單大圣

(國務院發(fā)展研究中心，北京 100010)

2021年，我國各級各類學校共有專任教師1844.37萬人，[1]為支撐世界最大規(guī)模的教育體系奠定了堅實的基礎。為教師退休后提供可靠的養(yǎng)老保障，是增強教師崗位幸福感、事業(yè)成就感、社會榮譽感，提高教師職業(yè)吸引力，引導全社會尊師重教的重要手段。相對于薪酬、培訓、職稱評聘、表彰獎勵等即期的待遇政策，退休養(yǎng)老保障制度作為長期待遇政策，具有穩(wěn)定預期的顯著效果，對于鼓勵教師潛心從教、長期從教，養(yǎng)成富有愛心、用心用情的教學行為，具有不可替代的作用，是教師待遇保障政策體系中最應該加強的內容。

一、我國教師退休養(yǎng)老保障制度的歷史沿革

教師退休養(yǎng)老保障制度涉及法定退休年齡、退休費用籌集方式、退休待遇計發(fā)辦法以及更廣義的退休人員管理服務等內容。我國公辦學校教師的身份是事業(yè)單位工作人員，公辦學校教師退休養(yǎng)老保障屬于事業(yè)單位社會保障制度的范疇。

(一)教師退休養(yǎng)老保障制度的建立(1955—1978年)

我國事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障制度始建于20世紀50年代。1955年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》規(guī)定，男年滿60歲、女年滿55歲可以退休，由各級人事工作部門辦理退休手續(xù)，退休金與本人工資掛鉤，由居住地的縣級民政部門另列預算支付。[2]“文革”期間，在各種因素的影響下，整個國家的社會保障工作都受到嚴重沖擊，大量的干部、工人無法正常退休(退職)。1978年，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，恢復了機關和事業(yè)單位退休(退職)制度?！稌盒修k法》再次明確，事業(yè)單位干部男年滿60歲、女年滿55歲可以退休，退休由所在單位按照干部管理權限報任免機關批準，退休費與本人標準工資掛鉤，由原工作單位負責，就地安置的退休人員由原工作單位管理。[3]在改革開放之后很長一段時期里，《暫行辦法》成為規(guī)范我國機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障工作最權威的政策文件。由于機關和事業(yè)單位主要由財政供款，教師退休養(yǎng)老保障實際上是一種由財政籌資、退休費與本人工資掛鉤的養(yǎng)老保障制度。

(二)教師退休養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)定發(fā)展與“雙軌制”的形成(1979—2008年)

由于歷史的原因，我國從新中國成立時起，就針對機關事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工兩類群體，形成兩套退休養(yǎng)老保障制度。兩套制度的女性法定退休年齡、籌資政策、待遇政策、資金管理方式都有區(qū)別。對企業(yè)職工而言，男年滿60歲、女年滿50歲可以退休，退休費由企業(yè)繳納的具有一定社會統(tǒng)籌性質的勞動保險基金支付。不過在計劃經濟時期統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，兩套制度分割的狀況以及造成的矛盾問題并不突出。改革開放以后，隨著經濟體制改革向縱深推進，原有的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度逐漸呈現出不適應新形勢的態(tài)勢，不得不對繳費方式、基金管理方式、待遇計發(fā)方式等進行結構性改革，逐步形成企業(yè)與職工在職時共同繳納基本養(yǎng)老保險費、基金實行社會統(tǒng)籌、退休待遇與繳費相聯系的制度，退休人員被納入社會化管理服務體系，這也構成了改革開放以后我國社會保障制度改革的主線。相比較而言，事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障制度受到的沖擊不大，一直沿用過去的做法，還是實行財政支付、單位管理、退休費與本人工資掛鉤的制度。有限的改革主要是對部分教師、醫(yī)生、科技人員等的退休年齡和退休金做了若干調整。比如，1983年國務院頒布的《關于延長部分骨干教師、醫(yī)生、科技人員退休年齡的通知》指出，中小學骨干教師經申請審批，男性可延長至 65 歲，女性可延長至 60 歲退休。此外還對老干部、高級專家、縣(處)級女干部延長退休年齡作出規(guī)定，[4]不過各地在執(zhí)行這些政策時做法不一，并未形成普遍性的制度。1993年《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)突破了機關事業(yè)單位退休金計發(fā)辦法，規(guī)定縣級以上政府可適當提高長期從事教育教學工作的中小學退休教師的退休金比例。[5]各地在貫徹落實《教師法》過程中對中小學教師一般按照“滿三十年教齡的男教師、滿二十五年教齡的女教師，退休后按照100%比例計發(fā)退休金”執(zhí)行，有條件的地方還在教師原退休金基礎上給予補貼。值得注意的是，這一時期民辦學校開始異軍突起，成為我國教育事業(yè)的重要增長點。因民辦學校在機構類型上屬于民辦非企業(yè)單位，民辦學校教師一般按當地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。

隨著改革的深化，機關事業(yè)單位人員與企業(yè)人員退休養(yǎng)老保障制度漸趨分離，且差異越來越大，形成“雙軌制”格局。而且，由于二者的結構不同，機關事業(yè)單位人員退休費由財政或原單位承擔，按“最終工資”的一定比例分檔計算，替代率遠高于企業(yè)，導致同等資歷、層次的退休人員，在機關事業(yè)單位退休的待遇遠高于企業(yè)。即使國家從2004年開始連續(xù)18年增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，仍無法有效緩解兩者之間的待遇差距。

退休養(yǎng)老保障“雙軌制”對教師隊伍建設具有多重影響。一方面，教師作為事業(yè)單位工作人員，與其他社會人群相比，退休待遇相對比較豐厚，比如有學者曾經概括“兩個高工不如一個機關勤雜工，三個高工不如一個小學教師?！盵6]這當然有利于提高教師職業(yè)吸引力，吸引更多優(yōu)秀人才從教，穩(wěn)定教師隊伍。另一方面，與企業(yè)退休人員逐步納入社會化管理不同，教師退休后仍由原單位管理，個人的身心健康和物質、文化生活還能得到學校的人文關懷，這可以增強教師的歸屬感、榮譽感，有利于鞏固教師主體地位，激勵他們更加用心用情從教。我國各地還有鼓勵退休優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村和基層學校支教講學的專門計劃，背后就有教師退休養(yǎng)老保障制度的支撐。但同時也要看到，“雙軌制”也對教師校內校外雙向流動造成了一定的障礙，對改善學校人力資源管理、激發(fā)教師活力形成了一定的制約。當前，將公辦學校教師、民辦學校教師納入兩種截然不同、彼此分離的制度，造成兩類學校教師的身份鴻溝，不利于教師全行業(yè)管理，對民辦教育穩(wěn)定健康發(fā)展也極為不利。[7]隨著我國社會保障制度逐步走向成熟，從國家治理現代化和促進社會公平的角度出發(fā)，亟待改革“雙軌制”，以促進社會保障制度統(tǒng)一、規(guī)范。

(三)教師退休養(yǎng)老保障制度的模式變革(2009年至今)

其實，消除退休養(yǎng)老保障“雙軌制”的呼聲一直貫穿于我國社會保障改革全過程，也經歷了政策制定部門的長期權衡。2009年，國家率先在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市部署事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點，內容包括改革籌資和待遇模式、實行基金省級統(tǒng)籌、建立職業(yè)年金制度、實行社會化管理服務等，以緩解機關事業(yè)單位人員、企業(yè)人員退休待遇“雙軌制”造成的矛盾。[8]這次改革試點的基本方向是正確的，但是由于試點未覆蓋機關公務員，也沒有明確職業(yè)年金配套改革的具體方案，使得社會輿論將改革目標解釋為“事業(yè)單位退休待遇將大幅度降低”“減輕財政負擔”等，導致試點最后難以繼續(xù)。

2015年，國家決定統(tǒng)一改革現行機關、事業(yè)單位工作人員退休保障制度，建立與企業(yè)大體相同的基本養(yǎng)老保險制度模式，建立職業(yè)年金制度，逐步實行社會化管理服務。教師是這一改革涉及人數最多的群體，各地按照中央要求，同步推進教師退休養(yǎng)老保障制度改革，在保持待遇水平不降低的前提下實現了制度模式的平穩(wěn)有序轉換。

在新制度框架下，教師退休養(yǎng)老保障制度包括兩個層次。第一層次是基本養(yǎng)老保險制度。這一制度在籌資方式上將過去的由財政供款改變?yōu)橛蓡挝缓蛡€人共同承擔，單位繳納本單位人員工資總額的16%，個人繳納本人繳費工資的8%?；攫B(yǎng)老金待遇分為基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，與社會平均工資和本人繳費掛鉤?；攫B(yǎng)老保險實行屬地化管理，養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。不過，雖然機關事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在退休養(yǎng)老保障制度模式上實現了統(tǒng)一，但是在基金管理上仍然分開建賬。第二層次是職業(yè)年金制度。這是新建立的制度，教師職業(yè)年金由單位按工資總額的8%繳費、個人按本人繳費工資的4%繳費，實行個人賬戶管理，政府提供相應的經費保障。

我國教師退休養(yǎng)老保障制度改革的另一內容是調整法定退休年齡。與世界其他國家相比，我國法定退休年齡明顯偏低，加上提前退休等因素，實際平均退休年齡只有54歲。[9]這個問題在國家人口年齡結構處于老年系數較低的階段還不太突出，但隨著我國人口老齡化進程不斷加快加深，老年贍養(yǎng)率加速上升，社會保障基金的收支壓力急劇增大，調整法定退休年齡已迫在眉睫。21世紀初，有關部委研究機構即開始研究延長退休年齡問題。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要研究制定漸進式延遲退休年齡政策，黨的十八屆五中全會再次提出要出臺漸進式延遲退休年齡政策。與此同時，2015年，中組部、人社部下發(fā)通知，規(guī)定事業(yè)單位中擔任黨務、行政管理工作的相當于正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業(yè)技術人員，年滿60周歲退休，也可以在年滿55周歲時自愿退休。[10]這一通知也適用于教師群體。

但是，涉及所有社會成員的延遲法定退休年齡問題，仍然重大而敏感。2016年，人社部主要負責人表示，延遲退休方案當年會按照相關程序批準后推出向社會征求意見；[11]2017年，人社部負責人又表示，考慮到延遲退休年齡政策涉及每一個人的切身利益，加上就業(yè)壓力較大，需要繼續(xù)深入研究論證這項政策。[12]這也反映出延遲退休政策的高度敏感性和復雜性。事實上，延遲退休政策一直就是社會討論熱點，也產生了許多爭議。有關機構的網絡調查顯示，延遲退休年齡政策提出之初，反對比例一度超過90%。[13]當然，不同社會群體的實際情況和現實需求不同，看法差別也較大。具體到教師群體，不同地區(qū)教師、男教師和女教師、各級各類學校教師對這一政策的認識也有較大的差異。近年來，隨著政策宣傳力度的加大，延遲退休年齡的社會接受度正在提升?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出要按照“小步調整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧”的原則延遲法定退休年齡。[14]2022年，山東、江蘇等地已開始試點實施，預計這一政策很快將進入具體實施階段。

二、教師退休養(yǎng)老保險制度改革的國際趨勢與中國取向

現代社會保障制度是在工業(yè)化過程中發(fā)展起來的，由于經濟發(fā)展水平的制約，各國社會保障制度在建立初期一般只能覆蓋極少數人群，包括公立學校教師在內的公共部門雇員總是優(yōu)先覆蓋的對象。因此，教師退休養(yǎng)老保障制度建成時間通常要早于其他社會人群，相應的待遇也相對豐厚。經過不斷發(fā)展，各國教師退休養(yǎng)老保障制度存在不少差異，呈現出不同模式。但是，這些制度模式也不是界限分明、一成不變的，各國也在相互鏡鑒中對養(yǎng)老保障制度進行改革優(yōu)化，形成更加符合社會保障規(guī)律的特征。這些改革趨勢對于我們理解和認識當下我國教師退休養(yǎng)老保障制度的改革選擇具有借鑒意義。

(一)教師退休養(yǎng)老保障制度的主要模式及其類型

世界各國教師退休養(yǎng)老保障制度在籌資模式、待遇計發(fā)方式、基金管理方式等方面各有不同。

從籌資模式上看，主要有三種類型。一是一般稅收供款。比如，德國由政府財政統(tǒng)一負擔，通過稅收為教師(公職人員)養(yǎng)老金融資。二是社保繳費供款。比如，瑞典公共部門職員由國家或單位和個人共同負擔社保繳費。三是個人繳費供款。比如，智利所有公共部門雇員均設立個人賬戶，由個人繳費積累形成。隨著人口老齡化加劇，政府財政壓力逐漸加大，各國教師(公職人員)養(yǎng)老保險制度都在不斷強化國家、單位和個人責任共擔原則，更多引入單位和個人繳費因素。[15]

從待遇計發(fā)方式上看，有兩種類型。一是待遇確定型(Defined Benefit，DB)，即事先明確個人未來的養(yǎng)老金待遇水平，待遇與個人繳費多少沒有必然聯系，一般與工資水平、服務年限等掛鉤。這是許多國家早期建立公立學校教師養(yǎng)老保障制度時經常采取的待遇計發(fā)方式，主要是為了保障退休待遇的穩(wěn)定性，避免個人承擔養(yǎng)老基金投資失利而縮水的風險。[16]二是繳費確定型(Defined Contribution，DC)，即事先確定繳費水平或繳費計算規(guī)則，待遇水平由繳費積累及投資收益確定。事實上，經過長期發(fā)展，大多數國家公辦學校教師退休金計發(fā)方式都引入了與繳費關聯的機制，呈現DB和DC相結合的混合模式，既注重公平，也體現教師職業(yè)的差異性。有的國家 DB 待遇占主導，有的國家DC待遇占主導。

從基金管理方式看，對于不同籌資模式形成的社?；?，一般有兩種財務處理方式：基金積累制度和現收現付制。前者是指在職者的社保繳費逐年積累，積累的資金及其投資收益用于其本人退休后的養(yǎng)老金支付，后者是指在職者的社保繳費直接用于支付當期退休者的退休金。需要指出的是，完全的基金積累制度和現收現付制都是一種理想模型，大多數國家都是采取介于兩者之間的部分積累制。但是，在老齡化程度加深的背景下，各國都更加注重基金積累與投資。

從制度結構看，各國建立的教師(公職人員)退休養(yǎng)老保障制度在初期都是單一的國家負責制度，經過不斷改革，都轉向多層次制度。比如，英國養(yǎng)老金體系由國家基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老金等部分構成；加拿大養(yǎng)老金體系由國家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計劃組成。一般來說，職業(yè)養(yǎng)老金制度在建立多層次養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮著重要作用，多數國家都為教師(公職人員)建立了職業(yè)養(yǎng)老金計劃。[17]

綜合來看，我國2015年建立的教師退休保障新制度采取單位與教師個人繳費供款、待遇計發(fā)兼顧公平與效率、積極發(fā)展教師職業(yè)年金等，與國外尤其是發(fā)達國家教師退休保障制度改革趨勢基本是一致的。

(二)教師養(yǎng)老保障制度與國家統(tǒng)一社會保障制度的關系

世界各國在發(fā)展公共教育事業(yè)時，也都十分重視教師退休保障制度建設，并給予特別的優(yōu)待。隨著社會保障向全民覆蓋，各國普遍面臨是否將教師納入國家統(tǒng)一社保制度的問題。從公立學校教師與其他社會群體養(yǎng)老保障制度的關系來看，各國體制主要可以劃分為三種類型。

一是獨立型，即公立學校教師作為公共部門雇員，退休養(yǎng)老保障制度單獨設置，與私人部門養(yǎng)老保障制度分開。比如德國、法國等歐洲國家均建立了歷史悠久的、獨立的公職人員養(yǎng)老保險制度。還有一些國家比如韓國，在公職人員養(yǎng)老保險制度中建立單獨的學校教職員養(yǎng)老保險計劃。

二是部分融合型，即包括公立學校教師在內的公共部門雇員參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，同時附加補充保險制度。比如，美國公共養(yǎng)老金計劃(OASDI)覆蓋全民，同時公立學校教師也參加州立教師養(yǎng)老金計劃，但各州教師情況不一，有“聯邦基本養(yǎng)老保險待遇+職業(yè)年金”和僅享受州政府養(yǎng)老金或州(地方)公共部門養(yǎng)老金兩種形式。[18]英國公立學校教師參加覆蓋全民的國家基本養(yǎng)老保險，同時加入職業(yè)年金制度。日本針對全體國民建立了國民年金制度，在此基礎上分別針對非政府部門雇員、政府部門雇員建立厚生年金和共濟年金制度。近年來，一些采取獨立的公職人員養(yǎng)老保險制度的國家也逐步轉向此種類型。

三是完全融合型，即公立學校教師與其他群體一樣均參加國家統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，如新加坡、智利等國。新加坡政府雇員養(yǎng)老保險制度與非公職人員養(yǎng)老金制度完全融合，都加入中央公積金制度。智利所有公共部門職員同私人部門雇員一同參加全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實行完全的個人賬戶積累制。

此外，大多數國家私立學校教師都參加私人部門雇員養(yǎng)老保險制度，也有一些國家針對私立學校采取一些特殊的支持政策。比如，日本各級政府參與對私立學校補充養(yǎng)老保險的供款，并給予一定的補助。韓國在20世紀70年代頒布《私立學校教職員工年金法》，參照公務員年金制度，建立政府撥款支持下的私立學校教職員工年金制度。[19]

我國公辦學校教師退休保障制度在改革過程中總體向著與國家統(tǒng)一社會保障制度融合的趨勢發(fā)展，但是并未做到完全融合；同時，針對私立學校教師也沒有特殊的制度安排。有關制度未來仍有進一步改革優(yōu)化的空間。

(三)教師退休年齡

對于退休，可以在兩個意義上理解。一是勞動者在就業(yè)收入和休閑之間作出永久退出勞動力市場的選擇；二是勞動者的勞動能力衰退，需要領取養(yǎng)老金獲得收入保障。國際上一般有強制退休和彈性退休兩種退休方式，強制退休年齡一般與國家強制建立的養(yǎng)老金制度有關。在退休年齡設置方面，各國一般會規(guī)定最低退休年齡、法定退休年齡和最高退休年齡。個人可以申請在最低退休年齡時退休，提前領取退休金，給付按照距離標準退休年齡的年數遞減；個人在達到法定退休年齡時退休，可以領取全額養(yǎng)老金；個人超過法定退休年齡時退休，領取的養(yǎng)老金則按照比例增加。比如，瑞典領取全額養(yǎng)老金的退休年齡是 65 歲，個人可以提前到60歲退休或者延后到 70歲退休。[20]根據一項對OECD 17個國家的統(tǒng)計，最低退休年齡一般設置在60歲左右，法定退休年齡一般在65歲左右，大多數國家實行男女退休年齡統(tǒng)一政策。[21]

隨著人口預期壽命的延長，社會對老年人的撫養(yǎng)負擔越來越重，發(fā)達國家很早就謀劃分階段、漸進式提高法定退休年齡。比如，美國自1983年開始啟動延長法定退休年齡的計劃，目前領取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲，領取全額養(yǎng)老金的退休年齡為67歲。德國于2007 年通過法案，決定到2029年，將法定退休年齡從65歲提高到67 歲。法國也克服重重阻力通過立法，將領取全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲。發(fā)達國家另一個改革趨勢是建立彈性退休制，即允許個人自主選擇退休時間和退休方式，以更好地實現工作和退休之間的平衡。過去30年里，英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等逐漸取消默認退休年齡，部分國家明確規(guī)定禁止雇主強制高齡勞動者退休。[22]日本于2021年實施《高齡者雇傭安定法》，禁止企業(yè)招錄員工時設置年齡限制，規(guī)定最高退休年齡為 70 歲。

值得注意的是，在一些國家，教師(公職人員)養(yǎng)老保險制度通常比國內其他群體實施得要早，待遇也更豐厚，而且在制度發(fā)展早期，法定退休年齡也偏低。比如，美國某些州曾規(guī)定教師50歲或者55歲即可申請?zhí)崆巴诵?，法國也曾?guī)定小學教師年滿55歲時可以退休。[23]近年來，隨著全社會法定退休年齡普遍延遲，各國教師(公職人員)退休年齡也隨之延遲，并逐步向統(tǒng)一的退休年齡看齊，提前退休的條件也更加嚴格。

我國教師法定退休年齡與國內其他群體基本一致，女性教師比其他女性勞動者退休還要稍晚一些。但是相較于發(fā)達國家，我國法定退休年齡整體偏低，現在又面臨著“未富先老”的嚴峻挑戰(zhàn)，對包括教師在內的各類社會人群延遲退休年齡已刻不容緩，這方面的工作也提上了議事日程。

三、完善我國教師退休養(yǎng)老保障制度的思路

教師養(yǎng)老保障涉及教師切身利益，社會關注度高。同時，養(yǎng)老保障的政策性很強，面臨著嚴格制度約束。如前所述，我國教師退休養(yǎng)老保障制度總體是好的，但是從提高教育質量、改善教育治理、實現教育現代化的角度來說，還有進一步改進完善的空間。

(一)準確把握教師在統(tǒng)一社會保障制度中的身份

一段時期以來，學術理論界和社會輿論從改善教師待遇、提高社會地位的角度，提出諸如提供退休補貼、提高教師退休金水平等建議。這些建議對于引導社會認識教師職業(yè)的特殊重要性，督促相關部門從整體上完善教師待遇保障政策，具有一定的促進作用。但是，單就退休養(yǎng)老保障這一待遇政策來說，政策改進的方向需要慎重考慮。

社會保障作為一項面向所有公民的強制性社會制度，其發(fā)展具有自身特定規(guī)律。發(fā)達國家社會保障制度建設大都經歷了從分散走向統(tǒng)一的過程，因為統(tǒng)一社會保障制度既是市場經濟的內在要求，也是將不同地區(qū)、不同民族、不同文化傳統(tǒng)的社會成員整合起來，以增進社會團結和國家認同的基礎性制度。[24]如前所述，受發(fā)展不平衡基本國情的制約，我國社會保障制度創(chuàng)立和擴面經歷了分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分人群推進的非均衡發(fā)展路徑，形成了相對分散的社會保障制度結構。下一階段的改革任務是消除制度的碎片化特征，建立統(tǒng)一、規(guī)范的制度。在統(tǒng)一的社會保障制度下，必須杜絕各類“小政策”。因此，改進教師退休養(yǎng)老保障政策的著力點并不在于爭取特殊政策和特殊待遇，而是要通過爭取教師的特殊法律地位，解決教師以何種身份參加機關事業(yè)養(yǎng)老保險的問題。也就是說，不能將教師視為一般的社會事業(yè)單位工作人員或專業(yè)技術人員，而應視為承擔公共教育服務國家責任的公職人員，從而應當在待遇政策方面與公務員并軌。如我國《教師法》就有“教師平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平并逐步提高”的規(guī)定。[5]

關于教師法律地位問題，教育理論界已經呼吁多年。2018年，中共中央、國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確了公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位。[25]2021年，教育部公布的《中華人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》貫徹了這一要求，明確指出：“公辦中小學教師是國家公職人員，依據規(guī)范公職人員的相關法律規(guī)定，享有相應權利，履行相應義務?！盵26]基于此，筆者建議相關部門可以沿著這一思路拓展深化，在國家公職人員框架內研究教師退休養(yǎng)老保障問題。比如，比照《中華人民共和國公務員法》，公辦學校教師可以突破國家法定退休年齡限制，按照“工作年限滿三十年的”或“距國家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年的”條件提前退休，[27]亦可在教育領域率先探索實行彈性退休制。

(二)探索優(yōu)化教師職業(yè)年金制度的途徑

我國社會保障制度的改革方向除了統(tǒng)一、規(guī)范外，還要向多層次、多支柱發(fā)展。對退休養(yǎng)老保障制度來說，需要統(tǒng)一、規(guī)范的是第一層次——基本養(yǎng)老保險制度，必須強化這一制度的剛性約束，不能自行其是、搞變通。對制度的第二層次——職業(yè)年金制度，包括機關事業(yè)單位的職業(yè)年金，以及企業(yè)和其他類型單位的企業(yè)年金，則應該堅持共同而有區(qū)別的原則，以充分調動參保單位和各方面的積極性。

與企業(yè)及其職工自愿建立企業(yè)年金不同，教師職業(yè)年金是強制性的。作為新建立起來的制度，職業(yè)年金在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的起步階段，一個重要功能是發(fā)揮增量改革作用，促進改革前后待遇水平相銜接，保障教師退休后的生活水平，實現改革的平穩(wěn)過渡。目前國家對機關事業(yè)單位和個人職業(yè)年金繳費的比例有嚴格的限定，也是基于這種考慮。在改革初期，這種嚴格限定對于先行解決制度不統(tǒng)一的突出矛盾，保持各地步調一致，是十分必要的。筆者認為，隨著改革進入常態(tài)化實施階段，尤其是最容易引發(fā)矛盾的“中人”(改革前參加工作、改革后退休的人員)規(guī)模逐步縮減，過渡性措施逐步成熟，需要積極探索職業(yè)年金制度多樣化發(fā)展。

教師職業(yè)年金采用個人賬戶方式管理，個人繳費實行實賬積累，單位繳費不管是實賬積累還是記賬方式，個人權屬都十分清晰。因此職業(yè)年金具有很強的便攜性，也就是說，即使職業(yè)年金制度、政策存在較大差異，也不影響人員跨地區(qū)、跨制度流動，職業(yè)年金權益仍然可以很便捷地隨同轉移，這與基本養(yǎng)老保險關系轉移繁瑣、困難的狀況形成鮮明對比。我國各級各類學校情況不一，有財政全額供款單位，有非財政全額供款的單位，不同地區(qū)的財政能力、教師愿望也有較大差異，不宜采取整齊劃一的職業(yè)年金管理辦法。建議未來國家在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，給予各地教師職業(yè)年金制度一定的自主探索空間，使職業(yè)年金制度成為改善教師待遇、激發(fā)教師活力的有力手段。

(三)積極發(fā)展個人養(yǎng)老金制度

我國社會養(yǎng)老保險體系的第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。在很長一段時期里，國家對此并沒有統(tǒng)一的制度性安排，這是我國多層次養(yǎng)老保險體系的制度短板。2018年，國家開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(第三支柱)試點，但是由于稅收優(yōu)惠力度較小，手續(xù)繁瑣，進展有限。經過各方面不懈努力，2022年4月國務院辦公廳印發(fā)《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出要推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金，[28]補齊了這個短板。個人養(yǎng)老金實行個人賬戶制度，繳費完全由參加人個人承擔(每年上限為12 000元)，實行完全積累；采取EET(E即Exempting，表示免稅；T即Taxing，表示征稅。EET指在繳費環(huán)節(jié)和投資環(huán)節(jié)免稅、領取環(huán)節(jié)征稅)的征稅模式，即對繳費者按每年12 000元的限額予以稅前扣除，投資收益暫不征稅，將納稅義務延至實際領取養(yǎng)老金環(huán)節(jié)，實際稅負由7.5%降為3%。目前，個人養(yǎng)老金已先行在北京、上海、廣州、西安、成都等36個城市或地區(qū)啟動實施。

個人養(yǎng)老金既是對退休養(yǎng)老保障制度的完善和豐富，順應了多樣化的養(yǎng)老保障需求，也拓展了個人選擇合理的金融產品、將家庭儲蓄轉化為儲備養(yǎng)老資金的渠道，并促進了資本市場發(fā)展。根據有關文件，個人養(yǎng)老金參加范圍限定在參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者。但實際上，一些先行城市(地區(qū))也將機關事業(yè)單位工作人員納入。個人養(yǎng)老金無疑有助于教師進一步提高退休后的生活水平，改善生活質量。而且，相對于職業(yè)年金，個人養(yǎng)老金完全由個人繳費實賬積累，制度更加靈活，應該說進一步豐富了政府改善教師待遇保障、學校改進薪酬管理的手段，如可以探索對教師繳納個人養(yǎng)老金進行若干補貼，將其作為引進人才、績效管理的手段。目前個人養(yǎng)老金制度尚在試運行之中，建議教育主管部門和各級各類學校及時跟蹤政策動態(tài)，積極探索制定配套政策，最大程度挖掘制度潛力。

(四)加大政府對民辦學校教師退休養(yǎng)老的保障

民辦學校教師是我國教師隊伍的重要組成部分，在謀劃教師待遇保障政策時，必須統(tǒng)籌考慮民辦學校教師退休養(yǎng)老保障問題。長期以來，我國民辦教育領域過于重視工資等短期人力資源策略，而忽視退休養(yǎng)老保障等長期策略，以至存在學校競爭力弱、生存壓力大、人員流動頻繁、辦學行為短期化等弊端，使民辦學校發(fā)展長期鎖定在較低的辦學水平上。

民辦學校教師退休養(yǎng)老保障也必須在國家統(tǒng)一的社會保障制度框架中謀劃。在第一層次——基本養(yǎng)老保險制度上，民辦學校教師應參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，實行學校和教師繳費、部分積累的制度模式。我國一些地區(qū)探索將民辦學校教師納入機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，積累了有益經驗。但是，這一做法實際上已經突破了現行國家政策，不太具有普遍意義。在第二層次——企業(yè)年金制度上，從民辦教育健康發(fā)展出發(fā)，政府應通過政策引導，比如將年金制度作為評估、資金支持前置條件等，推動各類民辦學校參加企業(yè)年金計劃，政府財政亦可給予直接補助；必要時可加大稅收優(yōu)惠力度，將教師個人繳費部分全部計入稅收優(yōu)惠范圍。比如，上海市將建立年金制度作為民辦學校申請促進民辦教育發(fā)展專項資金的條件之一，并對參加年金制度的非營利性民辦學校給予專項資金扶持，實行免繳企業(yè)所得稅、個人所得稅等優(yōu)惠政策。[7]在第三層次——個人養(yǎng)老金方面，各地應積極發(fā)揮民辦學校機制靈活的優(yōu)勢，用好用足這一政策工具，彌補民辦學校薪酬短期激勵的不足，創(chuàng)造出比公辦學校更強的人才吸引力，形成競爭的新優(yōu)勢。

(五)探索退休教師管理服務的有效實現形式

我國社會保障制度改革的一個重要目標是建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系，實現退休人員管理服務社會化。提出這一改革目標的背景是，我國計劃經濟時期實行特殊的單位辦社會體制，即單位通過舉辦各類社會事業(yè)，將職工的生老病死全部包下來。這一體制不僅混淆了單位舉辦事業(yè)職能與政府社會管理、公共服務職能，也導致社會生活行政化、等級化，形成個體依附單位的身份制度，因此亟須改革。改革開放以來，首先是在經濟體制改革過程中，國家加快了推進企業(yè)剝離辦社會職能。同時街道、社區(qū)承接退休人員社會化管理服務能力不斷增強，納入屬地管理的企業(yè)退休人員比例持續(xù)提高。其次，在政府職能轉變、事業(yè)單位改革、機關后勤體制改革過程中，機關事業(yè)單位辦社會職能也逐步弱化，單位逐步從職工生活中退出，許多單位已收縮為純粹的工作場所。但是，總體上看，機關事業(yè)單位退休人員管理服務仍然沿用由原工作單位管理的體制，2015年養(yǎng)老保險改革只是在基本養(yǎng)老金發(fā)放方面提出社會化改革要求。

對于未來退休教師的管理服務體制問題，需要結合我國發(fā)展的新變化辯證地認識。當前，我國公共服務總體上已從過去僅面向單位職工的封閉制度擴展為覆蓋全民的社會化制度，但在擴大機會公平的同時也暴露出資源嚴重不足的問題，這是由我國國情決定的。解決這個問題，單靠社會化公共服務體系是遠遠不夠的，必須充分調動社會各方面的積極性。近年來，國家在公共服務體系建設中一直強調多元參與、共建共享的原則，積極鼓勵各類企事業(yè)單位參與公共服務，這在普惠托育、學前教育、公益慈善服務等領域已有豐富實踐。筆者認為，在退休教師管理服務方面，需要堅持兩點。一方面，對涉及國家基本制度的退休養(yǎng)老保障事項，要堅決按照規(guī)定納入屬地化管理。對適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，也應盡可能交由社會力量承擔。另一方面，仍然需要發(fā)揮單位(學校)在退休教師管理服務方面的主體作用。教師是從事復雜性、創(chuàng)造性工作的專業(yè)人員，教師退休后的養(yǎng)老保障除了收入保障外，還有終身學習、社會參與、自我實現等需求的保障，后者只能由單位(學校)提供。而且，單位(學校)對退休教師的接續(xù)管理服務，還能營造鼓勵教師長期從教、終身從教的社會氛圍，激勵教師樹立教育最需要的理想、情懷、愛心。在教育領域，退休教師是寶貴的教育人力資源，從優(yōu)化教育資源配置、改善教育治理的角度，也應將退休教師納入教育行政部門、學校的人力資源管理范疇，統(tǒng)籌服務和管理。