李 碩，蔡 猛

（1.山東省審計(jì)科學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250012；2.山東省德州市平原縣審計(jì)局，山東 德州 253121）

引言

2020 年7 月，住建部印發(fā)《工程造價(jià)改革工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》從改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則、完善工程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制、加強(qiáng)工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累、強(qiáng)化建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任、嚴(yán)格施工合同履約管理等五個(gè)方面對改革進(jìn)行了部署，尤其是《方案》中提到的“取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”“全面推行施工過程價(jià)款結(jié)算和支付”等內(nèi)容，在社會上反響巨大，同時(shí)對審計(jì)機(jī)關(guān)在今后的計(jì)價(jià)審核、全過程跟蹤審計(jì)等方面產(chǎn)生了一定的影響和挑戰(zhàn)。通過對政策要點(diǎn)和造價(jià)行業(yè)發(fā)展動向的分析，可以更好地服務(wù)政府投資審計(jì)工作的開展。

一、工程造價(jià)改革的重點(diǎn)內(nèi)容分析

（一）制定與國際接軌的清單工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則。《方案》的核心是建立市場形成價(jià)格機(jī)制，政府將逐漸從“工程造價(jià)的形成”向“工程造價(jià)的計(jì)算規(guī)則”轉(zhuǎn)變。我國自2003 年開始實(shí)行國際上通用的工程量清單計(jì)價(jià)，尤其在政府投資項(xiàng)目中，全部使用清單計(jì)價(jià)。發(fā)展至今，工程量清單計(jì)價(jià)在建筑行業(yè)市場化改革中發(fā)揮了重要的作用，但實(shí)際操作中清單計(jì)價(jià)改革并不徹底。無論是招投標(biāo)階段還是工程結(jié)算階段，工程造價(jià)基本上是通過清單計(jì)算規(guī)則計(jì)量，預(yù)算定額和當(dāng)?shù)匦畔r(jià)組價(jià)來形成，反映不出各個(gè)企業(yè)的真實(shí)的施工消耗量水平和價(jià)格水平，與真正的市場決定價(jià)格的要求相差很大。因此需要構(gòu)建更加科學(xué)合理、市場化的工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則，才能改變低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算的現(xiàn)狀，更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)“走出去”，與國際接軌。

（二）完善工程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制，為市場形成價(jià)格提供支撐?，F(xiàn)階段的工程計(jì)價(jià)仍對政府發(fā)布的預(yù)算定額具有很強(qiáng)的依賴性，預(yù)算定額的使用貫穿于控制價(jià)編制、投標(biāo)報(bào)價(jià)、工程結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)。這無疑擴(kuò)大了預(yù)算定額使用范圍，造成部分工程造價(jià)脫離市場實(shí)際的問題。如施工單位在投標(biāo)階段，因企業(yè)缺乏自身的企業(yè)定額，只能參考預(yù)算定額。造成每個(gè)單位都是統(tǒng)一的人工、材料、機(jī)械設(shè)備消耗，無法發(fā)揮自身優(yōu)勢，使企業(yè)報(bào)價(jià)趨向同質(zhì)化?！斗桨浮芬环矫嫣岢鋈∠俗罡咄稑?biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)規(guī)定，同時(shí)逐步取消發(fā)布預(yù)算定額，今后將弱化造價(jià)形成過程中預(yù)算定額的作用，淡化市場各主體對定額的依賴，鼓勵(lì)各參建方建立適合自身的工程造價(jià)信息，完善企業(yè)定額，從而更好地發(fā)揮市場競價(jià)作用。另一方面指出政府職能由造價(jià)信息發(fā)布者轉(zhuǎn)變?yōu)樵靸r(jià)信息平臺監(jiān)督者，統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，鼓勵(lì)各建設(shè)主體通過信息平臺發(fā)布各自的人工、材料、機(jī)械臺班市場價(jià)格信息，供市場主體選擇，充分發(fā)揮市場在造價(jià)形成過程中的作用，更有利于市場主體公平競爭。

（三）建立國有投資造價(jià)信息數(shù)據(jù)庫，引導(dǎo)各方主體加強(qiáng)工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累。當(dāng)真正市場決定價(jià)格的機(jī)制形成后，擺脫了對定額的依賴，如何進(jìn)行控制價(jià)編制、工程造價(jià)審核、投標(biāo)報(bào)價(jià)的控制，成為擺在的各建設(shè)主體的首要矛盾。而解決途徑必然是加強(qiáng)造價(jià)信息的積累，建立各方造價(jià)信息數(shù)據(jù)庫，通過已完工造價(jià)數(shù)據(jù)來指導(dǎo)和預(yù)測計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目。對國有投資項(xiàng)目，政府要建立按工程建設(shè)地區(qū)、結(jié)構(gòu)形式、建設(shè)規(guī)模等特點(diǎn)進(jìn)行分類多層級工程造價(jià)動態(tài)數(shù)據(jù)庫，從而更好地為國有資金投資項(xiàng)目概預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)支撐。對于建設(shè)單位、施工單位、造價(jià)咨詢單位等各方市場主體，需要通過利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)，不斷加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目中的人工、材料、機(jī)械臺班等市場價(jià)格信息的積累和更新，通過企業(yè)定額來體現(xiàn)自身技術(shù)水平和競爭優(yōu)勢。

（四）強(qiáng)化建設(shè)單位管控責(zé)任，營造健康公平的競爭環(huán)境。政府投資項(xiàng)目具有一定的盲目性，很多項(xiàng)目前期調(diào)研不足，設(shè)計(jì)深度不夠便匆匆上馬，投資失控現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而計(jì)價(jià)模式的改革，將傳統(tǒng)預(yù)算定額加造價(jià)信息的計(jì)價(jià)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鰶Q定價(jià)格”的自主競價(jià)模式，更加大了建設(shè)單位投資控制的難度。對此，《方案》中指出，要強(qiáng)化建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任，在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫、造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場價(jià)格信息等編制和確定最高投標(biāo)限價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)招投標(biāo)工作的管理，營造公平競爭的市場秩序。

（五）嚴(yán)格合同履約和價(jià)款結(jié)算管理。建設(shè)合同是維護(hù)承發(fā)包雙方的權(quán)利義務(wù)、規(guī)范雙方經(jīng)濟(jì)活動、解決合同糾紛的重要的法律依據(jù)和行為準(zhǔn)則。嚴(yán)格合同履約和價(jià)款結(jié)算管理是工程造價(jià)市場化改革的重要保障。《方案》中提出要全面推行“施工過程結(jié)算”，將傳統(tǒng)的竣工決算進(jìn)行拆分和前置，按照形象進(jìn)度階段結(jié)算，竣工后再不重復(fù)審核。同時(shí)加強(qiáng)對合同履約的監(jiān)管，從源頭上建立防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資的長效機(jī)制。

二、工程造價(jià)改革對投資審計(jì)的影響

（一）計(jì)價(jià)的審核方式更加多元化?！斗桨浮分刑岢龅娜∠罡咄稑?biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額的規(guī)定，是有關(guān)改革的關(guān)鍵一步，旨在計(jì)價(jià)方式要以市場化為導(dǎo)向，未來國家、地方、行業(yè)和企事業(yè)單位都將可以發(fā)布市場價(jià)格信息，造價(jià)信息的發(fā)布將呈現(xiàn)多元化。審計(jì)人員通過計(jì)價(jià)。例如在控制價(jià)審核中，缺少具體組成工程量清單項(xiàng)的定額子目，增加了對控制價(jià)綜合單價(jià)審核的難度。而停止更新的預(yù)算定額也會使定額中的人工、機(jī)械、材料的消耗量逐步難以適應(yīng)建筑業(yè)新技術(shù)、新工藝的發(fā)展速度。在對變更簽證審核中,當(dāng)遇到“已標(biāo)價(jià)工程量清單中沒有適用也沒有類似于變更工程項(xiàng)目”時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)很難通過信息滯后的標(biāo)準(zhǔn)定額確定變更簽證的綜合單價(jià)是否合理。今后審計(jì)人員使用造價(jià)信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行審核將成為發(fā)展方向，通過各類造價(jià)指數(shù)指標(biāo)和市場信息價(jià)的分析和比對，找出投資控制各個(gè)環(huán)節(jié)的違規(guī)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目發(fā)揮效益。

（二）對全過程審計(jì)提出更高要求?，F(xiàn)階段，投資審計(jì)多將項(xiàng)目的招投標(biāo)階段和實(shí)施階段作為關(guān)注重點(diǎn)，對決策階段和設(shè)計(jì)階段的關(guān)注不夠，有研究表明，決策階段（形成的投資估算）和設(shè)計(jì)階段（形成的設(shè)計(jì)概算）對工程造價(jià)的影響占比為75%～95%，因此僅對項(xiàng)目前期進(jìn)行程序性的審核是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是由于建筑業(yè)自身不注重前期的造價(jià)控制，重心放在施工圖預(yù)算和造價(jià)結(jié)算上；另一方面，估算指標(biāo)和概算定額的使用上也不夠靈活。近些年來，隨著EPC、PPP 等新型的政府投融資模式和承發(fā)包模式的快速發(fā)展，很多項(xiàng)目邊設(shè)計(jì)邊施工，開工后合同價(jià)款很難確定，因此對投資估算和設(shè)計(jì)概算的審核就成為審計(jì)的重點(diǎn)。此次造價(jià)改革優(yōu)化概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動態(tài)管理，以更宏觀的角度去控制工程造價(jià)，以適應(yīng)新形勢下建筑業(yè)的發(fā)展。審計(jì)人員要以造價(jià)改革為契機(jī)，將審計(jì)端口前移，加強(qiáng)對決策階段和設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制的審核力度，完善全過程審計(jì)內(nèi)容。

（三）對營造公平競爭環(huán)境提出新的挑戰(zhàn)。市場決定價(jià)格是造價(jià)改革的核心，公平良性的競爭是改革能否成功的關(guān)鍵。工程招投標(biāo)領(lǐng)域假投標(biāo)、假評標(biāo)的亂象還不同程度的存在，一些違法行為改頭換面，經(jīng)過包裝披上“合法”外衣，極具隱蔽性和迷惑性；工程合同執(zhí)行時(shí)，違法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包、拖欠工程款和農(nóng)民工工資等頑瘴痼疾也屢見不鮮。這些現(xiàn)象都嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序，破壞了市場公平，如不加大揭示力度，造價(jià)改革只會越改越亂，市場定價(jià)也會越控越偏。因此在造價(jià)改革背景下，投資審計(jì)人員更要深入揭示建筑領(lǐng)域的違法違規(guī)問題，促進(jìn)建筑業(yè)良性循環(huán)。

三、投資審計(jì)的應(yīng)對方式

（一）嚴(yán)格依法開展投資審計(jì)。在工程造價(jià)改革的轉(zhuǎn)型期，不可避免會出現(xiàn)轉(zhuǎn)型不科學(xué)，過渡不平穩(wěn)的問題。在這種環(huán)境下投資審計(jì)人員更要嚴(yán)格按照審計(jì)署“三個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，在法定職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)。一方面要尊重市場規(guī)律，尊重合同雙方的合理約定。市場是一雙無形的手，在調(diào)節(jié)價(jià)格方面更靈敏，更迅捷，審計(jì)人員要充分考慮市場環(huán)境的客觀影響，做出公正的判斷，同時(shí)也要尊重合同雙方的合理約定，維護(hù)雙方的合法權(quán)益。另一方面要關(guān)注造價(jià)改革制度建設(shè)。只有完善的價(jià)格形成機(jī)制和制度，市場定價(jià)才能更科學(xué)更合理，審計(jì)人員要提高站位，深入查找分析改革中制度漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，提出建設(shè)性意見建議，促進(jìn)各部門做好頂層設(shè)計(jì)。

（二）利用信息化手段提高投資審計(jì)水平。一是積極對接政府造價(jià)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。早謀劃、早對接、早使用，并通過審計(jì)促進(jìn)造價(jià)數(shù)據(jù)庫更新及時(shí)、互通共享，同時(shí)按照不同行業(yè)、建筑規(guī)模、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等內(nèi)容優(yōu)化造價(jià)信息數(shù)據(jù)的分級、分類，為今后的精準(zhǔn)比對、精準(zhǔn)分析打好基礎(chǔ)。二是積極開展研究型審計(jì)。利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能、數(shù)理模型等手段對造價(jià)信息進(jìn)行分析、比對、預(yù)測，控制市場價(jià)格在合理區(qū)間波動,對偏差較大的要深入研究，找出背后存在的問題。三是使用BIM 技術(shù)、無人機(jī)技術(shù)、GIS 技術(shù)協(xié)同配合，通過工程量的精確審核配合研究型計(jì)價(jià)分析，保障政府投資項(xiàng)目發(fā)揮效益。

（三）深入開展全過程跟蹤審計(jì)。一是在前期決策和設(shè)計(jì)階段，要通過各類造價(jià)指標(biāo)指數(shù)的分析，對投資估算和設(shè)計(jì)概算計(jì)價(jià)的合理性進(jìn)行審核，嚴(yán)格查處高估冒算，偏離市場的問題。二是加大對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的審查，通過投標(biāo)報(bào)價(jià)一致性審核、現(xiàn)場人員問詢、投標(biāo)保證金流向、計(jì)價(jià)文件硬件信息追溯等方式，深挖招投標(biāo)環(huán)節(jié)弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、濫用資質(zhì)等問題，保障市場定價(jià)的公平公正。三是在合同履行階段，要持續(xù)關(guān)注未按合同約定支付工程款和拖欠農(nóng)民工工資的問題,積極查處，維護(hù)參建各方合法權(quán)益。同時(shí)對《方案》提到的“施工過程結(jié)算”，可以創(chuàng)新審計(jì)模式，開展“施工過程結(jié)算”審計(jì)，做到過程介入、過程發(fā)現(xiàn)、過程整改。