孟慶瑜，李汶卓

（河北大學(xué)a.國家治理法治化研究中心；b.法學(xué)院，河北 保定 071002）

黨的二十大報告擎畫高質(zhì)量發(fā)展新篇章，將推動高質(zhì)量發(fā)展作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)加以推進。綠色是高質(zhì)量發(fā)展的鮮明底色。在加快建設(shè)交通強國、推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的新階段，大幅提升交通運輸綠色發(fā)展水平是應(yīng)然之策。交通運輸作為資源密集型行業(yè)，在形成對經(jīng)濟社會發(fā)展強力支撐的同時，也增加了對生態(tài)環(huán)境的負外部性影響，成為國家能源消耗、溫室氣體排放的重要來源。交通運輸部科學(xué)研究院研究結(jié)果顯示，2℃近零排放情景下中國交通運輸碳排放將在2030年達到10億t/年的峰值［1］。為化解交通運輸“高速發(fā)展”與“低效運行”之間的矛盾激化問題，中國不斷打出政策“組合拳”推進綠色交通進程，現(xiàn)實舉措雖然有一定成效，但其“后遺癥”卻在經(jīng)濟社會運行過程中愈加顯現(xiàn)，僅僅依靠現(xiàn)有政策已經(jīng)難以滿足綠色交通發(fā)展的內(nèi)在需求，積極推動綠色交通立法的呼聲不斷在理論界與實務(wù)界回響。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，發(fā)展綠色交通將被置于中國完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及促進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型等重點領(lǐng)域建設(shè)的優(yōu)先位加以推進［2］，結(jié)合政策相對于法律所特有的靈活性、實效性、便捷性特征，現(xiàn)階段實現(xiàn)中國綠色交通發(fā)展仍應(yīng)重視政策引導(dǎo)。然而，通過對中國綠色交通政策進行系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)綠色交通現(xiàn)行政策的內(nèi)容完整性與邏輯自洽性同綠色交通發(fā)展的現(xiàn)實需求之間仍然存在維度落差，呈碎片化低階運行的綠色交通“政策之治”可能導(dǎo)致政策的效力遞減乃至失效。針對相關(guān)問題，實踐中多從對政策執(zhí)行偏差的矯正出發(fā)尋求問題的破解，但這種做法無疑仍延續(xù)著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的線性程式，是對綠色交通政策內(nèi)容復(fù)雜性以及權(quán)威性、穩(wěn)定性不足等深層次問題的回避，實現(xiàn)促進綠色交通發(fā)展的政策優(yōu)化仍需從政策體系、政策內(nèi)容、政策制定主體運行等內(nèi)部層面予以重新審視。

一、發(fā)展綠色交通的現(xiàn)實必要性分析

黨的二十大報告提出“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等調(diào)整優(yōu)化”［3］?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出到2035年“綜合運輸通道資源利用的集約化、綜合化水平大幅提高?；緦崿F(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全過程、全周期綠色化”［4］。由于綠色交通倡導(dǎo)多維度的交通發(fā)展平衡，其中包含代際間交通與資源需求的平衡，以及時空上的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的平衡，因此發(fā)展綠色交通對中國在新時代轉(zhuǎn)變交通運輸發(fā)展方式具有現(xiàn)實必要性，體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，綠色交通推動交通領(lǐng)域科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)整合與能源調(diào)整，滿足生態(tài)環(huán)境治理與保護的基本需要。交通污染的主要成因在于中國交通大規(guī)模建設(shè)之初遺留著的工業(yè)文明發(fā)展范式同新時代生態(tài)文明建設(shè)之間的矛盾。綠色發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的核心，其主要目的在于解決由傳統(tǒng)工業(yè)化引發(fā)的環(huán)境與發(fā)展的矛盾，而綠色交通正是通過綠色發(fā)展觀革新交通領(lǐng)域的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展理念，強調(diào)以節(jié)能降碳、資源節(jié)約循環(huán)利用、污染防治和生態(tài)保護為抓手，全方位、全地域、全過程提升交通基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備和運輸組織的綠色水平。

第二，綠色交通推動交通資源實現(xiàn)供需動態(tài)平衡，滿足經(jīng)濟新常態(tài)下的結(jié)構(gòu)性調(diào)整需求。中國交通領(lǐng)域存在供給不足與供需錯位并存的矛盾特征，具體表現(xiàn)為區(qū)域配置失衡、供給節(jié)點錯節(jié)以及投資主體錯配。①交通區(qū)域配置失衡表現(xiàn)為，西部地區(qū)存在交通運輸資源供給無法滿足其區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而東部地區(qū)表現(xiàn)為交通運輸資源供給過剩；供給節(jié)點錯節(jié)表現(xiàn)為，地方政府盲目追求高鐵等現(xiàn)代化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而忽視一般貨運鐵路或基層公路建設(shè)，引發(fā)供需失衡；投資主體錯配表現(xiàn)為，政府對于盈利性較強的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民爭利，但對于公益性較強的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻往往無人問津，導(dǎo)致政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)存在倒置。根據(jù)交通運輸部出臺的《關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），綠色交通建設(shè)將強化資源配置的市場化傾斜，避免政府或企業(yè)單一主導(dǎo)的格局，建立供需主導(dǎo)格局下的交通運輸公私合作機制，可以滿足中國經(jīng)濟增長換擋期與結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期的交通運輸資源需求。

第三，綠色交通推動交通資源實現(xiàn)區(qū)域間、主體間的相對公平，滿足交通強國戰(zhàn)略以人民為中心的發(fā)展思想。交通需求是派生性需求，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對客貨空間位移的變化而發(fā)生，而交通公平則強調(diào)在客貨空間位移的過程中相對滿足不同主體的基本通勤需求，減少區(qū)域間、主體間的交通運輸資源“貧富差距”。根據(jù)《意見》，發(fā)展綠色交通應(yīng)當充分吸收不同主體的交通需求意向，通過實施公交優(yōu)先等公共交通發(fā)展戰(zhàn)略推進城際、城市、城鄉(xiāng)、農(nóng)村客運四級網(wǎng)絡(luò)有序?qū)?，鼓勵城市公交線路向郊區(qū)延伸，擴大公共交通覆蓋面，充分滿足交通弱勢群體的基本交通權(quán)益。

二、促進綠色交通發(fā)展的政策審思

在概念界定上，綠色交通政策是指推動綠色發(fā)展理念全面融入交通運輸?shù)母黝I(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，確保以最小的環(huán)境資源、社會運行以及經(jīng)濟發(fā)展代價最大限度滿足交通運輸需求的各種政策總稱。發(fā)展至今，綠色交通政策從宏觀到微觀對綠色交通建設(shè)的諸多領(lǐng)域做出規(guī)范，特別是圍繞其中的七大重點工程，②根據(jù)《交通運輸部關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》，深入推進綠色交通發(fā)展的七大重點工程包括：運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程、運輸組織創(chuàng)新工程、綠色出行促進工程、交通運輸資源集約利用工程、高效清潔運輸裝備升級工程、交通運輸污染防治工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)保護工程。建立了一系列科學(xué)、完整的制度。但將政策與實際對比，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行綠色交通政策在權(quán)威性、綜合性、成本性上并未完全解決綠色交通建設(shè)過程中的環(huán)境與發(fā)展矛盾、社會矛盾、部門矛盾等，政策體系仍有待完善。

（一）綠色交通政策的演進與發(fā)展

中國綠色交通政策漸成體系，相關(guān)政策在功能互補、內(nèi)在聯(lián)動中共同型構(gòu)了綠色交通發(fā)展的實踐圖景［5］。全面審視中國綠色交通政策的發(fā)展進程，其呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢：

第一，由抽象性政策向?qū)嵤┬哉甙l(fā)展。中國制定同綠色交通有關(guān)的抽象性政策可追溯至1994年國務(wù)院制定通過的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，其第10章、第12章和第13章分別就完善城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、交通可持續(xù)發(fā)展以及可持續(xù)的能源生產(chǎn)與消費提出了原則性的行動方案。此后，中國雖然在《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等政策中又相繼制定諸多推進綠色交通發(fā)展的抽象性制度，但隨著綠色交通建設(shè)實踐需求以及相關(guān)抽象性政策在環(huán)境法治建設(shè)背景下不斷加快入法進程，具有實施性特征的綠色交通政策不斷涌現(xiàn)，包括《公路水路交通節(jié)能中長期規(guī)劃綱要》《關(guān)于進一步加強交通行業(yè)節(jié)能減排工作的意見》《加快推進綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展指導(dǎo)意見》等政策法規(guī)，涉及交通領(lǐng)域結(jié)構(gòu)調(diào)整、運輸組織創(chuàng)新、資源節(jié)約集約利用、科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化等多方面內(nèi)容。

第二，由單一管控向綜合治理邁進。中國綠色交通政策規(guī)制內(nèi)容經(jīng)歷了由關(guān)注技術(shù)風險向技術(shù)與政策風險最終轉(zhuǎn)向市場風險的過程，正在形成源頭預(yù)防、過程管控與末端治理相結(jié)合的綜合治理系統(tǒng)。2006年，原交通部出臺《關(guān)于交通運輸行業(yè)全面貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定的指導(dǎo)意見》，僅就公路、水路領(lǐng)域提出交通運輸節(jié)能工作具體措施，對于其他交通運輸方式只在“推進各種運輸方式間的協(xié)調(diào)發(fā)展”一節(jié)中稍有提及，且全篇突出“管控”，將強化運輸管理作為交通運輸節(jié)能的重點環(huán)節(jié)。2014年，交通運輸部出臺《交通運輸行業(yè)節(jié)能減排工作要點的通知》，將交通運輸行業(yè)節(jié)能減排范圍拓展至“車、船、路、港”，并在管控以外強化市場監(jiān)管，提升節(jié)能減排服務(wù)能力，強化企業(yè)主體作用，由傳統(tǒng)末端治理開始向過程管控與源頭預(yù)防延伸。直至2017年，交通運輸部先后出臺《關(guān)于印發(fā)推進交通運輸生態(tài)文明建設(shè)實施方案的通知》《關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》，描繪了現(xiàn)階段綠色交通發(fā)展的行動路線，提出了運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運輸組織創(chuàng)新、綠色出行促進等七項重大工程，構(gòu)建了制度標準、科技創(chuàng)新等配套保障體系，從內(nèi)容上實現(xiàn)了對鐵路、公路、水運、航空、管道等交通運輸方式的橫向覆蓋，以及對生產(chǎn)、建設(shè)、運行、維護、退出等交通運輸環(huán)節(jié)的縱向覆蓋。

第三，由命令規(guī)制向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。針對交通領(lǐng)域環(huán)境資源問題采取命令性規(guī)制手段雖然能夠獲得立竿見影之效，但從機動車輛限行政策、公轉(zhuǎn)鐵政策等制度的實施效果而言，由于行政成本過高，因此容易產(chǎn)生違背交通市場運行規(guī)律的不當效果，對政策內(nèi)容、政策執(zhí)行等提出了較高要求。隨著中國加快深化交通領(lǐng)域市場化改革，一批具有市場激勵性、自愿參與性特征的政策法規(guī)不斷被運用于綠色交通建設(shè)進程，包括以機動車市場財稅調(diào)節(jié)、交通節(jié)能減排專項資金等為代表的財稅政策，以清潔發(fā)展機制（CDM）、新能源汽車積分政策等為代表的交易政策，以新能源汽車技術(shù)政策、“互聯(lián)網(wǎng)＋”交通政策為代表的技術(shù)政策等，形成了命令性規(guī)制手段與市場調(diào)節(jié)手段交互實施的狀態(tài)。

（二）綠色交通現(xiàn)行政策的癥結(jié)與隱患

面對交通領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題的持續(xù)惡化與市場化進程的不斷深化，綠色交通現(xiàn)行政策的內(nèi)容完整性與邏輯自洽性同綠色交通發(fā)展的現(xiàn)實需求之間仍然存在維度落差，影響政策的實效與落地。其具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，專業(yè)有余而權(quán)威稍顯不足。中國尚未從國家層面就發(fā)展綠色交通制定專門的行動指南，僅在國家制定的其他政策中進行了原則性規(guī)定，綠色交通政策制定主體仍集中在部門和地方層面。作為中國生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度設(shè)計，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》在部分章節(jié)分別就構(gòu)建低碳交通體系、開展港口及船舶污染治理、優(yōu)化交通運輸方式及運輸結(jié)構(gòu)、推進新能源研發(fā)與利用等方面提出原則性意見，標志著中國已經(jīng)從國家層面對促進綠色交通發(fā)展給予了肯定性評價。同時，交通運輸部作為綠色交通建設(shè)的主管部門，近年來相繼出臺《關(guān)于印發(fā)推進交通運輸生態(tài)文明建設(shè)實施方案的通知》《關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》等一系列政策。其中《關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》更被視為現(xiàn)階段發(fā)展綠色交通的權(quán)威指南，然而從該意見的發(fā)文機關(guān)代字來看，“交政研發(fā)”即交通運輸部政策研究室發(fā)，并非“交通運輸部令”層級，其規(guī)范效力等級較低，無法支撐綠色交通發(fā)展的現(xiàn)實需要。此外，蘭州市、西安市等地也分別就發(fā)展綠色交通制定相關(guān)政策法規(guī)，但僅有少量效力層級為地方規(guī)范性文件，大多為地方工作文件，對促進中國綠色交通整體發(fā)展并無過多借鑒意義。發(fā)展綠色交通關(guān)系中國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，理應(yīng)通過更高層級的政策形式落實發(fā)展綠色交通的原則、方針與措施，然而當前發(fā)展綠色交通的指導(dǎo)思想、學(xué)術(shù)體系、話語體系尚未建立，國家層面的綠色交通發(fā)展規(guī)劃有待設(shè)計，綠色交通政策法律規(guī)范體系的不完善同日益增長的發(fā)展綠色交通重要性之間仍然存在矛盾。

第二，類型有余而綜合稍顯不足。目前，從國家層面到地方層面制定的促進綠色交通發(fā)展的政策數(shù)量達到130余部。①該數(shù)據(jù)來自交通運輸部科學(xué)研究院承擔的交通運輸節(jié)能減排能力建設(shè)項目“綠色交通發(fā)展框架及指標體系研究”重要成果《中國綠色交通發(fā)展框架及指標體系》，以及在北大法寶網(wǎng)站以關(guān)鍵詞“綠色交通”搜索而得出。然而，在綠色交通政策體系加速形成的同時，政策的規(guī)范性、整體性同其規(guī)模增長之間呈現(xiàn)反向關(guān)系，極大影響中國綠色交通發(fā)展進程。其中，政策的制定主體分化是綠色交通政策深陷碎片化困境的主要原因。具體而言，中國交通運輸領(lǐng)域長期存在交通、鐵路、發(fā)改、住建、民航等多部門職能交叉、部門分立的管理體制，因此在交通運輸大部制改革前，中國交通運輸政策的制定主體較為分散，例如在國務(wù)院制定《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，交通運輸部、鐵道部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國民航局又分別制定《公路水路交通運輸節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》《鐵路“十二五”節(jié)能規(guī)劃》《“十二五”建筑節(jié)能專項規(guī)劃》《中國民用航空發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，且規(guī)劃內(nèi)容均涉及綠色交通，但由于規(guī)劃制定主體不同而導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)容摻雜部門利益嚴重。2013年，以構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系為目標，交通運輸領(lǐng)域開始新一輪大部制改革［6］，然而此次大部制改革仍有部分深層次問題尚未得到解決，包括：首先，雖然明確了交通運輸部在綠色交通建設(shè)中的主導(dǎo)性地位，但城市軌道交通建設(shè)、道路交通建設(shè)、機動車超限超載以及污染排放執(zhí)法等部分重要職能配置仍歸屬于住建、公安、生態(tài)環(huán)境等部門；其次，交通運輸部與鐵路、民航、郵政三大部管局之間仍然存在運行機制不暢的問題，其中“一部三局”均單獨設(shè)立政策規(guī)劃部門，相互之間獨立運行，交通運輸部規(guī)劃部門較少參與國家局規(guī)劃制定，不利于綠色交通建設(shè)中的綜合運輸體制建立；最后，交通運輸部同中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“鐵路集團”）之間的關(guān)系也尚未得到厘清，例如：鐵路集團雖然作為企業(yè)主體身份但仍承擔著編制全國鐵路網(wǎng)規(guī)劃的政府職能，其逐利性本質(zhì)導(dǎo)致其難以從綠色化層面考量鐵路發(fā)展規(guī)劃，影響交通運輸綜合效益最大化目標實現(xiàn)［7］。

第三，政策導(dǎo)向有余而成本效益稍顯不足。制度的成本效益分析是指通過對制度進行經(jīng)濟上的量化，計量其實施成本與效益之間的正當性關(guān)系，以評判制度的實施效果。其實，對于政策的成本效益分析并不必要廣泛開展，其對象應(yīng)當限縮為對經(jīng)濟、社會和環(huán)境所產(chǎn)生綜合影響較大的政策。由于交通運輸同經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間聯(lián)系緊密，故相較于其他領(lǐng)域而言制定綠色交通政策更需考量其實施過程中的市場敏感度與成本效益差，以尋求提高政策實效性的途徑［8］。由于綠色交通政策所涉范圍廣泛，因此本文僅就中國推動機動車綠色化的部分財政政策展開分析。

機動車綠色化是中國綠色交通建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，近年來，中國就機動車污染問題不斷予以制度回應(yīng)，并針對機動車污染防治特點制定了大量財政政策。例如，2009年7月財政部等部門發(fā)布《汽車以舊換新實施辦法》對規(guī)定的四類汽車予以3000元～6000元不等的以舊換新補貼［9］；2013年4月財政部等部門發(fā)布《老舊汽車報廢更新補貼資金管理辦法》對提前報廢的老舊汽車給予5000元～18000元補貼［10］，等等。以上政策的出臺雖然對于加速黃標車及老舊機動車淘汰、減少高排放機動車數(shù)量具有重要意義，但政策自身含有的經(jīng)濟刺激性作用也當下立見，所削減的機動車污染排放值迅速被新增機動車所抵消。而清華大學(xué)氣候政策研究中心與國家發(fā)改委能源研究所的研究數(shù)據(jù)顯示，2011年中國實施1.6升及以下節(jié)能汽車購買補貼政策的二氧化碳減排成本為4368元/噸CO2，實施老舊汽車以舊換新政策的成本為36000元/噸CO2，而全產(chǎn)業(yè)二氧化碳平均減排成本僅為906元/噸CO2，其制度的成本效益差遠高于行業(yè)平均水平［11］［12］。

三、促進綠色交通發(fā)展的政策目標優(yōu)化

自綠色交通概念形成之初，其相關(guān)政策制定便包含了政治利益取向、經(jīng)濟價值考量、社會聲音訴求，甚至充斥著不同交通運輸方式以及各環(huán)節(jié)主體的價值表達。因此，實現(xiàn)促進綠色交通發(fā)展的政策優(yōu)化首先要解決的便是政策目標問題，優(yōu)化了的政策目標應(yīng)當成為貫穿于綠色交通政策體系的基本宗旨。政策目標的優(yōu)化包括形式價值和目的價值的目標優(yōu)化。前者意指為達至制度價值所追求的理想狀態(tài)，制度必須確保其在有限的存在時間內(nèi)保持內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等形式要件上的優(yōu)良品質(zhì)，形成“權(quán)威”的外部表征，最大程度避免偶然性因素的干擾；后者意指政策的內(nèi)在價值建構(gòu)，其應(yīng)當反映政策所追求的主要目的，表達所規(guī)范社會關(guān)系的最理想狀態(tài)，決定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本屬性與分配形態(tài)［13］。

（一）綠色交通政策的形式價值目標

發(fā)展綠色交通強調(diào)生態(tài)、資源、環(huán)境同經(jīng)濟、社會等多要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，追求的是綜合效益下的系統(tǒng)發(fā)展，需要通過政策的規(guī)范性形式對分散的主體與要素作整體推進，將各要素、主體相互作用于系統(tǒng)框架內(nèi)進行分析［14］。同時，由于交通運輸領(lǐng)域正處于快速發(fā)展期，要求綠色交通政策還需根據(jù)現(xiàn)實情況靈活應(yīng)變、適時調(diào)整。因此，綠色交通政策的形式價值目標應(yīng)當確保內(nèi)容的整體性、制度的靈活性以及效力的確定性。三種形式價值目標分別對中國構(gòu)建綠色交通政策體系提出了不同要求，具體而言：

第一，整體性目標。綠色交通內(nèi)部要素的整體屬性要求政策制定者應(yīng)當注重政策內(nèi)容在橫向與縱向?qū)用嫔系慕y(tǒng)一。就橫向?qū)用娑裕瑑?yōu)化調(diào)整交通運輸結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系應(yīng)當成為發(fā)展綠色交通的前提。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)定，中國交通運輸框架包括公路運輸、鐵路運輸、水運、航運以及管道運輸五種方式，在橫向?qū)用嬲w性目標下應(yīng)當實現(xiàn)對上述交通運輸方式的全口徑覆蓋。就縱向?qū)用娑?，中國交通領(lǐng)域長期存在重視建設(shè)而輕視運營、維護的弊病，根據(jù)交通運輸部制定的《推進交通運輸生態(tài)文明建設(shè)實施方案》，交通運輸生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當遵循“全面推進，重點突破”原則，即將綠色發(fā)展理念融入交通運輸發(fā)展的全過程，因此發(fā)展綠色交通應(yīng)當堅持交通運輸全生命周期視野，在縱向?qū)用嬲w性目標下實現(xiàn)對規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營、退出等環(huán)境的全介入。

第二，確定性目標。政策的靈活實效性也決定了其權(quán)威性和穩(wěn)定性不足，更有部分聲音將“政策”與“人治”劃為等號。因此在現(xiàn)階段綠色交通政策主治形態(tài)仍將持續(xù)的前提下，應(yīng)當建立綠色交通政策的確定性形式價值目標，并明確該確定性的相對性屬性，將其限于政策規(guī)范主體的理解范圍以及交通運輸行業(yè)的預(yù)期范圍之內(nèi)。確定性目標應(yīng)當在綠色交通政策的三種制度類型中得以最直觀呈現(xiàn)，首先是涉及權(quán)利（權(quán)力）—義務(wù)（責任）關(guān)系的制度，權(quán)利（權(quán)力）—義務(wù)（責任）關(guān)系不清是引發(fā)交通運輸治理亂象的重要成因，以確定性形式夯實各主體間關(guān)系是開展綠色交通各項工作的基本保障。其次是涉及政府調(diào)控行為的制度，交通運輸是中國政府調(diào)控的重要領(lǐng)域，然而政策層面下的調(diào)控措施卻經(jīng)常遭受短效性與內(nèi)容模糊性的詬病，造成相關(guān)主體的信賴利益甚至直接財產(chǎn)利益受損。最后是標準性質(zhì)的制度，綠色交通領(lǐng)域長期存在標準缺失、標準不一等弊病，影響綠色交通評價機制、監(jiān)管機制等的正常運行。

第三，靈活性目標。靈活性與前述確定性之間絕非對立關(guān)系，其可被視為對確定性下的綠色交通政策之補充，表現(xiàn)為可被把握的模糊性形態(tài)?！傲疾摺钡闹匾獦藴试谟跍蚀_反映事務(wù)變化的發(fā)展方向并實現(xiàn)對人的精準作用，而交通運輸行業(yè)具有對社會、市場、科技等要素變化的極高敏感度，發(fā)展步速飛快。因此，綠色交通政策應(yīng)當針對部分市場、科技等具有動態(tài)變化特征的制度領(lǐng)域施以模糊性的立法技術(shù)運用，為適應(yīng)交通運輸行業(yè)外圍環(huán)境變化發(fā)展留有一定研判空間。

（二）綠色交通政策的目的價值目標

關(guān)于綠色交通概念和內(nèi)涵的研究層出不窮［15］－［18］［19］。綜合來看，發(fā)展綠色交通旨在通過建立可持續(xù)性的交通運輸體系來滿足社會運行與經(jīng)濟發(fā)展需要，強調(diào)以最少的社會成本實現(xiàn)最大的交通效率。因此，綠色交通政策所追求的主要目的可以概括為保障社會發(fā)展功能的公平價值、保障環(huán)境發(fā)展功能的可持續(xù)價值以及保障經(jīng)濟發(fā)展功能的高效價值。具體而言：

第一，公平性目標。不同于傳統(tǒng)交通，綠色交通更強調(diào)對環(huán)境屬性與發(fā)展屬性的兼顧，因此綠色交通政策相較于一般交通政策，其公共屬性更為明顯。①公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案，是具有目標性的利益指南、權(quán)威性的行動方案和強制性的行為準則。根據(jù)《交通運輸部關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》，發(fā)展綠色交通便是在交通領(lǐng)域推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，同公共政策具有價值融貫性與內(nèi)在一致性，因此綠色交通政策具有公共政策屬性。參見寧騷《公共政策學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第125頁；周慶國《公平：公共政策的核心價值向度》，載于《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第6期，第34頁。由于公共屬性政策通常以確保公共利益有效增進和公平分配為根本目標，因此決定了“公平”在此類政策中的核心向度位置。而根據(jù)綠色交通的要求，其中的“公平”既包括空間上的交通資源分配公平，也包括時間上的交通環(huán)境污染防治代際公平。在政策設(shè)計中，公平性的滿足應(yīng)當在三個方面顯現(xiàn)：一是明確“效率與公平對等”的綠色交通政策價值選擇；二是增加政策內(nèi)容中的社會政策比重，將公平價值目標滲入綠色交通建設(shè)全過程，并針對社會反映強烈的重點領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)優(yōu)先進行政策制定；三是營造公平的綠色交通政策制定環(huán)境，建立和完善利益協(xié)調(diào)機制、利益表達機制和政策回應(yīng)機制等內(nèi)容［20］。

第二，可持續(xù)性目標?？沙掷m(xù)性目標是綠色交通政策的基礎(chǔ)性目標，要求政策內(nèi)容應(yīng)當秉持審慎原則，將促進交通發(fā)展建立在充分審視現(xiàn)階段各要素承載力基礎(chǔ)上，其中包括內(nèi)在和外在兩個方面。內(nèi)在強調(diào)的是綠色化的融貫，即確保交通政策綠色化進程中陳述集合證立結(jié)構(gòu)的完美化趨向，形成制度內(nèi)容的邏輯一致性［21］，以統(tǒng)一的綠色交通發(fā)展目標、手段、程序改變各交通領(lǐng)域各行其是的局面；外在強調(diào)的是體系化的形成，即確保綠色交通政策統(tǒng)籌運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、組織創(chuàng)新、綠色出行等綠色交通建設(shè)七大工程，綜合協(xié)調(diào)公路、水路、鐵路、航空、管道五大交通領(lǐng)域，涵蓋交通規(guī)劃、建設(shè)、管理、退出等全過程，以確保綠色交通政策內(nèi)容的系統(tǒng)完備。

第三，高效性目標。發(fā)展綠色交通需要由行政政策規(guī)制向環(huán)境經(jīng)濟政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向。通過梳理現(xiàn)行綠色交通政策，發(fā)現(xiàn)主要由行政規(guī)制政策、環(huán)境經(jīng)濟政策以及社會治理政策構(gòu)成［22］。其中，環(huán)境經(jīng)濟政策強調(diào)“內(nèi)在約束”，在推進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、提升市場經(jīng)濟的力量以及降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等方面更有優(yōu)勢［23］，其主要通過價格、財稅等經(jīng)濟政策引導(dǎo)、刺激交通主體開展綠色優(yōu)化行為。由于發(fā)展綠色交通本質(zhì)上是環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)融合的產(chǎn)物，而環(huán)境經(jīng)濟政策相較于其他政策能夠?qū)煌ㄖ黧w施以直接調(diào)控，給予環(huán)境改善激勵，促進交通主體在相關(guān)活動作出理性選擇，從而更有效地緩解交通主體的負外部性行為。

四、促進綠色交通發(fā)展的政策優(yōu)化路徑

（一）完善促進綠色交通發(fā)展的政策規(guī)范體系

在制定一部較高效力等級的政策文件基礎(chǔ)上，完善促進綠色交通發(fā)展的政策規(guī)范體系是現(xiàn)實之需。從規(guī)范依據(jù)上，中國最高效力等級政策文件是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，發(fā)文機關(guān)代字為“中辦發(fā)”的文件，屬于嚴格意義上中央向地方下發(fā)的文件［24］，作為未來時期指引中國交通強國征程的《交通強國建設(shè)綱要》便屬于該等級。由于發(fā)展綠色交通是中國交通強國建設(shè)的其中環(huán)節(jié)，因此促進綠色交通發(fā)展的基礎(chǔ)性政策效力等級應(yīng)當?shù)陀凇督煌◤妵ㄔO(shè)綱要》，故建議制定由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的、發(fā)文機關(guān)代字為“廳字”的政策文件，①此類政策文件是中辦、國辦就具體問題向特定對象發(fā)出的通知類、公函類文件，相較于“中辦發(fā)”文件，該類文件編號下的橫線中不帶五角星。參見陳海嵩《生態(tài)文明體制改革的環(huán)境法思考》，載于《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第2期，第67頁?？蓪⑵涿麨椤蛾P(guān)于促進綠色交通發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）。就政策內(nèi)容而言，《意見》應(yīng)當圍繞安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟五大交通發(fā)展理念，著眼交通發(fā)展全局，明確促進綠色交通發(fā)展的重要性、指導(dǎo)思想、工作原則、戰(zhàn)略取向以及發(fā)展目標，內(nèi)容涵蓋綜合交通運輸促進、綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色交通運行管理、綠色交通安全保障等方面。其中，“綜合交通運輸促進”主要以促進交通運輸方式整合發(fā)展為主要內(nèi)容；“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以確?；A(chǔ)設(shè)施綠色建設(shè)、布局完善、先進適用、便捷舒適等為主要內(nèi)容；“交通運行管理”以確保交通運行完備可控、經(jīng)濟高效、立體互聯(lián)等為主要內(nèi)容；“交通安全保障”以完善交通安全技術(shù)標準、加強交通質(zhì)量管理、強化交通安全運行評估等為主要內(nèi)容。同時，《意見》還應(yīng)當通過制度闡釋的形式將促進綠色交通發(fā)展的重點任務(wù)及配套措施予以明確，并根據(jù)制度實施情況隨后形成專項政策。

（二）深化促進綠色交通發(fā)展的交通運輸行政體制改革

盡管交通運輸管理體制不斷優(yōu)化，但從權(quán)責配置、決策程序、市場開放程度等方面尚無法適應(yīng)綠色交通發(fā)展的現(xiàn)實需要，其重要原因便在于中央層面交通運輸行政體制改革的不徹底，中國仍需在此層面繼續(xù)深化改革。具體而言：

第一，職能交叉、權(quán)責模糊的綠色交通建設(shè)部門職能現(xiàn)狀需要通過建立協(xié)同機制予以打破。應(yīng)當在明確交通運輸部作為促進綠色交通發(fā)展主導(dǎo)部門的定位基礎(chǔ)上，搭建同發(fā)展改革、公安、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等部門的對話平臺，在“鐵水公空”一體化建設(shè)、區(qū)域交通布局銜接等政策設(shè)計中形成多部門交流會商渠道，并針對重要事項形成部長、委主任協(xié)商會議，建立實現(xiàn)綠色交通發(fā)展信息共享、跟蹤分析和督促指導(dǎo)長效機制。

第二，完善交通運輸部與其部管局之間的運行機制，優(yōu)化綠色交通政策“決策—執(zhí)行”關(guān)系。交通運輸部同鐵路局、民航局、郵政局之間在組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)力、人力資源等方面仍停留于框架式的部門組合，①例如，交通運輸部制定行業(yè)規(guī)劃僅包括公路、水路方面，民航局仍負責民航行業(yè)規(guī)劃，鐵路行業(yè)規(guī)劃則由中國鐵路總公司主導(dǎo)，各交通運輸方式規(guī)劃制定主體的分立導(dǎo)致綜合交通運輸總體規(guī)劃的內(nèi)容協(xié)調(diào)性大打折扣。不利于綠色化的綜合交通運輸方式建構(gòu)，交通運輸部同其部管局之間應(yīng)當回歸“政策制定與執(zhí)行分開”的狀態(tài)。一方面，明確交通運輸部在促進綠色交通發(fā)展過程中的綜合化重大決策職能，對于綜合性的政策、規(guī)劃等具有制定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并充分尊重國家局對于其中專業(yè)決策的建議權(quán)；另一方面，對于專業(yè)性較強的各交通領(lǐng)域政策、規(guī)劃等制定權(quán)仍回歸各國家局，但需交通運輸部作備案審查，對于其中同交通運輸綜合化重大決策相異的內(nèi)容，交通運輸部有權(quán)提出意見并要求修改。同時，將執(zhí)行權(quán)及有關(guān)資源下沉至部管局，以提升專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)行效能。

第三，優(yōu)化鐵路領(lǐng)域管理與監(jiān)管體制，為實現(xiàn)綠色鐵路發(fā)展提供機制保障。2013年國務(wù)院機構(gòu)體制改革，鐵道部實行政企分離，組建中國鐵路總公司（現(xiàn)為“中國國家鐵路集團有限公司”）和國家鐵路局。②鐵路總公司承擔鐵道部的企業(yè)職能，負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔專運、特運任務(wù)，負責鐵路建設(shè)，承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任；國家鐵路局承擔鐵道部的行政職能，負責擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。參見魏際剛《新時期深化鐵路體制改革思路》，載于《中國經(jīng)濟時報》2016年1月20日第5版。從實際運行來看，這一改革并不徹底，國家鐵路局應(yīng)然承擔的監(jiān)管職能受體制、能力、制度等所限并未得到有效發(fā)揮，對綠色交通持續(xù)、健康發(fā)展造成隱患?；诖?，一方面，應(yīng)當繼續(xù)優(yōu)化鐵路領(lǐng)域管理與監(jiān)管體制，將鐵路集團的鐵路網(wǎng)規(guī)劃、鐵路發(fā)展與管理政策制定等政府性職能交予國家鐵路局，同時強化國家鐵路局對于鐵路生產(chǎn)、運行等環(huán)節(jié)的綠色化監(jiān)管，加快構(gòu)建鐵路綠色化標準體系；另一方面，應(yīng)當完善鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，針對綠色交通優(yōu)化客貨運輸結(jié)構(gòu)、推進先進運輸組織方式等要求，進一步開放鐵路運輸市場，加快鐵路客貨分離、網(wǎng)運分離，形成市場化鐵運定價機制。

（三）建立促進綠色交通發(fā)展政策實施的成本效益分析機制

交通運輸作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的先行領(lǐng)域需要遵循效益邏輯，而綠色交通由于其內(nèi)涵區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟生產(chǎn)部門的生態(tài)環(huán)境底線思維，又在“效益邏輯”之上被賦予了“成本邏輯”。因此，在綠色交通政策的制定、實施、調(diào)整、終結(jié)等過程中，必須對其能夠獲得的預(yù)期收益以及所付出的環(huán)境成本進行權(quán)衡，以防止出現(xiàn)環(huán)境成本高于經(jīng)濟效益，保障綠色交通政策實施效果。由于中國政策成本效益分析仍處于起步期，缺少規(guī)范化的分析框架及標準，因此建立促進綠色交通發(fā)展政策實施的成本效益分析機制可以遵循“制度建立—方法構(gòu)建—配套完善”的邏輯推進。首先，應(yīng)當制定綠色交通政策成本效益分析制度。成本效益分析并非單一模式，其設(shè)計必須整體考慮相關(guān)領(lǐng)域的范圍、主體、實施背景等內(nèi)容，因此綠色交通成本效益分析制度應(yīng)當在促進綠色交通發(fā)展的基礎(chǔ)性政策中予以明示，即可在前述《意見》中的“戰(zhàn)略取向”部分作出規(guī)定，內(nèi)容應(yīng)當包括適用成本效益分析的政策標準、開展成本效益分析的主體、主要評估內(nèi)容等。其次，應(yīng)當構(gòu)建綠色交通政策成本效益分析的方法框架。其包括：明確關(guān)鍵指標，確保該指標能夠準確反映綠色交通政策對經(jīng)濟社會、環(huán)境質(zhì)量、資源稟賦以及交通運行造成的影響；政策的制定成本、執(zhí)行成本以及社會成本評估方法，③還有學(xué)者將生命周期分析和利益相關(guān)者分析理論引入傳統(tǒng)政策成本效益分析框架，將環(huán)境政策社會成本細化為遵規(guī)成本、政府規(guī)制的成本、社會福利損失、交易成本、間接成本。參見李紅祥、徐鶴等學(xué)者《環(huán)境政策實施的成本效益分析框架研究》，載于《環(huán)境保護》2017年第4期，第56－57頁。確定由綠色交通政策所引發(fā)的機會成本總和；由政策產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)境效益，即由政策帶來的社會福利增加［25］。最后，加強綠色交通政策成本效益分析的配套保障，針對交通運輸數(shù)據(jù)變化的靈活性，建立綠色交通政策成本效益分析數(shù)據(jù)庫和模型庫［26］，同時建立相應(yīng)的人員培養(yǎng)、資金保障與科研轉(zhuǎn)化機制。

（四）完善促進綠色交通發(fā)展的配套保障機制

托德·利特慢（Todd Litman）在“Victoria Transport Policy Institute”發(fā)表文章就交通政策進行成本效益分析，提出國土空間合理利用、交通技術(shù)革新、交通需求管理等交通政策由于具有社會凈效益的效果而建議優(yōu)先使用，發(fā)展新能源交通工具由于具有高減排成本則應(yīng)當審慎使用［27］。由于促進綠色交通發(fā)展所涉配套制度眾多，本文僅就規(guī)劃協(xié)調(diào)、財稅與價格調(diào)節(jié)、科技創(chuàng)新及應(yīng)用等現(xiàn)階段重點領(lǐng)域作出詳述。

第一，建立國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃適應(yīng)性機制。一是交通作為國土空間的骨架，對空間格局、產(chǎn)業(yè)布局等具有導(dǎo)向作用。因此，應(yīng)當推進綠色交通規(guī)劃同國土空間規(guī)劃的同步編制，統(tǒng)籌考慮國土空間容量與交通資源供量、存量、需求量，保障綠色交通建設(shè)用地供給的區(qū)域協(xié)調(diào)與靈活配置。二是推動公共交通導(dǎo)向型開發(fā)（TOD）交通建設(shè)模式的應(yīng)用，形成綠色交通運輸方式對資源開發(fā)的引導(dǎo)。三是加強城際、城市、城郊軌道交通建設(shè)運營，在滿足人口流動需求的同時實現(xiàn)對沿線人財物的整合。四是建立市場導(dǎo)向的貨運線路布局，提升交通資源的運轉(zhuǎn)效率。

第二，建立促進綠色交通發(fā)展的財稅支持與價格調(diào)節(jié)機制。積極拓寬綠色交通建設(shè)投融資渠道，加強綠色金融、綠色信貸對綠色交通建設(shè)的支持，推行綠色交通領(lǐng)域政府和社會資本合作項目模式（PPP），適度放開交通運輸領(lǐng)域政府價格管制，通過價格調(diào)節(jié)與財政補貼形成對公眾交通運輸方式選擇的杠桿調(diào)節(jié)，吸引公眾選擇軌道交通、水路交通、公共交通等低碳、綠色的出行方式。此外，還可以通過探索交通碳交易與征收移動源碳稅形成對交通污染的市場規(guī)制。

第三，建立綠色交通發(fā)展科技創(chuàng)新與成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化機制。積極推動物聯(lián)網(wǎng)等先進科技手段在綠色交通建設(shè)中的應(yīng)用，形成“互聯(lián)網(wǎng)＋綠色交通”模式。建立涵蓋政府、科研院校、企業(yè)、公眾等主體的科技創(chuàng)新合作機制，形成政府牽線、科研院校研發(fā)創(chuàng)新、企業(yè)推廣運用、公眾提供意見反饋的體系網(wǎng)絡(luò)。開展交通基礎(chǔ)設(shè)施智慧管理、運輸服務(wù)智慧管理以及交通執(zhí)法監(jiān)管智慧管理等平臺建設(shè)，實現(xiàn)平臺間的數(shù)據(jù)共享，為綠色交通建設(shè)武裝“最強大腦”。

結(jié) 語

綠色交通政策在日益完善的同時仍然存在權(quán)威不足、綜合不強、成本效益失衡等問題，綠色交通發(fā)展的現(xiàn)實緊迫性同政策配套之間仍然存在維度落差。為消解改革實踐與政策安定性之間的張力，有必要對綠色交通建設(shè)實踐中存在的問題進行梳理，繼而明確政策優(yōu)化的外部性規(guī)范與內(nèi)部性充實目標，最終通過政策規(guī)范體系構(gòu)建、行政體制改革、成本效益分析機制設(shè)計、配套措施完善等系列方式推進綠色交通建設(shè)的各項工作，實現(xiàn)綠色交通發(fā)展的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一，使“美麗中國”與“交通強國”得以共同發(fā)展。

綠色交通以科技進步為支持而不斷取得突破，在促成生產(chǎn)生活方式迭代進步的同時，也對相關(guān)政策法律體系產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)，并由此引發(fā)綠色交通發(fā)展如何有效跟進以及科學(xué)規(guī)范的相關(guān)問題。政策創(chuàng)新作為基礎(chǔ)研究創(chuàng)新僅遵循其既有體系軌跡遠遠不夠，還需要建立政策長效機制以有效應(yīng)對綠色交通發(fā)展所衍生的系列問題，這些需要學(xué)界不斷加以關(guān)注。