(gòu)架主要包括以下兩大層面：首先是宏觀層面(優(yōu)化高校外部治理環(huán)境)：政府宏觀調(diào)控、社會廣泛參與、大學(xué)自主辦學(xué)、市場靈活調(diào)節(jié)；其次是微觀層面(理順高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu))：黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》中，把建設(shè)具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育制度作為我國深化教育體制機(jī)制改革的主要目標(biāo)指向?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確指出，健全中國特色的大學(xué)董事會制度，不斷夯實(shí)學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)評價、專業(yè)設(shè)置和學(xué)科發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，持續(xù)發(fā)揮高校教師在科學(xué)研究、文化傳播和大學(xué)治理中的重要作用。穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度改革，不斷積累黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮高校董事會或理事會、各級學(xué)術(shù)委員會在高校發(fā)展中的正面作用。但是這些改革在推行過程中遭遇到了既得利益者的強(qiáng)烈抵制。面對不斷曝光的高校權(quán)力濫用現(xiàn)象，我們不能簡單模仿、照搬國外大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和模式，而是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思主義指導(dǎo)地位，堅持為黨和人民事業(yè)服務(wù)，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，傳承優(yōu)秀文化，扎根中國大地辦大學(xué)，走出一條建設(shè)中國特色、世界一流大學(xué)的新路。

(二)以權(quán)力制約高校權(quán)力是核心

黨的十九大報告明確要求，要保證決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)既相互協(xié)調(diào)又彼此制約。不斷健全人民民主制度，創(chuàng)新人民民主生活，完善人民民主形式，保障人民依法行使選舉權(quán)、管理權(quán)、協(xié)商權(quán)、決策權(quán)。避免權(quán)力高度集中與壟斷，防止權(quán)力主體集決策制定者、方案實(shí)施者和過程監(jiān)督者于一身。我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力三種類型，體現(xiàn)了我國社會主義的政治制度，反映高校自主管理的內(nèi)在需求，彰顯了高等學(xué)校的教育屬性。但當(dāng)政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力彼此滲透、相互影響時，也容易出現(xiàn)權(quán)力的缺位、越位、錯位、爭位現(xiàn)象。當(dāng)政治權(quán)力過于膨脹時，就會導(dǎo)致黨政權(quán)力邊界模糊，黨政不分、以黨代政、黨委包攬一切的現(xiàn)象。當(dāng)行政權(quán)力過于強(qiáng)旺時，容易加劇學(xué)術(shù)活動的官僚化，干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的正常運(yùn)行。當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力缺乏約束時，不可避免會導(dǎo)致高校學(xué)霸泛濫、學(xué)閥盛行，影響學(xué)術(shù)判斷的公正性、民主性和科學(xué)性。“不管是學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、政治權(quán)力，其中任何一方在學(xué)校治理中處于絕對優(yōu)勢或劣勢地位，都將帶來混亂甚至災(zāi)難。只有三種權(quán)力各司其職，各行其道，才能推進(jìn)高校有序運(yùn)行與平穩(wěn)發(fā)展。否則，高校難免淪陷成為權(quán)力的角斗場?！盵20]因此，健全權(quán)力制衡機(jī)制是權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行的核心。高校必須健立職責(zé)明確、責(zé)任清晰、責(zé)任可查的問責(zé)制度；采用強(qiáng)化職責(zé)、淡化級別、薪責(zé)相配、事職相符、能進(jìn)能出、可上可下的教育職員制度；實(shí)行但凡制訂重大決策、任免重要領(lǐng)導(dǎo)、興修重大工程和使用大額資金，必須經(jīng)協(xié)商決定的民主決策制度。

(三)以監(jiān)督制約高校權(quán)力是關(guān)鍵

高校權(quán)力平穩(wěn)、有序運(yùn)行的關(guān)鍵是以監(jiān)督制約權(quán)力。一方面，切實(shí)加強(qiáng)高校權(quán)力外部監(jiān)督機(jī)制。各省區(qū)市黨委應(yīng)通過健全巡視制度及時發(fā)現(xiàn)高校權(quán)力運(yùn)行中存在的問題。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》，拉開了高校領(lǐng)導(dǎo)納入紀(jì)檢體制改革的序幕。2021年修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》指出，高校紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委共同領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，上級紀(jì)委在監(jiān)督檢查、紀(jì)律審查等領(lǐng)域加強(qiáng)了對高校紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。這既強(qiáng)化了高校紀(jì)委的嚴(yán)肅性和獨(dú)立性，又提升了高校紀(jì)檢的監(jiān)察力和執(zhí)行力。另一方面，不斷完善高校權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督體系。黨的十九屆四中全會要求，健全事業(yè)單位民主管理制度和職工代表大會制度，維護(hù)職工參與單位事務(wù)和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利?！陡叩冉逃ā吠瑯用鞔_，教職工代表大會是高校開展內(nèi)部監(jiān)督的重要載體，是教職工行使合法權(quán)利主要途徑，是學(xué)校實(shí)施民主管理的基本組織。然而，當(dāng)前面臨的主要問題是：雖然絕大多數(shù)高校都建立了教職工代表大會制度，但由于種種原因，教職工代表大會在高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督中并沒有發(fā)揮足夠的作用。與其他社會組織相比，高校民主管理相對滯后，監(jiān)督機(jī)制有待改進(jìn)。因此，修訂和完善《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》迫在眉睫，如擴(kuò)大教職工代表大會中普通教職工的比例、增加教代會代表參與廉政建設(shè)責(zé)任制考核評定及領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉活動。

(四)以權(quán)利制約高校權(quán)力是保證

李克強(qiáng)總理明確指出：政府一切權(quán)力來自人民、源自法授[21]。同樣，高校內(nèi)部權(quán)力來自師生、源自章程。維護(hù)師生的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)是推動依法治校，增強(qiáng)高校權(quán)力行使透明度，制約高校權(quán)力的重要保證?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求明確權(quán)力運(yùn)行程序，落實(shí)權(quán)力清單制度，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、服務(wù)公開、管理公開、結(jié)果公開?！陡叩冉逃ā返谒氖臈l規(guī)定，高校應(yīng)及時公開本校辦學(xué)水平和辦學(xué)狀況等信息，接受教育行政部門監(jiān)督和評估。2010年施行《高等學(xué)校信息公開辦法》明確了高校信息公開的目的和內(nèi)容，公開的途徑和要求，監(jiān)督和保障機(jī)制。2014年，教育部列舉了50條高校信息公開事項清單，并要求高校建立即時公開制度，完善年度報告制度，構(gòu)建統(tǒng)一公開平臺，加強(qiáng)公開監(jiān)督檢查。2019年，教育部要求特長生招生、財務(wù)預(yù)算和決算、校級領(lǐng)導(dǎo)干部社會兼職、因公出國等納入高等學(xué)校信息公開事項清單。2020年1月，教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》再次要求：“依法健全信息公開機(jī)制，加大主動公開力度，自覺接受社會監(jiān)督。”高校應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和政府的相關(guān)規(guī)定，凡是不涉及政府機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和人身隱私的信息，理論上都應(yīng)該公開，可以優(yōu)先向社會公開基建工程、物資采購等權(quán)力容易濫用的領(lǐng)域。要秉持公開時間的及時性與公開途徑的多樣性相協(xié)調(diào)，公開內(nèi)容的確鑿性與公開方法的新穎性相結(jié)合，公開承諾的有效性與公開步伐的穩(wěn)定性相統(tǒng)一。不斷完善校務(wù)公開制度，探索校務(wù)公開途徑，優(yōu)化校務(wù)公開流程，拓寬校務(wù)公開范圍，讓高校辦學(xué)活動沐浴在法制的陽光下，不斷減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，抑制權(quán)力濫用行為。

四、結(jié) 語

綜上所述，加強(qiáng)對高校內(nèi)部權(quán)力的制約與監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)、有效的高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制具有緊迫性和必要性。本文構(gòu)建了以制度制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等為一體的高校權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，以深入推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是，這里需要特別說明的是，高校內(nèi)部權(quán)力的制約與監(jiān)督并非只有上述四條途徑。黨的二十大報告明確指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長治久安。”依法治校是依法治國的組成部分，是高校治理體系的核心環(huán)節(jié)。在我國逐步走向教育法治化的今天，衡量高校管理工作的好壞與成敗標(biāo)準(zhǔn)，已不僅僅體現(xiàn)在管理效率的高低，還要看其能否為個體權(quán)益提供必要的保障，能否為高校的有序運(yùn)行提供堅實(shí)的支撐?！胺ㄖ蜗纫喂?，治官先要治權(quán)，治權(quán)就是要將權(quán)力的運(yùn)行納入法治的軌道。”[22]“法律對于個體權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，對于失控的權(quán)力則是一種抑制器?！盵13]290因此，以法律制約權(quán)力是制約高校內(nèi)部權(quán)力的重要途徑。此外，《禮記·大學(xué)》開宗明義就講到：“大學(xué)之道，在明明德，在親民，在止于至善。”并提出了“格物、致知、正心、誠意、修身、齊家、治國平天下”品行修養(yǎng)的八階段?！抖Y記·中庸》則要求：“莫見乎隱，莫顯乎微，故君子慎其獨(dú)也?！奔磦€人獨(dú)處時，也要做到表里如一，堅守底線，也就是我們常說的要“慎獨(dú)”。孔子曰：“導(dǎo)之以政，齊之以刑，民免而無恥。導(dǎo)之以德，齊之以禮，有恥且格?！币馑际钦f，用政令訓(xùn)導(dǎo)人，用刑罰管束人，人們因?yàn)閼峙滦塘P而服從，但是不知廉恥；如果用德行教化人，用禮法規(guī)范人，人們就會懂得廉恥走上至善之路。因此，以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化規(guī)約權(quán)力同樣是高校內(nèi)部權(quán)力制約的重要途徑。由于受時間的影響和篇幅的制約，本文對此不再贅述，待日后再作深入研究。