潘文雯
(寧夏大學(xué) 法學(xué)院,銀川 750021)
市域社會治理是中央政法委秘書長陳一新于2018年首次提出的治理新概念、發(fā)展新模式。中共十九屆四中全會延續(xù)該命題并進(jìn)一步謀劃布局后續(xù)措施,致力于快速推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化。市域社會治理因其對基層社會治理格局的創(chuàng)新,受到理論界和實(shí)務(wù)界的密切關(guān)注。那么,到底何謂市域社會治理?其大多被模糊定義為在市域范圍內(nèi)解決治安管理、環(huán)境保護(hù)、群眾糾紛等社會問題的治理過程。近些年來作為被廣泛關(guān)注提及而法律語義卻并未被現(xiàn)行立法所明確界定的用語,市域社會治理一般被視作不言自明的概念,其可能具有的法學(xué)理論和司法實(shí)踐意義尚未被充分揭示。推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化,從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是市域社會治理理念動(dòng)態(tài)演進(jìn)的必然趨勢,也是其必須達(dá)到的理想目標(biāo)。因此,從法解釋學(xué)視閾下準(zhǔn)確分析把握市域社會治理的科學(xué)內(nèi)涵,為市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的發(fā)展依據(jù)與科學(xué)的方向引領(lǐng),具有深刻的理論和實(shí)踐價(jià)值,必須給予高度重視。
市域社會治理即 “市域” + “社會治理” 。要想透徹分析市域社會治理的內(nèi)涵,首先必須準(zhǔn)確界定 “市域” 這一詞匯所包含的具體范圍。 “市域” 一般意義上包括 “直轄市” “地級市” “縣級市” “較大市” “設(shè)區(qū)的市” 等各行政區(qū)劃。具象到市域社會治理這一概念中,全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議則將 “市域” 的范圍確定為 “設(shè)區(qū)的市” 。在學(xué)術(shù)界以及實(shí)務(wù)界中,也大多認(rèn)同 “市域” 指的是 “設(shè)區(qū)的市”[1]。但也有學(xué)者認(rèn)為 “市域” 可以按照字面意思認(rèn)定為 “城市界線以內(nèi)”[2]。而在實(shí)踐中,按照上述定義進(jìn)行操作實(shí)施,仍然存在某些不能完全被涵蓋的問題。因此,將 “市域” 限定為 “設(shè)區(qū)的市” 的理論仍需進(jìn)一步分析探討。
一是 “不設(shè)區(qū)的市” 同樣參與開展市域社會治理工作。在理論上將 “市域” 界定為 “設(shè)區(qū)的市” ,但在實(shí)踐過程中,諸如廣東東莞市和中山市、甘肅嘉峪關(guān)市、海南儋州市等不設(shè)區(qū)的地級市也同樣積極參與到市域社會治理現(xiàn)代化的建設(shè)中,并取得了豐碩的治理成果。設(shè)區(qū)的市之所以能夠成為社會治理的市域載體,在于其承上啟下的樞紐地位所帶來的獨(dú)特空間優(yōu)勢和國家立法所賦予的地方立法權(quán)優(yōu)勢。因此,可以參與市域社會治理的城市必須具備 “設(shè)區(qū)” 和 “被賦予地方立法權(quán)” 兩個(gè)基本要素。但前文所提及的不設(shè)區(qū)的地級市,根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定,同樣被賦予了看似只有設(shè)區(qū)的市為實(shí)施市域社會治理的便利性所享有的地方立法權(quán)。這些不設(shè)區(qū)的地級市同樣在國家的支持領(lǐng)導(dǎo)下,有序參與市域社會治理這一歷史命題。為此,將市域社會治理中的 “市域” 界定為 “設(shè)區(qū)的市” ,理論概念與實(shí)踐存在沖突,該定義仍有待考量。
二是自治州同樣參與推行市域社會治理。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定,自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)。由此可知,設(shè)區(qū)的市與自治州在法律層面上是并列的,是可以參與市域社會治理的有權(quán)主體。目前,全國自治州數(shù)量共計(jì)30個(gè),作為與地級市、地區(qū)、盟行政地位相同的地級行政區(qū),顯然并不屬于 “設(shè)區(qū)的市” ,不符合之前所提及的對市域社會治理的 “市域” 范圍的把握[3]。但毋庸置疑的是自治州在法律上和實(shí)踐中也被納入市域社會治理主體的范疇中,積極參與社會治理活動(dòng),并致力于實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化。例如:2020年5月,中央政法委批復(fù)云南大理州正式列入 “全國第一期市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市” 。可見,市域社會治理在行政區(qū)劃中將 “市域” 界定為 “設(shè)區(qū)的市” 并不能實(shí)現(xiàn)治理范圍全覆蓋。
綜上所述,可以明確得出在全國推行的市域社會治理中的 “市域” 范圍并不僅限于 “設(shè)區(qū)的市” , “不設(shè)區(qū)的市” 和 “自治州” 等也被納入了市域社會治理整體規(guī)劃中。因此,將 “市域” 界定為 “設(shè)區(qū)的市” ,是對相關(guān)概念的限縮解釋?;诖耍瑢?“市域” 定性為在 “設(shè)區(qū)的市” 或擁有立法權(quán)的地級政區(qū)(地級市、自治州、盟)所轄空間范圍,更加適用于社會治理的現(xiàn)實(shí)需求與發(fā)展延伸。[4]
國家治理體系中,各個(gè)層級層次分明,在社會治理的領(lǐng)域內(nèi)各司其職。國家和省級層面是站位較高的制度設(shè)計(jì)者、實(shí)踐引導(dǎo)者,區(qū)縣層面通常作為指揮踐行者,對上級政策決議進(jìn)行貫徹落實(shí)。而市域社會治理作為其中承上啟下的中間環(huán)節(jié),因其特殊的銜接地位,如何對其進(jìn)行認(rèn)定,是作為頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行者,抑或是本層級和縣域社會治理的政策主導(dǎo)者,尚有爭議。以國家治理為視角,市域?qū)蛹壱话惚欢ㄎ粸?“執(zhí)行者” 。在該層面上,市域?qū)蛹壉仨毞膰抑卫碚咭龑?dǎo)、符合國家整體治理規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)國家預(yù)期治理目標(biāo)。但是,其在高位戰(zhàn)略引領(lǐng)、制度體系創(chuàng)新重構(gòu)、各方力量調(diào)配管控等方面的主導(dǎo)性作用并不突出。以基層治理為視角,市域?qū)蛹壸鳛?“主導(dǎo)者” 的作用發(fā)揮較多。市域社會治理的正式提出,就是為了實(shí)現(xiàn)社會治理重心自下而上,從縣級向市級的轉(zhuǎn)移,充分發(fā)揮市級層面 “主導(dǎo)者” 的顯著優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)社會治理整體水平的進(jìn)一步提升。市域社會治理要始終強(qiáng)調(diào)市級黨委政府應(yīng)樹立宏觀統(tǒng)籌意識,塑造主體多元、權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、井然有序、文明和諧的市域社會治理大格局。社會治理是一以貫之的大工程,也是不可分割的社會整體任務(wù)。每一個(gè)層級都必須環(huán)環(huán)相扣,緊密相連。處于樞紐地位的市域社會治理,必須肩負(fù)起橋接國家治理與基層治理的重大責(zé)任。因此,市域?qū)蛹壴谖覈卫眢w系中既要扮演好上級政策命令執(zhí)行者的角色,又要擔(dān)任好基層協(xié)作聯(lián)動(dòng)主導(dǎo)者的職務(wù)。
社會治理概念的提出是對當(dāng)下治理資源配置失靈問題的及時(shí)回應(yīng)、有效回應(yīng)。既實(shí)現(xiàn)了政府減負(fù)增能,提供高質(zhì)量社會服務(wù)的治理目標(biāo),又滿足了群眾迫切的治理需求,增進(jìn)人民福祉,構(gòu)建和諧社會。[5]社會治理成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界以及實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)話題之一,眾多學(xué)者針對其概念、發(fā)展脈絡(luò)、應(yīng)用前景等展開了全面的探討。但就其權(quán)限的界定仍莫衷一是,一般只是在大方向上強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理、綜合治理等。一是有觀點(diǎn)認(rèn)為社會治理即治安管理。這一理解顯而易見是十分片面的,無論是從法律法規(guī)還是生活實(shí)踐中,都可以深刻地感受到社會治理絕不僅僅只覆蓋這一小部分,二者屬于一種包含關(guān)系。例如:《中華人民共和國立法法》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對本地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)??芍?,社會治理在法律法規(guī)列舉的眾多方面都可以行使管理權(quán),而不僅限于治安管理。二是還有觀點(diǎn)認(rèn)為社會治理是針對公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供的政策安排。社會治理在某種程度上是為了公共利益的保障與實(shí)現(xiàn),但其更加追求的是公共利益與私人利益相調(diào)和的平衡態(tài)勢。因此,社會治理不僅僅只是對公共事務(wù)、公共服務(wù)、公共利益的國家關(guān)切,更多的是對民生福祉、公眾需求的聚焦回應(yīng),是對和諧社會、法治國家的致力踐行。三是從社會控制到社會管理再到社會治理,可知其是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念。隨著社會發(fā)展的推進(jìn),相關(guān)概念也應(yīng)隨之不斷調(diào)整適應(yīng)。因此,社會治理的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)因時(shí)制宜,選擇當(dāng)下恰如其分的覆蓋面進(jìn)行解釋。目前社會治理的權(quán)限主要從我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè) “五位一體” 的總體布局出發(fā),涵蓋民生服務(wù)、城市文明、衛(wèi)生健康、應(yīng)急機(jī)制等,但并未窮盡列舉。后期隨著社會發(fā)展,其涵蓋面必將進(jìn)一步拓寬,圍繞 “五位一體” 總布局而產(chǎn)生的眾多社會新問題勢必也將被納入社會治理的范疇。
當(dāng)前,對市域社會治理這一概念,主流觀點(diǎn)將其定義為以市域?yàn)橐劳械某鞘修r(nóng)村治理融合體,依靠黨委政府、社會組織、人民群眾等多元主體,運(yùn)用凝結(jié)法治化、智能化、復(fù)合化特點(diǎn)的黨建、法律、道德、網(wǎng)絡(luò)等綜合治理手段,解決市域社會問題,促進(jìn)市域社會的和諧穩(wěn)定與良性運(yùn)行的優(yōu)化過程[6]。市域社會治理概念與其他相關(guān)概念,諸如社會管理、基層社會治理等密不可分。
市域社會治理概念的發(fā)展經(jīng)歷了 “社會控制” — “社會管理” — “社會治理” 三階段,市域社會治理是社會治理大層面在市域視角下的一個(gè)小切入點(diǎn)。其與社會管理的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是基本內(nèi)涵不同。從廣義上講,社會管理是旨在通過強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、決策和規(guī)制,提供與維持社會大小事務(wù)良性循環(huán)、穩(wěn)步發(fā)展的社會機(jī)制。而社會治理是指在政府主導(dǎo)下,多元行為主體統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、資源共享,在法律、道德、文化等多維框架內(nèi),對社會領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)節(jié)推敲、完善管理,從而盡快盡早、盡善盡美地實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化目標(biāo),打造既有秩序又有活力的和諧社會[7]。二是權(quán)力主體不同。社會管理重在 “管” 字,更加強(qiáng)調(diào)政府作用的發(fā)揮與政府權(quán)力的強(qiáng)制行使。政府習(xí)慣于接管一切社會事務(wù),習(xí)慣于指揮和控制社會,習(xí)慣于扮演 “全方位參與者” 。社會治理重在 “治” 字,更多地強(qiáng)調(diào)多元主體的平等參與,更多地實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力的下放與基層活力的釋放。例如:社會治理的過程中形成了各種各樣的治理方式與治理技術(shù)。 “街巷長” “網(wǎng)格員” “法律援助” 、政務(wù)微博等,各個(gè)社會主體均有權(quán)利也有義務(wù)積極參與到社會治理的實(shí)踐過程中來。三是主要內(nèi)容不同。社會管理意在通過政府職權(quán)的行使對社會進(jìn)行統(tǒng)一有力的管理把握。社會治理的主要內(nèi)容則是在黨的靈魂領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制,以服務(wù)人民、造福群眾為價(jià)值取向,實(shí)現(xiàn)社會公平正義。
基層社會治理是我國從20世紀(jì)80年代起探索建立的制度創(chuàng)新,是單一主體管理到多元主體共治的機(jī)制轉(zhuǎn)變。從中共十六屆四中全會提出的黨政統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)、社會各界協(xié)同參與的社會管理理念,到中共十八屆五中全會秉承的全面共建共享社會治理格局,再到中共十九屆四中全會提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體,無一不體現(xiàn)出基層社會治理多元共治、系統(tǒng)綜合、共建共享的基本特征。
然而,伴隨著社會問題的日益復(fù)雜、社會矛盾的日益突出、社會風(fēng)險(xiǎn)的日益加劇,只著眼于基層的社會治理模式不足以滿足社會治理現(xiàn)實(shí)需求,市域?qū)蛹壍慕y(tǒng)籌決策成為突破基層社會治理僵局的關(guān)鍵點(diǎn)[8]。市域社會治理正是對當(dāng)前迫切的治理需求困境的審視決策,是對基層社會治理機(jī)制的創(chuàng)造性延伸與擴(kuò)展。相較于以縣域?yàn)橹鞯幕鶎由鐣卫恚訌?qiáng)調(diào)市域?qū)蛹壪碌目v向統(tǒng)籌和橫向聯(lián)動(dòng),更加聚焦市域范圍內(nèi)治理水平的提升和治理成效的顯著。除此之外,相較于以縣域?qū)蛹墳橹鞯幕鶎由鐣卫?,市域社會治理具有得天?dú)厚的立法資源與技術(shù)優(yōu)勢。地方立法權(quán)的賦予為市域社會實(shí)現(xiàn)有效治理提供了強(qiáng)有力的法治支撐,既能夠切實(shí)有效地解決現(xiàn)存的社會問題,也能夠關(guān)涉未來可能出現(xiàn)的治理難題,使二者皆有法可依、有法可治?,F(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用使得市域社會治理更加智能有序、高效便捷,諸如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等,無一不為社會治理工作的開展提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。而在新型科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用上,縣域?qū)蛹壨狈ο冗M(jìn)設(shè)備、高素質(zhì)科技人才等,難以實(shí)現(xiàn)智能化治理全方位覆蓋,通常需要地市級政府整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。[9]
市域社會治理是以城鄉(xiāng)一體化為主要對象的治理模式,其概念范圍包括但不限于城市社會治理,二者在日常生活中較易造成混淆,必須重點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分。一是針對主體不同。市域社會治理強(qiáng)調(diào)的是 “市域” 這一層級在整體治理體系中樞紐作用的發(fā)揮,包括所有屬于該范疇的城市、鄉(xiāng)村以及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。而城市社會治理強(qiáng)調(diào)的是城市區(qū)域內(nèi)的治理問題的解決,意味著鄉(xiāng)村地區(qū)并不被納入治理范圍中。二是目標(biāo)客體不同。市域社會治理是基于我國社會快速發(fā)展,物質(zhì)文明與精神文明豐富多樣的現(xiàn)實(shí)情況,所產(chǎn)生的新型社會問題和社會風(fēng)險(xiǎn)的方法對策。城市社會治理則是對20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)全球化浪潮、資本分化流動(dòng)、競爭加劇等突出城市問題的政策回應(yīng)[10]。三是體系構(gòu)成不同。市域社會治理在我國社會治理的實(shí)踐過程中,不斷探索形成了一套符合中國國情的 “黨建引領(lǐng)” “五治融合” 的體系。城市社會治理則是各國基于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程、社會文明建設(shè)的實(shí)際需求所構(gòu)建的適用本國城市治理的方式方法。
通過前文對市域社會治理概念的系統(tǒng)分析可知,從用語規(guī)范性上來看,市域社會治理是切合中國現(xiàn)實(shí)需要所衍生的相關(guān)概念,在中國現(xiàn)行法律上僅指 “設(shè)區(qū)的市” 或擁有立法權(quán)的地級政區(qū)(地級市、自治州、盟)所轄空間范圍進(jìn)行的社會治理活動(dòng)。從概念的外延來看,正確界定市域社會治理有助于市域社會治理現(xiàn)代化理論框架的確立、鞏固和市域社會治理法治化的探索實(shí)施。
從法律用語的規(guī)范性來看,市域社會治理必須明確將其內(nèi)涵嚴(yán)格界定在 “設(shè)區(qū)的市” 或擁有立法權(quán)的地級政區(qū)(地級市、自治州、盟)所轄空間范圍上,且市域社會治理在相關(guān)法律法規(guī)中不能夠直接等同于基層社會治理,更不能夠指代城市社會治理。如前文所述,市域社會治理在法律中已成為當(dāng)前社會治理體系中的重要一環(huán),具有獨(dú)立的法律地位。為了保證法律概念的精確規(guī)范,法律實(shí)施的穩(wěn)定有序,不僅在立法中不應(yīng)出現(xiàn)內(nèi)涵不一致的模糊表述,在非法律文件和日常生活中,也應(yīng)當(dāng)注意該概念的細(xì)心分辨與精確應(yīng)用。
從市域社會治理現(xiàn)代化的角度來看,通過對市域社會治理概念的分析,可以進(jìn)一步構(gòu)想市域社會治理現(xiàn)代化的理論框架。并對該理論框架進(jìn)行實(shí)踐填充,打造全面現(xiàn)代化的市域社會治理共同體。市域社會治理現(xiàn)代化的理論框架主要有以下支柱:一是理念現(xiàn)代化。理念作為市域社會治理一以貫之的核心思想,具有不可忽視的方向性引領(lǐng)作用。市域社會治理要始終堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想,堅(jiān)持維護(hù)最廣大人民群眾利益的民本理念,堅(jiān)持各個(gè)治理主體攜手共贏的合作理念,堅(jiān)持多元治理方式多管齊下的融合理念,堅(jiān)持因地制宜的創(chuàng)新理念,貫徹落實(shí)市域治理的理念現(xiàn)代化。二是體系現(xiàn)代化。體系的構(gòu)造關(guān)乎著市域社會治理現(xiàn)代化的機(jī)制完善與能力提升。必須在黨建引領(lǐng)下,不斷加強(qiáng)群眾自治激發(fā)治理活力,不斷運(yùn)用法治手段完善治理能力,不斷發(fā)揚(yáng)道德情操提升治理水平。三是機(jī)制現(xiàn)代化。市域社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵取決于其運(yùn)行機(jī)制是否完備有效。市域社會治理機(jī)制現(xiàn)代化必須要在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行宏觀把控,為其微觀層面上的操作運(yùn)行,最終目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)提供制度保障。[11]
從法治化的視角來看,市域社會治理概念的準(zhǔn)確界定和解讀有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢:一是可以精準(zhǔn)把握能夠行使地方立法權(quán)的主體范圍,做到 “拾遺補(bǔ)缺” 。市域治理在國家治理體系中的特殊地位,使其地方立法從屬于中央立法,不可能也不必要建立起一整套獨(dú)立的法規(guī)體系。主要是對于中央立法的補(bǔ)充與說明,使之細(xì)化到地方實(shí)施的實(shí)際情況與具體環(huán)節(jié),是對國家治理體系的 “拾遺補(bǔ)缺” 。[12]二是市域社會治理下的地方性立法可以因地制宜、因時(shí)制宜,緊密結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,量身定制具有極強(qiáng)針對性和適用性的地方性法規(guī)。例如:寧夏回族自治區(qū)銀川市人大常委會關(guān)注人民群眾實(shí)際需求,結(jié)合地方特色,先后制定出臺了一批緊貼民心的 “小切口” 立法,切實(shí)解決了人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。三是市域社會治理相對國家治理的原則性而言具有較強(qiáng)的實(shí)踐性。在法治化上,國家治理出于 “全國一盤棋” 的大局觀念,在根本問題、重要問題上通常只提供方向指引,并未同步提供細(xì)化措施。而市域社會治理中的地方立法正是在立足于本行政區(qū)域地區(qū)特色的基礎(chǔ)上,制定符合實(shí)踐需求且可操作性強(qiáng)的治理法規(guī),極大地增強(qiáng)了市域社會治理的力度和效度。
對于市域社會治理這一概念的深入研究,有益于明確法律用語的具體內(nèi)涵及相關(guān)外延,并得出能夠加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程的法解釋學(xué)結(jié)論。無論是對市域社會治理概念構(gòu)成要素的逐一探討,還是對 “社會治理” 概念的組合分解,抑或是對其相關(guān)概念的聯(lián)系區(qū)分,法解釋學(xué)的目的不僅僅只是單一的依靠語義和語用分析得出結(jié)論,明確該概念究竟應(yīng)當(dāng)是什么,更多的是通過概念的分析,思考其在法律體系中的地位,明確該概念能夠做什么,怎么才能夠?qū)崿F(xiàn)其內(nèi)在蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo)。從社會治理發(fā)展的歷史來看,隨著社會基本價(jià)值判斷走向的變遷,市域社會治理規(guī)范及其解釋也在隨之變化,必須始終將其置于現(xiàn)實(shí)歷史的定位中,每一階段都致力于社會和諧穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。