喬德福， 米多

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅(jiān)持糾正一切損害群眾利益的腐敗和不正之風(fēng)，堅(jiān)持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’以上率下，堅(jiān)持完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度，形成全面覆蓋、常態(tài)長(zhǎng)效的監(jiān)督合力?！盵1]黨的十九屆中央委員會(huì)堅(jiān)決把加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度是預(yù)防公職人員腐敗犯罪的重要措施，能夠讓公職人員本人及家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，對(duì)公職人員個(gè)人行為起到約束限制作用，對(duì)一體推進(jìn)不敢腐不能腐不想腐機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利具有十分重要意義。

一、我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的歷史發(fā)展

(一)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度初步探索時(shí)期

從20世紀(jì)80年代起，我國(guó)就開(kāi)始探索公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)現(xiàn)路徑[2]，當(dāng)時(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)人員僅局限于公職人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部。早在1994年，全國(guó)人大常委會(huì)首次將財(cái)產(chǎn)申報(bào)在立法層面加以討論，但由于各種條件不成熟，立法后續(xù)程序停滯不前。直到1995年4月20日，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》，首次以規(guī)范文件形式對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)時(shí)間、受理部門等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。但從實(shí)施結(jié)果來(lái)看，并沒(méi)有發(fā)揮出預(yù)期效果。原因在于申報(bào)主體范圍過(guò)窄，只包括領(lǐng)導(dǎo)干部本人收入，受理部門也僅負(fù)責(zé)備案而不進(jìn)行核查。自此，我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度僅是進(jìn)入初步探索時(shí)期。

(二)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度發(fā)展完善時(shí)期

1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，要求副處級(jí)以上干部必須向組織人事部門匯報(bào)本人及配偶、子女的6類重大事項(xiàng)，包括婚姻、移民、就業(yè)、收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)。這次規(guī)定擴(kuò)大了申報(bào)主體，也增加了新的申報(bào)項(xiàng)目。2001年，中央紀(jì)委與中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，該規(guī)定再一次強(qiáng)調(diào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)擴(kuò)大到家庭范圍，在任期內(nèi)的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)。同時(shí)細(xì)化了申報(bào)項(xiàng)目范圍，將有價(jià)證券、1萬(wàn)元以上的債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容列入其中，較之前的收入范圍更為細(xì)致。

2009年，我國(guó)首個(gè)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度試點(diǎn)工作在新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)率先展開(kāi)，試點(diǎn)地區(qū)最為亮眼的當(dāng)屬財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。該地區(qū)的公職人員對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)后，受理機(jī)關(guān)會(huì)將申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息公布在指定網(wǎng)站上，面向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。此外，對(duì)申報(bào)主體范圍規(guī)定也進(jìn)一步擴(kuò)大，試點(diǎn)地區(qū)將科級(jí)干部也納入公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍之中。從試點(diǎn)結(jié)果來(lái)看，雖然試點(diǎn)規(guī)定沒(méi)能延續(xù)下來(lái)，也未對(duì)全國(guó)范圍產(chǎn)生顯著影響，但該地區(qū)試點(diǎn)工作預(yù)示著我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)邁入了全新階段，逐漸提高對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度重視程度。

(三)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度全面實(shí)施時(shí)期

2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。在申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容等方面均做了更加明確細(xì)致的規(guī)定。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化，較之前的規(guī)定更為全面。2014年，中共中央組織部發(fā)布《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法(試行)》，首次明確組織部門以隨機(jī)抽查和重點(diǎn)核查兩種方式開(kāi)展申報(bào)內(nèi)容核實(shí)工作。隨機(jī)抽查每年進(jìn)行一次，2014年抽查比例不到5%，2015年之后提高到10%；重點(diǎn)核查對(duì)象是儲(chǔ)備干部、擬提拔的干部和重要崗位轉(zhuǎn)任人選，一直持續(xù)至今。2014年末，中央組織部頒布《關(guān)于做好2015年領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》文件，首次部署“凡提必核”要求，具體指凡是擬提拔為副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部人員、后備干部人選、轉(zhuǎn)任重要崗位人選、換屆時(shí)將繼續(xù)提名人選等，都須進(jìn)行重點(diǎn)抽查核實(shí)。據(jù)2016年《中國(guó)組織人事報(bào)》資料顯示，2015年全國(guó)共抽查近44萬(wàn)名處級(jí)以上干部，其中因不如實(shí)申報(bào)個(gè)人事項(xiàng)被取消提拔資格的達(dá)到3900余人，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、調(diào)崗、免職、降職等處分的124人，情節(jié)嚴(yán)重接受黨紀(jì)處分的有160人[3]。由此可見(jiàn)，抽查核實(shí)工作的開(kāi)展起到了良好的成效，一改過(guò)去只報(bào)不核無(wú)人監(jiān)管的困局。

2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合下發(fā)了修訂后的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，將共同生活的子女、股票分別進(jìn)行詳細(xì)列舉納入報(bào)告內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范了申報(bào)材料細(xì)則。同時(shí)細(xì)化了核查問(wèn)責(zé)方式、核查主管部門、核查機(jī)制等，進(jìn)一步使核查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正式進(jìn)入全面實(shí)施階段，社會(huì)層面認(rèn)識(shí)度不斷攀升，兩項(xiàng)規(guī)定一直沿用至今。但財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍暴露出一定問(wèn)題，核查不夠全面，漏報(bào)、瞞報(bào)、不如實(shí)申報(bào)現(xiàn)象突出，社會(huì)監(jiān)管力度不夠，處罰不夠嚴(yán)厲等。

二、現(xiàn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的突出問(wèn)題

(一)法律位階較低

現(xiàn)行的我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍停留在黨內(nèi)法規(guī)層面，尚未形成由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，產(chǎn)生不了法律意義上的權(quán)威性和強(qiáng)制力。作為黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定，嚴(yán)格來(lái)講僅能約束黨內(nèi)干部，而無(wú)法覆蓋其他身份的國(guó)家公職人員，恐成黨內(nèi)規(guī)定以外的漏網(wǎng)之魚(yú)。而符合申報(bào)條件的領(lǐng)導(dǎo)干部，面對(duì)一個(gè)沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)定，加之腐敗治理的片面與虛化，絲毫沒(méi)有引起對(duì)該項(xiàng)制度的重視，缺乏一定的威懾力，造成這項(xiàng)制度現(xiàn)在處于一種“束之高閣”的狀態(tài)。

(二)公開(kāi)制度缺失

現(xiàn)行制度重申報(bào)輕公開(kāi)，在制度層面尚未設(shè)立財(cái)產(chǎn)公開(kāi)相關(guān)規(guī)定。2006年修訂《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》時(shí)增加了一項(xiàng)規(guī)定：“組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或本人要求公開(kāi)的，將以適當(dāng)方式予以公開(kāi)”。然而，現(xiàn)實(shí)中未曾有過(guò)公開(kāi)，仍是以不公開(kāi)為原則適用。此外，部分試點(diǎn)地區(qū)探索實(shí)踐中，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果公開(kāi)的范圍和形式也給予了規(guī)定，因各種主客觀因素影響，最終實(shí)踐效果不理想，久而久之制度也就荒廢了?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)是對(duì)權(quán)力最好的監(jiān)督”。公開(kāi)制度缺失，勢(shì)必?zé)o法滿足社會(huì)的有效監(jiān)督，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)后向社會(huì)公眾公開(kāi)并接受監(jiān)督才是該項(xiàng)制度的精髓所在[4]。

(三)申報(bào)主體有限

當(dāng)前《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，申報(bào)主體是通過(guò)列舉方式進(jìn)行限定的，基本是指縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部需要申報(bào)，而基層公職人員則沒(méi)有納入其中。依照《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員。與之相比，財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定主體范圍過(guò)窄。基層公職人員是我國(guó)公職隊(duì)伍的中堅(jiān)力量，與群眾接觸最多，起到連接上下級(jí)的作用?！袄匣⑸n蠅一起打”，是新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)的必然抉擇，也是群眾耳熟能詳?shù)囊痪湓挕｜h的十八大以后，中央反腐力度不斷加大，截至2021年5月，共查處省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部392人。雖然“老虎”沒(méi)少打，但群眾身邊的“蒼蠅”卻仍在嗡嗡作響。除此之外，我國(guó)雖然規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女也需要進(jìn)行申報(bào)，但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)通過(guò)其他近親屬，對(duì)非法財(cái)物進(jìn)行轉(zhuǎn)移和隱匿。例如：浙江省委原常委、杭州市委原書記周江勇利用職務(wù)之便，從2013年到2017年期間，先后在多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，按照其弟弟周健勇傳達(dá)的請(qǐng)托，為一家建筑公司的老板史時(shí)紅提供幫助，周健勇則先后八次以“借款”為名收受史時(shí)紅所送的錢財(cái)，受賄總金額達(dá)9000多萬(wàn)元。可見(jiàn)，申報(bào)主體的范圍仍存在明顯的缺陷，申報(bào)主體范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大。

(四)申報(bào)內(nèi)容不全

財(cái)產(chǎn)申報(bào)列舉內(nèi)容不全面，覆蓋范圍小。目前要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍僅局限在本人、配偶及共同生活子女的不動(dòng)產(chǎn)、工資福利收入、金融投資等情況，未涵蓋財(cái)產(chǎn)的全部?jī)?nèi)容，比如未要求申報(bào)現(xiàn)金存款、電子虛擬貨幣、交通工具、遺產(chǎn)繼承、高檔穿戴首飾、珍藏藝術(shù)品、接受贈(zèng)與等財(cái)產(chǎn)狀況，這些財(cái)產(chǎn)價(jià)值任何一項(xiàng)都可能價(jià)值不菲。財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容列舉不全，致使腐敗分子有機(jī)可乘。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種新型的財(cái)產(chǎn)類別不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)定中的申報(bào)列舉內(nèi)容將無(wú)法滿足財(cái)產(chǎn)申報(bào)需要。

(五)專業(yè)核查不精

一是專業(yè)化核查人員缺失。制度規(guī)定要求審查機(jī)構(gòu)由組織人事部門負(fù)責(zé)，其組成人員由各機(jī)關(guān)單位臨時(shí)抽調(diào)，在職能行使上也僅是對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料被動(dòng)接收并存檔管理，缺乏穩(wěn)定性和專業(yè)性。二是核查任務(wù)繁重。被抽調(diào)的核查人員除了要做好本職工作外，還要肩負(fù)起核查申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的任務(wù)，核查內(nèi)容涉及部門較多，項(xiàng)目類型復(fù)雜多樣，包括但不限于動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、證券、稅收等管理部門，甚至還會(huì)涉及騰訊、京東等眾多私營(yíng)企業(yè)，需要協(xié)助提供相關(guān)數(shù)據(jù)資料等情形。三是專業(yè)化核查手段單一。面對(duì)如此龐大的公職人員隊(duì)伍，規(guī)定核查方式僅以隨機(jī)抽查和重點(diǎn)核查兩種是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在核查比例過(guò)低、核查盲點(diǎn)過(guò)多、漏報(bào)瞞報(bào)不報(bào)的背景下，無(wú)法做到精準(zhǔn)核查和核實(shí)全覆蓋，必然導(dǎo)致申報(bào)材料真實(shí)性和全面性大打折扣。

(六)不實(shí)申報(bào)較多

從中央紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站上公布的2020年至2021年中管干部級(jí)別受黨紀(jì)政務(wù)處分的共有43人，其中違反“不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”即未如實(shí)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的有24人，占比高達(dá)56%。在公布的典型案例中，原中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司黨組成員、副總經(jīng)理謝長(zhǎng)軍，違反黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定數(shù)項(xiàng)，其中就包含有“不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”。雖然其被予以開(kāi)除黨籍處分，但并非僅因?yàn)椤安话匆?guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”被予以處罰，而是違反多項(xiàng)黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定，累計(jì)后給予的處罰。又如，江西省政協(xié)原黨組成員、副主席肖毅嚴(yán)重違紀(jì)違法被開(kāi)除黨籍和公職，同樣也不是僅因未如實(shí)申報(bào)個(gè)人事項(xiàng)而受處罰。從中可見(jiàn)，現(xiàn)行的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度未起到震懾、約束、預(yù)防腐敗行為的作用，不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)狀況也早已司空見(jiàn)慣。從制度的頂層設(shè)計(jì)，到制度實(shí)施的監(jiān)督力度，再到申報(bào)主體的認(rèn)真對(duì)待程度，均未得到足夠重視，歸根到底仍是未形成強(qiáng)有力的法律保障。

(七)懲罰措施過(guò)輕

《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》中明確規(guī)定對(duì)于拒報(bào)、不報(bào)、虛報(bào)等違規(guī)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的，首先是予以督促補(bǔ)報(bào)補(bǔ)正，其次是給予批評(píng)教育、調(diào)崗降職，嚴(yán)重的才給予黨紀(jì)處分。上述規(guī)定對(duì)違反申報(bào)的懲罰只處在一種黨內(nèi)紀(jì)律上的內(nèi)部處分，是一種體現(xiàn)在道德層面上的規(guī)制，而不是一種真正法律層面上的責(zé)任。我國(guó)在制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定時(shí)雖設(shè)置了調(diào)崗降職的處罰，但在實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格依法懲處明顯不足，對(duì)公職人員無(wú)法起到威懾作用，致使我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一度淪為“空紙”，流于形式。

三、依法推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度思路構(gòu)想

(一)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法化

一是加快國(guó)家立法化進(jìn)程。從世界范圍看，至少有120個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定和實(shí)施了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其中大部分國(guó)家或地區(qū)都已將制度上升到最高級(jí)別立法。比如：美國(guó)1978年將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，命名為《政府道德法》；新加坡1970年將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，命名為《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》；我國(guó)澳門地區(qū)于1998年頒布財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度《收益及財(cái)產(chǎn)利益的聲明與公眾監(jiān)察》，后于2003年對(duì)內(nèi)容進(jìn)行修改并重新命名為《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。由此可見(jiàn)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法是制度建設(shè)的終極形態(tài)，是制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最理想狀態(tài)是由全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行立法，提升公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律地位，將黨的意志上升到國(guó)家意志，由黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定提升為國(guó)家法規(guī)。

二是整合現(xiàn)有制度規(guī)定。將黨內(nèi)規(guī)定《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法》，以及其它零散于各法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納整合，制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)法》，在法律頂層設(shè)計(jì)層面明確申報(bào)人員的義務(wù)，規(guī)范財(cái)產(chǎn)申報(bào)細(xì)則。以法律的強(qiáng)制性保障該制度的有效實(shí)施，進(jìn)而使財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度更加權(quán)威，更具威懾力。

(二) 申報(bào)主體擴(kuò)大化

一是降低申報(bào)主體職級(jí)起點(diǎn)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第15條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象包括公務(wù)員及參公人員，被授權(quán)、受委托組織從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦事業(yè)單位管理人員，基層群眾性自治組織管理人員和其他依法履行公職人員。而現(xiàn)行的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)》規(guī)定的申報(bào)主體以縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部為主。近年來(lái)“小官巨腐”“腐敗年輕化”“基層干部腐敗”現(xiàn)象頻發(fā)，因此應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象，適當(dāng)擴(kuò)大申報(bào)主體。第一，將政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位中的科級(jí)干部全部納入申報(bào)主體范圍之內(nèi)；第二，初次就任的公職人員須主動(dòng)上報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況；第三，擁有特殊權(quán)力的農(nóng)村基層村委會(huì)主任、村黨支部書記也須納入申報(bào)主體。

二是擴(kuò)大申報(bào)主體近親屬范圍。現(xiàn)行的規(guī)定雖已將申報(bào)人員的配偶、子女列入申報(bào)主體范圍，但近年來(lái)腐敗手段呈現(xiàn)智能化、隱蔽化、多變化等特點(diǎn)，腐敗分子經(jīng)常通過(guò)其他近親屬進(jìn)行轉(zhuǎn)移、隱匿不法所得。因此，須適當(dāng)擴(kuò)大近親屬外延，結(jié)合《中華人民共和國(guó)民法典》第1045條所規(guī)定的8種近親屬范圍，即擴(kuò)大到父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。將“緊密”的親屬層納入申報(bào)主體，必將擊破看似“密不透風(fēng)”的家族網(wǎng)絡(luò)。

(三) 財(cái)產(chǎn)內(nèi)容全面化

全面申報(bào)原則是世界各國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度普遍遵循的原則。全面涵蓋可能存在的財(cái)產(chǎn)類別，細(xì)化財(cái)產(chǎn)項(xiàng)目，從而保證監(jiān)督的有效性[5]。基于預(yù)防腐敗考量，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，借鑒域外財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容設(shè)計(jì)，申報(bào)項(xiàng)目全覆蓋，申報(bào)內(nèi)容精細(xì)化，主要內(nèi)容有以下八個(gè)方面。

一是存款情況。包括現(xiàn)金、國(guó)內(nèi)外銀行儲(chǔ)蓄、互聯(lián)網(wǎng)金融儲(chǔ)蓄等，同時(shí)申報(bào)數(shù)額、儲(chǔ)存方式、金融機(jī)構(gòu)、資金流動(dòng)等。

二是非職務(wù)性收入。包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、遺產(chǎn)繼承、有價(jià)證券、接受贈(zèng)與等，凡是價(jià)值1萬(wàn)元以上都須進(jìn)行申報(bào)，同時(shí)申報(bào)來(lái)源途徑、性質(zhì)類型、獲取時(shí)間、變動(dòng)情況、持有數(shù)量等，并提供有效證明。

三是不動(dòng)產(chǎn)。須提供不動(dòng)產(chǎn)持有證明、所有權(quán)人、取得方式、交易價(jià)格、交易時(shí)間、持有數(shù)量、所處位置、占地面積、產(chǎn)權(quán)年限等。

四是交通工具。汽車、船舶以及價(jià)值1萬(wàn)元以上的自行車、摩托車、機(jī)械設(shè)備，同時(shí)申報(bào)品牌、購(gòu)買年限、來(lái)源途徑、交易價(jià)格、持有數(shù)量等。

五是收藏品。市場(chǎng)價(jià)值在1萬(wàn)元以上的名家字畫、古董文物、現(xiàn)代藝術(shù)品等，須上報(bào)物品背景、取得途徑、交易價(jià)格及市場(chǎng)價(jià)值等。

六是高檔物品。單類數(shù)量總價(jià)格達(dá)到1萬(wàn)元以上的高檔首飾、酒水、服飾、家具、寵物、保健品、電子設(shè)備等，須提供收據(jù)或發(fā)票、品牌、價(jià)格、持有人、持有數(shù)量等。

七是網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣。類如：比特幣、以太幣、萊特幣、QQ幣、游戲點(diǎn)券、市場(chǎng)價(jià)值1萬(wàn)元以上的游戲賬號(hào)、QQ號(hào)等，須申報(bào)持有數(shù)量、市場(chǎng)價(jià)值、交易價(jià)格、存在平臺(tái)等。

八是債權(quán)債務(wù)。須申報(bào)持有債權(quán)債務(wù)的類型、方式、性質(zhì)、時(shí)限、用途等，并提供相應(yīng)證明。

(四)核查人員專業(yè)化

一是構(gòu)建專門核查機(jī)構(gòu)?！靶g(shù)業(yè)有專攻”，我國(guó)紀(jì)委監(jiān)委是負(fù)責(zé)公職人員職務(wù)犯罪和反腐敗工作的專門機(jī)關(guān)，不隸屬任何部門，具有法定的調(diào)查監(jiān)督權(quán)力[6]。建議取消由組織、人事部門管轄，臨時(shí)抽調(diào)各機(jī)關(guān)工作人員開(kāi)展核查申報(bào)工作的做法，采用異體核查方式。在紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組建一個(gè)由紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，不受其他政體干擾的專門負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查科室，對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行受理和核查。

二是加強(qiáng)專業(yè)核查隊(duì)伍建設(shè)。形成以紀(jì)委監(jiān)委為主，其他相關(guān)聯(lián)的單位如銀行、證券、稅務(wù)、審計(jì)等部門為輔的一體化工作隊(duì)伍。開(kāi)展相應(yīng)專業(yè)技能培訓(xùn)，提高核查水平能力。在專業(yè)核查背景下，可以取消隨機(jī)抽查和重點(diǎn)核查方式，改為全面申報(bào)核查，做到細(xì)致入微，防止有漏網(wǎng)之魚(yú)。通過(guò)以上措施，減輕兼任核查工作壓力，提升工作效率，做到財(cái)產(chǎn)核查工作專業(yè)化。

(五) 違申懲罰嚴(yán)厲化

一是建立不實(shí)申報(bào)黑名單制度。為充分警示、威懾不如實(shí)申報(bào)人員，預(yù)防失信的不良之風(fēng)蔓延，形成誠(chéng)信申報(bào)的良好公職人員風(fēng)貌，亟待出臺(tái)不實(shí)申報(bào)黑名單制度。將不如實(shí)申報(bào)行為納入個(gè)人信用檔案，同時(shí)列入失信公職人員名單，在日后作為其提拔、晉升、轉(zhuǎn)崗使用的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到“讓誠(chéng)信申報(bào)者一路暢通，讓失信申報(bào)者寸步難行”的目標(biāo)。

二是注重與現(xiàn)有《刑法》規(guī)定的銜接。目前我國(guó)《刑法》對(duì)公職人員職務(wù)犯罪行為規(guī)定了貪污罪、受賄罪、瀆職罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪等罪名，但尚未有公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)規(guī)定。因此，可以在《刑法》中增設(shè)專門罪名，如設(shè)立“不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息罪”，針對(duì)多次或嚴(yán)重違反申報(bào)制度的行為予以定罪量刑。同時(shí)，增加新罪名能夠?qū)崿F(xiàn)與貪污罪、受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的區(qū)分，從而明確申報(bào)義務(wù)人違反申報(bào)制度的責(zé)任。

三是區(qū)分形態(tài)，分類處罰。現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于違規(guī)申報(bào)的公職人員懲處規(guī)定較輕，現(xiàn)實(shí)中多以批評(píng)教育、督促補(bǔ)正補(bǔ)交材料為主，懲處規(guī)定軟綿無(wú)力，違申者對(duì)處罰后果不痛不癢，缺乏足夠威懾力，致使不如實(shí)申報(bào)行為時(shí)常出現(xiàn)。因此，要明確違規(guī)申報(bào)行為類型，分類進(jìn)行處罰。一類是抗拒申報(bào)行為。此類違申者蔑視財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公然對(duì)抗制度實(shí)施主觀惡性較為嚴(yán)重，應(yīng)從重進(jìn)行處罰。建議取消批評(píng)教育輕懲環(huán)節(jié)，改為以黨紀(jì)記過(guò)處分為始點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)取消晉升、免職、扣除績(jī)效獎(jiǎng)金等處罰規(guī)定。二類是虛假申報(bào)行為。虛假申報(bào)包括漏報(bào)、瞞報(bào)、代報(bào)等情形，同時(shí)應(yīng)界定是否為“初犯”“慣犯”。初犯的虛假申報(bào)行為，有漏網(wǎng)之魚(yú)逃避處罰之心態(tài)，主觀惡性相對(duì)較小，可以通報(bào)批評(píng)、責(zé)令及時(shí)補(bǔ)正、取消職務(wù)晉升等輕懲規(guī)定；如果其拒不改正，或數(shù)次進(jìn)行虛假申報(bào)，行為性質(zhì)惡劣，則應(yīng)以參考抗拒申報(bào)行為處罰規(guī)定嚴(yán)肅懲處。

(六) 申報(bào)結(jié)果公開(kāi)化

公開(kāi)、透明一直都是我國(guó)推進(jìn)法治社會(huì)、法治政府的必然要求和基本要義。財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度是從源頭上有效防控腐敗風(fēng)險(xiǎn)的“陽(yáng)光法案”[7]。因此，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果應(yīng)予以公開(kāi)，通過(guò)漸進(jìn)式的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施思路，按照分階段、分級(jí)別的公開(kāi)方式，讓原有的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不再流于形式。

一是分階段公開(kāi)。第一階段實(shí)行單位內(nèi)部公示。將申報(bào)信息發(fā)布在單位內(nèi)部網(wǎng)站或以文件形式進(jìn)行傳送，以供機(jī)關(guān)內(nèi)部人員查閱監(jiān)督；第二階段面向社會(huì)全面公開(kāi)。待公開(kāi)制度基本成熟后，由對(duì)內(nèi)公示轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外公開(kāi)。通過(guò)省部、市縣各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的官方網(wǎng)站、報(bào)紙等媒介，將各級(jí)別公職人員申報(bào)結(jié)果公布在相應(yīng)的官方媒體上，及時(shí)給予社會(huì)公眾提供有效途徑進(jìn)行查閱，從而合理滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是分級(jí)別公開(kāi)。建議按照職級(jí)高低、自上而下、循序漸進(jìn)地進(jìn)行公開(kāi)。第一階段省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范。高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自身思想素質(zhì)較高，能夠積極認(rèn)同廉政舉措，發(fā)揮示范作用，易于推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度實(shí)施；第二階段處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部整躬率物。中層領(lǐng)導(dǎo)干部是組織中的重要管理人員，擁有強(qiáng)大的執(zhí)行力，起著承上啟下的作用，直接影響到財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的實(shí)施成效；第三階段科級(jí)干部以身作則?？偨Y(jié)前兩階段領(lǐng)導(dǎo)干部先行經(jīng)驗(yàn)，最后階段將財(cái)產(chǎn)公開(kāi)主體級(jí)別下沉到所有科級(jí)級(jí)別干部的公職人員。