湛中樂(lè)，趙 磊

(1.新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046；2.北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

黨的二十大報(bào)告指出：“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。”[1]這一論述對(duì)我國(guó)教育的重要戰(zhàn)略地位進(jìn)行了確立和強(qiáng)調(diào)，明確把教育作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略先導(dǎo)之一。教育的根本任務(wù)是立德樹(shù)人，教師在這個(gè)過(guò)程中起著不可替代的作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教師隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，尤其重視師德師風(fēng)的建設(shè)，黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，弘揚(yáng)尊師重教社會(huì)風(fēng)尚。”[1]師德師風(fēng)建設(shè)又被提到一個(gè)新的高度，引起了學(xué)界更為廣泛的關(guān)注。

教師職業(yè)違規(guī)行為處理是規(guī)范教師隊(duì)伍管理、防范教師不當(dāng)行為發(fā)生的必要舉措。而相較于此類處理措施的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性，我國(guó)目前現(xiàn)行有效的教師管理規(guī)定不足以指導(dǎo)實(shí)踐中頻發(fā)的教師違規(guī)行為處理：一是處理依據(jù)位階低；二是處理依據(jù)名目繁多，各地各學(xué)校異化嚴(yán)重，出現(xiàn)諸多“同案不同判”的現(xiàn)象。正是基于以上兩個(gè)原因，實(shí)踐中的教師違規(guī)行為處理多受輿論的“挾持”。近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)不斷深入人們生活，微博、微信等社交平臺(tái)頻繁爆出教師因?yàn)橹T如道德失范等行為而被學(xué)校開(kāi)除的新聞，引發(fā)輿情事件。隨著對(duì)這些問(wèn)題的深入了解，不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)新聞中引起熱議的主要是教師的道德失范行為，(1)此處所指道德失范行為是指雖未被法律法規(guī)規(guī)定為違法，但是為社會(huì)道德所不能容忍的行為。相較而言，鮮有教師因違規(guī)行為而受學(xué)校處理的案例被曝光。而人們對(duì)那些引發(fā)熱議的事件往往產(chǎn)生一種對(duì)教師的處理僅是迫于輿論壓力和法律持續(xù)性缺位的錯(cuò)覺(jué)。在法治社會(huì)，對(duì)教師違規(guī)行為的處理應(yīng)該經(jīng)由法律法規(guī)來(lái)評(píng)判，而不是單純以道德作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，這既有利于維護(hù)教師與其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，也有利于捍衛(wèi)法治的尊嚴(yán)。當(dāng)前正值教育法典完善之際，更應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以重視，將教師違規(guī)行為的處理納入法治的軌道。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部高位階法，以對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為處理進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。制定高位階法最需要關(guān)注的是關(guān)于立法主體的選擇，立法主體直接影響到該法的效力和影響力。對(duì)于處理教師職業(yè)違規(guī)行為的專門(mén)立法而言，可能的立法主體有兩個(gè)：一是國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式予以規(guī)定，二是教育部單獨(dú)或聯(lián)合其他部委制定部門(mén)規(guī)章。國(guó)務(wù)院是首選主體，以行政法規(guī)的形式對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為處理予以規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)教師法(修訂草案)(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《教師法修訂草案》)第四十八條明文規(guī)定了教師違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則等行為需要處理處分，故通過(guò)行政法規(guī)的形式將其中的實(shí)體問(wèn)題和程序問(wèn)題加以細(xì)化規(guī)定是題中應(yīng)有之義。而且行政法規(guī)具有更高的法律位階，可以解決現(xiàn)行部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章之間關(guān)于教師職業(yè)違規(guī)行為處理中出現(xiàn)的法律沖突、矛盾問(wèn)題。但因規(guī)制當(dāng)前教師違規(guī)處理亂象的急迫性，考慮到行政法規(guī)立法周期相對(duì)較長(zhǎng)，可先由教育部通過(guò)部門(mén)規(guī)章的形式將教師職業(yè)違規(guī)行為的處理予以專門(mén)化立法，以部門(mén)規(guī)章作為過(guò)渡，之后再由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)的形式加以規(guī)定。本文以制定教育部的部門(mén)規(guī)章為基礎(chǔ)，著重分析在立法過(guò)程中需要注意的六個(gè)問(wèn)題。

一、教師及教師職業(yè)行為的范圍界定

作為部門(mén)規(guī)章，首先需要在總則部分對(duì)規(guī)章適用對(duì)象即教師的范圍進(jìn)行界定，教師范圍應(yīng)當(dāng)與《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱《教師法》)等上位法相銜接?！督處煼ā房倓t對(duì)教師的范圍做了較為寬泛的界定，其第二條規(guī)定：“本法適用于在各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門(mén)從事教育教學(xué)工作的教師?！痹诟絼t部分又對(duì)總則教師定義中的“各級(jí)各類學(xué)?！焙汀捌渌逃龣C(jī)構(gòu)”的范圍分別做了釋義，使總則中教師范圍的界定更為明確具體。綜合《教師法》總則和附則的規(guī)定，可以得知《教師法》定義的教師范圍較廣，涵蓋了不同學(xué)段和不同辦學(xué)性質(zhì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的教師?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)《教師法》中教師范圍的認(rèn)定又做了重申，突出強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等的法律地位。為保持體例的連貫性以及下位立法與上位立法之間的銜接性，應(yīng)當(dāng)遵照上位法已經(jīng)確定的規(guī)則，沿用現(xiàn)行《教師法》對(duì)教師范圍的界定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“教師法”中關(guān)于教師的定義也對(duì)筆者提出的教師范圍的廣義界定具有一定的借鑒意義。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“教師法”第三條之規(guī)定：“本法于公立及已立案之私立學(xué)校編制內(nèi)，按月支給待遇，并依法取得教師資格之專任教師適用之”，臺(tái)灣地區(qū)“教師法”體系下的教師是指公立學(xué)校和已經(jīng)備案的私立學(xué)校中編制內(nèi)依法取得教師資格的教師。[2]

需要注意的是，本文意欲將該部門(mén)規(guī)章的適用范圍限定在針對(duì)依法取得教師資格，在各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門(mén)從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員的違規(guī)行為處理。而對(duì)于未依法取得教師資格但又在學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專職從事教學(xué)任務(wù)的人員以及學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中的教育教學(xué)輔助人員，其相應(yīng)的職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定與處理也不能處于法律的真空地帶，故筆者認(rèn)為，可以參照《教師法》的立法技術(shù)來(lái)克服這一問(wèn)題。(2)《教師法》附則部分明確規(guī)定教育教學(xué)輔助人員的“參照適用”。對(duì)于軍隊(duì)所屬院校的教師和教育教學(xué)輔助人員以及外籍教師，可以參照《教師法》附則中的條款作出特殊規(guī)定。(3)《教師法》第四十一條第二款規(guī)定：“軍隊(duì)所屬院校的教師和教育教學(xué)輔助人員，由中央軍事委員會(huì)依照本法制定有關(guān)規(guī)定?！钡谒氖l規(guī)定：“外籍教師的聘任辦法由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)規(guī)定?！本C上，部門(mén)規(guī)章對(duì)教師范圍的界定應(yīng)當(dāng)具有周延性，既包括專業(yè)人員的直接適用，又涉及教輔人員的參照適用，同時(shí)還需要對(duì)軍隊(duì)教師和外籍教師作出特別規(guī)定。

教師職業(yè)違規(guī)行為處理的核心問(wèn)題是處理主體如何界定教師職業(yè)違規(guī)行為，欲科學(xué)回答這個(gè)問(wèn)題，首先要對(duì)教師職業(yè)行為的范圍加以明確。《教師法修訂草案》首次提出“教師職業(yè)行為”這一概念，而在此之前，教師職業(yè)行為是教育行政部門(mén)的常用概念。[3]筆者認(rèn)為，對(duì)于教師職業(yè)行為，既不能作過(guò)于擴(kuò)大的解釋，也不宜作過(guò)于限縮的解釋，需要結(jié)合教師職業(yè)身份和相關(guān)法律法規(guī)的銜接性作出體系解釋。本文欲通過(guò)二分法對(duì)教師職業(yè)行為進(jìn)行界定。

首先，教師職業(yè)行為并非教師本人所實(shí)施的所有行為。教師在社會(huì)中具有各種身份，而每種身份所對(duì)應(yīng)的法律屬性和行為邊界是不一樣的，比如教師作為普通公民所實(shí)施的行為，受其他管制法所約束，不屬于教師職業(yè)管理規(guī)范所調(diào)整的事項(xiàng)。例如，教師在下班途中因違反交通規(guī)則闖紅燈被交警罰款，這就不屬于教師職業(yè)行為的范疇。所以，教師職業(yè)行為應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)，不宜泛化為教師所實(shí)施的一切行為。其次，教師職業(yè)行為的范圍不宜過(guò)窄，不能僅僅局限于教師在校園內(nèi)所實(shí)施的行為，職業(yè)管理規(guī)范所調(diào)整的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)聚焦于教師身份，而非“物理空間位置”或“外在表現(xiàn)形式”。例如，公辦中小學(xué)在職教師在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職或?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)和他人介紹生源、提供相關(guān)信息，盡管屬于校園外行為，但仍然屬于利用教師身份所實(shí)施的職業(yè)行為，且屬于職業(yè)違規(guī)行為。近年來(lái)，部分教師在校園之外利用自己的教師身份實(shí)施違背教師職業(yè)道德，甚至違反法律法規(guī)的行為時(shí)有發(fā)生，在社會(huì)上造成了較為惡劣的影響，嚴(yán)重?fù)p害了教師隊(duì)伍的整體形象。[4]由于教師職業(yè)違規(guī)行為的范圍不宜過(guò)于寬泛或狹窄，故采取二分法對(duì)其進(jìn)行定義更為合理。一是教師職業(yè)違規(guī)行為必然包括教師在履行教育教學(xué)職責(zé)過(guò)程中的違規(guī)行為，這是規(guī)范教師職業(yè)行為的應(yīng)有之義；二是教師利用教師身份進(jìn)行的行為亦在教師職業(yè)管理規(guī)范約束或保障范圍內(nèi)，而不僅僅局限于校園內(nèi)履行教育教學(xué)職責(zé)的活動(dòng)。這種二分法的規(guī)定方式對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為做了較為全面的囊括，是基于教師身份特點(diǎn)以及與相關(guān)法律法規(guī)銜接性所作出的適用范圍界定。

二、教師職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定及規(guī)定方式的確定

從宏觀上來(lái)看，對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)聚焦在對(duì)“職業(yè)違規(guī)”這個(gè)中心詞的闡釋上。一方面，是對(duì)“規(guī)”范圍的解釋，“規(guī)”即規(guī)范，既包括法律規(guī)范也包括道德規(guī)范。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)從廣義上來(lái)理解：既包括狹義的法律，也包括法規(guī)規(guī)章，還包括在學(xué)校范圍內(nèi)具有效力的校規(guī)校紀(jì)等規(guī)范；而道德規(guī)范則僅指被法定化的那一部分道德規(guī)范。另一方面，需要對(duì)“職業(yè)”一詞在其中起的限定作用進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，如前所述，“職業(yè)違規(guī)”應(yīng)當(dāng)是指違反教師職業(yè)行為規(guī)范的行為，而非教師違反所有規(guī)范的行為。綜上，筆者認(rèn)為，教師職業(yè)違規(guī)行為可以從違法行為、違紀(jì)行為和違背師德的行為三個(gè)方面進(jìn)行界定。

一是違法行為。從程度上看，違法是最嚴(yán)重的違規(guī)。需要注意的是，此處所指“違法”并不是普遍意義上的違法，教師職業(yè)違規(guī)行為處理所要規(guī)范的對(duì)象是教師的違規(guī)行為，因此，“違法”主要是指違反《教師法》及其他教育法律中教師的法定義務(wù)，以及其他法律法規(guī)中對(duì)教師義務(wù)的規(guī)定?！督處煼ā肥且?guī)范教師行為的基本法律，教育部在制定部門(mén)規(guī)章對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行專門(mén)規(guī)范時(shí)，不得與《教師法》相抵觸，而是要彼此銜接，進(jìn)一步落實(shí)《教師法》中的法定義務(wù)。二是違紀(jì)行為。此處的“紀(jì)”不是黨內(nèi)法規(guī)紀(jì)律等，而是指教育行政管理規(guī)定、學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定，故違紀(jì)行為是指教師違反教育行政管理規(guī)定、學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定的行為。一方面，教育行政部門(mén)基于法定職權(quán)，可以對(duì)教師進(jìn)行管理，同時(shí)教師有義務(wù)遵守教育行政部門(mén)的管理規(guī)定。換言之，教師違反教育行政管理規(guī)定同樣應(yīng)被認(rèn)定為違規(guī)行為。另一方面，學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織，同樣履行對(duì)教師的管理職權(quán)，教師有義務(wù)服從學(xué)校的內(nèi)部管理規(guī)定。因此，違反學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定的行為亦應(yīng)認(rèn)定為違規(guī)行為。當(dāng)然，無(wú)論是教育行政管理規(guī)定還是學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定，本身還存在合法性的問(wèn)題，這在本質(zhì)上涉及對(duì)規(guī)范性文件乃至“校內(nèi)法”的合法性審查，這非本文所討論的主要問(wèn)題，在此不贅述。三是違背師德的行為。從既有部門(mén)規(guī)范性文件來(lái)看，如《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(以下分別簡(jiǎn)稱《幼兒園處理辦法》《中小學(xué)處理辦法》)均將教師違背師德的行為納入教師處理的懲罰框架。簡(jiǎn)言之，對(duì)教師違法行為和違紀(jì)行為的處理與教師違背師德行為的處理無(wú)太大差異。因此，需要將違背師德的行為認(rèn)定為違規(guī)行為，一方面有助于保障教師權(quán)益，以便對(duì)教師違背師德行為的處理?xiàng)l件、處理程序等要件做出進(jìn)一步規(guī)范；另一方面，也有助于提高違背師德行為處理的規(guī)范層級(jí)，并對(duì)不同階段教師違背師德的行為進(jìn)行整合。當(dāng)然，在這一過(guò)程中也需要避免道德評(píng)價(jià)的泛化。

從具體的規(guī)定來(lái)看，不同類型教師的職業(yè)違規(guī)行為既有交集又有差異，(4)比如《幼兒園處理辦法》第四條第七款將“用學(xué)校教育方式提前教授小學(xué)內(nèi)容”的行為規(guī)定為違反職業(yè)道德的行為，而中小學(xué)教師和高校教師則不存在此類問(wèn)題；《中小學(xué)處理辦法》將“組織、參與有償補(bǔ)課或?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)和他人介紹生源、提供相關(guān)信息”的行為規(guī)定為違反職業(yè)道德的行為，而幼兒園教師和高校教師則不存在此類問(wèn)題；同樣地，中小學(xué)教師從事“兼職兼薪”行為應(yīng)當(dāng)被予以否定性評(píng)價(jià)，而中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》則明確“允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪”“允許科研人員從事兼職工作獲得合法收入”“允許高校教師從事多點(diǎn)教學(xué)獲得合法收入”。因此，專門(mén)立法在規(guī)定教師職業(yè)違規(guī)行為時(shí)需要通過(guò)立法技術(shù)進(jìn)行選擇，以更好地對(duì)不同類型教師的違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)定。

目前對(duì)行為模式進(jìn)行規(guī)定的常見(jiàn)立法技術(shù)主要有以下三種：一是“全面列舉”模式，將所有類別教師的職業(yè)違規(guī)行為均進(jìn)行逐一列舉；二是“一般規(guī)定+特別規(guī)定”模式，先列舉一般規(guī)定，再針對(duì)不同類別教師作出特別規(guī)定；三是“共性規(guī)定+兜底條款”模式，規(guī)定所有教師職業(yè)違規(guī)行為的共性內(nèi)容，并設(shè)置其他違規(guī)行為的兜底條款，對(duì)某類教師特殊的職業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行補(bǔ)充。就“全面列舉”模式而言，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠覆蓋所有教師職業(yè)違規(guī)行為，但缺點(diǎn)也明顯，會(huì)造成立法的繁瑣和冗雜，一定程度上會(huì)破壞規(guī)范的體系性和位階性?！耙话阋?guī)定+特別規(guī)定”的模式具有一定的科學(xué)性和體系性，如《教師法修訂草案》在列舉教師權(quán)利和教師義務(wù)時(shí)即采取了此種立法模式，分別設(shè)定所有教師均適用的基本權(quán)利義務(wù)和只適用于特定教師的特別權(quán)利義務(wù)。但是現(xiàn)行的《幼兒園處理辦法》和《中小學(xué)處理辦法》以及教育部發(fā)布的《新時(shí)代幼兒園教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》《新時(shí)代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》《新時(shí)代高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》均對(duì)相關(guān)的違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行了詳細(xì)而全面的列舉。考慮到專門(mén)立法是為統(tǒng)一各級(jí)各類教師職業(yè)違規(guī)行為處理的定位，采取此種方式會(huì)造成一定的重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源。因此，相較而言，對(duì)違規(guī)行為的認(rèn)定，采取“共性規(guī)定+兜底條款”的立法模式更為合理。首先，從立法定位上看，專門(mén)立法的目的是通過(guò)上位法的形式對(duì)各級(jí)各類教師職業(yè)違規(guī)行為處理作出統(tǒng)一的指導(dǎo)，故其應(yīng)當(dāng)規(guī)定針對(duì)所有教師的違規(guī)行為；其次，對(duì)于被遺漏的個(gè)別職業(yè)違規(guī)行為，采取兜底條款的形式加以補(bǔ)充，這樣則可以兼顧立法的體系性、精簡(jiǎn)性和全面性。

綜上所述，不同教育階段教師共性的違規(guī)行為可適用列舉規(guī)定；不同教育階段教師個(gè)性化的違規(guī)行為可以歸屬到其他違規(guī)行為的范疇加以概括規(guī)定。

三、明確教師職業(yè)違規(guī)行為處理措施的類型與適用

違規(guī)處理措施是指處理單位針對(duì)教師違規(guī)行為作出的侵益性措施。從法律的指導(dǎo)性和可預(yù)測(cè)性特征來(lái)看，專門(mén)立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教師違規(guī)行為處理措施的類型與適用的標(biāo)準(zhǔn)?！队變簣@處理辦法》和《中小學(xué)處理辦法》作為由教育部頒布、全國(guó)統(tǒng)一適用的部門(mén)規(guī)范性文件，其中均沒(méi)有涉及裁量基準(zhǔn)和具體處理方式的條款，這也使得處理單位在具體適用各項(xiàng)處理措施的時(shí)候可操作性不強(qiáng)，各項(xiàng)處理措施之間的適用范圍和差異都存在較大的模糊性。但值得肯定的是，一些地方行政管理部門(mén)則制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則(5)如《鄭州市中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理實(shí)施細(xì)則》第三章“違規(guī)行為及其適用的處理”對(duì)各項(xiàng)處理措施的適用情形進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。輔助規(guī)章的實(shí)施，在一定程度上對(duì)該地教師違規(guī)行為的處理提供了較為詳細(xì)的指導(dǎo)，而這些地方的實(shí)施細(xì)則中的有益經(jīng)驗(yàn)則可以為專門(mén)立法所借鑒。專門(mén)立法對(duì)處理措施的適用也需要設(shè)置“措施適用”條款，規(guī)定不同處理措施的適用情形，這既可以為處理措施的具體適用構(gòu)建整體框架，也可以為日后實(shí)施細(xì)則的制定提供規(guī)范性指引。

從定位上看，制定統(tǒng)一的專門(mén)部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范教師職業(yè)違規(guī)行為處理，應(yīng)當(dāng)全面涵蓋所有處理措施的適用情形。違規(guī)當(dāng)然包括違法，因此，教師職業(yè)違規(guī)行為不僅應(yīng)當(dāng)包括所列舉的具體行為，也應(yīng)當(dāng)包括違反各項(xiàng)關(guān)涉教師職業(yè)行為規(guī)范的教育法律法規(guī)的行為，如違反《教師資格條例》第十九條、第三十六條和三十七條，《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》第二十四條與《教師法》第三十六條規(guī)定的情形都屬于教師職業(yè)違規(guī)行為。因此，應(yīng)通過(guò)引致條款的形式，將散落在其他法律法規(guī)中的特殊教師職業(yè)違規(guī)行為的處理方式進(jìn)行歸集和梳理，形成全面而系統(tǒng)的處理措施的適用方案。

從現(xiàn)有的師德評(píng)價(jià)規(guī)范性文件來(lái)看，其中“處理”和“處分”是按照情節(jié)輕重進(jìn)行界分的，(6)如教育部《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條規(guī)定情節(jié)較輕的予以處理，情節(jié)較重的予以處分。但是這種方式也有諸多弊端，根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《處分規(guī)定》)第五條，“處分”的形式包括警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)、撤職開(kāi)除等，在相關(guān)立法規(guī)定的解聘、行政處分之外，設(shè)定了取消研究生導(dǎo)師資格、暫停教學(xué)工作、降低崗位等級(jí)、取消一定年限內(nèi)的晉升資格、撤銷(xiāo)人才計(jì)劃稱號(hào)等其他眾多“處理”方式。[5]這些“處理”形式雖然不屬于法律規(guī)定的處分，但對(duì)教師權(quán)益的影響未必輕微，有些甚至?xí)a(chǎn)生比“處分”更嚴(yán)重的后果，比如對(duì)于教師而言，取消職稱評(píng)定資格、取消申報(bào)人才計(jì)劃、申報(bào)科研項(xiàng)目等方面資格和取消招生資格和導(dǎo)師資格的處理未必輕于警告、記過(guò)等“處分”結(jié)果，“處理”和“處分”之間的使用后果和對(duì)應(yīng)的適用情形之間存在交叉，未必有明確的輕重之分。所以，專門(mén)立法可以采取如下思路進(jìn)行處理：避免預(yù)設(shè)“處理”與“處分”孰輕孰重，僅在處理措施內(nèi)部劃分輕重情節(jié)?！斑^(guò)罰相當(dāng)”作為科學(xué)立法的應(yīng)有內(nèi)涵，將會(huì)直接影響規(guī)范的效力以及規(guī)范實(shí)施的實(shí)際效果。為了避免規(guī)范適用時(shí)造成誤導(dǎo)、錯(cuò)位和不公正結(jié)果，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及情節(jié)輕重描述的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)回避，僅在處理和處分內(nèi)部劃分輕重情形。

綜上所述，專門(mén)立法可以考慮專門(mén)規(guī)定一個(gè)“措施適用”條款，并且采取“基本處理方式+引致條款”的立法形式，規(guī)定對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為的處理措施的適用情形，其中包括裁量基準(zhǔn)和處理方式，形成全面而系統(tǒng)的處理措施的適用方案，為處理措施的具體適用搭建整體框架并提供規(guī)范性指引。

四、設(shè)立教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)

在教師職業(yè)行為的日常監(jiān)管和違規(guī)處理中，學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)。該機(jī)構(gòu)可以參照北京市高校內(nèi)部的“師德考核委員會(huì)”，并將其名稱統(tǒng)一為“教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)”。

其設(shè)立依據(jù)有三：第一，從正當(dāng)程序上看，專門(mén)機(jī)構(gòu)能夠提升違規(guī)行為處理的權(quán)威性和公正性。目前國(guó)內(nèi)學(xué)校普遍采用的違規(guī)行為處理模式有兩類：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)直接決定模式和多主體參與決定模式。領(lǐng)導(dǎo)直接決定模式的優(yōu)勢(shì)在于效率高，缺點(diǎn)是容易造成“一言堂”和“不透明”等問(wèn)題，這也是廣大教師的憂慮所在。多主體參與決定模式的特點(diǎn)在于，在學(xué)校管理層之外將教師代表乃至學(xué)生代表納入違規(guī)行為處理過(guò)程中，發(fā)揮民主集中和民主監(jiān)督的作用，有助于提升處理決定的公信力，減少后續(xù)爭(zhēng)議。因此，學(xué)校有必要探索黨委牽頭、多主體共同參與的處理方式，建立處理教師職業(yè)違規(guī)行為的專門(mén)機(jī)構(gòu)。第二，從功能目標(biāo)上看，該專門(mén)機(jī)構(gòu)與師德考核委員會(huì)的功能基本一致。根據(jù)《北京高校教師師德考核辦法》第八條，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立師德考核委員會(huì)(或師德建設(shè)與監(jiān)督委員會(huì))負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核本校教師的師德?tīng)顩r。又根據(jù)《北京高校教師師德考核辦法》第九條所援引的《新時(shí)代北京高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》中規(guī)定師德考核包括十個(gè)方面，具體為教師的政治方向、守法狀況、價(jià)值觀、執(zhí)業(yè)狀況、師生關(guān)系、言行舉止、學(xué)術(shù)規(guī)范、職業(yè)道德等。尤其是上述十項(xiàng)準(zhǔn)則中對(duì)教師負(fù)面行為的描述，正是對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為的具體刻畫(huà)。事實(shí)上，師德考核委員會(huì)監(jiān)督和處理的違反師德行為，正是教師職業(yè)違規(guī)行為，二者在性質(zhì)上高度一致。第三，從法律適用來(lái)看，之所以不主張使用“師德考核委員會(huì)”之名，而代之以“教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)”之名，原因在于：師德不符合法律用語(yǔ)的明確性和排他性要求，現(xiàn)實(shí)中每個(gè)人對(duì)師德內(nèi)涵的理解都有所不同，而職業(yè)違規(guī)行為具有清晰的內(nèi)涵和外延?；诖?，設(shè)立教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)更為貼切。

教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)的組織構(gòu)架方面可以參照過(guò)去的師德考核委員會(huì)。教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)接受黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，具體事務(wù)由黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)共同抓管，學(xué)校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)共同擔(dān)任職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)主任，是教師違規(guī)行為處理的第一責(zé)任人；委員會(huì)委員由學(xué)校各主要內(nèi)設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)人和教師代表構(gòu)成。委員會(huì)的工作分為兩部分：一部分是教師職業(yè)行為的日常監(jiān)督工作，另一部分是教師違規(guī)行為認(rèn)定和處理工作。學(xué)校人事部門(mén)負(fù)責(zé)人兼任委員會(huì)常設(shè)辦公室主任，日常事務(wù)由人事部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，教師違規(guī)行為的處理需要由學(xué)校黨委書(shū)記或校長(zhǎng)召開(kāi)全體會(huì)議協(xié)商討論，并作出最終決定。具體而言，高校與中小學(xué)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成立教師違規(guī)行為監(jiān)督工作小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本機(jī)構(gòu)內(nèi)教師違規(guī)行為監(jiān)督工作；發(fā)現(xiàn)教師違規(guī)行為的，按照人事管理權(quán)限及時(shí)向教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)報(bào)告。而幼兒園規(guī)模相對(duì)較小，內(nèi)部組織較為簡(jiǎn)單，根據(jù)《幼兒園工作規(guī)程》第五十六條規(guī)定的“園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，可以直接由園長(zhǎng)負(fù)責(zé)園內(nèi)教職工違規(guī)行為的監(jiān)督工作。

五、保障教師職業(yè)違規(guī)行為處理程序的規(guī)范性與高效性

從當(dāng)前的教師違規(guī)行為處理實(shí)踐來(lái)看，很多學(xué)校對(duì)教師的處理都是直接一紙決定，省略了中間諸多處理過(guò)程的步驟，諸如聽(tīng)取被處理教師的陳述與申辯，對(duì)涉及重大權(quán)益的處理事項(xiàng)舉行聽(tīng)證，允許教師針對(duì)處理主體中的成員申請(qǐng)回避等。這些程序性事項(xiàng)在當(dāng)前的法律法規(guī)中仍然是空白，雖然某些高校制定的教師違規(guī)行為處理實(shí)施細(xì)則中可能涉及程序性事項(xiàng)的規(guī)定，但是實(shí)踐情況也不容樂(lè)觀。

對(duì)教師職業(yè)違規(guī)行為處理進(jìn)行專門(mén)立法的直接目的是規(guī)范教師的職業(yè)行為，同時(shí)兼具維護(hù)正常教育教學(xué)秩序的目的，而最終目的在于維護(hù)教師和學(xué)生的合法權(quán)益。教育法治既是實(shí)體法治，亦是程序法治，“從制度上考察, 正當(dāng)程序原則起源于英國(guó)法中的‘自然正義’(Nature Justice)，發(fā)達(dá)于美國(guó)法所繼承的‘正當(dāng)法律程序’(Due Process of Law)?！盵6]因此，在教師職業(yè)違規(guī)行為處理的專門(mén)立法過(guò)程中，也需要注意對(duì)教師處理程序的規(guī)定，這是保障教師權(quán)益的第一道防線，不僅要詳細(xì)規(guī)定教師職業(yè)違規(guī)行為的范圍及各機(jī)構(gòu)的處理權(quán)限，也要在處理程序與監(jiān)督保障兩大部分規(guī)范教師處理活動(dòng)的程序和教師權(quán)利救濟(jì)的途徑。教師權(quán)利保障措施有：第一，設(shè)立專門(mén)的教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會(huì)；第二，充分保障教師的程序性權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽(tīng)證的權(quán)利；第三，委員會(huì)在作出處理決定前，還需聽(tīng)取學(xué)生、其他教師、家長(zhǎng)委員會(huì)或者家長(zhǎng)代表意見(jiàn)；第四，調(diào)查核實(shí)期間原則上不停止教師的教育教學(xué)工作；第五，對(duì)于擬作出降低崗位等級(jí)以上的處分，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。上述措施力圖使教師的實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利均得到充分保障。

其中需要注意的是聽(tīng)證程序的規(guī)定。聽(tīng)證程序是各方當(dāng)事人集中表達(dá)意見(jiàn)、維護(hù)自身權(quán)利的有效途徑，作為教師違規(guī)行為處理的統(tǒng)一的上位法，需要規(guī)定聽(tīng)證程序的期限、公開(kāi)原則、職能分離制度、回避原則、說(shuō)明理由制度、申辯和質(zhì)證制度、制作筆錄制度以及聽(tīng)證筆錄的效力。其中有以下幾項(xiàng)需要特別說(shuō)明：一是關(guān)于聽(tīng)證程序的期限，出于便利、效率的考慮，需要縮短行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的期限、通知當(dāng)事人聽(tīng)證的時(shí)間和地點(diǎn)的期限；但同時(shí)為有效保護(hù)當(dāng)事人的程序性權(quán)利，可以考慮在當(dāng)事人要求聽(tīng)證的期限的規(guī)定上與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》保持一致。二是與前述公平公正原則相呼應(yīng)，應(yīng)在聽(tīng)證制度中設(shè)計(jì)公開(kāi)原則，但由于部分性質(zhì)特殊的案件的存在，仍保留公開(kāi)原則的例外情形的規(guī)定。同時(shí)關(guān)于職能分離制度、回避原則等規(guī)定均是吸收現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究和立法成果的體現(xiàn)。此外，在人員組成上，需要規(guī)定當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的參與，但同時(shí)仍要保留吸收法律專業(yè)人士意見(jiàn)的可能性。三是在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)聽(tīng)證程序流于形式的情形，濫用自由裁量權(quán)，而“行政權(quán)的核心就是行政自由裁量權(quán)，更具有侵權(quán)的可能性?！盵7]因此聽(tīng)證程序需要特別強(qiáng)調(diào)“案卷排他性”，可以規(guī)定“處理機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)聽(tīng)證筆錄，依照本規(guī)章的規(guī)定，作出決定?！?/p>

以上建議首先是為充分保障被處理教師的合法權(quán)益，同時(shí)也是為了防止各處理機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，避免“同案不同處理”或者“不同案件相同處理”的情況，以此規(guī)范處理機(jī)關(guān)的處理行為。通過(guò)在立法過(guò)程中對(duì)各項(xiàng)程序作出較為詳細(xì)地規(guī)定，可以使教師建立起對(duì)處理決定過(guò)程的信任，從而對(duì)處理決定的結(jié)果更為信服，以此減少教師與處理機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)糾紛的幾率。

六、健全教師權(quán)利救濟(jì)的多元化渠道

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！耙环N無(wú)法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實(shí)際上根本就不是什么法律權(quán)利?！盵8]專門(mén)立法在完善教師違規(guī)行為處理實(shí)體規(guī)范和處理程序的同時(shí)，也要規(guī)定教師的事后救濟(jì)途徑，給予教師權(quán)益充分的救濟(jì)。從目前的法律規(guī)范來(lái)看，教師權(quán)利救濟(jì)的途徑有四種：申訴、仲裁、復(fù)議和訴訟，(7)需要說(shuō)明的是，此處的申訴僅指涉事教師向?qū)ζ渥鞒鎏幚頉Q定機(jī)關(guān)的申訴，簡(jiǎn)言之就是校內(nèi)申訴；而針對(duì)校外申訴，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議合并，兩者雖然名字不同，但是功能一致，故避免以詞害意，究其根本，又防止與校內(nèi)申訴混淆，將校外申訴直接用行政復(fù)議代替。按照救濟(jì)處理主體在機(jī)構(gòu)內(nèi)還是在機(jī)構(gòu)外的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)。內(nèi)部救濟(jì)僅有教師申訴一種，教師申訴主要是指教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)做出的職業(yè)違規(guī)行為處理決定不服，或者認(rèn)為處理決定存在侵害其合法權(quán)益的情形，請(qǐng)求所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部的教師申訴委員會(huì)對(duì)其加以審查。教師申訴委員會(huì)是學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)設(shè)立的，由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、教師代表、有關(guān)專業(yè)人員組成的，專門(mén)負(fù)責(zé)處理教師提起的申訴并做出決定的主體。外部救濟(jì)包括民事和行政兩種途徑，民事方面包括人事仲裁和對(duì)仲裁不服向法院提起的民事訴訟，行政方面包括行政復(fù)議和行政訴訟。教師對(duì)處理決定不服的，可以依法通過(guò)民事和行政兩種途徑尋求救濟(jì)。但是當(dāng)前的立法針對(duì)上述幾種教師救濟(jì)途徑的規(guī)定較為分散且混亂，專門(mén)立法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)整合目前現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及各種規(guī)范性文件中關(guān)于教師違規(guī)行為處理救濟(jì)途徑的內(nèi)容，進(jìn)而進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，應(yīng)當(dāng)注意以下兩個(gè)方面：

首先，將教師的校內(nèi)救濟(jì)規(guī)定作為其他救濟(jì)方式的前置程序。其一，從現(xiàn)有規(guī)范上來(lái)看，《教師法修訂草案》和《處分規(guī)定》都將內(nèi)部救濟(jì)作為外部救濟(jì)的前置程序?！督處煼ㄐ抻啿莅浮返谒氖艞l和第五十條規(guī)定，教師必須先向處分作出單位的教師申訴處理委員會(huì)提請(qǐng)申訴，對(duì)申訴結(jié)果不服的才能向?qū)W校的主管教育行政部門(mén)提出申訴，或者向同級(jí)綜合人事管理部門(mén)申請(qǐng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁?！短幏忠?guī)定》第三十九條規(guī)定，受到處分的事業(yè)單位工作人員須先向原處分決定單位申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的向原處分決定單位的主管部門(mén)或者同級(jí)事業(yè)單位人事綜合管理部門(mén)提出申訴。其二，從實(shí)踐上來(lái)看，大部分教師將校內(nèi)申訴作為救濟(jì)首選，將其作為前置程序，這是實(shí)踐指導(dǎo)理論的反映。其三，校內(nèi)申訴具有程序簡(jiǎn)便、處理快速、整理固定證據(jù)等優(yōu)點(diǎn)，從理論上有必要將校內(nèi)申訴制度作為其他救濟(jì)方式的前置程序，同時(shí)將校內(nèi)申訴作為前置程序也可以激發(fā)學(xué)校內(nèi)部“自我糾錯(cuò)”的主動(dòng)性和積極性。[9]

其次，建立多元化的教師救濟(jì)渠道。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的制度目標(biāo)，必須建立多元的教師權(quán)利救濟(jì)渠道。在校外救濟(jì)方面，校外申訴和人事仲裁是擇一還是允許疊加，需要立法進(jìn)一步明確。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擇一，將選擇權(quán)交給當(dāng)事人自己，立法可以規(guī)定，為對(duì)校內(nèi)申訴決定不服的教師提供民事和行政兩種救濟(jì)途徑供其二選一。原因在于：一是教育行政部門(mén)和人事主管部門(mén)處于同一層級(jí)，二者沒(méi)有監(jiān)督關(guān)系，后者所作出的決定在效力上無(wú)法覆蓋前者；二是簡(jiǎn)化救濟(jì)手段的繁雜；三是通過(guò)兩條腿走路充分保障教師的權(quán)益。具體而言，教師在知悉校內(nèi)申訴結(jié)果(8)校內(nèi)申訴結(jié)果包含校內(nèi)處理機(jī)關(guān)不予受理教師申訴或不予答復(fù)教師等不作為的情形。后，若對(duì)結(jié)果不服，則可以尋求民事或者行政救濟(jì)。如果選擇民事救濟(jì)的方式，則可以向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)人事仲裁、民事訴訟；如果選擇行政救濟(jì)的方式，則可以向高校的主管部門(mén)或者教育行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，以及向法院申請(qǐng)行政訴訟。需要注意的是，如果教師同時(shí)提請(qǐng)校內(nèi)申訴和復(fù)議、訴訟的，行政機(jī)關(guān)或者法院應(yīng)當(dāng)受理，但是需等待校內(nèi)申訴結(jié)果出來(lái)再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，校內(nèi)申訴結(jié)論將作為復(fù)議和訴訟中對(duì)事實(shí)認(rèn)定的重要依據(jù)。