楊國(guó)華

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084）

2022年7月25日，WTO公布了“土耳其藥品案”（Turkey- Pharmaceutical Products, DS583）上訴仲裁裁決。①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, WT/ARB25/Add.1, 25 July 2022.available at: https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/disp_25jul22_e.htm.本案概要：2019年4月2日，歐盟就土耳其有關(guān)藥品生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售所采取的多種措施請(qǐng)求與其磋商。同年8月2日，歐盟請(qǐng)求爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)設(shè)立專家組，9月30日專家組設(shè)立，中美日加俄等10個(gè)WTO成員保留第三方權(quán)利。因新冠肺炎疫情原因，專家組延期于2021年11月11日向當(dāng)事方出具最終報(bào)告。2022年3月22日當(dāng)事雙方聯(lián)合通報(bào)專家組和DSB，他們已根據(jù)DSU第25條的仲裁程序達(dá)成協(xié)議。有關(guān)本案詳情可參見： https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds583_e.htm.這是第一份WTO上訴仲裁裁決。

眾所周知，由于特朗普政府阻撓，WTO上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)于2019年底停止受理案件。②關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)，參見楊國(guó)華(2020a)。也就是說，由于上訴機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，WTO已經(jīng)有兩年多時(shí)間沒有上訴案件。③有些案件被“空訴”到不復(fù)存在的上訴機(jī)構(gòu)，使得專家組報(bào)告不能生效，例如“歐盟價(jià)格調(diào)整方法案（II）”（DS494）和“美國(guó)關(guān)稅措施案”（DS543）。詳見： https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/appellate_body_e.htm#fntext-1.在此期間，部分成員簽訂了雙邊仲裁協(xié)議，④歐盟與加拿大仲裁協(xié)議，參見WTO文件: Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.11, 25 July 2019; 歐盟與挪威仲裁協(xié)議，參見前述WTO文件：JOB/DSB/1/Add.11/Suppl.1，21 Oct.2019.甚至組建了“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA），但是并沒有實(shí)際案件發(fā)生。⑤參見：Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes,JOB/DSB/1/Add.12, 30 Apr.2020.

“土耳其藥品案”于2019年4月2日提起，后成立專家組。2022年3月22日，在專家組報(bào)告公布前，被告土耳其與原告歐盟達(dá)成仲裁協(xié)議：如果提起上訴，就援用WTO“訴訟程序法”《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU）第25條（仲裁），以仲裁代替上訴。①DSU, Dispute Settlement Rules: Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 2(1994)[hereinafter DSU], available at https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/28-dsu.pdf (last visited: 25 July, 2022).4月25日土耳其提起上訴，隨即仲裁庭成立。7月21日，即在協(xié)議所要求的90日審限內(nèi)，仲裁庭做出裁決，提交當(dāng)事方。②Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.1.1, 28 Apr.2022; WT/ARB25, para.1.7-15, 25 July 2022.

一、本案上訴仲裁協(xié)議

本案中土耳其與歐盟之間達(dá)成的上訴仲裁協(xié)議（下稱“協(xié)議”）的正式名稱為：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products (DS583): Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU。③Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, Annex A-1, 25 July 2022; WT/DS583/10, 25 Mar.2022.協(xié)議共4頁(yè)19段，大致可以分為4部分。

（一）一般規(guī)定：第1-6段

協(xié)議說明：由于上訴機(jī)構(gòu)不能受理案件，雙方根據(jù)DSU第25條第2款達(dá)成仲裁協(xié)議，約定用仲裁方式審理上訴案件；在專家組報(bào)告公布前，一方可要求專家組中止程序，以便提起仲裁。

DSU第25條名為“仲裁”（Arbitration），是爭(zhēng)端解決的“替代手段”（alternative means），此前只有一個(gè)“非典型”案例。④United States -Section 110(5) of US Copyright Act, WT/DS160/ARB25/1, 9 Nov.2001.“美國(guó)版權(quán)法第110（5）節(jié)案”（DS160），是確定涉案措施所造成損害水平的案件。詳見楊國(guó)華(2020b)。第2款規(guī)定，雙方應(yīng)該達(dá)成協(xié)議和程序。從本協(xié)議名稱“Agreed Procedures”可以看出，這就是雙方的協(xié)議和程序。

專家組“中止程序”可以視為協(xié)議和程序的一部分，旨在確保專家組與仲裁程序之間的無縫對(duì)接，專家組不必公布裁決，也不必適用DSU裁決通過和上訴的規(guī)則。⑤DSU第16條規(guī)定，如果沒有提起上訴，專家組報(bào)告應(yīng)于公布后60日內(nèi)在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body, DSB）會(huì)議上獲得通過。因此，如果專家組沒有中止程序，按時(shí)公布裁決，則會(huì)出現(xiàn)如何處理上訴的問題。DSU第12條第12款規(guī)定，經(jīng)原告申請(qǐng)，專家組可以中止程序。本協(xié)議就是依據(jù)此款，雙方共同申請(qǐng)專家組中止程序，并且說明，此前已經(jīng)提出三次申請(qǐng)，每次中止一個(gè)月，而本協(xié)議被視為又一次申請(qǐng)且為無限期。根據(jù)該款規(guī)定，中止超過一年，專家組職責(zé)終止。因此，從理論上說，從第一次申請(qǐng)中止開始，直到2022年12月21日，本案專家組才算正式解散。⑥協(xié)議提及，2021年12月20日、2022年1月20日和2月23日，專家組工作已經(jīng)三次中止（參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/9, 25 Feb.2022.）。由此推論，雙方的仲裁安排，早于本協(xié)議的日期3月22日。然而，由于專家組報(bào)告直到4月5日才提交雙方，中止程序的申請(qǐng)顯然并非協(xié)議所提及的“專家組報(bào)告做出之后”（第4段）。

（二）仲裁員：第7-8段

仲裁員選擇程序精心設(shè)計(jì)，甚至頗為復(fù)雜。

協(xié)議規(guī)定，三名仲裁員從前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員中隨機(jī)抽選（randomly selected），但是要與另外一個(gè)同期案件，即土耳其作為原告的“歐盟鋼鐵保障措施案”（DS595）一并進(jìn)行，①“歐盟鋼鐵保障措施案”也有一個(gè)類似的仲裁協(xié)議。European Union - Safeguard Measures on Certain Steel Products, WT/595/10, 25 Mar.2022.See also https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds595_e.htm (last visited: 19 July 2022)確保一個(gè)案件有兩名上訴機(jī)構(gòu)成員和一名MPIA仲裁員，而另一個(gè)案件有一名上訴機(jī)構(gòu)成員和兩名MPIA仲裁員。如果只有一個(gè)上訴案件，則上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員各一名，第三名從混合名單中抽選。此外，首席仲裁員由仲裁員推選。還有，為了促進(jìn)兩案之間的一致與協(xié)調(diào)，仲裁員之間可以進(jìn)行交流并交換文件。

前上訴機(jī)構(gòu)成員共27人，②其中4位（Christopher Beeby, Julio Lacarte-Muró, Said El-Naggar, John Lockhart）已經(jīng)去世。參見：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_descrp_e.htm.而MPIA仲裁員共10名。③參見：Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes,JOB/DSB/1/Add.12/Suppl.5, 3 Aug.2020.仲裁員由前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員組成，顯然是為了兼顧本案與此前案件的連續(xù)性以及仲裁案件的創(chuàng)新性，而將雙方互訴案件“捆綁”審理，則是更為獨(dú)特的安排。

（三）仲裁程序：第9-14段

協(xié)議明確提出，除非本協(xié)議另有規(guī)定，仲裁應(yīng)該適用上訴審議程序，包括《上訴審議工作程序》和時(shí)間表以及《行為守則》。④Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.11, 16 Aug.2010.參見《上訴審議工作程序》和時(shí)間表以及《行為守則》。協(xié)議還特別提及，當(dāng)事方提出“上訴通知”、仲裁員決策和第三方參與等，⑤分別參見：Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.5, para.7, and para.16, 16 Aug.2010.都適用該程序。

協(xié)議規(guī)定，上訴應(yīng)限于專家組報(bào)告中的法律事項(xiàng)和專家組所做法律解釋。這一點(diǎn)與DSU關(guān)于上訴審議的范圍相同。⑥D(zhuǎn)SU, Art.17(6).但值得一提的是，仲裁員只能審查解決爭(zhēng)端所必需事項(xiàng)，⑦Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.10, 16 Aug.2010.“The arbitrators shall only address those issues that are necessary for the resolution of the dispute.”而這與DSU所要求的上訴機(jī)構(gòu)必須審查“每一事項(xiàng)”有所不同。⑧DSU, Art.17(12), “The Appellate Body shall address each of the issues……”.也就是說，仲裁員可以不審查每一上訴事項(xiàng)。

協(xié)議明確要求，仲裁員應(yīng)于上訴通知提出之日起90日內(nèi)做出裁決，為此仲裁員可以采取一些加快程序的措施，例如限制文件頁(yè)數(shù)、設(shè)定時(shí)限和聽證會(huì)時(shí)長(zhǎng)及次數(shù)。此外，仲裁員還可以建議當(dāng)事方排除DSU第11條所規(guī)定的“對(duì)事實(shí)缺乏客觀評(píng)估”方面的請(qǐng)求。⑨DSU第11條規(guī)定專家組應(yīng)對(duì)涉案事項(xiàng)進(jìn)行客觀評(píng)估（objective assessment），包括對(duì)事實(shí)及其相關(guān)協(xié)議的可適用性和一致性進(jìn)行客觀評(píng)估。如果當(dāng)事方認(rèn)為專家組沒有進(jìn)行客觀評(píng)估，可否提起上訴，以及上訴機(jī)構(gòu)如何處理“事實(shí)”問題，存在一定爭(zhēng)議。此外，審查客觀評(píng)估問題，也有可能增加上訴審議的時(shí)間，甚至導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)不能在90日審限內(nèi)做出裁決。當(dāng)然，是否同意排除，由當(dāng)事方?jīng)Q定。⑩Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.13 and ft.5, 16 Aug.2010.此外，當(dāng)事方也可以同意延長(zhǎng)90日裁決期限。[11]Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.14, 16 Aug.2010.

可以看出，關(guān)于仲裁程序的規(guī)定，顯示了仲裁與上訴的相似性，同時(shí)兼顧了上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)中所涉及的問題，特別是對(duì)仲裁員權(quán)限（“上訴應(yīng)限于專家組報(bào)告中的法律事項(xiàng)和專家組所做法律解釋”）和90日時(shí)限的強(qiáng)調(diào)。至于“仲裁員只能審查解決爭(zhēng)端所必需事項(xiàng)”，既是仲裁員的義務(wù)，也是對(duì)仲裁員的授權(quán)；既強(qiáng)調(diào)了仲裁員權(quán)限，也有利于90日審限的實(shí)現(xiàn)(楊國(guó)華，2020a：141-152)。

（四）其他規(guī)定：第15-19段

仲裁裁決為終局決定，當(dāng)事方同意服從。根據(jù)DSU第25條第3款規(guī)定，裁決應(yīng)向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body, DSB）通報(bào)，但是不需要DSB通過；裁決也應(yīng)向相關(guān)理事會(huì)或委員會(huì)通報(bào)。①Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.15, 16 Aug.2010.此外，根據(jù)DSU第25條第4款，裁決執(zhí)行適用DSU第21條和第22條。②這兩個(gè)條款是監(jiān)督執(zhí)行以及補(bǔ)償和報(bào)復(fù)等程序規(guī)定。最后，當(dāng)事方應(yīng)將該協(xié)議通報(bào)給專家組，以便專家組做出相應(yīng)安排，例如將相關(guān)文件移交給仲裁員。③Appellate Body - Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/6, para.4, 16 Aug.2010.

這些內(nèi)容基本上重復(fù)了DSU第25條，只是在與專家組協(xié)調(diào)上做出了專門安排。

（五）與其他仲裁協(xié)議的對(duì)比

在本案仲裁協(xié)議之前，歐盟曾經(jīng)分別與加拿大和挪威簽訂過雙邊仲裁協(xié)議，而歐盟和中國(guó)等25個(gè)成員也簽訂過“多方”仲裁協(xié)議，即MPIA。這些協(xié)議的背景相同，即在上訴機(jī)構(gòu)停止工作的情況下解決爭(zhēng)端，并且在程序方面直接援引DSU和上訴審議程序，內(nèi)容非常相似。

當(dāng)然，本案仲裁協(xié)議的性質(zhì)有所不同，是就個(gè)案達(dá)成的協(xié)議，而其他協(xié)議屬于制度性安排，是在案件還沒有發(fā)生的情況下做出的安排。這一點(diǎn)在MPIA中更為明顯，因?yàn)樗鼘ｉT選定了仲裁員，具有“常設(shè)性”。此外，在仲裁員來源方面，雙邊協(xié)議中是前上訴機(jī)構(gòu)成員，MPIA有自己的仲裁員，而本案卻是前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員的組合。本案當(dāng)事方土耳其并非MPIA成員，對(duì)仲裁員來源的特殊安排可以理解。

二、本案仲裁程序

本案實(shí)際程序是仲裁協(xié)議的具體化，主要內(nèi)容見于仲裁裁決的開始部分以及作為裁決附件之一的本案《工作程序》。

（一）過程

1.通知上訴

2022年4月25日土耳其提交“上訴通報(bào)”（Notification of an Appeal），④Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, 28 Apr.2022.該通報(bào)說明，根據(jù)仲裁協(xié)議第5段，土耳其向DSB通報(bào)，決定提起DSU第25條仲裁。根據(jù)該段要求和《上訴審議工作程序》規(guī)則20，土耳其同時(shí)向歐盟、第三方和WTO秘書處提交“上訴通知”（Notice of Appeal）和“上訴方陳述”（Appellant Submission）。①該上訴陳述沒有公開。上訴通知簡(jiǎn)要說明了三個(gè)上訴事項(xiàng)，即專家組對(duì)GATT第3條第8款(a)項(xiàng)、GATT第20條(b)項(xiàng)和第20條(d)項(xiàng)（以下分別簡(jiǎn)稱GATT Article III: 8(a)、GATT Atricle XX(b)和GATT Atricle XX (d)）的裁決存在錯(cuò)誤。此外，上訴通知還將專家組報(bào)告作為附件。

仲裁協(xié)議第5段要求上訴方在專家組中止程序后30日內(nèi)向WTO秘書處提交上訴通知。仲裁協(xié)議于2022年3月25日公布，被算作專家組中止工作的日期，因此“30日內(nèi)”的截止日期即為4月25日。此外，4月25日也是“90日”審限的起算日期，即仲裁裁決應(yīng)于7月25日之前做出。

專家組報(bào)告作為上訴通知的附件公布，是一種特殊的公布方式。這可以理解為專家組已經(jīng)“中止程序”，包括不能公布報(bào)告，因此只有采取變通方式公布。

2.選定人員

根據(jù)仲裁協(xié)議第7段，4月28日選定了三名仲裁員：Mateo Diego-Fernández Andrade (Mateo), Seung Wha Chang（張勝和）, Guohua Yang（楊國(guó)華）。②Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/13, 4 May 2022.5月5日，Mateo被選為首席。

仲裁員是如何具體選定的，相關(guān)文件并未詳述，但是仍然可以做出一些推論。首先，“捆綁”案件“歐盟鋼鐵保障措施案”（DS595）已經(jīng)決定不上訴，③5月31日，專家組報(bào)告在DSB會(huì)議上通過。參見：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds595_e.htm.因此適用仲裁協(xié)議中“只有一個(gè)上訴案件”的情形，即前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員各一名，第三名從混合名單中抽選，只是前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員中哪些人是候選人，也就是一共有多少候選人，這一點(diǎn)并不清楚，而前兩個(gè)人是如何選定的，也不清楚。其次，從結(jié)果看，抽選的第三個(gè)人是MPIA仲裁員，但是具體是誰(shuí)也沒有明示。例如，本人并不知道屬于前兩個(gè)人還是第三個(gè)人，而這個(gè)問題可能很有趣，因?yàn)榈谌齻€(gè)人是抽選的“幸運(yùn)兒”，而前兩個(gè)人未必是抽選的。最后，三名仲裁員的情況比較清楚，其中張勝和是韓國(guó)人，前上訴機(jī)構(gòu)成員；Mateo是墨西哥人，MPIA仲裁員；本人（楊國(guó)華）也是MPIA仲裁員。

此外，仲裁協(xié)議說“首席仲裁員由仲裁員推選”，但是具體如何推選也沒有明示。當(dāng)然，從“推選”（elect）一詞可以推論，是三人合議選出一人，只是具體方法可以多種多樣。④根據(jù)本人對(duì)于保密義務(wù)的理解，此為內(nèi)部討論事項(xiàng)，本人不便披露。參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production,Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.9,22 Mar.2022.

3.制定程序

2022年5月10日，仲裁庭與當(dāng)事方舉行“組織會(huì)議”（organizational meeting），制定了《工作程序》（Working Procedures），包括“工作時(shí)間表”（Working Schedule）。①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, Annex A-2, WT/ARB25/Add.1, 25 July 2022.

“組織會(huì)議”是仲裁庭與當(dāng)事方商量工作流程，其成果體現(xiàn)為《工作程序》。該文件長(zhǎng)達(dá)5頁(yè)，事無巨細(xì)，案件流程一覽無遺。從中可以看出，WTO秘書處為本案提供了人員協(xié)助。②Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.8, 21, 24, 26, 31, 32, 35, 38, 42, 22 Mar.2022.秘書處人員名單及工作方式?jīng)]有體現(xiàn)在公開文件中，本人不便披露。此外，文件電子版通過WTO爭(zhēng)端在線登記系統(tǒng)（Disputes On-line Registry Application, DORA）和本案專用郵箱（arbitration25@wto.org）傳輸。③Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.39-41, 43, 22 Mar.2022.

4.舉行聽證

2022年6月3日，仲裁庭就聽證會(huì)事項(xiàng)致函當(dāng)事方和第三方，稱聽證會(huì)將現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行，但是也有可能通過Webex遠(yuǎn)程參加。函中具體提及，由于新冠肺炎疫情方面的限制，本人前往日內(nèi)瓦參加聽證會(huì)有困難，因此將遠(yuǎn)程參加。④中國(guó)采取嚴(yán)格的出入境防疫政策，包括限制出入境，減少和熔斷航班，三周酒店隔離等等。參見：國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制2022年5月23日新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄[EB/OL].國(guó)家衛(wèi)生健康委網(wǎng)站[2022-07-25].http://www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm?i d=5844ed600cbe4f799ae6b9d28ee897ed.

聽證會(huì)于6月21～22日舉行，仲裁庭與當(dāng)事方和第三方面對(duì)面討論案情。本人遠(yuǎn)程參加，當(dāng)事方和第三方也有人遠(yuǎn)程參加。⑤聽證會(huì)具體情況和遠(yuǎn)程參會(huì)細(xì)節(jié)沒有體現(xiàn)在公開文件中，本人不便披露?？梢韵胂?，聽證會(huì)之前有很多準(zhǔn)備工作，而聽證會(huì)之后也有很多內(nèi)部討論。

5.做出裁決

2022年7月21日，仲裁裁決英文稿提交給當(dāng)事方。⑥Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.4, 22 Mar.2022.本案工作語(yǔ)言為英文。7月25日，英文、法文和西班牙文三種文本提交DSB、貨物貿(mào)易理事會(huì)、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施委員會(huì)及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施委員會(huì)。

通報(bào)DSB和以上三個(gè)理事會(huì)和委員會(huì)，是仲裁協(xié)議的要求。⑦Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.15, 22 Mar.2022.具體而言，盡管仲裁裁決中只涉及貨物貿(mào)易，但是裁決的最后建議部分援引了專家組報(bào)告，而專家組報(bào)告中又涉及了補(bǔ)貼和投資事項(xiàng)，因此另外兩個(gè)委員會(huì)都屬于“相關(guān)”部門。⑧Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.7.12, 25 July 2022.

（二）特色

如前所述，仲裁庭可以采取加快程序的措施。本案所采取的措施包括：限制書面陳述的頁(yè)數(shù)和聽證會(huì)上口頭陳述的時(shí)間，在聽證會(huì)前將問題單發(fā)給當(dāng)事方和第三方，制定嚴(yán)格的聽證會(huì)時(shí)間安排。此外，仲裁庭還采取了一些內(nèi)部措施，包括頻繁舉行會(huì)議，在程序開始之初就撰寫裁決的描述性部分，仲裁員之間討論問題單、交換意見和起草裁決都有明確時(shí)間表。①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, footnote 30, 25 July 2022.

可想而知，這些工作都需要大量的時(shí)間投入，包括反復(fù)研讀專家組報(bào)告和專家組階段的眾多文件以及當(dāng)事方提交的上訴方、被上訴方和第三方陳述，起草問題單，頻繁舉行在線會(huì)議等。②這些內(nèi)容都屬于內(nèi)部事項(xiàng)，本人不便披露。

此處特別值得提及的是，由于土耳其提出了DSU第11條請(qǐng)求，認(rèn)為專家組“對(duì)事實(shí)缺乏客觀評(píng)估”，③Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, page 2, 28 Apr.2022.涉及GATT Article XX(b)的事項(xiàng)。在組織會(huì)議和聽證會(huì)上，仲裁庭都詢問土耳其是否愿意排除。在得到否定答復(fù)后，仲裁庭認(rèn)為該請(qǐng)求不會(huì)影響90日審限，因此沒有必要正式提出排除建議。④Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.2.3, 25 July 2022.

三、本案事實(shí)

（一）概要

本案上訴仲裁裁決簡(jiǎn)要復(fù)述了專家組所認(rèn)定的本案事實(shí)。⑤Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.6.2-9, 25 July 2022.

1.Annex 4/A清單藥品報(bào)銷

土耳其全民健康保險(xiǎn)制度，為居住在土耳其者提供健康服務(wù)，包括藥品報(bào)銷。⑥2006年開始實(shí)行。See Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.2, 28 Apr.2022.衛(wèi)生部藥品與醫(yī)療器械局（Medicines and Medical Devices Agency, TMMDA）主管藥品登記、上市許可、定價(jià)、分類和檢查。與此同時(shí)，家庭、勞工與社會(huì)服務(wù)部社會(huì)保障局（Social Security Institution, SSI）負(fù)責(zé)社會(huì)保障政策實(shí)施，包括支付藥費(fèi)。

藥品由醫(yī)生開處方，私人藥店向病人提供。⑦住院病人的藥品完全由SSI承擔(dān)，病人不用支付費(fèi)用。醫(yī)院采購(gòu)要通過招標(biāo)程序，而對(duì)于公立醫(yī)院，該程序與政府部門采購(gòu)程序相同。參見：European Union, First Written Submission in the WTO Panel Proceedings, para.12-14, 19 May 2020.所有藥店都是土耳其藥劑師協(xié)會(huì)（Turkish Pharmacists’ Association, TPA）會(huì)員。

只有Annex 4/A清單上的藥品才能報(bào)銷，而該清單由SSI確定。⑧90%在售藥品都在清單上。參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.8, 28 Apr.2022.清單上的藥品被分為平行組，“報(bào)銷價(jià)”統(tǒng)一。⑨活性成分相同、可以用于治療相同疾病的藥品被分為一組，是為了使用價(jià)格參照系統(tǒng)，以便制定統(tǒng)一報(bào)銷價(jià)。參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.9, 28 Apr.2022.藥店收費(fèi)由SSI和病人共擔(dān)。根據(jù)SSI與TPA之間的安排，每家藥店都與SSI簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同，依此定期向SSI開具發(fā)票，而SSI會(huì)審核發(fā)票后撥付（報(bào)銷過程使用電子信息系統(tǒng)“medula system”）。如果公共價(jià)格高于SSI確定的最高報(bào)銷價(jià)，病人可以補(bǔ)差價(jià)，或者選擇平行組藥品。此外，病人一般還要付給藥店資助費(fèi)和診斷費(fèi)。①?gòu)腟SI領(lǐng)取收入或退休金者，資助費(fèi)為藥價(jià)10%，其他人為20%；診斷費(fèi)為三盒藥3里拉，增加一盒再付一里拉。參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.16, 28 Apr.2022.

2.本地化要求

“本地化要求”是一種措施，要求外國(guó)藥廠承諾將其某些藥品放在土耳其生產(chǎn)，而如果沒有承諾、承諾未被接受或者未予履行，SSI就不予報(bào)銷。根據(jù)藥品市場(chǎng)份額和同類藥品在本地市場(chǎng)的情況，該措施分為若干階段。在程序上，主管部門先是確定相關(guān)藥品，然后通知藥廠哪些藥品已經(jīng)被納入本地化要求的范圍。藥廠與主管部門商討逐步進(jìn)行本地生產(chǎn)的過渡性方案并做出承諾，經(jīng)主管部門接受后，定期提交進(jìn)展報(bào)告。

本地化要求的政策目標(biāo)，是逐步將藥品進(jìn)口轉(zhuǎn)化為本地生產(chǎn)，具體實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)達(dá)到總銷售額60%。

（二）背景

由于事實(shí)認(rèn)定屬于專家組職責(zé)，專家組報(bào)告中對(duì)于事實(shí)有全面介紹。②Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.7.14-30,28 Apr.2022.此外，當(dāng)事方在專家組階段所提交的書面陳述，特別是歐盟第一次書面陳述，對(duì)于案件背景有詳盡描述，有助于理解本案來龍去脈。③本案中歐盟提交的文件，參見歐盟網(wǎng)站[2022-07-25]：https://circabc.europa.eu/ui/group/cd37f0ff-d492-4181-91a2-89f1da140e2f/library/b958e0bf-8448-49e8-9b6b-610bcfb95a19.

在專家組階段所涉及的措施共三項(xiàng)：本地化要求，已本地化藥品禁止進(jìn)口（import ban on localized products），優(yōu)先化措施（prioritization measure）。這些措施涉及28個(gè)文件。關(guān)于本地化要求，除了仲裁裁決所復(fù)述的核心內(nèi)容外，其實(shí)施階段有5項(xiàng)。例如，第一步涉及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的市場(chǎng)份額超過50%的藥品，并且有三家以上藥廠生產(chǎn)兩三種仿制藥。2018年1月SSI公布了45種藥，從2018年2月8日起進(jìn)口藥不再報(bào)銷。其他階段包括市場(chǎng)份額在10%至50%之間以及低于10%的藥品。④Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.23, 28 Apr.2022.藥廠實(shí)施承諾的時(shí)限，一般不超過18個(gè)月。⑤Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.25, 28 Apr.2022.關(guān)于禁止進(jìn)口，主要是指已經(jīng)本地化的藥品不再進(jìn)口，而關(guān)于優(yōu)先化措施，主要是指承諾本地化的藥品可以得到優(yōu)先審批。⑥Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.2.27-33,28 Apr.2022.

土耳其從2013年開始實(shí)施本地化要求，本地化承諾一般包括以下內(nèi)容：藥廠總部批準(zhǔn)，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)合同的批準(zhǔn)（或者藥廠已經(jīng)與本地第三方合作或者已經(jīng)擁有本地生產(chǎn)設(shè)備），技術(shù)轉(zhuǎn)讓和業(yè)績(jī)分析。在某些情況下，藥廠還就未被納入本地化的藥品做出承諾。也就是說，承諾本地化的藥品，有時(shí)可以是未被要求本地化的藥品，以此作為替代。①替代藥品應(yīng)價(jià)值相同或更高。參見：European Union, First Written Submission in the WTO Panel Proceedings, para.103 and footnote, 19 May 2020.在本地化政策下，有些藥廠將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了土耳其。②2017年，土耳其一些行政訴訟案件也涉及本地化要求。參見：European Union, First Written Submission in the WTO Panel Proceedings,para.48 and footnote，para.117，para.62 and footnote, 19 May 2020.

四、本案所涉的法律問題、解釋及結(jié)論

本案專家組報(bào)告的核心內(nèi)容，是本地化要求違反了國(guó)民待遇原則，并且不符合“限縮”和“例外”條款。

仲裁庭簡(jiǎn)要復(fù)述了專家組所得出的法律結(jié)論：本地化要求不屬于GATT Article III: 8(a)所規(guī)定的政府采購(gòu)限縮（derogation），而應(yīng)當(dāng)遵守GATT第3條第4款（下稱GATT Article III: 4）和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）第2條第1款國(guó)民待遇義務(wù)；本地化要求不符合GATT Article III: 4國(guó)民待遇義務(wù)，并且不符合GATT Article XX(b)和(d)例外條款。此外，優(yōu)先化措施也不符合GATT Article III: 4。③Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.1.3-4, 25 July 2022.

基于土耳其的上訴文件，仲裁庭總結(jié)了上訴所涉事項(xiàng)：專家組對(duì)GATT Article III: 8(a)的解釋及適用是否存在錯(cuò)誤；專家組對(duì)GATT Article III: 4的認(rèn)定是否應(yīng)被宣布無效或應(yīng)被推翻；專家組對(duì)GATT Article XX(b)的解釋及適用是否存在錯(cuò)誤，以及是否沒有依據(jù)DSU第11條進(jìn)行客觀評(píng)估；專家組對(duì)GATT Article XX (d)的適用是否存在錯(cuò)誤。④Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.3.4, 25 July 2022.這些事項(xiàng)可以歸類為三個(gè)問題：GATT Article III: 8(a)、ArticleXX(b)和ArticleXX (d)。

（一）GATT Article III: 8(a)

GATT Article III是“國(guó)民待遇”（National Treatment）條款，要求在買賣、運(yùn)輸和分銷等方面對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品一視同仁。歐盟認(rèn)為本地化要求不符合國(guó)民待遇義務(wù)，土耳其對(duì)此沒有提出抗辯，而是主張?jiān)摯胧儆贏rticle III: 8(a)所規(guī)定的政府采購(gòu)限縮。⑤活性成分專家組認(rèn)定，本地化要求不符合國(guó)民待遇義務(wù)，因?yàn)樵摯胧﹦?chuàng)設(shè)了一種價(jià)格激勵(lì)機(jī)制，使得消費(fèi)者（病人）傾向于選擇國(guó)產(chǎn)藥品（費(fèi)用主要由政府支付）而不是進(jìn)口藥品（費(fèi)用逐步退出政府支付），從而形成了對(duì)于進(jìn)口藥品的不利待遇。參見：Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.7.110 and 7.126, 25 July 2022.

Article III: 8(a)全文如下：

The provisions of this Article shall not apply to laws, regulations or requirements governing the procurement by governmental agencies of products purchased for governmental purposes and not with a view to commercial resale or with a view to use in the production of goods for commercial sale.

土耳其認(rèn)為，專家組的以下解釋存在錯(cuò)誤：購(gòu)買（purchase）必須由政府機(jī)構(gòu)（governmental agencies）實(shí)施；購(gòu)買是指賣方向買方（政府機(jī)構(gòu)）轉(zhuǎn)移所有權(quán)。此外，在適用方面，土耳其主張SSI實(shí)施了采購(gòu)（procurement）行為。以下為仲裁庭的分析。

1.解釋：購(gòu)買是否由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施

專家組的分析重點(diǎn)為本地化要求是否涉及政府機(jī)構(gòu)“購(gòu)買”了藥品，而沒有解釋Article III: 8(a)“購(gòu)買”是否必須由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施或者也可以由其他實(shí)體代為實(shí)施。專家組只是簡(jiǎn)單推定購(gòu)買由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，似乎與土耳其提出其主張的方式有關(guān)，即土耳其主張是SSI購(gòu)買了藥品。

根據(jù)仲裁協(xié)議的規(guī)定，上訴應(yīng)限于專家組報(bào)告中的法律問題（issues of law）和專家組所做法律解釋。①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, Agreed Procedures for Arbitration under Article 25 of the DSU, WT/DS583/10, para.9, 22 Mar.2022.土耳其在上訴中主張購(gòu)買不必由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，同時(shí)提出“products purchased”適當(dāng)解釋問題，而專家組對(duì)此進(jìn)行了解釋和適用。由于專家組認(rèn)為“products purchased”意味著政府機(jī)構(gòu)實(shí)施了購(gòu)買行為，土耳其所提出的解釋問題就屬于專家組報(bào)告中的法律問題。此外，對(duì)于Article III: 8(a)的解釋，并不涉及新的事實(shí)。有鑒于此，仲裁庭決定分析這個(gè)問題。

Article III: 8(a)是對(duì)國(guó)民待遇義務(wù)的限縮。②Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, para.5.56 and 30,25 July 2022.“加拿大可再生能源案”（DS412）上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，該項(xiàng)是對(duì)國(guó)民待遇義務(wù)的限縮，即符合該項(xiàng)條件的措施不必遵守國(guó)民待遇義務(wù)。限縮（derogation）與例外（exception）不同，前者是限制義務(wù)的范圍，而后者是不用承擔(dān)義務(wù)。參見：European Union, Appellee Submission, footnote 138, 13 May 2022.從文本看，專家組所說的“products purchased by governmental agencies”并未出現(xiàn)。在英文、法文和西班牙文中，“procurement”一詞的后面都直接跟著“by governmental agencies”，也就是“政府機(jī)構(gòu)”所修飾的是“采購(gòu)”。因此，考慮到文本和語(yǔ)法結(jié)構(gòu)，仲裁庭認(rèn)為實(shí)施采購(gòu)的實(shí)體為“政府機(jī)構(gòu)”。此外，從文本看，“采購(gòu)”與“購(gòu)買”有所不同：采購(gòu)可以通過不同形式的交易實(shí)現(xiàn)，例如購(gòu)買、租賃和出租等。③Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/ARB25, footnote 126, 25 July 2022.換句話說，并非每個(gè)采購(gòu)都需要以購(gòu)買的方式實(shí)施。鑒于二者的關(guān)系，不能排除其他實(shí)體購(gòu)買了某產(chǎn)品，卻是政府機(jī)構(gòu)實(shí)施了采購(gòu)的情況。有鑒于此，專家組認(rèn)為購(gòu)買要由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，這個(gè)理解是錯(cuò)誤的。

2.適用：政府機(jī)構(gòu)是否采購(gòu)了藥品

專家組認(rèn)定SSI沒有實(shí)施“購(gòu)買”行為，但是土耳其在上訴中提出，SSI實(shí)施了“采購(gòu)”行為?！安少?gòu)”是指政府機(jī)構(gòu)的行為和程序，“采購(gòu)”的含義是“獲取”（obtain）、“取得”（acquisition），即政府機(jī)構(gòu)獲取或取得產(chǎn)品。采購(gòu)并不限于獲得產(chǎn)品所有權(quán)，但是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備對(duì)產(chǎn)品某種程度的控制（a certain level of control），包括所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，法律或契約權(quán)，規(guī)定價(jià)格或支付費(fèi)用，使用，占有，控制，最終收益，承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等等。這些因素并非窮盡，且應(yīng)整體考慮。此外，獲取或取得不能等同于單純的對(duì)獲取產(chǎn)品進(jìn)行融資或規(guī)范。

專家組在認(rèn)定SSI沒有實(shí)施“購(gòu)買”行為的時(shí)候提供了很多事實(shí)，可以用于“采購(gòu)”問題的分析。經(jīng)過仔細(xì)分析這些事實(shí)，仲裁庭認(rèn)為，SSI沒有實(shí)施“采購(gòu)”行為。SSI對(duì)藥品進(jìn)行報(bào)銷、確定價(jià)格并決定是否列入清單，但是占有、處分、控制和獲益、獲得所有權(quán)和管理庫(kù)存的是藥店或病人，而不是SSI。也就是說，SSI并未獲得占有、控制、排除、獲益或處分的權(quán)利。有鑒于此，本地化措施不屬于GATT Article III: 8(a)所規(guī)定的政府采購(gòu)范圍。

（二）GATT Article XX(b)

GATT Article XX(b)是“一般例外”（General Exceptions）的一種，即WTO成員可以采取“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命健康所必需”的措施（measures…necessary to protect human, animal or plant life or heath）。土耳其提出這個(gè)抗辯，專家組認(rèn)為本地化要求不能滿足該例外條款的條件，因?yàn)檫@些措施的目標(biāo)并非公共健康，而是產(chǎn)業(yè)政策。①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.7.191, 28 Apr.2022.仲裁庭支持了專家組的認(rèn)定。

仲裁庭指出，對(duì)于該例外條款的條件，一般進(jìn)行兩步分析法，即從“design”和“necessity”兩個(gè)方面考察涉案措施是否為“必需”?！癲esign”是指措施的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作及其目標(biāo)，“necessity”是指措施對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所起作用、對(duì)貿(mào)易的限制性、利益或價(jià)值的重要性，以及是否存在可替代措施。仲裁庭認(rèn)為，這兩個(gè)步驟并非涇渭分明，在證據(jù)和分析方面可能會(huì)出現(xiàn)重疊，而專家組的分析沒有混淆這兩個(gè)步驟。

關(guān)于DSU第11條，仲裁庭認(rèn)為，專家組沒有忽略土耳其提交的證據(jù)和觀點(diǎn)，并且專家組有權(quán)就此得出不同于當(dāng)事方所主張的結(jié)論，因此專家組并非沒有履行客觀評(píng)估的職責(zé)。

（三）GATT Article XX (d)

GATT Article XX (d) 也是“一般例外”中的一種，即WTO成員可以采取“為了遵守并非與本協(xié)定不一致的法律法規(guī)所必需的措施……”（necessary to secure compliance with laws or regulations which are not inconsistent with the provisions of this Agreement……）。土耳其提出這個(gè)抗辯，專家組做出了非常簡(jiǎn)略的認(rèn)定，核心內(nèi)容只有兩段，大致如下：

土耳其根據(jù)(d)項(xiàng)提出的請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)上與(b)項(xiàng)相同。具體而言，土耳其主張，其本地化要求是為了履行國(guó)內(nèi)法義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)有效的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而這一目標(biāo)與(b)項(xiàng)抗辯重合。因此，專家組對(duì)于(b)項(xiàng)的分析也適用于(d)項(xiàng)，①Turkey-Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, WT/DS583/12, para.7.217-218, 28 Apr.2022.本地化要求不能滿足該例外條款的條件。

仲裁庭認(rèn)為，專家組本應(yīng)對(duì)(d)項(xiàng)條文進(jìn)行拆解，然后逐一對(duì)照其條件是否得到滿足。然而，在這些條件中，措施與目標(biāo)之間的關(guān)系顯然是一項(xiàng)必要條件。也就是說，如果其關(guān)系不能得到確定，則(b)項(xiàng)就不能得到滿足。專家組只提及了這項(xiàng)條件，并且認(rèn)為其(b)項(xiàng)分析同樣適用，這樣已經(jīng)足以得出本地化要求不符合(d)項(xiàng)結(jié)論，因此不存在錯(cuò)誤。

五、結(jié)語(yǔ)

“土耳其藥品案”仲裁庭第一次對(duì)GATT III.8(a)中的“products purchased”做出解釋，通過對(duì)這個(gè)短語(yǔ)的語(yǔ)義（語(yǔ)法）分析，認(rèn)為購(gòu)買者并未被限定為“governmental agencies”，從而認(rèn)定專家組報(bào)告存在錯(cuò)誤。但是結(jié)合本案事實(shí)，仲裁庭從“procurement by governmental agencies”出發(fā)，認(rèn)為土耳其政府機(jī)構(gòu)沒有從事采購(gòu)行為，因此支持了專家組的最終認(rèn)定，即“本地化要求”不屬于GATT III.8(a)范圍。此外，仲裁庭對(duì)于GATT XX(b)的分析，特別是關(guān)于“design”和“necessity”之間關(guān)系的澄清，以及對(duì)于專家組過于簡(jiǎn)短的GATT XX(d)結(jié)論的拓展性理解，更為充分地說明了(b)部分分析可以適用于(d)部分，也有一定的創(chuàng)新。

當(dāng)然，法律人士是否同意以上分析，有待進(jìn)一步觀察。畢竟，法律問題往往就是有爭(zhēng)議的問題，甚至?xí)肮f公有理婆說婆有理”，而爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)做出的裁決，未必像數(shù)理化一樣，是唯一正確的答案。實(shí)事求是地說，在具體案件中，如果能夠在考慮各種可能性后，在充分說理的基礎(chǔ)上做出最優(yōu)選擇，那么一項(xiàng)裁決就是好裁決。此外，由于仲裁的臨時(shí)性，本案裁決在未來爭(zhēng)端解決機(jī)制中的地位，特別是未來案件的專家組和上訴機(jī)構(gòu)能否認(rèn)同其分析和結(jié)論，也有待進(jìn)一步觀察。但是可以預(yù)期，本案會(huì)在未來案件中被援引。

不管怎么樣，作為WTO上訴仲裁第一案，仲裁庭不僅“臨危受命”，在上訴機(jī)制缺失的情況下就有關(guān)成員之間的爭(zhēng)端做出了裁決，而且在條約解釋和適用方面做出了貢獻(xiàn)。從這個(gè)意義上說，仲裁庭功不可沒，值得稱道；本案也影響深遠(yuǎn)，必將成為WTO爭(zhēng)端解決歷史上的經(jīng)典案例。