鄭興剛

（五邑大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 江門 529020）

黨的十八屆三中全會是以全面深化改革為主題的重要會議，本次會議的亮點之一，就是“治理”第一次取代“管理”出現(xiàn)在黨的正式文件中，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也被確立為全面深化改革的總目標之一。［1］黨的十九屆四中全會主題討論了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”問題，明確提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時間表、目標和愿景。［2］這樣，長期以來作為學(xué)術(shù)概念的“治理”一詞，就進入了中國共產(chǎn)黨的官方話語體系，并被提升到國家戰(zhàn)略的層面。從管理到治理，是中國共產(chǎn)黨理論的重大創(chuàng)新，同時也是中國共產(chǎn)黨理念的重大轉(zhuǎn)型。

一、管理與治理的界分

“管理”和“治理”雖然只有一字之差，但含義相去甚遠。管理，是指國家行政機關(guān)運用國家權(quán)力對社會公共事務(wù)進行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動。治理最初意指控制、引導(dǎo)和操縱的行動或方式。英國學(xué)者格里·斯托克梳理了治理理論的五種代表性觀點：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者；治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。［3］國內(nèi)治理理論研究著名學(xué)者俞可平教授認為，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”［4］5。

從管理和治理的內(nèi)涵和外延出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)，管理和治理主要存在如下界分。

1.主體不同。治理主體是多元的，它既可以是包括政府在內(nèi)的各種公共機構(gòu)，也可以是私人部門和第三部門，亦可是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)、志愿機構(gòu)的合作；而且，各個主體之間是平等、互利、合作的伙伴關(guān)系。在治理過程中，政府主要扮演掌舵者、領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的角色，寓管理于服務(wù)之中。而管理的主體是政府，企業(yè)、社會和公民個人作為被管理、被控制的對象被排斥在管理之外。在管理過程中，政府集命令者、控制者和指揮者角色于一身，政府既是掌舵者又是劃槳者，既是公共服務(wù)的供給者又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，全能主義的色彩較為濃厚。

2.權(quán)力來源不同。治理強調(diào)權(quán)為民所授，同時也強調(diào)社會自治。治理所擁有的管理機制不是政府權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，是民眾的認同和共識。而管理的權(quán)力往往來自上級權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，管理者更多對上負責(zé)而非對下負責(zé)，社會和公民難以對權(quán)力進行有效監(jiān)督。

3.手段不同。治理意味著辦好事情的能力并不僅局限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號施令或運用權(quán)威，在公共事務(wù)管理中還可采用其他管理方法和技術(shù)，［4］如溝通、協(xié)商、引導(dǎo)、參與等。治理的方式是多樣的，既可運用正式制度，如法律、規(guī)章等進行剛性約束，也可運用富有彈性的非正式制度，如習(xí)俗、道德、自律和教育等進行柔性導(dǎo)引。而管理則更多依賴行政、法律等剛性手段對經(jīng)濟社會事務(wù)進行強力規(guī)制。

4.基礎(chǔ)不同。治理過程的基礎(chǔ)是不同層級政府、不同公共組織之間，以及政府與社會、政府與市場、政府與公民之間的協(xié)調(diào)、對話與合作，“國家治理比較強調(diào)‘共識、合作雙贏、良性互動’，國家治理過程是共同解決所面臨的問題，共同推動社會進步，而不僅僅是某一個階級的統(tǒng)治權(quán)，也不僅僅是政府的單一行為”［5］；而管理過程的基礎(chǔ)是管控與規(guī)制，市場和社會更多的是服從，而非參與和合作。

5.目的不同。治理是為了激發(fā)政府、市場和社會活力，促進各方利益的廣泛達成和公共利益最大化的實現(xiàn)；而管理則更多是為了貫徹上級權(quán)力意志，維護經(jīng)濟社會秩序。

由上可見，相較于管理這種方式，治理的主體更平等、多元，運作方式更透明、民主，更強調(diào)權(quán)力的分化、權(quán)力來源的合法性、權(quán)力運作的透明性與政府的責(zé)任性、回應(yīng)性，更有利于促進社會參與、激發(fā)社會活力，更能凸顯社會自治和人民主體地位。

二、從管理到治理躍遷的國際動因

從現(xiàn)有的資料來看，“治理”一詞在13 世紀晚期就已經(jīng)開始使用，但長期以來使用頻率一直較低。直到20 世紀70 年代后，“治理”一詞才又被重新提起，使用頻率開始緩慢增加，但僅局限于教育機構(gòu)管理與都市管理這兩大領(lǐng)域。20 世紀80 年代，“治理”一詞開始被運用于公司管理領(lǐng)域。20 世紀90 年代起，“治理”一詞開始受到國際社會的青睞，并迅速在全世界流行開來?！爸卫怼痹趪H范圍內(nèi)的興起，主要緣于以下五方面的原因。

（一）世界銀行的大力推介

“治理”一詞在全世界的流行，與世界銀行的大力推介關(guān)系甚密。1989 年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時首次使用了“治理危機”概念。1992 年，世界銀行將治理界定為“涉及運營政治權(quán)力來管理國家事務(wù)”，并確定了有效治理的標準。與此同時，世界銀行還向全世界傾力推銷“Good Governance”，并為“Good Governance”提出了四項建議：公共部門管理、問責(zé)、法治、信息透明。此后，世界銀行一直不遺余力地宣傳“治理”理念，并且組建了專門的研究團隊，設(shè)計了“治理”的評價指標體系——腐敗控制、言論和問責(zé)、法治、政府效能、政治穩(wěn)定、監(jiān)管質(zhì)量，并依據(jù)這些評價指標體系對世界各國治理水平進行排名。在世界銀行的大力推動下，“治理”這一概念被迅速運用到政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域，并被賦予各種不同的含義。自20 世紀90 年代起，治理開始在一些西方國家興起，并逐步向全世界擴展，逐漸成為全世界高度認同和普遍使用的治國理政方式。

（二）一些社會學(xué)科領(lǐng)域的范式危機

在二十世紀七八十年代的政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等人文社科領(lǐng)域，普遍存在著簡單的二元對立思維和范式，如政治國家與公民社會的對立、政府與市場的對立、公共部門與私人部門的對立、民族國家與國際社會的對立等。這種簡單的二元對立理論范式，在日益復(fù)雜的現(xiàn)實社會面前，越來越缺乏解釋力，因而也越來越受到學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑。而治理理論，則超越了公與私、政府與市場、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會之間簡單的二元對立，形成了獨立于這兩者的第三極和第三領(lǐng)域，在很大程度上彌補了簡單二元對立學(xué)科范式的缺陷，同時也由于其巨大的理論張力而具有強大的普適性和解釋力，因而迅速成為一種嶄新的理論范式和分析工具而備受學(xué)術(shù)界的青睞。

（三）政府與市場的雙重失靈

隨著時代的不斷發(fā)展和社會的不斷進步，人們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求不斷增長。然而，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式卻存在嚴重弊端。政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)是兩種最基本的資源配置方式，但這兩種資源配置方式也并非完美無缺，兩者都存在自身難以克服的局限性——政府調(diào)控雖有利于保持經(jīng)濟總量的總體平衡，有利于防止經(jīng)濟的大起大落、增進社會的公平正義，但由于受政府本身的自利性、政府理性和信息的不完全性、政府決策與政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的低效性、政府規(guī)模的急劇膨脹、政府征稅額的大幅提升、政府的官僚主義做派及政府公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源等方面的挑戰(zhàn)，因而在實現(xiàn)公共利益最大化方面步履維艱；市場雖然在社會化大生產(chǎn)條件下對促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有更強的適應(yīng)性、更顯著的優(yōu)勢和更高的效率，但它在消除壟斷、提供公共產(chǎn)品、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)等方面卻是困難重重，難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。為走出政府與市場雙重失靈的困境，以及政府—市場二元模式的惡性循環(huán)，實現(xiàn)公共利益的最大化，治理理論就應(yīng)運而生了。

（四）福利國家政策危機

“治理”話語的興起，與福利國家政策危機有密切關(guān)聯(lián)［6］。福利國家政策的興起，是為了應(yīng)對西方國家風(fēng)起云涌的工人運動而實行的一項對策，包括國家干預(yù)社會經(jīng)濟生活、發(fā)展社會事業(yè)，向社會提供較高福利等。福利國家政策的推行，在很大程度上緩和了工人與資本家之間的階級矛盾，保證了社會秩序和經(jīng)濟生活的正常運行，但福利國家的有效推行，必須以國家經(jīng)濟實力的強力支撐及社會各階層高額稅率的堅強保障為前提條件。兩個前提條件中的任何一個出現(xiàn)問題，福利國家政策的根基就會發(fā)生動搖。事實上，這兩個前提條件隨時都可能陷入困境。就第一個條件而言，一旦國家經(jīng)濟增長乏力，國家財政就可能會出現(xiàn)危機，福利國家政策就會面臨嚴峻挑戰(zhàn)。就第二個條件而言，由于社會各階層都存在搭便車心理——希望獲得更高的社會福利但卻不愿支付高企的稅率，這樣就容易引發(fā)財政困難；政府強制性征收高額稅收的行為，也勢必會激起公眾的反感甚至反對，從而使福利國家政策在運作過程中面臨重重困境。而社會福利一旦下降，公眾對政府的忠誠度也會隨之降低，政府的政治合法性也會隨之面臨困境甚至危機。為應(yīng)對福利國家政策危機，政府必須尋求一種新的管理方式，這樣，治理方式也就呼之欲出了。

（五）全球化浪潮挑戰(zhàn)

“治理”話語的興起，與全球化的挑戰(zhàn)也關(guān)系甚大。全球化浪潮的風(fēng)起云涌，給世界各國帶來千載難逢機遇的同時，也引發(fā)了前所未有的挑戰(zhàn)。全球化引發(fā)了嚴重的全球性問題，如全球氣候變暖、生態(tài)災(zāi)難、疾病傳播、核危機、恐怖主義等，這些問題都不是某一國家能單獨應(yīng)對的，需要世界各國通力合作才能有效化解；全球化使得國際組織力量不斷壯大，國際組織不但在很大程度上消解了民族國家獨立管理經(jīng)濟社會事務(wù)的權(quán)力，還對以強制、等級制度為特征的政府管理方式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)；全球化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化的發(fā)展，使得社會的復(fù)雜性和不確定性顯著增加，導(dǎo)致社會風(fēng)險不斷加劇，從而對傳統(tǒng)的管理方式提出了嚴峻挑戰(zhàn)；全球化引發(fā)了巨大的社會差異、社會分化、中產(chǎn)階級困境以及由此滋生的民粹主義、反全球化浪潮，對全球治理范式的出現(xiàn)產(chǎn)生了一定的催化作用。

三、從管理到治理躍遷的國內(nèi)動因

“治理”一詞雖然很早就在中國傳統(tǒng)文化中出現(xiàn)，但其基本意涵卻是“統(tǒng)治”而非現(xiàn)代意義上的“多中心協(xié)同共治”。20 世紀末期，現(xiàn)代意義的“治理”概念開始由俞可平等學(xué)者引入中國，并逐步受到中國學(xué)術(shù)界的重視。黨的十八屆三中全會首次將“治理”理念提升到國家戰(zhàn)略層面。黨的十九屆四中全會專題討論了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。這樣，“治理”就從學(xué)術(shù)話語上升為官方話語，成為中國共產(chǎn)黨治國理政的主導(dǎo)方式。從管理到治理的轉(zhuǎn)型，在國內(nèi)主要緣于以下三方面的原因。

（一）傳統(tǒng)管理方式困境的促逼

中國傳統(tǒng)政治文化的強大路徑依賴，造成了“以權(quán)威為導(dǎo)向、以管制為要旨”的傳統(tǒng)型管理方式大行其道。這種管理方式在過去很長一段時間都是中國治國理政的基本方式，其基本運作機理是政府主要運用行政手段直接配置機會和資源，對經(jīng)濟社會事務(wù)進行剛性、垂直、一元化管控，而社會和公民則被定義為被管控的對象，難以充分參與經(jīng)濟社會管理。

客觀而言，這種管理方式在很長一段時間內(nèi)適應(yīng)了中國經(jīng)濟社會關(guān)系相對單一、經(jīng)濟社會事務(wù)相對簡單、社會流動相對緩慢的形勢，較好維護了政治社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。然而，隨著經(jīng)濟社會關(guān)系更加復(fù)雜、經(jīng)濟社會事務(wù)更加繁重、社會流動更加頻繁，單憑政府，是很難有效回應(yīng)紛繁蕪雜、層出不窮的公共管理和公共服務(wù)需求的，這樣就使得傳統(tǒng)管理方式的優(yōu)勢逐漸消退、弊端日漸增加。概而言之，傳統(tǒng)的管理方式主要存在以下幾個弊端。

1.可持續(xù)性欠缺?？陀^而言，管理績效在短期內(nèi)是顯著的，因為政府可以運用行政力量，在較短時間內(nèi)迅速集中各地的人力、物力和財力，實現(xiàn)對資源和機會的有效配置，具有簡潔、高效、便捷、易行的特點，這也是管理在過去很長時間內(nèi)備受政府青睞的重要原因所在。然而，從長期來看，管理的績效卻是低下、缺乏可持續(xù)性的，這是因為：其一，管理過度重視和依賴政治權(quán)力和政府作用，忽略和抑制了市場和社會的積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，容易導(dǎo)致權(quán)力機構(gòu)的自我膨脹，也容易引發(fā)權(quán)力失控、服務(wù)低效等弊端。其二，政府官僚體系分散、臃腫、僵化，缺乏競爭性、靈活性和人性化，難以有效應(yīng)對復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會環(huán)境，難免引發(fā)部門之間以及公眾與政府之間的疏離。其三，政府缺乏充足的時間和精力去處理和協(xié)調(diào)復(fù)雜多變的公共事務(wù)和社會關(guān)系，因而難以有效滿足公眾日益增長的多元化和個性化需要，難免會陷入捉襟見肘的困境和紛繁蕪雜的矛盾之中而難以自拔。其四，政府管理的彈性過大、自由裁量空間過寬，易影響制度和政策的穩(wěn)定性和累積性，影響依法治國進程、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。其五，政府時間和精力不足、對復(fù)雜多變環(huán)境認知和計算能力有限，以及政府經(jīng)驗決策的慣性等，都決定了政府可能會出現(xiàn)決策失誤，而決策失誤所造成的巨大損失，必將降低政府管理的績效與可持續(xù)性，削減政府的執(zhí)政合法性。其六，管理注重微觀、細節(jié)管控而忽視宏觀、整體治理，注重局部利益而忽視整體利益，注重部門利益而忽視公共利益，注重專業(yè)技術(shù)、精細分工而忽視整體效應(yīng)和部門間的溝通協(xié)作。其七，管理注重嚴格依規(guī)行事、按部就班，忽視個人責(zé)任心和創(chuàng)造力的發(fā)揮。其八，管理注重理性和非人格化管理，忽視情感等非理性因素積極作用的開掘。此外，管理還存在注重剛性管控而忽視柔性導(dǎo)引、注重治標而忽視治本、注重結(jié)果而忽視過程等弊端。所有這些都可能對管理的長期績效和經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展造成嚴重傷害。

2.傳統(tǒng)管理方式民主性相對匱乏。傳統(tǒng)管理的人治和家長制色彩較為濃厚，效率較為低下。在這種管理方式下，政府作為唯一的管理主體，壟斷了各種權(quán)力和資源，壟斷了公共物品和公共服務(wù)的供給，依靠強制的方式對經(jīng)濟社會事務(wù)進行管控，公民參與因被視為影響效率和穩(wěn)定而被忽視和排斥。這種剛性、僵化的管理方式，不但難以有效回應(yīng)社會和公民參與的訴求，抑制社會活力，制約了公民積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，引發(fā)政府與社會的對立與沖突，消解政府的政治合法性。政府過多干預(yù)企業(yè)和社會的微觀事務(wù)，也容易造成對企業(yè)自主權(quán)和社會自治權(quán)的擠壓，降低企業(yè)和社會的活力和效率。而且，政府權(quán)力過大且缺乏監(jiān)督、自由裁量權(quán)過高、行政透明度過低，也容易滋生腐敗行為，掣肘民主政治發(fā)展，制約經(jīng)濟社會進步。此外，公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化行為，也勢必會侵犯公共利益，背離公共權(quán)力的本質(zhì)。

傳統(tǒng)管理方式的種種弊端，引發(fā)了一系列問題，如經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟效率低下，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、消極腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生、政府形象下降，貧富差距拉大、公平正義失衡、社會矛盾增多，生態(tài)環(huán)境惡化等問題。這一切都迫切要求治國理政理念和實踐轉(zhuǎn)型。

（二）新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的要求

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

新時代社會主要矛盾的實質(zhì)，是供需之間的矛盾；矛盾的主要方面在供給方面。這是因為中國特色社會主義進入新時代，人民的需求結(jié)構(gòu)已經(jīng)由過去的對物質(zhì)文化的需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙畹男枰?。這種對美好生活的需要，不僅體現(xiàn)在物質(zhì)文化等硬要求上，還體現(xiàn)在對民主、法治、公平、正義、權(quán)利、安全、環(huán)境、秩序、公共服務(wù)的需求，以及獲得感、幸福感、尊重感的滿足等軟要求上；不但體現(xiàn)在需求數(shù)量進一步增長上，還體現(xiàn)在需求質(zhì)量和層次進一步提升上；不但體現(xiàn)在需求領(lǐng)域更加寬廣上，還體現(xiàn)在需求人群進一步擴大上。

然而，新時代人民群眾更高層次、更廣范圍、更加旺盛、更多樣化的需求，卻遭遇經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的瓶頸制約。這種發(fā)展的不平衡，主要表現(xiàn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、行業(yè)、所有制和群體之間及其內(nèi)部發(fā)展水平不平衡、收入分配差距懸殊上，還表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會發(fā)展失調(diào)，經(jīng)濟、文化發(fā)展失序，經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展失衡，硬實力和軟實力不相匹配等。此外，還存在發(fā)展程度不夠高、發(fā)展態(tài)勢不夠穩(wěn)以及發(fā)展方式調(diào)整不到位、公共物品供給不充分等問題。這些已經(jīng)不是簡單的生產(chǎn)力落后的問題，而是生產(chǎn)力有了較大發(fā)展但發(fā)展得還不夠充分、不夠平衡的問題，是結(jié)構(gòu)性的、深層次的問題，是成長中的煩惱。

這樣，人民日益增長的美好生活需要，就與不平衡不充分的發(fā)展產(chǎn)生了矛盾，這一矛盾是升級版的需要與高質(zhì)量供給不足之間的矛盾，在這一矛盾中，供給方面即不平衡不充分的發(fā)展，顯然居于矛盾的主要方面。

要解決這一矛盾，就必須增強問題意識，堅持以問題為導(dǎo)向，牢牢抓住矛盾的主要方面；必須始終堅持以人民為中心，堅持公共利益至上的價值取向；必須切實轉(zhuǎn)變政府角色，更好發(fā)揮政府作用；必須堅定不移調(diào)整經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式；必須有效吸納社會組織、市場參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，更有效、更充分、更全面地滿足公眾多樣化、多層次、寬領(lǐng)域需求；必須吸納社會組織、公眾、媒體、專家參與國家和社會治理、參與政治決策，以更好滿足人民政治參與的需求，有效化解政府單方面管理的壓力，盡量減少政府單方面管理帶來的偏差、降低決策執(zhí)行的難度和風(fēng)險；必須統(tǒng)籌兼顧社會各方面利益，以最大限度增進社會和諧與社會公平正義。

社會主要矛盾變化是新時代中國國情的重要組成部分，是進行治國理政和政治決策的基本依憑。以一元、管控、單向、剛性、封閉、僵化為特征的傳統(tǒng)管理方式，在社會主要矛盾發(fā)生深刻變遷的時代語境下，越來越不合時宜，越來越難以為繼。而以參與、開放、合作、協(xié)同、透明、責(zé)任為特征的治理方式，則很好適應(yīng)了社會日趨復(fù)雜、多樣、急劇變化的需要，適應(yīng)了人們追求民主、平等、自由、法治、參與的需要，在充分調(diào)動社會各方積極性、主動性和創(chuàng)造性，廣泛汲取公眾的智慧和力量，不斷增強決策的科學(xué)性和民主性，顯著提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，有效化解社會矛盾和沖突，不斷增進社會的公平與正義等方面，具有傳統(tǒng)管理方式所不可比擬的諸多優(yōu)勢。這樣，實現(xiàn)從管理到治理理念的躍遷，就是勢所必至、理所當(dāng)然了。

（三）中國共產(chǎn)黨治國理政思想的解放

從管理到治理的轉(zhuǎn)型，既是傳統(tǒng)管理方式困境的促逼、新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的要求，同時也是中國共產(chǎn)黨勇于解放思想的產(chǎn)物。前者是從管理到治理轉(zhuǎn)型的客觀原因，后者則是從管理到治理轉(zhuǎn)型的主觀動因，兩者缺一不可。一方面，如果傳統(tǒng)管理方式運作效果良好，就沒有轉(zhuǎn)型的必要性；如果社會主要矛盾沒有發(fā)生根本性變遷，從管理到治理轉(zhuǎn)變的緊迫性也就不會如此強烈。另一方面，即使傳統(tǒng)管理方式弊端叢生，社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的要求極為強烈，但如果執(zhí)政黨不能深刻體察到這種弊端和要求，或者雖然察覺了，但不愿切實轉(zhuǎn)變治國理政方式，又或者雖然希望改革既往管理方式，但由于遭遇重重阻滯而無法成功推進，都不可能實現(xiàn)從管理到治理的躍遷。

中國共產(chǎn)黨是一個以實事求是為思想路線的現(xiàn)代政黨，實事求是必然要求解放思想、與時俱進、求真務(wù)實、改革創(chuàng)新。傳統(tǒng)管理的弊端為中國共產(chǎn)黨解放思想和改革創(chuàng)新提供了必要性，實事求是思想路線的指導(dǎo)又為中國共產(chǎn)黨解放思想和改革創(chuàng)新提供了可能性。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨一直堅持黨的實事求是的思想路線，強調(diào)要解放思想、與時俱進，強調(diào)要吸收借鑒世界一切優(yōu)秀文明成果，同時也在實踐上始終不渝地改革和完善治國理政方式，在事實上逐漸朝著治理的方向不斷邁進。在經(jīng)濟管理體制層面，市場在資源配置中的決定性作用日益凸顯，政府的宏觀調(diào)控職能逐步加強，政府與市場的關(guān)系愈益優(yōu)化；“企業(yè)法人治理”在實踐中不斷完善。在政治體制改革層面，選舉民主不斷完善，協(xié)商民主逐步推進，公民的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等政治參與權(quán)利不斷擴大，政府機構(gòu)改革、行政審批制度改革和大部制改革有序展開，依法治國有序推進，政府職能不斷優(yōu)化：政府逐步從全能政府到向限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府、從權(quán)力型政府向責(zé)任型政府、從集權(quán)型政府向分權(quán)型政府、從人治型政府到法治型政府轉(zhuǎn)型。在社會管理體制層面，黨的十六屆四中全會強調(diào)要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，黨的十七大提出健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，黨的十八大強調(diào)要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，黨的十八屆三中全會強調(diào)要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。［1］黨的十九屆四中全會提出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，強調(diào)要“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”；在社會治理實踐上，政府主動向社會分權(quán)，積極培育社會組織，科學(xué)引導(dǎo)公眾有序政治參與。［2］所有這些，都為治國理政理念的轉(zhuǎn)型奠定了堅實的基礎(chǔ)。

在長期的理論和實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，秉持“以人民為中心”發(fā)展理念、堅持實事求是思想路線、誓言“永做學(xué)習(xí)大國”的中國共產(chǎn)黨，自覺反思傳統(tǒng)管理體制弊端，努力適應(yīng)新階段發(fā)展新要求，主動順應(yīng)民主、法治、平等、自由、公正的時代潮流，順應(yīng)從單中心到多中心、從單向到互動、從科層制到社會網(wǎng)絡(luò)體系、從集權(quán)到分權(quán)、從管控到服務(wù)、從強制到協(xié)商的國際社會公共管理改革趨勢，順應(yīng)社會價值、利益、訴求多元多樣化的現(xiàn)實需要，順應(yīng)人民群眾呼喚民主、法治、公平、正義和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的美好生活期待，誓將人民群眾對美好生活的向往作為自己的奮斗目標，并以自信、開放、包容的博大胸懷，大膽借鑒和吸收人類優(yōu)秀文明成果，積極、主動、自覺轉(zhuǎn)變治國理政方式，從而實現(xiàn)了從管理到治理的巨大跨越。這是中國共產(chǎn)黨理論自信和文化自信的顯著體現(xiàn)，更是中國共產(chǎn)黨理論自覺和文化自覺的重要彰顯。

四、結(jié)語

“管理”和“治理”兩者雖然僅是一字之差，但含義卻相去甚遠。從“管理”到“治理”的躍遷，也意味著管理主體從一元到多元；在管理向度上由單向到雙向、多向，從垂直控制到橫向協(xié)作；在重心上由“管”到“治”；在手段上從單純依靠行政手段到注重制度與非制度的密切結(jié)合；在方法上從控制到服務(wù)、從規(guī)制到協(xié)調(diào)、從法制到回應(yīng)［8］；在國家與社會的關(guān)系上也從過去兩敗俱傷的負和博弈、你死我活的零和博弈，向互利共贏的正和博弈轉(zhuǎn)變。治理包含了合法性、參與性、平等性、公開性、透明性、回應(yīng)性、法治性和責(zé)任性等時代元素和民主訴求，這些都是傳統(tǒng)管理所不具備的。

從“管理”到“治理”的躍遷，其背后有著深刻的國際國內(nèi)動因，在國際范圍內(nèi)主要緣于世界銀行的大力推介、一些社會學(xué)科領(lǐng)域的范式危機、市場與政府的雙重失靈以及福利國家政策危機與全球化挑戰(zhàn)，在國內(nèi)則主要緣于傳統(tǒng)管理方式弊端的促逼、新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的要求及中國共產(chǎn)黨治國理政思想的解放。

從“管理”到“治理”的躍遷，充分凸顯了中國共產(chǎn)黨治國理政理念的重大轉(zhuǎn)型和理論的重大創(chuàng)新。黨的二十大提出的對未來五年國家治理體系和治理能力建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和到2035年“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的遠景目標［8］，就是這種轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。理念創(chuàng)新是體制機制創(chuàng)新的前提，理論創(chuàng)新是實踐創(chuàng)新及其他一切創(chuàng)新的基礎(chǔ)。我們完全有理由相信，以治理取代管理，必將對中國的全面深化改革和中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生積極、巨大而又深遠的促進作用。