劉 中 一

托育服務通常是指家庭內(nèi)部兒童照顧功能因各種原因無法正常發(fā)揮時用以補充家庭育兒功能的社會服務機制。隨著當代城市家庭規(guī)模小型化、女性外出就業(yè)普遍化，兒童照顧供給與需求之間的巨大落差給托育服務市場化帶來了巨大的發(fā)展空間。然而，托育服務市場化也帶來了一系列問題。比如，受托嬰幼兒受到傷害的案例時有所聞。另外，市場化的托育服務往往只能解放一部分有能力負擔市場化托育服務費用的家庭，在很大程度上剝奪了中低收入家庭享有公共托育服務的機會。由此，出于社會福利意識形態(tài)、家庭功能認知以及少子化應對等因素的考量，為“對沖”市場化托育服務的負面效應，普惠托育服務被列入政府建立健全社會福利體系的戰(zhàn)略規(guī)劃當中。2019年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家衛(wèi)生健康委共同印發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》明確提出，要擴大普惠性托育服務有效供給，滿足家庭多層次、多樣化托育服務需求。2021年，《中共中央 國務院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，發(fā)揮中央預算內(nèi)投資的引導和撬動作用，推動建設(shè)一批方便可及、價格可接受、質(zhì)量有保障的托育服務機構(gòu)。同年，國務院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》要求，推動將3歲以下嬰幼兒照護服務費用納入個人所得稅專項附加扣除，加強住房等支持政策，減輕生育養(yǎng)育教育負擔。從國家出臺的一系列政策文件可以看出，“普惠”儼然成為當前我國托育服務事業(yè)發(fā)展的主基調(diào)?？陀^上說，普惠托育服務是一整套理念、方法和舉措的組合，具有理論的高度和實踐的深度。但是在我國目前情況下，社會大眾對于普惠托育服務的認知多局限于托育服務機構(gòu)的低廉收費以及入托資格無限制等主體感受，相關(guān)政策文件也需要進一步完善。為此，有必要對普惠托育服務的概念內(nèi)涵、實現(xiàn)路徑和保障機制等進行深入探討，從而使普惠托育服務政策真正發(fā)揮實效。

一、普惠托育服務的概念內(nèi)涵

目前，普惠托育服務不僅已成為學界使用頻度較高的術(shù)語之一，同時也成為各級托育服務行政主管部門追求的目標。但是，普惠托育服務的內(nèi)涵及外延究竟是什么呢？從詞源學方面講，“普惠”的表述最初源于北歐社會民主黨人關(guān)于“人民之家”建設(shè)的構(gòu)想。北歐社會民主黨人倡導國家基于公民需要，本著公平合理的原則，為公民提供相差不多的高水準的、綜合的、制度化的福利和服務。后來，隨著福利國家理念不斷深入人心，“普惠”一詞開始在公共服務領(lǐng)域得到了廣泛應用。據(jù)此，有學者指出，普惠基本公共服務最突出的特征和最本質(zhì)的要求是種類多、數(shù)量足、質(zhì)量好、取用易、有效果。按照這樣的學術(shù)邏輯，有研究者進一步將“普惠”整合為一個理想型的概念，其內(nèi)涵主要包括可利用性、可接近性、可適應性、可負擔性和可接受性五個方面，統(tǒng)稱為5A維度。

基于此，對普惠托育服務的理解可以從上述五個維度展開：第一，可利用性?？衫眯栽诠卜疹I(lǐng)域系指社會上公共服務總量的多寡。具體到托育服務領(lǐng)域，可利用性表明了現(xiàn)有托育服務(資源)數(shù)量與家長需求數(shù)量之間的關(guān)系。換言之，托育服務可利用性是指社會上現(xiàn)存的托育服務托位數(shù)量是否足夠，托育服務的政策體系是否完整以及托育服務機構(gòu)是否具備充足的服務人員和設(shè)施設(shè)備等。第二，可適應性?？蛇m應性關(guān)注的重點在于公共服務的提供方式是否適當。具體到托育服務領(lǐng)域，可適應性是指家長對托育服務形態(tài)所能適應的程度，或者說個體家庭托育服務需求是否能夠得到滿足。第三，可接近性?？山咏酝ǔ１唤缍榉找子讷@得或服務機構(gòu)布局合理。托育服務可接近性著重于托育服務機構(gòu)與需求家庭之間的地理空間分布、兩者間的距離、交通工具及交通時間等。第四，可負擔性?？韶摀员砻髁斯卜諆r格與大眾支付能力之間的關(guān)系。具體到托育服務領(lǐng)域，可負擔性主要是指有需求的家庭是否有能力負擔社會上普通水平的托育服務價格。第五，可接受性?？山邮苄愿拍顑?nèi)涵的重點在于群眾對于公共服務質(zhì)量的感知和判斷。托育服務可接受性關(guān)注的是托育服務機構(gòu)能否提供穩(wěn)定、安全與豐富的托育服務產(chǎn)品。

一般來說，只要符合以上五個方面的外在特征或滿足以上五個維度的內(nèi)在要求，這樣的托育服務就可以稱為普惠托育服務。換言之，普惠托育服務是以公益性和公平性為其內(nèi)在基本特征(內(nèi)涵)的、以“有質(zhì)量”為其外在價值追求(外延)的、“面向大眾”“收費較低”“有質(zhì)量”的托育服務。從普惠托育服務五個方面之間的關(guān)系來看，它們是環(huán)環(huán)相扣、缺一不可的。前面兩個層面——可利用性與可接近性，本質(zhì)上與地理空間的概念關(guān)聯(lián)性較強，主要強調(diào)一個空間范圍內(nèi)托育服務資源的豐富程度以及在地理空間上的分布情形。后面三個層面——可適應性、可負擔性及可接受性，則與嬰幼兒家庭的社會經(jīng)濟條件和托育體系的服務能力有較大關(guān)系。

需要注意的是，普惠托育服務是一個被社會和歷史環(huán)境所建構(gòu)的概念，普惠托育服務的概念內(nèi)涵是在特定時間、特定文化中產(chǎn)生的。隨著社會經(jīng)濟和國家意識形態(tài)的變化，普惠托育服務所蘊含的內(nèi)容也是復雜的、多元的和不斷演變的。由此，對普惠托育服務的認知要強調(diào)脈絡(luò)情境的重要性。托育服務模式在不同時代、不同國家、不同地區(qū)都是不同的，各有其獨特性，同時每一種托育服務發(fā)展模式也各有其益處及局限性，并不存在絕對的理想類型。換句話說，在托育服務的發(fā)展路徑上，一直存在著兩種相互沖突的社會理念。一種是強調(diào)3歲以下嬰幼兒的最佳利益以及人力資本投資的論述。在這類觀點的作用下，一些國家在介入并分擔家庭在3歲以下嬰幼兒照顧責任的角色上顯得較為積極。另一種是政府面臨財政緊縮、強調(diào)母親與家庭是3歲以下嬰幼兒發(fā)展的最佳照顧者的論述。這種觀點為高度市場化的托育服務發(fā)展提供了依據(jù)，試圖通過市場化的托育服務找到解決問題的答案。任何一種發(fā)展模式的選擇，都可能引發(fā)理念的沖突，從而帶來國家在政策導向方面的不同。

二、實現(xiàn)普惠托育服務的政策路徑

普惠托育服務政策的主要推動方向是建構(gòu)一個符合家長托育需求且強調(diào)多贏的體系。在普惠托育服務政策的發(fā)展上，如何通過制度設(shè)置將“普惠”融入托育服務體系之中，同時選擇合理的政策實現(xiàn)路徑，將是普惠托育服務政策成功與否的關(guān)鍵。

1.倡導新辦和改辦托育機構(gòu)，增強托育服務的可利用性

普惠托育服務首先的衡量指標是要有足夠數(shù)量的托育服務。托育服務可利用性低表明托育服務資源總量缺乏，且在一定范圍內(nèi)可能沒有任何類型的托育服務資源可供使用。近年來，隨著社會經(jīng)濟制度的急劇變遷，家庭結(jié)構(gòu)趨向核心化、雙薪家庭數(shù)量增加和生育政策逐步放開等多種因素疊加，使得我國的托育服務需求日益增長。雖然2019年以來有關(guān)嬰幼兒照護服務方面的政策密集出臺，托育服務機構(gòu)進入一個快速發(fā)展階段，但到目前為止，我國托育服務的供給與實際需求之間仍存在數(shù)量不匹配的問題。全國性和地區(qū)性的一些調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在有3歲以下嬰幼兒的家庭中，至少有超過1/3的家庭有社會化或公共化的托育服務需求。這個數(shù)據(jù)可能是因為目前普惠托育服務的可利用性太低、許多家庭沒有享受過托育服務造成的。一旦普惠托育服務的可利用性提高，一些隱藏的需求就會顯現(xiàn)。

就增進托育服務的可利用性而言，最簡單有效的辦法是擴大普惠托育服務的供給量，通過公共資金投資于公立、非營利性質(zhì)的托育服務。具體到實踐中，就是要鼓勵政府機關(guān)或企事業(yè)單位無償提供土地、建物、設(shè)施及設(shè)備等，規(guī)定辦理普惠托育服務機構(gòu)的政府機關(guān)或企事業(yè)單位，其員工子女有優(yōu)先入托的權(quán)利。另外，在運營或運行機制上，政府機關(guān)或企事業(yè)單位開辦的普惠托育服務機構(gòu)可以考慮由專業(yè)的機構(gòu)或組織承辦，政府在這個過程中通過補助或稅賦減免等方式給予政策支持。

當然，如果簡單將社會上托位數(shù)量的多寡視為“普惠”與否的衡量指標，也可能會造成社會上有限的兒童公共照顧資源逆分配的結(jié)果。因為單純強調(diào)數(shù)量供給容易滿足那些整體上都市化程度和經(jīng)濟水平較高地區(qū)使用托育服務的需求者，忽略那些偏遠地區(qū)的托育需求。此外，根據(jù)我國目前托育服務事業(yè)發(fā)展的實際情況，就提高其可利用性而言，普惠托育服務政策的實現(xiàn)路徑不宜追求短期內(nèi)托育服務機構(gòu)的大量增加。因為政府財政負擔水平等各種主客觀條件的限制，托育服務事業(yè)需要一個逐步發(fā)展的客觀過程。一定意義上，相關(guān)制度的完善及人員技能的培訓甚至比托位數(shù)量的簡單增長更加重要。

2.突破居家和機構(gòu)式二元類型體系，增強托育服務的可適應性

普惠托育服務應關(guān)照各種需求類型的家庭，以保障各種不同家庭環(huán)境中的兒童都能獲得適當?shù)某砷L機會。單純從邏輯上判斷，把托育服務供求數(shù)量與托育需求者可順利獲得的服務簡單等同起來是不合理的。因為即便是質(zhì)量可接受、價格可負擔的托育服務，甚至有空缺名額，不討論托育服務供需兩端的協(xié)調(diào)程度也是不合理的。在很多情況下，如果不辨識托育服務內(nèi)涵的異質(zhì)性，就算托育服務總量增加，對于很多家庭而言，托育服務也只是一種紙面上的福利。因為托育服務的托育時段、設(shè)立類別、服務內(nèi)容等服務內(nèi)涵回應不同需求，如果不與家長就業(yè)的時間或需求合拍，就不能視為有效的服務供給。

目前，托育服務的提供并未配合相應的政策診斷或公眾參與，沒有事先進行兒童托育服務需求的社會調(diào)查，造成托育服務在供給和需求上的脫節(jié)。比如，現(xiàn)有的托育服務并沒有充分考慮不同家庭的差異化需求，未能提供延時服務、臨時托管、喘息服務、病后托育等各種服務。

就推進普惠托育服務的發(fā)展來說，提高托育服務可適應性的策略主要就是突破居家和機構(gòu)式二元類型體系，在充分保障托育服務質(zhì)量的前提下，基于嬰幼兒的年齡和身心發(fā)展狀況來安排適宜的服務內(nèi)容，推動托育服務精準化。具體說，為了讓有不同托育服務需求的家庭都可以得到適合他們的服務，可以通過托育服務資源或其他社會公共資源的連接，運用社區(qū)看護、臨時托育、延長托育服務時間等方式，協(xié)助特殊需求家庭均能享有托育服務的權(quán)益，滿足不同的托育服務需求。另外，在鼓勵單位辦托、社區(qū)辦托的政策背景下，公共保姆、社區(qū)自治托育服務和互助育兒等多元化托育服務形式也值得提倡。

3.通過合理布局，提高托育服務的可接近性

可接近性也稱空間便利性，空間的便利包含了從家庭到托育服務機構(gòu)的距離及從托育服務機構(gòu)到工作地點所需的時間。托育服務機構(gòu)布局是否合理，轄區(qū)嬰幼兒家庭是否能方便快捷到達，是普惠托育服務的題中應有之義。沒有空間可及性，無論價格如何優(yōu)惠，托育服務往往也只能是“優(yōu)惠”的托育服務，而不是“普惠”的托育服務。距離是衡量托育服務可接近性的當然指標，托育服務功能可隨距離的增加而遞減。一般來說，家長對托育服務機構(gòu)的地點及設(shè)施、托育服務人員的服務態(tài)度及滿意度等越高，可接受性就越強。在一個合理距離范圍內(nèi)的任何托育服務機構(gòu)，都是相關(guān)家庭可接近的托育服務資源。距離對有需求的家庭送托意愿產(chǎn)生一定的影響。不過，在當代社會中，人們因交通能力的顯著提高而大大增強了對托育服務資源的可接近性。例如，對于有需求的家庭，在車程為30分鐘的范圍內(nèi)，無論其距離托育服務資源的遠近如何，所有人克服距離障礙的能力都是相同的，距離的差異并不會造成相關(guān)家庭使用托育服務資源的意愿有所不同。

某種角度上說，托育服務能否實質(zhì)上有所擴大，很大程度上取決于托育服務的可接近性。托育服務覆蓋率和普及性越高，兒童公共照顧資源的可接近性就會越高。如在一些北歐國家，通常是由國家出面統(tǒng)籌各地區(qū)托育服務需求的，國家通過財政補貼、稅費優(yōu)惠等手段來推動兒童公共照顧設(shè)施的合理布局。對于有托育服務需求的家庭來說，無論其身居城市還是鄉(xiāng)村，享受托育服務的成本都不會相差很大。相反，托育服務資源覆蓋率低或過于集中，會讓托育服務的可接近性減弱。一些地區(qū)托育服務資源稀缺會導致其享受公共托育服務成本顯著增加。

從我國的情況來看，托育服務雖然總量呈逐年增加的趨勢，但空間分布仍不均衡，不管是機構(gòu)式服務還是居家式服務，多集中于都市化程度高的特定區(qū)域。提高托育服務的可接近性，就需要加強政府對托育服務資源布局的主導性，通過搭建智慧托育服務管理平臺，在實現(xiàn)托育服務全流程、可追溯、可視化監(jiān)管的基礎(chǔ)上對托育服務機構(gòu)的合理布局給予直接支持。另外，地方政府在進行托育服務資源評估時應深入分析托育服務缺乏區(qū)域資源整合的現(xiàn)狀，在配置托育服務資源時優(yōu)先考慮偏遠地區(qū)及一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以達到托育服務資源的有效使用。

4.發(fā)揮政府價格管制作用，增強托育服務的可負擔性

托育服務的價格能否讓普通居民家庭接受、是否超出普通家庭的支付能力，是普惠托育服務的重要衡量指標。托育服務價格是指托育人員提供托育技術(shù)服務，并向受托對象收取服務費用的標準。對于家長來說，托育服務價格的高低直接影響著他們對托育服務的支付能力和托育服務的實際利用程度。而對生產(chǎn)者來說，托育服務價格的高低直接影響著他們的收入。當然，托育服務價格除受托育時間、托育條件、收托幼兒情形等因素的影響外，也會受到托育服務人員對機構(gòu)定位的影響。

目前，由于普惠托育服務體系不健全，我國托育服務發(fā)展已形成了以市場化為主導的局面，一些托育服務機構(gòu)漫天喊價的情況時有發(fā)生。當托育服務費用比父母的薪資所得水平還要高時，家長很難選擇那些最適合孩子的托育服務，兒童的權(quán)益因此有可能被犧牲，幼兒母親甚至還可能放棄職場而選擇在家中照顧幼兒。另外，托育服務市場化運作還存在行業(yè)壟斷、信息不對稱、消費者非理性行為等情形。由此，在保障社會福利與追求公平正義等原則下，價格干預成為政府的政策工具之一。政府通過制度設(shè)計規(guī)范托育服務價格，規(guī)定托育人員不得擅自調(diào)高收費、改變原收托條件或另立名目向家長收取非必要費用，讓托育服務市場的收費標準維持在一個相對合理的范圍之內(nèi)。

托育服務在實際運作過程中存在非同質(zhì)化現(xiàn)象，因此對托育服務價格上限的管制比較困難，需要政府在公共治理與原有市場邊界之間進行有效的溝通及協(xié)調(diào)。然而，一些地方在執(zhí)行普惠托育服務政策時，往往采取統(tǒng)一的收費方式甚至“一刀切”的做法，未顧及不同的托育服務機構(gòu)服務質(zhì)量的差異性，某種程度上挫傷了部分優(yōu)質(zhì)托育服務機構(gòu)的能動性和積極性，讓其對選擇加入普惠托育服務系統(tǒng)心存顧慮，從而讓普惠托育服務政策原本的質(zhì)優(yōu)價廉的美意收不到良好的效果。

5.注重日常評估監(jiān)督和管理，提升托育服務的可接受性

托育服務質(zhì)量是衡量普惠托育服務的重要指標之一。無論什么時候，托育服務的發(fā)展都要將質(zhì)量擺在重要位置，把公平、正義和群眾滿意作為效用評價的標準。如果托育服務質(zhì)量不能得到保障，盲目發(fā)展平價或免費的托育服務對于促進兒童照顧的公共化和普及化是沒有任何意義的。甚至在某種情況下，家長很可能將普惠托育服務變成為一種低廉且平價的消費，由此導致家長權(quán)益損失或者嬰幼兒遭受不當對待等情況也在所難免。這將成為普惠托育服務正常發(fā)展的掣肘。

當前，普惠托育服務政策的日常評估監(jiān)督和管理聚焦于托育服務機構(gòu)的設(shè)置與管理、衛(wèi)生與安全等“硬件”要求方面，很容易忽視托育服務機構(gòu)的服務標準和運行規(guī)范等“軟件”要求。因此，政府主管機關(guān)應訂立嚴格的托育服務質(zhì)量評估標準，作為托育服務從業(yè)者依循的準繩。一方面，評估標準要注重以客觀公正的方式呈現(xiàn)，讓家長能得到充足的信息以比較不同機構(gòu)的托育服務質(zhì)量，從而減少不實信息的誤導；另一方面，評估標準可以作為政府補助的依據(jù)，政府通過評估可依相關(guān)辦法給予托育服務機構(gòu)實質(zhì)性獎勵，也可要求從業(yè)者依照規(guī)范加以改進。同時，健全托育服務機構(gòu)的服務標準如服務規(guī)范和教養(yǎng)指南也十分重要?？傊l(fā)展普惠托育服務，一定要針對托育服務的質(zhì)量設(shè)定目標和規(guī)范，打造育兒照顧員與嬰幼兒的良好依附互動及育兒教養(yǎng)關(guān)系，提升托育質(zhì)量。

不可否認，托育服務的質(zhì)量要求會隨著社會發(fā)展和時代進步與時俱進。普惠托育服務不僅要求不斷擴展托育服務內(nèi)容，提供高標準、多樣化的托育服務，而且也要求充分考慮家長和嬰幼兒的現(xiàn)實需求；不僅應確保托育服務機構(gòu)設(shè)施與設(shè)備的硬件資源符合國家統(tǒng)一的質(zhì)量標準認證，同時也要注重師資專業(yè)化等軟性資源符合相關(guān)的法律規(guī)范。當然，普惠托育服務對于托育服務的質(zhì)量要求也必須立足我國基本國情，結(jié)合我國的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，科學、慎重地確定服務項目和標準，引導群眾對普惠托育服務質(zhì)量要求形成合理的心理預期。

三、普惠托育服務的保障機制

目前，我國托育服務事業(yè)朝著普惠方向發(fā)展的基調(diào)非常明確，相應的政策話語和體系建構(gòu)也體現(xiàn)出明顯的普惠取向。我國托育服務進入歷史發(fā)展的關(guān)鍵時期，建立健全體制機制保障普惠托育服務持續(xù)發(fā)展，將成為下一步工作的核心與著力點。

1.明確托育服務的性質(zhì)

普惠托育服務的屬性定位，關(guān)系到政府在普惠托育服務發(fā)展中的角色定位和責任邊界，影響中央和地方政府對普惠托育服務發(fā)展的財政事權(quán)劃分，繼而影響普惠托育服務能否得到長期、穩(wěn)定和規(guī)范的制度支持和充足的財政保證。建設(shè)普惠托育服務公共服務體系，亟須厘清普惠托育服務公共服務的屬性，這既是理論問題，也是實踐問題，事關(guān)普惠托育服務公共服務體系建設(shè)中的政府責任、相關(guān)制度與激勵約束機制的建設(shè)以及“幼有所育”目標的實現(xiàn)?？v觀整個兒童福利領(lǐng)域，目前基本上實現(xiàn)普惠目標的只有義務教育、一類疫苗的預防接種兩個項目。2019年，由國家發(fā)展改革委牽頭聯(lián)合18個部門出臺的《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》將“增加托育服務有效供給”等項目作為“非基本公共服務弱項”，在國家層面明確了托育服務非基本公共服務的屬性定位。托育服務是政府有責任提供、又適合市場化操作的公共服務項目之一。換句話說，托育服務的提供者可以分為國家、市場與家庭。相較于歐洲，美國與英國在托育服務政策上較少介入，托育服務與其說是一項社會福利，不如說是一個賺錢的生意。而在歐洲，特別是北歐國家則把托育服務視為一項基本的社會福利制度。結(jié)合我國基本國情，我們應該把托育服務定性為一種特殊的公共產(chǎn)品或準基本公共服務。因為新時代托育服務雖然尚不屬于基本公共服務范疇，但也不同于普通的公共產(chǎn)品。相較于一般性社會公共服務，它承載著更多的社會歷史責任、倫理意義和公益價值。

在“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”的理念下，對于民生建設(shè)而言，普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性三者構(gòu)成了一個完整的體系。如果說普惠代表了民生建設(shè)滿足人民生產(chǎn)和生活需求的廣度，那么基礎(chǔ)性和兜底性則分別指民生建設(shè)內(nèi)容滿足人民生產(chǎn)和生活需求的厚度和韌度。在此意義上，作為特殊的公共產(chǎn)品或準基本公共服務，普惠托育服務在一定意義上也蘊含了“?；尽薄岸档拙€”的內(nèi)涵，保障群眾最基本的托育服務需求和權(quán)利的實現(xiàn)，促使困難人群共享我國托育服務事業(yè)發(fā)展的成果。當然，在普惠托育服務的推行過程中，也要實事求是地承認托育服務不屬于基本公共服務，承認城鄉(xiāng)、地區(qū)和工作性質(zhì)等因素的不同所導致的合理適度的福利差別，如將托育服務與勞動制度適度關(guān)聯(lián)，目的是激發(fā)個人勞動積極性，以保持普惠托育服務的可持續(xù)發(fā)展。

2.建立健全托育服務管理體制機制

我國目前的托育服務仍以市場經(jīng)濟為主，托育質(zhì)量以價格高低為指針，由家長自行選擇和解決，托育服務場所管理監(jiān)督不嚴。在國家層面，關(guān)于普惠的要求和衡量標準不夠明確，普惠托育服務機構(gòu)特別是普惠民辦托育服務機構(gòu)缺乏基本的底線標準，對普惠托育服務的收費范圍、政府在普惠民辦托育服務機構(gòu)所承擔的責任、扶持普惠民辦托育服務機構(gòu)發(fā)展等問題均未予以明確，致使地方在對普惠民辦托育服務機構(gòu)認定和管理時缺乏依據(jù)。為此，一些地方在以公辦托育服務機構(gòu)標準要求普惠民辦托育服務機構(gòu)時并未給予配套支持，很多民辦托育服務機構(gòu)在被認定為普惠民辦托育服務機構(gòu)后質(zhì)量不升反降。同時，普惠托育服務政策執(zhí)行存在偏差。其主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是替代性執(zhí)行，即將概念窄化。一方面，將發(fā)展普惠托育服務窄化為發(fā)展普惠公辦托育服務機構(gòu)，忽視民辦托育服務機構(gòu)的地位；將發(fā)展普惠托育服務片面理解為追求入托率和資源覆蓋率，忽視入托機會的公平和托育服務質(zhì)量。另一方面，將普惠的概念窄化為限價，對普惠民辦托育服務機構(gòu)實行嚴格限價，缺乏配套支持措施。二是象征性執(zhí)行。片面追求數(shù)量和效率，對質(zhì)量關(guān)注不夠。

建議政府應檢討普惠托育服務政策的執(zhí)行方案，建立嚴格的評估管理制度?，F(xiàn)實生活中，普惠托育服務推行過程中容易出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象。一些經(jīng)營不善或者質(zhì)量不佳的托育服務機構(gòu)為了生存及園所營運的考慮，主動選擇執(zhí)行普惠托育服務政策，而優(yōu)質(zhì)托育服務機構(gòu)可能因收費高而被排除在政府資助的普惠托育服務機構(gòu)行列之外。這不僅浪費了有限的政府財政資源，還容易抹殺托育服務機構(gòu)既有的特色與多元性，降低托育服務的質(zhì)量與競爭性。為此，大型托育服務機構(gòu)的監(jiān)督機制可考慮增設(shè)專家學者等第三方評估，以增加評估結(jié)果的客觀性和說服力。小型的公共托育機構(gòu)可由政府評定的示范性托育服務機構(gòu)提供定期的職業(yè)培訓與監(jiān)督。

3.重新設(shè)計政府經(jīng)費補助的分配原則

目前，政府采用補助方式大力推動普惠托育服務。2019年《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》明確規(guī)定，中央預算內(nèi)投資按每個新增托位給予1萬元的補助。此舉雖出于公平考慮，但忽略了城鄉(xiāng)不同地區(qū)托育服務機構(gòu)的收費標準差異。普惠托育服務政策規(guī)劃的初衷是希望由政府支持補助，為嬰幼兒家庭提供更多符合嬰幼兒發(fā)展需求的平價托育服務，讓嬰幼兒家庭能承擔得起托育服務機構(gòu)的費用，確保嬰幼兒入托權(quán)益。然而，城市與農(nóng)村購地建園經(jīng)營成本不同，城市經(jīng)營成本高，農(nóng)村經(jīng)營成本較低，加上城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異與生活條件的差別，以目前政府統(tǒng)一的標準補助不同地區(qū)的托育服務機構(gòu)，有失公平。為此，建議政府考慮因地制宜的補助方案，采取不同的補助配套措施，在不增加政府財政負擔的前提下重新分配資源。要綜合考慮當?shù)鼐用袷杖胨健⒎粘杀?、合理利潤等因素，通過市場形成普惠托育服務價格。具備招標條件的，通過招標方式確定價格水平；不具備招標條件的，與托育服務機構(gòu)通過協(xié)商確定價格水平。

因此，政府應該優(yōu)化收費政策工具，賦予托育服務機構(gòu)自身更多的彈性和選擇性，使托育服務機構(gòu)收費具有一定的靈活性。在收托機制上，應允許托育服務機構(gòu)在有能力負擔的范圍內(nèi)開放收托，合理增加收托人數(shù)。在價格管制上，可將對價格上限的單一限定改為在有條件限制的價格區(qū)間進行管制，容許普惠托育服務機構(gòu)發(fā)揮其能動性和積極性。以長期經(jīng)營的角度看，應隨著物價波動設(shè)定托育服務的費用，讓托育服務機構(gòu)有充裕的經(jīng)費來保證正常的經(jīng)營活動。

另外，地方政府雖然可以對達到合格質(zhì)量標準的民營托育機構(gòu)核發(fā)經(jīng)費補助，但不應該過度模糊普惠托育服務的成本結(jié)構(gòu)，因為其中包含福利津貼性質(zhì)的成本補貼。政府相關(guān)部門在推動此項社會福利工作時，也需要傳達權(quán)利與義務相對等的公民意識信息。如嬰幼兒家長要具有一定條件的入托資格(家庭經(jīng)濟狀況、父母親就業(yè)形態(tài)以及家庭孩子數(shù)量等)。否則，在普惠托育服務資源有限的前提下，很容易助長入托家長撿便宜的心態(tài)，甚至使普惠托育服務成為尋租的工具。與此同時，單純的政府成本補貼的政策路徑也很容易造成托育服務機構(gòu)一定的心理依賴。一旦遇到政府財力不足，在期望和現(xiàn)實的落差面前，托育服務機構(gòu)很可能不愿意加入普惠托育服務的行列。

4.促進發(fā)展私立托育服務

原則上，普惠托育服務的發(fā)展需依仗政府的公共投資，以取得托育服務供應的主導權(quán)。目前，公立性托育服務擴展不易，推動普惠托育服務發(fā)展還需借助私人單位提供的托育服務，在合作中實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)且平價的托育服務。20世紀90年代以來，世界各國在財政壓力的情況下，先后將民間企業(yè)的管理方式引入公共部門，用以提升公共部門效率和服務質(zhì)量。在此背景下，除將一些可以委托給民間經(jīng)營的服務交由民間經(jīng)營外，也可將民間力量引入公共服務供給中。于是，公辦民營、民辦公助以及公私合營等托育服務形態(tài)應運而生。換言之，根據(jù)我國的實際情況，不要過分強調(diào)托育服務的公有化性質(zhì)，托育服務不論以何種形態(tài)運作，只要其價格、勞動條件、服務質(zhì)量皆符合普惠托育服務的要求即可。

由于公立性質(zhì)的托育服務機構(gòu)數(shù)量有限，臨時成立緩不濟急，只能通過政府補助等手段使私立托育服務機構(gòu)收費標準與公立托育服務機構(gòu)、非營利托育服務機構(gòu)收費標準接近，從而加速普惠托育服務的發(fā)展。在此過程中，政府不是單獨的普惠托育服務供應者。在財力有限的狀況下，政府可通過保證合理用地、減免稅費、購買服務、減免租金、以獎代補等方式積極扶持民辦托育服務機構(gòu)，特別是那些面向大眾、收費較低的普惠民辦托育服務機構(gòu)。比如，允許教育、醫(yī)衛(wèi)、福利、商服等用地類別用于發(fā)展托育服務，將其納入國土空間規(guī)劃和年度用地指標，區(qū)分營利性和非營利性，優(yōu)先安排土地利用計劃。對于非營利性托育用地，可采取劃撥方式予以保障。

四、結(jié)語

托育服務具有準基本公共服務的性質(zhì)，僅依靠商品化或市場化機制往往無法保證其能有效提供，需要政府介入或干預，以確保質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務供給。原則上，普惠托育服務是國家在兒童照顧責任角色上更為積極的價值追求。普惠托育服務作為實現(xiàn)去商品化或去市場化的制度設(shè)計，對于促進社會公平具有重大貢獻。國家通過服務普遍化、類型多元化、設(shè)施均衡化、價格合理化和質(zhì)量可靠化等實現(xiàn)普惠托育服務的政策意圖。與此同時，合理的財政分配機制、發(fā)達的私立托育服務、健全的托育服務管理體制機制等為普惠托育服務政策的實現(xiàn)提供了重要保障。

①林卡、張佳華：《北歐國家社會政策的演變及其對中國社會建設(shè)的啟示》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。②[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，1988年，第79頁。③可利用性、可接近性、可適應性、可負擔性、可接受性這五個維度分別對應英語中的availability、accessibility、accommodation、affordability和acceptability，且每個英語單詞的首字母都是A，故稱5A。參見姜勇等：《中國特色普惠性學前教育公共服務體系構(gòu)建的若干思考》,《蘇州大學學報》(教育科學版)2019年第2期；李洺等：《公共服務均等化中的服務標準：各國理論與實踐》，《財政研究》2008年第10期；張邦輝、李淵：《公共服務均等化供給問題芻議》，《西南科技大學學報》(哲學社會科學版)2012年第1期。④此數(shù)據(jù)來源于原國家衛(wèi)計委2016年對十個城市的調(diào)查和2017年對四個城市的調(diào)查。當時這兩個調(diào)查均發(fā)現(xiàn)，至少有三分之一的被調(diào)查家庭直接表達了對社會化托育服務的認可和期盼。⑤Formal care and education for very young children. OECD Family Database, http://www.oecd.org/els/family/database.htm. ⑥E. Lloyd, H. Penn.. Bristol, The Policy Press, 2012, pp.227-246.⑦ 郭絨、左志宏：《發(fā)展嬰幼兒照護服務政策措施研究——基于18省(區(qū)、市)“嬰幼兒照護服務的實施意見”的分析》，《湖南社會科學》2021年第4期。⑧喬東平、黃冠：《從“適度普惠”到“部分普惠”——后2020時代普惠兒童福利服務的政策構(gòu)想》，《社會保障評論》2021年第5期。⑨謝玉華、劉晶晶：《“普惠、基礎(chǔ)性、兜底性民生”的內(nèi)涵及本質(zhì)特征研究》，《社會主義研究》2020年第4期。⑩劉中一：《公共服務民營化趨勢與我國策略選擇——以托育為例》，《學術(shù)探索》2019年第5期。