□ 李 潔

自1979年上海成為第一個(gè)60歲以上老年人口占比超過10%的城市以來，我國開啟了邁向老齡化社會的進(jìn)程，到2000年我國境內(nèi)60歲以上老年人口占比首次超過10%，僅用了短短21年便正式迎來了全社會的老齡化時(shí)代。這意味著當(dāng)時(shí)的我國1.3億的老年人可能對教育學(xué)習(xí)有著強(qiáng)大的需求，也正是基于這一事實(shí)，加之“構(gòu)建終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會”作為教育改革的目標(biāo)首次被寫進(jìn)黨的十六大報(bào)告，我國天津、徐州兩地分別在2002年、2007年出臺了老年(人)教育條例，是我國最早頒布的兩項(xiàng)專門的老年教育法規(guī)。在隨后的十多年間，雖然我國60歲以上老年人口逐漸突破2億大關(guān)，老年教育事業(yè)也發(fā)展迅猛，但卻一直未有新的地方老年教育條例出臺，國家層面僅有國務(wù)院辦公廳2016年發(fā)布的一部《老年教育發(fā)展規(guī)劃2016—2020年》。至2020年，我國60歲以上老年人口突破2.5億。安徽省率先順應(yīng)時(shí)勢于當(dāng)年年底出臺老年教育條例并于次年起實(shí)施；山東省則于2021年9月30日出臺了于次年起實(shí)施的老年教育條例，為我國增添了第三部、第四部地方老年教育立法，見表1。本文將采取文本分析法，對現(xiàn)行的4部地方法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)分析與評估，探尋這些地方法規(guī)中的制度差異和面臨困境，并提出可行的優(yōu)化方略和措施，以期為未來我國的老年教育政策法規(guī)的制定提供參考。

表1 四部地方老年教育條例概況

一、我國地方老年教育條例的文本解析

4部地方法規(guī)中，僅山東省采用“系統(tǒng)規(guī)定型”，即將整個(gè)法律條文細(xì)致地分為總則、體系建設(shè)、組織實(shí)施、服務(wù)保障、法律責(zé)任、附則等6個(gè)部分。而剩下的3地均采用“分散規(guī)定型”，即直接采用條文羅列的形式對相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定。[1]盡管4地法律文本的規(guī)定形式上存在差異，但從內(nèi)容上看，法律文本一般包括總則的綱領(lǐng)性條款(立法依據(jù)、立法目標(biāo)、適用范圍、概念界定、立法原則、政府職責(zé)等)和分則的集權(quán)與分權(quán)條款(組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任)兩部分，[2]具體情況如下。

(一)總則

1.立法依據(jù)、立法目標(biāo)、立法原則和適用范圍

4部條例均將《教育法》和《老年人權(quán)益保障法》作為立法依據(jù)。4地條例的立法目標(biāo)不盡相同，相同的為：保障老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利和促進(jìn)老年人教育事業(yè)的發(fā)展。4地條例中僅安徽和山東確立了立法原則。徐州和天津條例的適用范圍為60周歲以上公民的非學(xué)歷教育，而安徽和山東條例的適用范圍有所擴(kuò)大，即不限于60周歲以上公民(見表2)。

表2 立法依據(jù)、立法目標(biāo)、立法原則和適用范圍及所涉及的條款

2.主管部門具體職責(zé)

老年教育工作主管部門主要有縣級以上政府和相關(guān)部門，以及基層單位兩大類(見表3)。4地主管部門的相同職責(zé)有：統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、表彰獎勵(lì)、協(xié)調(diào)服務(wù)、興辦教育等。而隨著時(shí)代的發(fā)展，安徽和山東的主管部門新增多項(xiàng)具體職責(zé)，如支持各類學(xué)校/機(jī)構(gòu)辦老年教育、老年教育納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系、老年教育人才的培養(yǎng)與權(quán)益保障、社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、高校加強(qiáng)老年教育課程建設(shè)與理論研究等。

表3 主管部門職責(zé)及所涉及的條款

3.社會力量具體責(zé)任

從表4中可知，4地條例都倡導(dǎo)各社會力量關(guān)心支持老年教育事業(yè)，并規(guī)定了現(xiàn)代傳媒、非政府組織、社會組織和個(gè)人的職責(zé)。安徽和山東條例則新增了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村基層群眾自治組織、老年教育類協(xié)會的職責(zé)。

表4 社會力量具體責(zé)任及所涉及的條款

(二)分則

4地條例規(guī)定了老年教育的多種組織實(shí)施形式及保障各項(xiàng)實(shí)施工作順利開展的措施。

1.老年教育的組織實(shí)施

表3和表4可見，4地條例均涉及的組織實(shí)施工作有4類：一是各級老年學(xué)校(老年教育場所、老年教育輔導(dǎo)站、老年教育機(jī)構(gòu)、老年學(xué)習(xí)點(diǎn)等)組織的教育活動。老年學(xué)校由政府、社會組織及個(gè)人舉辦。二是老年人文體教育活動。主要由文體部門、基層組織、非政府組織和個(gè)人舉辦。三是公益性老年教育活動。由文化館、文化宮、體育場館、圖書館、博物館、科技館等公共文化機(jī)構(gòu)舉辦。四是現(xiàn)代傳媒(廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊等)組織的老年教育活動。此外，安徽和山東條例新增了兩類工作：養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村基層群眾自治組織舉辦的活動，以及老年教育類協(xié)會舉辦的活動。

2.老年教育的保障措施

從表5中可看出，4地均采取的保障措施有：財(cái)產(chǎn)物資保障制度、老年教育機(jī)構(gòu)管理制度、老年教育獎勵(lì)制度、老年教育監(jiān)督制度。僅徐州和山東設(shè)置老年教育評估制度，安徽和山東設(shè)置老年教育人才培養(yǎng)制度。在財(cái)產(chǎn)物資保障方面，山東條例新增費(fèi)用減免和服務(wù)購買政策。在老年教育機(jī)構(gòu)管理方面，僅安徽有機(jī)構(gòu)合作制度，僅山東有發(fā)展在線教育、信息化建設(shè)、合作辦學(xué)、安全制度等。在老年教育監(jiān)督與責(zé)任制度方面，僅山東條例涉及各個(gè)法律主體。

表5 老年教育的保障措施及所涉及的條款

綜上而言，跨越近20年頒布的4部法規(guī)總體存在以下積極的變化趨勢。首先，形式上更為科學(xué)，表現(xiàn)在：從分散規(guī)定型轉(zhuǎn)向系統(tǒng)規(guī)定型，且立法要素也相對完備，如增加立法原則、擴(kuò)大適用范圍、完善責(zé)任規(guī)范。其次，內(nèi)容上更為豐富，表現(xiàn)在：主管部門的職責(zé)、老年教育的組織實(shí)施和保障措施的類型隨著時(shí)代的發(fā)展而增多。但存在的明顯問題是四部法規(guī)的立法目標(biāo)均不相同、亂象叢生。立法的目標(biāo)或曰宗旨即立法的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了立法的精神與理念，是一部法律的靈魂，它的準(zhǔn)確設(shè)定可以促進(jìn)整個(gè)法律文本各部分、條文之間相互協(xié)調(diào)一致，消除其內(nèi)部的沖突和矛盾。由此可見，四部法規(guī)立法的科學(xué)性與民主性還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

二、我國地方老年教育條例的立法評析

天津與徐州條例頒布已分別有20年和15年之久，經(jīng)過近20年的實(shí)施，非常有必要對其質(zhì)量和效用進(jìn)行檢驗(yàn)，對其中不適應(yīng)社會發(fā)展的內(nèi)容適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以保障老年教育立法的科學(xué)性和民主性，保持其生命力。即便是頒布較近的安徽和山東條例，也離不開一個(gè)非常重要的立法實(shí)踐環(huán)節(jié)——立法后評估，即通過指標(biāo)設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)采集，對實(shí)施一段時(shí)間后的立法進(jìn)行全方位、多維度的評價(jià)，其目的在于發(fā)現(xiàn)立法的不足，掌握立法實(shí)踐運(yùn)行中的問題，為以后修改或廢止法律提供重要依據(jù)。[3]包括分析條例的條款設(shè)置、相關(guān)制度設(shè)計(jì)等是否科學(xué)、合理、規(guī)范，是否適應(yīng)老年教育實(shí)踐面臨的新形勢、新任務(wù)、新情況、新問題，是否適應(yīng)國家和地方關(guān)于老年教育發(fā)展的新精神、新規(guī)定、新要求，是否與其他相關(guān)法律、法規(guī)及法律規(guī)范存在矛盾沖突，等等。依據(jù)地方法規(guī)立法評估實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)對條例的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、操作性和實(shí)效性等進(jìn)行評估。[4]總體而言，在合法性方面，4地老年教育條例符合新《立法法》的規(guī)定，無與上位法相抵觸的情形，且設(shè)置的各項(xiàng)制度與國家相關(guān)法律的立法精神、基本原則相符，無超越地方立法權(quán)限；在協(xié)調(diào)性方面，與本省相關(guān)地方性法規(guī)無不一致的規(guī)定，基本體現(xiàn)了國家相關(guān)的政策導(dǎo)向；在實(shí)效性方法，條例執(zhí)法的力度與效果較為理想，各地老年教育發(fā)展喜人，公眾對老年教育的認(rèn)知也有了較高的提升。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，天津和徐州條例在合理性、規(guī)范性、操作性等方面存在的漏洞已明顯制約了其生命力的延續(xù)，剛頒布的安徽和山東條例雖然在這些方面有所改善，但依舊存在沒有解決的根本性問題。

(一)合理性不足

合理性是指立法是否符合地方實(shí)際、具有地方特色，是否必要且理由充分；立法理念與目標(biāo)是否合理、科學(xué)；職權(quán)職責(zé)配置是否合理、科學(xué)、平衡；相關(guān)制度、措施是否必要、適度；法律責(zé)任方式與強(qiáng)度設(shè)定是否體現(xiàn)公平、公正的原則等。人口老齡化時(shí)代構(gòu)建終身教育體系的緊迫性對老年教育法制化提出了迫切的要求，制定符合地方實(shí)際與特色的老年教育法律非常必要。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)有地方老年教育條例合理性明顯存在不足，主要表現(xiàn)在如下五方面：

其一，立法理念落后。立法理念是指為立法活動目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的一系列價(jià)值觀念，它對于推進(jìn)科學(xué)立法、實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系都有著重要意義。老年教育的立法理念，是在對老年教育最深層次的根源探尋中歸納出用于指導(dǎo)老年教育立法的基本思想。老年教育學(xué)的概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代的德國，提出者克爾勒(Kehrer)和博洛諾(Bollnow)等學(xué)者將其任務(wù)描述為“使老年人對抗他們的衰老過程，并說服他們利用自己潛在的機(jī)會”[5]。20世紀(jì)六七十年代以后，隨著人口老齡化向縱深發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家涌現(xiàn)出許多現(xiàn)代老齡化理論，整體上推動了老年教育學(xué)(geragogy)的發(fā)展，為老年教育的研究與實(shí)踐提供了豐富的理論淵源，同樣也成為老年教育立法的基本思想。1983年，巴特(Bulter)為“老化”(aging)給出一個(gè)經(jīng)典定義，即老化是一個(gè)發(fā)生在個(gè)體的生理、心理和社會等多維度的變化過程，它是一個(gè)持續(xù)終身的，從發(fā)展到成熟、再到衰老或喪失、死亡的過程。[6]據(jù)此，老年教育應(yīng)當(dāng)是一種提前教育——在成人到達(dá)老年之前很早就應(yīng)提供的一種教育，它可以在退休前幾年就開始，而最有利的開始時(shí)間應(yīng)在約30歲——即人類壽命的分水嶺[7]；甚至，為學(xué)生提供任何有關(guān)老化的課程以學(xué)習(xí)對待老年人的積極知識和態(tài)度，并且對老年的前景形成積極態(tài)度的教育應(yīng)提前至青少年期、兒童期[8]。這些研究成果擴(kuò)大了老年教育的理論內(nèi)涵：人人都會變老，都要為人子女贍養(yǎng)父母，而且，有些人還會以服務(wù)、照料或教育老年人為終身職業(yè)，因此，每個(gè)人都需要接受關(guān)于老化和為了老年人的教育，這一教育應(yīng)該是在我們開始變老之前就已經(jīng)進(jìn)行并持續(xù)至退休、死亡的終身過程?？梢?，老年教育的對象包括我們所有人，[9]并貫穿人的一生。然而，天津和徐州條例規(guī)定老年教育是指對60周歲以上公民實(shí)施的非學(xué)歷教育，安徽和山東條例也規(guī)定為以“老年人”為對象的教育活動?？梢?，現(xiàn)有老年教育條例的立法理念較為狹隘、落后，亟待更新。

其二，調(diào)整對象混亂。調(diào)整對象即所調(diào)整的特定的社會關(guān)系，它不僅是科學(xué)立法的前提，也是區(qū)別于其他教育法律的獨(dú)特性所在。依據(jù)老年教育的理論內(nèi)涵，無論是面向普通民眾的老化教育和專業(yè)人員的老年學(xué)教育，還是對老年人群的教育，都是貫穿人一生發(fā)展的終身教育過程。然而，徐州、安徽和山東條例對老年教育機(jī)構(gòu)的界定和天津條例對老年教育的界定，要么以60歲或退休為界限將原本貫穿人一生發(fā)展的老化教育割裂為兩段，要么將老年人禁錮在特定的老年教育機(jī)構(gòu)之內(nèi)，使他們遠(yuǎn)離本應(yīng)面向所有人開放的學(xué)校教育資源，徹底將老年教育置于學(xué)歷教育或國民教育體系之外，令老年教育立法的調(diào)整對象陷入混亂，這不僅不利于保障老年教育的可持續(xù)性發(fā)展，也無益于推動終身教育體系的構(gòu)建。

其三，立法目標(biāo)偏差。如前所述，立法目標(biāo)即立法的指導(dǎo)思想，是一部法律的靈魂，它的準(zhǔn)確設(shè)定可以促進(jìn)整個(gè)法律文本的質(zhì)量和效用。每一個(gè)法律文本在各種宏大的目的之下，都有各自特殊的目的預(yù)設(shè)與價(jià)值定位。[10]地方老年教育立法目標(biāo)除了存在亂象叢生的偏差外，還有兩方面不恰當(dāng)：一方面，天津條例將“為適應(yīng)老齡化社會的發(fā)展要求”作為第一層次目的，無法體現(xiàn)老年教育的特殊目的和直接目的；另一方面，依據(jù)老年教育的理論內(nèi)涵，4地條例均忽略了關(guān)于老化和為了老年人的教育對于個(gè)體和社會的成功老齡化，以及建立終身化老年教育體系的特殊而直接的目的，[11]而促進(jìn)終身教育體系完善和老年人教育事業(yè)發(fā)展都可視為其間接目的或宏大目的。

其四，職權(quán)職責(zé)的配置失衡。權(quán)責(zé)一致是合理性的要求之一。在為執(zhí)法各方主體配置權(quán)利或職權(quán)時(shí)，需要為其配置相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)，不能出現(xiàn)只配置義務(wù)或職責(zé)而不賦予權(quán)利或職權(quán)的情況，也不能出現(xiàn)職權(quán)(職責(zé))或權(quán)利(義務(wù))嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。[12]但我國地方老年教育條例中卻存在失衡現(xiàn)象。例如，天津條例第九條僅規(guī)定老年人學(xué)校享有的權(quán)利，但沒有相應(yīng)的義務(wù)條款。不過，天津條例第十五、十六條分別規(guī)定了老年教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)。又如，學(xué)前教育與公共學(xué)校教育作為終身教育體系的一部分，它們在4部地方老年教育條例中應(yīng)有的職權(quán)職責(zé)均是缺位的。雖然安徽條例第八條規(guī)定了支持其他學(xué)校舉辦老年教育，但是“其他學(xué)?！钡母拍顦O為模糊，這意味著依然未明確學(xué)前教育與公共學(xué)校教育的職權(quán)職責(zé)。即便是剛頒布的山東條例也僅規(guī)定了高等學(xué)校、職業(yè)學(xué)校和開放大學(xué)等的職權(quán)職責(zé)。

其五，老年教育的組織實(shí)施與保障措施不夠完善。終身教育理念之下，現(xiàn)有老年教育的組織實(shí)施類型已明顯不適應(yīng)社會發(fā)展，尤其是學(xué)前教育和公共學(xué)校教育被排除在老年教育的組織實(shí)施類型之外，這對于建構(gòu)終身教育體系極為不利；再如新媒體、人工智能等的出現(xiàn)，對老年教育的形式與手段產(chǎn)生了深刻影響，新頒布的條例中未全面體現(xiàn)上述影響。此外，天津和徐州兩地條例雖然從財(cái)物、評估、獎勵(lì)、監(jiān)督、管理等方面對老年教育進(jìn)行保障，但卻缺失最重要的人力保障制度，僅分別在第九條和第十五條對老年教育機(jī)構(gòu)師資的聘任、工資、獎懲等做出相應(yīng)的規(guī)定。而后頒布的安徽、山東條例相對而言較為完善，有相應(yīng)的條款規(guī)定了師資管理與人才培養(yǎng)的內(nèi)容。

(二)規(guī)范性不高

其一，法規(guī)名稱不準(zhǔn)確。地方法規(guī)名稱不一致，天津名稱為“老年人教育條例”，而徐州和安徽名稱為“老年教育條例”。不過，兩個(gè)名稱的蘊(yùn)意都指向老年人的教育，但這一狹義已不適應(yīng)老年教育理論的新內(nèi)涵，需要重新命名或者通過概念界定賦予其新的內(nèi)涵。

其二，文本框架有待完善。文本是采用分散規(guī)定型或系統(tǒng)規(guī)定型并無統(tǒng)一定論，只要體例編排務(wù)實(shí)合理、章節(jié)設(shè)置銜接有序、條款項(xiàng)目邏輯清晰便是好的結(jié)構(gòu)。[13]對比當(dāng)前各地文本的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，山東省條例更為全面和清晰，因此建議采取系統(tǒng)規(guī)定型。

其三，立法原則缺失。立法原則是創(chuàng)立法律的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點(diǎn)，是立法意圖和法律意識的概括，因此，當(dāng)法律規(guī)范出現(xiàn)空白或漏洞時(shí)，立法原則可以作為立法理念被援引以彌補(bǔ)法律之不足?？傮w而言，天津和徐州兩地條例中都缺少對立法原則的闡述，這在天然上削弱了老年教育法律的權(quán)威性和重要性。安徽和山東兩地條例雖然在第三條明確了“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、面向基層”等原則，但從根本上，這并非可以作為立法理念的立法原則，而是遵循原則的行動方針。

其四，法律責(zé)任規(guī)范缺失。設(shè)計(jì)法律責(zé)任制度的目的是為了使權(quán)利得以保障，義務(wù)得以履行。[14]然而，教育法律責(zé)任規(guī)范缺失或過于簡單是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，所以受教育者較難以教育法作直接依據(jù)，通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。[15]依據(jù)結(jié)構(gòu)營造技術(shù)，一方面應(yīng)遵循人們的思維習(xí)慣——從原因到結(jié)果、從行為到責(zé)任，以及其他法律和國外教育立法的習(xí)慣，將法律責(zé)任條款安排在文本之末尾；另一方面，法律責(zé)任條款的排列應(yīng)與法律行為在整個(gè)文本中的結(jié)構(gòu)相一致。[16]然而，僅新頒布的山東條例相對完善地規(guī)定了各個(gè)主體的法律責(zé)任，其他3地法律責(zé)任規(guī)范均存在缺失。

其五，概念界定不準(zhǔn)確。天津和徐州兩地條例中有關(guān)老年教育的概念界定非常狹隘，僅指60周歲以上老年人的非學(xué)歷教育；安徽條例則界定為以老年人為對象，由老年教育機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的教育活動。山東條例雖然沒有界定老年人的年齡，也沒有局限于非學(xué)歷教育，但對老年教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了界定。這些界定從內(nèi)容上看，將學(xué)歷教育和職業(yè)教育排除在老年教育需求之外，也并未將老年教育納入國民教育體系之中；從體制上看，則將老年人排除在國民教育體系之外。更嚴(yán)重的問題是，該界定是用“非學(xué)歷教育”的概念來解釋“老年教育”的概念，并非用定義來描述。

(三)操作性不強(qiáng)

法律的生命在于實(shí)施，管理體制是否順暢有效，相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限規(guī)定是否明確，措施是否具有針對性、可行性等因素，都直接決定了一部法律具不具有可操作性，能不能被貫徹實(shí)施。[17]地方老年教育條例的操作性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在如下三方面。

首先，部分職責(zé)職權(quán)規(guī)定不明，或是倡導(dǎo)式的。例如，“教育部門應(yīng)當(dāng)……依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范和管理各級各類老年人學(xué)校教育”(天津)，其中“依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”不明確。“各級國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民個(gè)人都應(yīng)當(dāng)關(guān)心支持老年教育事業(yè)”(天津)，這些主體應(yīng)該如何關(guān)心支持、有怎樣的權(quán)力和義務(wù)、應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任等都不明確，僅是一句倡導(dǎo)式的口號?！袄淆g工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)老年人教育的協(xié)調(diào)服務(wù)工作”(天津和徐州)，其中“協(xié)調(diào)服務(wù)工作”的范圍不明。“人民政府應(yīng)當(dāng)對……進(jìn)行表彰和獎勵(lì)”(天津、徐州和山東)，其中獎勵(lì)的幅度和依據(jù)都未知，而“按國家和省有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵(lì)”(安徽)，則依據(jù)不明?！案骷壢嗣裾鸩皆黾永夏杲逃M(fèi)用”(天津和徐州)，其中經(jīng)費(fèi)幅度或比例不明，且強(qiáng)制性、操作性不強(qiáng)?！袄夏杲逃龣C(jī)構(gòu)……按照有關(guān)規(guī)定收取學(xué)費(fèi)”(安徽)，其中“有關(guān)規(guī)定”依據(jù)不明。

其次，監(jiān)督管理職責(zé)存在盲區(qū)或規(guī)定不明。例如，“老年教育機(jī)構(gòu)(老年人學(xué)校和其他形式)開展教育活動應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，執(zhí)行國家方針政策，依法接受監(jiān)督”(天津和安徽)，其中接受誰的監(jiān)督即監(jiān)督主體不明?！袄夏杲逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)接受相關(guān)部門的管理、指導(dǎo)，接受學(xué)員及社會各界的監(jiān)督”(徐州)，其中“相關(guān)部門”亦即監(jiān)督主體不明。天津、徐州和安徽3地條例中被監(jiān)督的主體均僅指向“老年教育機(jī)構(gòu)/學(xué)校/活動”，而對于各級主管部門及社會力量等主體缺乏監(jiān)督管理。相對而言，山東條例第三十八、三十九條對監(jiān)督主體(教育行政部門、登記管理機(jī)關(guān)和市場監(jiān)督管理等部門、公安機(jī)關(guān)、金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、人民政府及衛(wèi)生與文體部門等)和被監(jiān)督主體(老年教育機(jī)構(gòu)、本級人民政府相關(guān)部門和下級人民政府及有關(guān)部門)及監(jiān)督的內(nèi)容(教育教學(xué)、教育機(jī)構(gòu)違法犯罪行為、老年教育活動)和形式(公示)都有較明確的規(guī)定。

2.2.1 書寫錄制講稿 每個(gè)小的知識點(diǎn)提煉知識要點(diǎn)，規(guī)劃知識綱要。例如慢性支氣管炎這個(gè)知識板塊，講稿可以從慢性支氣管炎的定義，慢性支氣管炎的病因，發(fā)病機(jī)制，患者常見的臨床表現(xiàn)，對應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室檢查指標(biāo)的改變，臨床相關(guān)治療等幾個(gè)方面進(jìn)行講解。如果所講述疾病屬于臨床常見多發(fā)性疾病，內(nèi)容相對較多，可以將一個(gè)知識片段分解成兩到三個(gè)內(nèi)容分別書寫，錄制視頻時(shí)可以分別錄制。

其三，法律責(zé)任設(shè)定的內(nèi)容很籠統(tǒng)、不明確具體，或過于原則。主要有以下情形：一是違法行為主體和執(zhí)法主體均不明。如“違反本條例其他規(guī)定的，由教育行政部門或者其他相關(guān)行政主管部門依法處理”(徐州)，其中違法行為主體不明，但根據(jù)后面“教育行政部門”這一執(zhí)法主體推斷，違法行為主體應(yīng)為老年教育機(jī)構(gòu)，因?yàn)槿绻侵鞴懿块T違法，就是自己糾正自己的錯(cuò)誤，毫無作用；此外，“其他相關(guān)行政主管部門”這一執(zhí)法主體也不明確。二是法律責(zé)任量化程度不夠?！霸斐山?jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”(徐州)，沒有明確具體的懲罰幅度。三是過多強(qiáng)調(diào)行政相對人的法律責(zé)任，忽視管理部門及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，主要存在于較早頒布的天津、徐州條例中。

三、我國地方老年教育條例的立法完善

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記對當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國要重點(diǎn)抓好的工作提出要求，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。其中，推進(jìn)科學(xué)立法、完善立法體制、提高立法質(zhì)量，被置于最為關(guān)鍵的首要環(huán)節(jié)?；谝陨狭⒎ㄔu析，可從如下三方面完善我國地方老年教育立法。

(一)更新立法理念與目的，重構(gòu)綱領(lǐng)性條款，提升老年教育立法的合理性

老年教育地方條例合理性不足的種種跡象之因，歸根結(jié)底還是在于其立法理念和目的落后于時(shí)代的發(fā)展?？茖W(xué)的立法理念即尊重老年教育的學(xué)科理念和思想，這是立法之基。作為一部法律之基的綱領(lǐng)性條款(即總則)，正是體現(xiàn)科學(xué)的立法理念即老年教育學(xué)科理念的精髓之處，它主要包括立法目標(biāo)與依據(jù)、概念界定、調(diào)整對象、立法原則和立法任務(wù)等要素。如表6所示，地方老年教育條例的綱領(lǐng)性條款可進(jìn)行以下重構(gòu)。

表6 綱領(lǐng)性立法在地方老年教育立法總則部分的運(yùn)用

對調(diào)整對象與概念界定的重構(gòu)，除了依據(jù)老年教育的學(xué)科理念之外，我國《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》總則第8條規(guī)定了普通民眾的人口老齡化教育，第四章社會服務(wù)第46條規(guī)定了老年服務(wù)人才的老年學(xué)教育，第七章參與社會發(fā)展第71條規(guī)定了老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利，從三方面為地方老年教育立法提供了科學(xué)依據(jù)。此外，我國臺灣地區(qū)2006年老年教育政策規(guī)定了“本文件所指的教育對象不僅包括65歲及以上的老年人，還包括普通民眾和相關(guān)行業(yè)的人”；2007年《老年人福利法案》規(guī)定了“教育部門負(fù)責(zé)老年教育、老年服務(wù)人員的培訓(xùn)，以及老齡化社會中社會教育的規(guī)劃、推進(jìn)與監(jiān)督工作”[10]，從政策和法律的層面確保了以老年人教育為中心，普通民眾的老化教育和相關(guān)行業(yè)人員的專業(yè)老年學(xué)教育并行的模式，也為我國地方的科學(xué)立法提供了借鑒。

老年教育立法的階段性目的是構(gòu)建終身化的老年教育體系，即將老年教育納入終身教育體系，完善終身教育體系；直接目的是促進(jìn)個(gè)體健康而成功的老齡化，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會的成功老齡化；終極目的是保障老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)的權(quán)利，以構(gòu)建一個(gè)實(shí)現(xiàn)了成功老齡化的學(xué)習(xí)型社會。立法實(shí)踐中，通常遵循繁簡適應(yīng)的原則，只需規(guī)定三到四個(gè)最主要的、特殊的且直接的目的即可，[18]因此，相關(guān)的間接目標(biāo)或更為遙遠(yuǎn)的目的可以省略。

老年教育與所有的教育活動一樣，有著相同的基本屬性，因此在立法中需要遵循一般原則，即公平性、公益性和開放性；然而，它也有其自己的特殊屬性，因此必須遵循特殊原則，即包容性、可選擇性、賦權(quán)增能。簡單而言，公平性的核心是人人有平等享受公共教育資源的權(quán)利與機(jī)會；公益性指無論是營利還是非營利，公益是教育的基本特性，目的是讓每一位社會成員能夠充分地享受學(xué)習(xí)的權(quán)利；開放性是指學(xué)習(xí)的主體、內(nèi)容及資金來源等的開放；包容性是代際融合，所有學(xué)習(xí)資源對年齡或老年人更友好；可選擇性指有足夠的選擇機(jī)會以滿足老年學(xué)習(xí)需要；賦權(quán)增能是指強(qiáng)調(diào)老年人的作用、自身權(quán)利和能力，使教育學(xué)習(xí)的機(jī)會與權(quán)利真正靠近他們，令學(xué)習(xí)成為他們的一種自然的生活要素。[19]而政府主導(dǎo)、各方參與、依法治教、資源共享則是堅(jiān)持這些原則的行動方針。

(二)提高立法技術(shù)與質(zhì)量，重構(gòu)法律文本，增強(qiáng)老年教育立法的規(guī)范性和科學(xué)性

地方老年教育條例之規(guī)范性和科學(xué)性的種種欠缺，從根本上來說是因?yàn)榱⒎夹g(shù)與質(zhì)量較為落后?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原則，而科學(xué)立法的實(shí)踐要求包括遵循立法活動的客觀規(guī)律、運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)等各層面內(nèi)容。立法技術(shù)是指為了創(chuàng)建法律文本所遵循的有關(guān)法律的制定規(guī)則、方法、經(jīng)驗(yàn)以及操作技巧等內(nèi)容的總稱[20]，它構(gòu)成了科學(xué)立法的主線，貫穿地方立法過程的始終，是地方立法所必須遵循的操作規(guī)范，其優(yōu)劣好壞直接關(guān)系到地方性法規(guī)的文本質(zhì)量及實(shí)踐效果[21]。立法技術(shù)應(yīng)當(dāng)包括相互聯(lián)系、不可分割的兩個(gè)層面內(nèi)容：一是結(jié)構(gòu)技術(shù)，二是語言技術(shù)。前者如法規(guī)名稱、章節(jié)設(shè)置、條款項(xiàng)排布、行為模式與法律后果的對稱等；后者專指文本語言表達(dá)方式、句式特點(diǎn)及用語規(guī)范等。[22]因此，從結(jié)構(gòu)技術(shù)、語言技術(shù)兩方面著手，推動地方性終身教育法規(guī)的立法技術(shù)精細(xì)化、規(guī)范化非常重要；同時(shí)，還要圍繞綱領(lǐng)性條款，重新設(shè)計(jì)和構(gòu)建法律文本的內(nèi)容。

其一，規(guī)范法規(guī)名稱。建議仍可沿用“老年教育條例”的名稱。從詞語構(gòu)成來看，老年教育不僅可以指“老年(人)教育”，亦可指有關(guān)“老年(的)教育”；但在概念界定時(shí)，必須做到準(zhǔn)確、周延，明確表述“面向普通民眾的老化教育，相關(guān)行業(yè)人員的專業(yè)老年學(xué)教育，以及面向老年人的教育”這三方面的內(nèi)涵。

其二，優(yōu)化基本框架。依據(jù)目前老年教育理念的更新及其實(shí)踐發(fā)展的迅猛態(tài)勢，老年教育相關(guān)的工作越來越細(xì)化和豐富，采取“系統(tǒng)規(guī)定型”的基本框架可能更適應(yīng)這一時(shí)勢的發(fā)展，能夠?qū)l例中的主要內(nèi)容進(jìn)行更為細(xì)致和準(zhǔn)確的劃分，令體例編排務(wù)實(shí)合理，章節(jié)設(shè)置銜接有序，條款項(xiàng)目邏輯清晰。

其三，完善法律規(guī)范的構(gòu)成要素。除了重構(gòu)綱領(lǐng)性條款之外，尤其要完善主管部門和社會力量對老年教育實(shí)施與保障的法律責(zé)任規(guī)范的設(shè)置，不僅要補(bǔ)足盲區(qū)以保障授權(quán)性規(guī)范或約束違反義務(wù)性規(guī)范的行為[23]，還要令法律責(zé)任規(guī)定更明確具體，有可操作性。比如，避免違法主體與執(zhí)法主體不明、量化程度不夠、過多強(qiáng)調(diào)行政相對人而忽視管理部門及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任等現(xiàn)象，可以借鑒山東條例的規(guī)定。

其四，完善老年教育的組織實(shí)施與保障措施。我國老年教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，現(xiàn)有的組織實(shí)施與保障措施明顯跟不上形勢的變遷，老年教育立法必須依據(jù)學(xué)科理念及本地實(shí)際情況優(yōu)化并完善相關(guān)內(nèi)容，包括將老年教育納入學(xué)前教育和公共學(xué)校教育以構(gòu)建終身化老年教育體系，拓展新媒體與人工智能背景下的老年教育新形式，以及加強(qiáng)老年教育師資人才培養(yǎng)等。我國《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》已倡導(dǎo)將老年教育融入各級各類學(xué)校，運(yùn)用信息技術(shù)服務(wù)老年教育，以及加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)等舉措。2021年11月18日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，強(qiáng)調(diào)“將老年教育納入終身教育體系，教育部門牽頭研究制定老年教育發(fā)展政策舉措，采取促進(jìn)有條件的學(xué)校開展老年教育、支持社會力量舉辦老年大學(xué)(學(xué)校)等辦法，推動擴(kuò)大老年教育資源供給。鼓勵(lì)有條件的高校、職業(yè)院校開設(shè)老年教育相關(guān)專業(yè)和課程，加強(qiáng)學(xué)科專業(yè)建設(shè)與人才培養(yǎng)。編寫老年教育相關(guān)教材”，這些規(guī)定將極大地促進(jìn)我國老年教育的組織實(shí)施與保障措施進(jìn)一步完善和發(fā)展。

其五，平衡職權(quán)職責(zé)的配置并令其規(guī)定明確具體。即避免老年教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)配置僅有權(quán)力而無義務(wù)或僅有義務(wù)而無權(quán)力的現(xiàn)象，以及學(xué)前教育和公共學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)缺失的現(xiàn)象。此外，明確職權(quán)職責(zé)的主體(各級政府及相關(guān)部門、各類教育機(jī)構(gòu)、社會力量等)、工作范圍(如相關(guān)主體如何關(guān)心支持、老齡工作委員會辦公室/機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)服務(wù)等)、工作依據(jù)(具體的政策、法規(guī))、量化幅度(獎勵(lì)、經(jīng)費(fèi)、賠款)等內(nèi)容，以杜絕“無法可依”“無操作性”或“僅提出一個(gè)行政管理或者民事權(quán)利的基本原則，而不對具體調(diào)整手段做任何規(guī)定，致使整個(gè)制度變成‘空中樓閣’，美其名曰‘倡導(dǎo)性規(guī)定’，實(shí)則根本無法實(shí)施，成為‘景觀式立法’的現(xiàn)象”[24]。

其六，完善監(jiān)管制度并增強(qiáng)其操作性。監(jiān)督制度是立法中最重要的制度。從表5可以看到，地方老年教育條例主要確立了政府及相關(guān)部門監(jiān)督、學(xué)員監(jiān)督、社會各界監(jiān)督和綜合監(jiān)督等形式，但相關(guān)規(guī)定亟待完善。例如，明確政府及相關(guān)部門監(jiān)督主體(如老齡工作機(jī)構(gòu)、教育行政管理部門或其他部門)和社會各界監(jiān)督主體(如社會中介組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會等)，完善監(jiān)督類型(如政府系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管、政府監(jiān)督老年教育服務(wù)提供者、老年教育服務(wù)提供者行業(yè)自我監(jiān)督、社會組織或個(gè)人對政府的反向監(jiān)督)、監(jiān)管內(nèi)容(如教育經(jīng)費(fèi)、教育工作情況、機(jī)構(gòu)辦學(xué)事項(xiàng)等)和監(jiān)管措施[如責(zé)任追究制度(行政、民事或刑事責(zé)任)、罰款或賠償措施、公示制度和舉報(bào)投訴機(jī)制等][1]?？傊胤搅⒎▽?shí)踐應(yīng)努力建立內(nèi)外聯(lián)動的過程監(jiān)督評估體系，在完善政府監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上更注重社會監(jiān)督的競爭力，通過培育第三方專業(yè)性機(jī)構(gòu)，建立政府與老年教育服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)者的聯(lián)席會議等制度形式，打通社會監(jiān)督有效參與的渠道，讓社會在具體監(jiān)督事務(wù)中擁有更多發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[25]

(三)加強(qiáng)立法后評估，尤其關(guān)注其實(shí)效性，提升老年教育立法的質(zhì)量與效用

從目前對文本的初步審查與評估來看，老年教育立法的質(zhì)量與效用有待繼續(xù)提高。加強(qiáng)立法后評估，尤其是實(shí)效性之檢驗(yàn)，迫在眉睫。只有根據(jù)評估結(jié)果，我們才能進(jìn)一步修訂或廢止相關(guān)法律條款，找到提高立法質(zhì)量和效用的鑰匙。事實(shí)上，為了保障立法的科學(xué)性、民主性，西方國家從20世紀(jì)80年代就開始建立立法評估制度以解決政府采用何種規(guī)制模式最優(yōu)的問題，而我國是進(jìn)入21世紀(jì)之后才開始立法評估的實(shí)踐。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定：制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)，制定機(jī)關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。2006年，國務(wù)院法制辦對6部行政法規(guī)③進(jìn)行立法后評估，引發(fā)了云南、山東、河南、甘肅等地方省市的各種立法評估實(shí)踐活動。2015年《立法法》的修訂又令設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)。于是，如何保障立法質(zhì)量也成為當(dāng)下地方立法實(shí)踐探索的重要方向。

借鑒地方法規(guī)立法評估實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，評估的核心工作是確定立法評估的標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，即前文所述的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、操作性和實(shí)效性等6大指標(biāo)。社會法學(xué)家龐德曾說：“法律的生命在于它的適用和生效?！盵26]這說明我們不僅要關(guān)注法律文本的科學(xué)性，更要關(guān)注該法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的具體效用——實(shí)效性。條例的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和操作性可以通過研討會、座談會、文本審查等形式來評估，而對實(shí)效性的評估(包括公眾對條例的知曉度、對條例的遵守執(zhí)行意識、條例實(shí)施成本效益之間的比例關(guān)系適度性、條例執(zhí)行的力度與效果、條例是否達(dá)到立法的預(yù)期目的等內(nèi)容)還需建立在大規(guī)模的調(diào)研與數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上。唯有如此，才能為地方老年教育立法提供系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學(xué)化的研究服務(wù)，以提高評估的針對性和實(shí)效性，最終推進(jìn)精準(zhǔn)化立法④的實(shí)現(xiàn)。因此，為確保立法后評估工作能夠發(fā)揮最大的功效以提高立法質(zhì)量，通常在立法實(shí)踐中，還必須著手兩方面的關(guān)鍵工作：一是建立立法后評估工作的長效機(jī)制。立法后評估在我國地方立法實(shí)踐中還是一個(gè)新生事物，包括評估機(jī)制、評估主體、評估模式等都處于探索階段。因此，地方立法工作機(jī)構(gòu)需要盡快建立起相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，按照所制定的立法計(jì)劃，對條例的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，并推動評估活動的具體開展以及評估報(bào)告的形成，使各個(gè)流程之間保持有效的聯(lián)系溝通，以促進(jìn)立法評估成果轉(zhuǎn)化，提高立法質(zhì)量，從而建立成熟的、常態(tài)化的評估工作機(jī)制和規(guī)范體系。[27]二是充實(shí)與加強(qiáng)立法評估主體的力量。在整個(gè)評估工作過程中，注重配備由法學(xué)(教育法、立法學(xué)等)、教育學(xué)(終身教育、老年教育、成人教育、學(xué)校教育、學(xué)前教育、教育政策等)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科背景構(gòu)成的專職立法研究隊(duì)伍或兼職立法研究的專家?guī)臁?/p>

注 釋：

① 老年人的年齡界定與《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》之規(guī)定保持一致。但依據(jù)近年西方學(xué)者的研究，老年學(xué)習(xí)適用于50歲及以上的人。

② 老年期的本質(zhì)即精神發(fā)展和理解并應(yīng)對喪失，具體內(nèi)容可參見：李潔.老年教育目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)建構(gòu)——基于老年學(xué)習(xí)者需求的闡釋[J].繼續(xù)教育研究，2019(3)：25-31。

③ 這6部行政法規(guī)指的是《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》《艾滋病防治條例》《勞動保障監(jiān)察條例》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《信訪條例》。

④ 地方立法精準(zhǔn)化，是近年新興的一個(gè)概念，指地方立法機(jī)關(guān)在憲法和法律的授權(quán)下，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，最大限度地拓展和使用立法資源，精準(zhǔn)把握本地的特點(diǎn)和客觀規(guī)律，完備立法程序，制定出符合本地實(shí)際治理需要且合法規(guī)范的法律文件。