劉桂江

[摘要]內(nèi)部審計通過在財政資金監(jiān)督、廉政校園建設(shè)、內(nèi)控體系優(yōu)化方面發(fā)揮預防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)功能”來服務高校治理。大學章程是規(guī)范內(nèi)部審計促進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的基本準則，本文借助38所高校的大學章程制度，從機構(gòu)設(shè)置、項目類型、工作模式的角度闡述內(nèi)部審計服務高校治理的整體現(xiàn)狀，并提出相應的內(nèi)部審計促進高校治理優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計? ?高校治理? ?大學章程

本文系四川省綿陽市2021年社會科學研究規(guī)劃項目（MY2021ZC033）階段性研究成果

一、引言

高校治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，其中內(nèi)部審計又是保障高校治理體系健康運行的必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)部審計職能由“監(jiān)督評價”到“治理理念”的轉(zhuǎn)型，內(nèi)部審計將在促進高校治理中扮演更重要的角色。

關(guān)于內(nèi)部審計與高校治理兩者間的關(guān)系，我國專家學者分別從問題分析與對策研究層面進行了探討。熊美欣（2005）論述了高校治理結(jié)構(gòu)的缺失，以及在治理進程中開展內(nèi)部審計的必要性;于明靜（2006）、張潔（2008）指出我國高校內(nèi)部審計工作存在獨立性不強、審計方法落后、人員素質(zhì)不高的問題;呂先锫、王振青（2012）通過問卷調(diào)查，分析出高校內(nèi)部審計在機構(gòu)地位、業(yè)務模式、結(jié)果利用方面的現(xiàn)狀與不足。針對上述問題，唐華琳（2012）強調(diào)內(nèi)部審計需轉(zhuǎn)變職能定位、完善機構(gòu)設(shè)置;郎付山（2015）圍繞頂層設(shè)計、職業(yè)建設(shè)、審計整改構(gòu)建了內(nèi)部審計在高校治理中的增值路徑;李華麗、王瑞龍（2017）認為內(nèi)部審計應積極參與高校風險管理，創(chuàng)新審計方法，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu);李晶（2020）則提出內(nèi)部審計在深度參與高校治理中應建立溝通機制、統(tǒng)籌項目安排、整合審計資源。

以上研究成果涵蓋了內(nèi)部審計促進高校治理的多個維度，但缺少內(nèi)部審計在高校治理體系中的職能作用分析，成果系統(tǒng)性稍顯不足;同時，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要完善高校治理結(jié)構(gòu)，“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學?！保F(xiàn)有研究整體與大學章程的結(jié)合度不高?；诖?，本文借助38所大學的章程制度，分析內(nèi)部審計促進高校治理的職能作用、現(xiàn)狀特征，并結(jié)合章程規(guī)定與審計實踐中的現(xiàn)存不足，提出具有針對性的優(yōu)化建議。

二、內(nèi)部審計促進高校治理的職能作用

新修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號，以下簡稱《規(guī)定》），將內(nèi)部審計目的從“加強經(jīng)濟管理” “實現(xiàn)經(jīng)濟目標”提高到“促進單位完善治理、實現(xiàn)目標”。縱觀我國大學章程總體規(guī)定，高校治理的首要目標主要定位于“優(yōu)化人才培養(yǎng)、創(chuàng)新科學研究、強化社會服務、推動文化傳承”四個方面。如圖1所示，圍繞大學章程確立的首要目標，內(nèi)部審計通過在資金監(jiān)督、廉政建設(shè)、內(nèi)控優(yōu)化方面發(fā)揮預防、揭示、抵御職能的“免疫系統(tǒng)功能”，實現(xiàn)對高校治理目標的強有力支撐作用，助推高校治理效能的整體提升。

（一）預防職能：落實財政資金監(jiān)督

落實對公共財政資金的監(jiān)督，提高組織財務管理水平是內(nèi)部審計促進高校治理體系的基本職能。高等教育事業(yè)經(jīng)費是公共財政資金的重要構(gòu)成，隨著科教興國戰(zhàn)略的深入實施，我國高校資金投資規(guī)模不斷提升：2017—2019年全國高等教育經(jīng)費總投入分別為11109億元、12013億元、13464億元，遞增趨勢十分明顯。嚴格防范財務風險，切實保障資金安全，有效提高使用效益，是高等教育事業(yè)有序發(fā)展的基本前提，也是現(xiàn)代高校治理機制的必要條件，而這離不開內(nèi)部審計在規(guī)范高校經(jīng)濟秩序方面所起的保障作用。內(nèi)部審計通過預算編制執(zhí)行與決算監(jiān)督工作，感知高校財務管理中存在的問題隱患，提前采取措施避免后期危害，實現(xiàn)對公共財政資金的預防保護作用。

（二）揭示職能：推動高校廉政建設(shè)

加強對公職權(quán)力的規(guī)范制約，助推校園反腐倡廉文化建設(shè)是內(nèi)部審計促進高校治理體系的重要職能。伴隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展與辦學自主權(quán)的進一步擴大，高校領(lǐng)導干部在招生選拔、職稱評聘、科研申報、物資采購等方面也擁有了更多權(quán)力，這使得學校在保證高效管理決策實施的同時也面臨著一定挑戰(zhàn)。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019—2020年共有44名高校領(lǐng)導干部被執(zhí)紀審查，總共涉及39所國內(nèi)院校，高校腐敗治理任重道遠。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)“審計機關(guān)要依法全面履行審計監(jiān)督職責……促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉”，高校反腐需借助內(nèi)部審計的力量。內(nèi)部審計通過檢查并揭示高校管理中存在的權(quán)力尋租、監(jiān)管真空、違法亂紀等現(xiàn)象問題，有助于推動高校廉政建設(shè)，保證高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（三）抵御職能：實現(xiàn)內(nèi)控體系優(yōu)化

優(yōu)化單位內(nèi)部控制體系，強化組織運營管理能力是內(nèi)部審計促進高校治理的核心職能?！督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）指出，要將建立健全內(nèi)部控制作為高校健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的重要組成部分。高校治理的現(xiàn)代化進程需要完善的內(nèi)部控制體系作為保障，內(nèi)部審計則是實現(xiàn)該目標的有力途徑。內(nèi)部審計通過分析高校各部門存在的違規(guī)違紀行為，追蹤問題發(fā)生的根源，發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)控體系設(shè)計與運行的缺陷，進而提出針對性的改進建議，規(guī)范運營管理流程，增強風險抵御能力，最終實現(xiàn)高等教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、內(nèi)部審計促進高校治理現(xiàn)狀分析

大學章程與高校治理緊密關(guān)聯(lián)：一方面，高校治理結(jié)構(gòu)是大學章程的核心內(nèi)容;另一方面，大學章程是高校治理體系的基本準則?；诖耍恼逻x取了38所代表性高校作為研究樣本，通過統(tǒng)計其大學章程（如表1所示），以期反映現(xiàn)階段內(nèi)部審計促進高校治理的整體概況。

（一）突出內(nèi)部審計機構(gòu)單設(shè)模式

高校內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置模式主要有兩種類型：一是獨立設(shè)置模式，二是與紀檢監(jiān)察或財務合署辦公模式。據(jù)統(tǒng)計，38所樣本高校均設(shè)立了獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，并配備了專職審計人員，且大部分高校在章程中對此有明確規(guī)定，如廈門大學章程第七章第65條“學校依法建立審計制度，設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，獨立行使內(nèi)部審計職權(quán)”;同濟大學章程第三章第42條“學校建立內(nèi)部審計制度，設(shè)立專門組織或機構(gòu)行使相關(guān)職權(quán)”。這契合了2020年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）要求的“設(shè)置獨立的機構(gòu)或明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為內(nèi)部審計機構(gòu)”。高校內(nèi)部審計機構(gòu)單獨設(shè)置的重要意義凸顯于：內(nèi)部審計獨立性是高校治理的必然要求，審計機構(gòu)與審計對象不存在行政隸屬關(guān)系，可以從形式上確保審計工作獨立開展。

（二）注重開展經(jīng)濟責任審計

如表2所示，樣本院校中共有18所在其大學章程里設(shè)置了經(jīng)濟責任審計或與經(jīng)濟責任審計相輔相成的相關(guān)條款規(guī)定。在當前黨風廉政建設(shè)的新形勢與新常態(tài)下，經(jīng)濟責任審計是高校預防和治理腐敗的強有力措施。高校內(nèi)部審計機構(gòu)強化領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計工作的主要作用體現(xiàn)于：從微觀角度看，借助內(nèi)部審計落實對高校財政財務收支情況的檢查，體現(xiàn)經(jīng)濟監(jiān)督的傳統(tǒng)審計價值;從宏觀角度看，通過內(nèi)部審計實現(xiàn)對高校權(quán)力的監(jiān)督與制約，契合拒腐防變的現(xiàn)代治理需求。

（三）強調(diào)內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同

通過統(tǒng)計38所樣本高校內(nèi)部審計機構(gòu)的工作模式，可以發(fā)現(xiàn)共有17所高校的審計機構(gòu)在開展審計項目時重點強調(diào)與學校紀檢監(jiān)察部門的協(xié)同合作，并借助制度文件、聯(lián)席會議、流程銜接等措施予以保障。如天津大學章程第六章第41條規(guī)定“學校深化紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督機制” “構(gòu)建制度完善、權(quán)責明晰、系統(tǒng)全面、精準有力的監(jiān)督體系”;上海交通大學章程第二章第14條指出要“完善學校內(nèi)部監(jiān)督機制，加強紀檢、審計和法律監(jiān)督”。同時，兩所學校均建立了由紀檢、監(jiān)察、審計等部門組成的聯(lián)席會議來推動經(jīng)濟責任審計工作的開展。內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同高校治理的突出功能表現(xiàn)在：紀檢監(jiān)察側(cè)重人事監(jiān)督，可向內(nèi)審機構(gòu)反饋人員問題與案件線索;內(nèi)部審計側(cè)重經(jīng)濟監(jiān)督，能為紀檢監(jiān)察提供技術(shù)輔助與證據(jù)支撐。

四、內(nèi)部審計促進高校治理現(xiàn)存不足

（一）章程制度缺少系統(tǒng)性

內(nèi)部審計促進高校治理在章程制度上的問題主要表現(xiàn)為三個方面：一是部分大學章程缺乏內(nèi)部審計的明確規(guī)定?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）指出，章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。大學章程是規(guī)范高校運行的“根本大法”，高校內(nèi)的所有活動都需要在大學章程的框架范圍內(nèi)開展。但根據(jù)表1所示，38所樣本高校中尚有7所院校在其大學章程中沒有對內(nèi)部審計進行有關(guān)規(guī)定，這使得內(nèi)部審計在高校內(nèi)部無法貫徹有法可依的基本原則。二是大學章程的“理論”規(guī)定與內(nèi)部審計的工作實踐不相匹配。以中國科學技術(shù)大學為例，其章程第七章第61條規(guī)定“學校建立內(nèi)部審計制度，對資金使用進行監(jiān)督”，此處的審計客體限定為資金這一實物，但其內(nèi)部審計機構(gòu)在2020年卻開展了13項以自然人為審計對象的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，章程規(guī)定范圍與實際工作情況存在一定出入。三是內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)定制度不成體系。綜合來看，38所樣本高校的內(nèi)部審計制度一般含有《內(nèi)部審計工作規(guī)定》《內(nèi)部審計工作實施辦法》《內(nèi)部控制評審辦法》等政策章程，但這些制度文件多為零散規(guī)定、簡單羅列，制度之間缺乏相互聯(lián)系，章程整體系統(tǒng)性較為不足，導致內(nèi)部審計促進高校治理的職能作用尚不能充分發(fā)揮。

（二）項目類型欠缺全面性

依據(jù)《教育部關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）以及《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）第3條、第20條的有關(guān)規(guī)定，高校內(nèi)部審計的監(jiān)督范圍包括財政財務收支、內(nèi)部控制、風險管理、政策措施、固定資產(chǎn)投資、科研經(jīng)費管理、領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任履行情況等主要內(nèi)容。但根據(jù)統(tǒng)計，38所樣本高校的內(nèi)部審計機構(gòu)在現(xiàn)階段開展的經(jīng)常性項目類型仍較為單一，存在審計業(yè)務范圍較窄、全面性不足的問題。以華中科技大學為例，其在2017-2020年近4年的時間里總共實施了52個審計項目，其中經(jīng)濟責任審計項目數(shù)量最多，占比約63%;財政財務收支審計項目次之，占比約29%;基建工程審計項目數(shù)量最少，占比約8%。隨著高校經(jīng)濟活動類型日趨復雜化和多樣化，高校內(nèi)部審計機構(gòu)開展的常規(guī)性項目亦需相應地拓展廣度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計糾錯防弊的預防職能，消除監(jiān)督盲區(qū)，推動審計全覆蓋，以促進高校治理目標的實現(xiàn)。

（三）審計結(jié)果缺乏透明性

《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》（教改辦〔2014〕2號）指出，高校應“健全社會參與監(jiān)督機制”，“把公開透明作為高校的基本制度，完善各類信息公開制度”;《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）第34條提出“單位應當建立健全審計結(jié)果及整改情況在一定范圍內(nèi)公開制度”。內(nèi)部審計在促進高校治理的過程中需要充分體現(xiàn)公開透明的基本原則，及時恰當?shù)嘏陡咝＝?jīng)濟信息。但據(jù)統(tǒng)計，38所樣本高校中僅有中南大學與西北農(nóng)林科技大學的內(nèi)部審計機構(gòu)有通過審計結(jié)果公告的形式對外公開項目審計結(jié)果。以中南大學為例（如表3所示），其在審計處官方網(wǎng)站“工作動態(tài)”頁面設(shè)置有“審計結(jié)果公告”欄目，專門披露內(nèi)部審計的項目結(jié)果信息，包括項目概況、項目單位責任人員、審計處管理人員、審計依據(jù)及審計結(jié)果。除上述兩所高校外，剩余的36所樣本院校審計處均未對外公告內(nèi)部審計結(jié)果。高校內(nèi)部審計結(jié)果的公開缺乏透明性，不僅會遏制內(nèi)部審計風險防范抵御職能的有力發(fā)揮，同時由于缺少多方主體的有效監(jiān)督，內(nèi)部審計的工作結(jié)果也無法得到一貫運用，導致“屢審屢犯”現(xiàn)象的發(fā)生，阻礙高校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進程。

五、內(nèi)部審計促進高校治理優(yōu)化路徑

（一）完善大學章程及配套文件

內(nèi)部審計促進高校治理需要以法律性、規(guī)范性、系統(tǒng)性的章程制度作為基本前提。其一，高校需要在大學章程中對內(nèi)部審計進行相關(guān)規(guī)定，確立內(nèi)部審計的法定地位，使得內(nèi)審工作有法可依、有章可循，從而保障內(nèi)部審計在章程授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮預防、揭示、抵御的職能作用。其二，高校應結(jié)合自身具體情況在大學章程中明確內(nèi)部審計機構(gòu)的監(jiān)督范圍，規(guī)范內(nèi)部審計人員的職責權(quán)限，確保章程規(guī)定與實際工作開展的相互匹配，提升內(nèi)部審計工作的合規(guī)性。其三，高校在推動內(nèi)部審計的制度化建設(shè)過程中應注重系統(tǒng)性原則。高校的內(nèi)部審計制度體系不應是各單項規(guī)定的簡單羅列，而應構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)、前后一致、層層遞進的有機系統(tǒng)。如表4所示，在大學章程的基本指引下，高校首先應制定總綱性文件，如《內(nèi)部審計工作規(guī)定》，明確內(nèi)部審計的領(lǐng)導組織、人員保證、工作程序等;其次在總章程的指導下，分門別類地規(guī)劃具體業(yè)務制度，確立各類型審計項目作業(yè)開展、工作管理的一般性規(guī)定;最后基于重要性原則在業(yè)務制度的基礎(chǔ)上，進一步細化更具應用操作性的內(nèi)部審計工作實施細則，詳細闡述審計結(jié)果公開、后續(xù)審計整改等內(nèi)容。

（二）改進組織管理，充實審計力量

黨對審計工作的領(lǐng)導是中國特色社會主義審計制度最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義審計制度的最大優(yōu)勢。因此，針對現(xiàn)階段內(nèi)部審計領(lǐng)導體制存在權(quán)威性不足的問題，我國高校應借助大學章程，通過以下兩條途徑進行組織優(yōu)化。第一，高校內(nèi)部審計機構(gòu)采取隸屬黨委書記的領(lǐng)導體制。據(jù)統(tǒng)計，38所樣本高校內(nèi)部審計機構(gòu)直接由校黨委書記負責的有3所，占比約8%;由校長負責的有32所，占比約84%;由常務副校長負責的有2所，占比約5%;由總會計師負責的有1所，占比約3%。對此，內(nèi)部審計應改為由黨委書記直接管理并向其負責并匯報工作，這有助于提高內(nèi)部審計的組織地位，強化審計機構(gòu)的權(quán)威性，保障審計結(jié)果的客觀公正性。第二，積極設(shè)立高校審計委員會，探索內(nèi)審機構(gòu)隸屬審計委員會的領(lǐng)導模式。組建高校審計委員會，有利于鞏固黨委對學校審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，是內(nèi)部審計服務高校治理的有力舉措。具體設(shè)想為，高校黨委下設(shè)審計委員會，由黨委書記、校長擔任委員會主任，負責內(nèi)部審計的宏觀工作指導。委員會下設(shè)辦公室，由內(nèi)部審計機構(gòu)負責人兼任辦公室主任，承擔具體審計工作的組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督落實。內(nèi)部審計在優(yōu)化機構(gòu)組織的同時，還需注重審計力量的充實，數(shù)量上應滿足不低于教職工總數(shù)2‰的要求，質(zhì)量上須吸納具備財務、經(jīng)濟、管理、法律、計算機、工程建造等專業(yè)素質(zhì)的人員組建審計隊伍。

（三）拓展項目廣度，促進審計全覆蓋

我國高等學校大多由國家投入財政資金設(shè)立，高校及其業(yè)務活動顯然屬于審計監(jiān)督范圍。高校內(nèi)部審計作為黨和國家監(jiān)督體系的有機組成，應按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求，實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況進行審計全覆蓋?，F(xiàn)階段，高校內(nèi)部審計機構(gòu)可在全面審計的基礎(chǔ)上，在章程里突出以下三方面的監(jiān)督工作。第一，推動內(nèi)部控制審計。高校通過將內(nèi)部控制審計納入常規(guī)化工作范疇，可以完善內(nèi)控體系建設(shè)，強化風險防范機制。第二，探索政策跟蹤審計。高校可借助內(nèi)部審計的力量，圍繞政策制定、政策實施、政策調(diào)整、政策反饋等環(huán)節(jié)開展審計監(jiān)督，從而促進重要方針政策、重大決策措施的貫徹落實。第三，實行資產(chǎn)管理審計。高校定期開展資產(chǎn)管理審計，有利于提高國有資產(chǎn)的配置合理性、使用效益性、管理安全性，進而有效防范國有資產(chǎn)流失并實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

（四）推動審計公開，落實監(jiān)督整改

高校治理是教育主管機構(gòu)、外部社會公眾、大學管理人員、內(nèi)部師生群體等利益相關(guān)者共同參與的機制流程。內(nèi)部審計助力高等學校實現(xiàn)良治的前提之一是有效識別、恰當披露，并向大學內(nèi)外利益主體及時傳遞與高校相關(guān)的重要經(jīng)濟信息。這就要求內(nèi)部審計以高質(zhì)量的審計報告為載體，推動審計結(jié)果公開制度的建立，提高內(nèi)部審計工作的透明度。內(nèi)部審計結(jié)果公開制度應在高校章程中的內(nèi)部審計章節(jié)有明確體現(xiàn)，同時需結(jié)合高校實際情況明確公開原則、公開形式與公開內(nèi)容。第一，在原則方面，內(nèi)部審計機構(gòu)應在平衡學校保密需求與利益相關(guān)者信息需求的基礎(chǔ)上，客觀公正地公開審計結(jié)果，降低高校內(nèi)外治理主體之間的信息不對稱程度，并注重信息的及時有效性與可理解性。第二，在形式方面，內(nèi)部審計機構(gòu)可通過情況通報、審計簡報、專題網(wǎng)站等易于獲取的途徑發(fā)布審計結(jié)果公告，引入輿論監(jiān)督與社會監(jiān)督，促進整體監(jiān)督效能。第三，在內(nèi)容方面，審計結(jié)果公開應涵蓋關(guān)乎高校發(fā)展重要事項、涉及社會公共服務以及師生關(guān)注的重難點問題，并披露項目基本概況、相關(guān)負責人員、審計審定結(jié)果等主要信息。內(nèi)部審計結(jié)果公開制度在契合高校治理內(nèi)涵的同時，也有利于審計結(jié)果運用與監(jiān)督整改工作的全面落實。

（作者單位：西南財經(jīng)大學天府學院，郵政編碼：618500，電子郵箱：lgj950319@126.com）

主要參考文獻

[1]郎付山.內(nèi)部審計在高校治理中的增值效應思考[J].中國內(nèi)部審計， 2015（10）：17-19

[2]夏午寧，李冬梅，陳麗，等.內(nèi)審參與內(nèi)部治理的環(huán)境、途徑及保障機制[J].中國內(nèi)部審計， 2018（4）：22-26

[3]袁璨.高校內(nèi)部審計制度建設(shè)思考[J].財會通訊， 2015（19）：96-98